Del 1
Innledning og overordnede synspunkter

1 Lovutkast

2 Hovedkonklusjoner

2.1 Hvorfor trenger samfunnet en rettshjelpsordning?

Likhet for loven er en sentral forutsetning for rettsstaten og for et velfungerende demokrati. Likhet oppnås ved at lovene gir samme rettigheter til alle, og ved at alle gis mulighet til å ivareta de rettighetene de har blitt tildelt.

I Norge har den generelle utviklingen gått i retning av mer rettighetsbasert lovgivning, som gir enkeltindividet krav som kan forfølges i domstolsapparatet.1 Mange av våre lovbestemmelser er ment å gi særlig vern til personer eller grupper som ellers ville stille svakt i konflikt med en motpart som representerer sterke private eller offentlige interesser. Den høye graden av rettighetsbasert lovgivning er i prinsippet en styrke for individets rettssikkerhet. Rettigheter har imidlertid liten verdi for dem som ikke er kjent med dem, eller som ikke har ressurser til å forfølge dem. Lovverket blir stadig mer omfattende og komplisert, med økt innslag av internasjonale rettskilder. Det å forfølge sine rettigheter forutsetter en juridisk kompetanse som de færreste har. Juridiske tjenester er kostbare, og for dem som har dårlig råd, vil det ofte ikke være noe reelt alternativ å kjøpe denne type tjenester. Dersom rettssikkerheten skal være reell for alle, er samfunnet derfor avhengig av ordninger med rettshjelp til dem som har dårligst råd. De fleste vestlige land har rettshjelpsordninger. Prinsippet om at alle skal ha mulighet til å få prøvd sine rettigheter for domstolene, uavhengig av økonomiske forutsetninger, er også anerkjent i menneskerettighetene.

Lov om fri rettshjelp ble vedtatt i 1980. Selv om loven har mange elementer som bør videreføres, er det også behov for en del større omlegginger. Utvalget legger derfor fram forslag til en ny rettshjelpslov.

2.2 Flere bør omfattes av ordningen

I 2018 ble 660 millioner kroner postert som utgifter til rettshjelp i statsregnskapet. Til sammenligning var statens utgifter til forsvarere og bistandsadvokater i alle straffesaker 1057 millioner kroner. Til tross for ressursbruken er likevel de økonomiske vilkårene for å få innvilget rettshjelp svært strenge. I 2017 var det bare 9 prosent av den voksne befolkningen i Norge som fylte de økonomiske vilkårene for rettshjelp. Det er grunn til å tro at andelen er enda lavere i dag. Enslige uføre faller eksempelvis utenfor ordningen fordi de har krav på en minsteytelse som overstiger inntektsgrensen for rettshjelp på 246 000 kroner.2 Andelen av befolkningen som kvalifiserer for rettshjelp, er lavere i Norge enn i alle de andre nordiske landene som utvalget har innhentet tall fra. De økonomiske vilkårene for rettshjelp i Norge har også blitt kritisert av FNs menneskerettighetskomité.

Utvalgets viktigste forslag til forbedring av dagens rettshjelpsordning handler om å endre de økonomiske vilkårene for ytelsen. Dersom alle skal ha en reell mulighet til å ivareta sine rettigheter, må ordningen omfatte langt flere enn de 9 prosentene som har dårligst råd. Utvalgets forslag til nye økonomiske vilkår innebærer at rettshjelpsordningen vil omfatte 25 prosent av den voksne befolkningen. I tillegg til økt dekningsgrad innebærer forslagene endringer som skal sikre at ordningen treffer dem som trenger den mest. Inntekt og formue skal vurderes samlet, etter et mer finmasket system enn i dag. Fordelen ved å eie egen bolig skal inngå i vurderingen. Det samme skal forsørgelsesbyrde.

Dagens økonomiske vilkår for rettshjelp har stått uendret siden 2003, med unntak av en mindre justering i 2008. I 2004 oppfylte 18 prosent av befolkningen disse vilkårene. På grunn av lønnsveksten har dekningsgraden for ordningen siden den gang gradvis blitt halvert. Rettshjelpsordningens historie preges av denne type svingninger, hvor de økonomiske vilkårene bringes opp mot et ønskelig nivå, for deretter å falle gradvis relativt til lønns- og prisnivået. Ved hver revisjon har behovet for en automatisk regulering av de økonomiske vilkårene blitt understreket. Utvalget gjentar, med tydelighet, at dagens situasjon med fastsatte beløpsgrenser for ytelsen er lite holdbar. I forslaget til ny lov er de økonomiske vilkårene knyttet opp mot grunnbeløpet i folketrygden (G).

Forslagene til endringer i de økonomiske vilkårene for rettshjelp handler ikke bare om at flere personer skal falle inn under ordningen. Forslagene handler også om at de som kvalifiserer for rettshjelp, skal motta en ytelse som i større grad er tilpasset deres økonomiske bæreevne. Dagens ordning er preget av absolutte skiller, hvor en person som akkurat fyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp, vil være langt bedre rustet i en rettslig prosess enn en person som akkurat ikke fyller dem. I så måte bidrar ikke dagens ordning til likhet for loven. Utvalgets undersøkelser tyder på at det lille mindretallet som i dag faller inn under rettshjelpsordningen, er overrepresentert i saker for domstolene. Undersøkelsene viser også at sakene til dette mindretallet i gjennomsnitt tar noe lengre tid å behandle enn andre saker, og at denne gruppen også noe sjeldnere vinner fram med sine krav. Rettslig bistand og rettslige prosesser koster penger, også for motparten og samfunnet. Etter utvalgets syn er det viktig at de som fyller de økonomiske vilkårene for rettshjelp, fortsatt skal ha en opplevelse av at det koster penger å motta rettslig bistand og å involvere seg i rettslige prosesser. Dette kan best sikres ved at rettshjelpsmottakerens egenbetaling gjøres mer reell enn i dag. Utvalget foreslår at egenandelene beregnes ut fra de samlede rettshjelpsutgiftene i saken, og at dagens ordning med en øvre grense for egenbetalingen avvikles. Videre foreslår utvalget at størrelsen på egenbetalingen skal beregnes ut fra rettshjelpsmottakerens betalingsevne, slik at ordningen ikke bidrar til unødige forskjeller mellom parter som er forholdsvis likt stilt økonomisk. Utvalget foreslår også at staten overtar ansvaret for innkreving av egenandelene. For å tydeliggjøre at ytelsen er et supplement til en betalingsvillighet som i utgangspunktet ligger hos rettshjelpsmottakeren selv, foreslår utvalget at betegnelsen fri rettshjelp erstattes med støtte til rettshjelp.

De økonomiske vilkårene for støtte til rettshjelp er omtalt i kapittel 22.

2.3 Ordningen bør bidra til at saker løses på et tidlig stadium

I 2018 var over tre fjerdedeler av samfunnets samlede rettshjelpskostnader knyttet til saker som verserte for domstolene eller domstolslignende organer. Selv om dagens ordning også gir mottakeren krav på rettshjelp på rådgivningsstadiet, opplever mange at omfanget av den rettslige bistanden de mottar før saken bringes inn for retten, ikke er tilstrekkelig. Et klart flertall av dem som mottar rettshjelp på rådgivningsstadiet, ser også ut til å bli involvert i senere prosesser for domstolene. Omfanget av rettshjelpen som gis i en sak som bringes inn for domstolene, er mangedobbelt omfanget av den hjelpen som gis utenfor domstolene.

En tidlig løsning av rettslige konflikter medfører store gevinster både for de involverte partene og for samfunnet. Etter utvalgets syn stimulerer ikke dagens rettshjelpsordning til en tidlig løsning av konflikter. Utvalget foreslår derfor å øke rammene for den rettshjelpen man kan motta utenfor domstolene, og å stramme inn tidsbruken i domstolene. I forslaget til ny rettshjelpslov skal omfanget av rettshjelpen fastsettes på forhånd gjennom tak som angir maksimal tidsbruk på hvert stadium av en sak. På rådgivningsstadiet er taket i loven satt til 15 timer. På domstolsstadiet må taket settes individuelt ut fra forholdene i den enkelte sak. Utvalget gir likevel visse anbefalinger om hva som bør anses som normal tidsbruk i en gjennomsnittlig sak. Ved fastsettelsen av takene skal det i større grad enn i dag tas hensyn til hvilken rettshjelp som har vært ytt på tidligere stadier av saken. I tillegg til at systemet med forhåndsfastsatte tak vil bidra til å flytte bruken av rettshjelp fra domstolsstadiet til rådgivningsstadiet, vil systemet også innebære mer forutberegnelighet og større grad av likebehandling enn dagens system.

Forslagene til hvordan omfanget av rettshjelpen skal fastsettes, er omtalt i kapittel 20.

2.4 Saker som prioriteres etter den nye rettshjelpsloven

Etter dagens rettshjelpsordning har personer som oppfyller de økonomiske vilkårene, krav på rettshjelp i blant annet foreldretvister, skiftesaker, arbeidsrettssaker, husleiesaker, personskadesaker og trygdesaker. Alle disse saksområdene er videreført i utvalgets forslag til ny rettshjelpslov. På en del av saksområdene er det foreslått utvidelser, blant annet slik at krav om utbetaling av lønn og feriepenger faller inn under kategorien «arbeidsrettssaker», og slik at husleiesaker også omfatter en del andre former for tvangsfravikelse enn i dag. I tillegg til dette foreslår utvalget at det skal gis støtte til rettshjelp i sosialsaker og i saker om oppheving av gjeldsordning. Utvalget har ikke foreslått innskrenkinger av betydning i de saksområdene hvor rettshjelp gis etter økonomiske vilkår.

Etter utvalgets syn bør det være større rom enn i dag for å få innvilget rettshjelp på saksområder som ikke er angitt i loven. I forslaget til ny rettshjelpslov er det fastsatt kriterier som skal tillegges vekt ved den skjønnsmessige vurderingen av om rettshjelp bør innvilges utenfor de prioriterte saksområdene. Det skal legges vekt på om saken har stor betydning for søkeren eller prinsipiell interesse, om søkeren har mulighet for å ivareta sine rettslige interesser uten rettslig bistand, og om styrkeforholdet mellom partene er skjevt. Dette er også sentrale hensyn i vurderingen av når parter har rett til rettshjelp etter menneskerettighetene. Etter utvalgets syn er det viktig at rettshjelpsordningen bidrar til å styrke og utfylle andre lavterskeltilbud for konfliktløsning eller rettslig bistand i samfunnet. I lovforslaget er det derfor presisert at uttalelser og avgjørelser fra nemnder, ombud og interesseorganisasjoner skal tillegges vekt ved vurderingen av om støtte til rettshjelp skal innvilges etter skjønnsbestemmelsen.

I kapittel 11, 23 og 24, er det en nærmere drøftelse av hvilke saker som bør prioriteres etter den nye rettshjelpsloven.

2.5 Saker hvor alle har krav på rettslig bistand uten egenbetaling

Dagens rettshjelpsordning retter seg ikke bare mot personer som ikke selv har forutsetning til å betale for rettslig bistand. Den omfatter også en del typer saker hvor staten alltid betaler for partenes advokat, uavhengig av hvilke muligheter de selv måtte ha for å betale for bistanden. I disse sakene betales det ikke egenandel. Statens utgifter til forsvarere og bistandsadvokater i straffesaker anses ikke som rettshjelp, men det gjør derimot utgiftene til advokat for parter i saker om offentlige tvangsinngrep, utlendingssaker og en del saker som grenser opp mot strafferettspleien. I de seneste tiårene har disse saksområdene stått for en økende andel av rettshjelpskostnadene, og i dag er over halvparten av statens utgifter til rettshjelp knyttet til saker hvor alle har krav på rettslig bistand, uavhengig av økonomiske forutsetninger.

Utvalget foreslår at reglene om rettslig bistand i saker hvor alle har krav på dette, tas ut av rettshjelpsloven og overføres til den respektive særlovgivningen. Gjennom en slik overføring vil partenes rett til advokat og rettslig prøving i større grad kunne ses i sammenheng med andre regler på det aktuelle saksområdet. På samme måte vil også kostnadene ved de løsningene som blir valgt, i større grad måtte veies opp mot annen mulig ressursbruk innen samme sektor. Selv om saksområdene tas ut av den nye rettshjelpsloven, vil en del av bestemmelsene i loven likevel kunne gis anvendelse så langt de passer.

I 2018 var 46 prosent av statens rettshjelpsutgifter knyttet til barnevernssaker. Norge bruker langt mer penger på rettshjelp til partene i barnevernssaker enn andre nordiske land. Til tross for dette har Norges håndtering av barnevernssaker blitt utsatt for klar kritikk fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD). Utvalget har vurdert ulike tiltak som vil kunne bidra til å redusere og forenkle de rettslige prosessene i barnevernssakene, uten at dette skjer på bekostning av de involverte partenes rettssikkerhet. Etter utvalgets syn bør den rettslige bistanden til partene i barnevernssaker i større grad kanaliseres til de tidlige stadiene av en sak. En slik kanalisering vil kunne oppnås ved at reglene om forhåndsfastsatte tak etter den nye rettshjelpsloven gis tilsvarende anvendelse for behandlingen av barnevernssaker i fylkesnemnda og domstolene. I tillegg foreslår utvalget å øke partenes mulighet for å få tilgang til rettslig bistand før en sak bringes inn for fylkesnemnda. Utvalget foreslår også vide rammer for rettslig bistand i saker som behandles etter samtaleprosess. Dette vil kunne bidra til at flere saker løses gjennom enighet mellom foreldrene og barneverntjenesten.

Utvalget foreslår flere lovendringer som skal bidra til at rettsmøtetiden i barnevernssaker og andre saker om administrative tvangsinngrep kortes ned. Etter utvalgets forslag skal rettsmøtene i denne typen saker normalt gjennomføres på én dag, og sakene skal avgjøres på bakgrunn av en kombinasjon av skriftlig behandling og rettsmøte.

Utvalget foreslår en vesentlig styrking av retten til gratis rettslig bistand i utlendingssaker. Rammene for tidsbruk i slike saker er i dag svært snevre, og flere sakstyper av stor betydning er ikke omfattet av ordningen. Styrkingen består derfor dels i å inkludere en del nye sakstyper i ordningen og dels i å utvide omfanget av den bistanden som gis på områder som allerede er omfattet. I tillegg foreslår utvalget at den skjønnsmessige adgangen til å få innvilget rettshjelp i utlendingssaker for domstolene bør praktiseres mindre restriktivt enn i dag.

De fleste bestemmelsene i dagens rettshjelpslov om gratis juridisk rådgivning foreslås videreført i særlovginingen. Utvalget foreslår likevel å avvikle enkelte ordninger som har nærhet til strafferettspleien, eller som er lite i bruk. Utvalget foreslår også å innføre noen nye ordninger med gratis rettslig bistand til personer som er i en særlig utsatt situasjon. Det ene forslaget gjelder barn som blir utsatt for tvangsbruk på barnevernsinstitusjoner og omsorgssenter for mindreårige. Det andre forslaget gjelder innsatte i fengsler.

Forslaget om å skille saker hvor alle har krav på rettslig bistand uten egenbetaling, ut fra rettshjelpsloven er omtalt i kapittel 9. De ulike saksområdene hvor denne type bistand gis, er omtalt i del V.

2.6 Organisering av rettshjelpsordningen

Privatpraktiserende advokater utgjør ryggraden i den norske rettshjelpsordningen. Etter utvalgets syn bør dette også være ordningen framover. Hensynet til lik behandling av rettshjelpsmottakere og andre tilsier at de som mottar støtte til rettshjelp, bør ha mulighet til å skaffe seg samme type rettslig bistand som personer som selv kan betale for tjenesten. Av samme grunn er det viktig at betalingen til advokater som påtar seg oppdrag etter rettshjelpsloven, ikke er vesentlig dårligere enn den betalingen andre advokater får. Utvalget er bekymret for at dagens rettshjelpssats, kombinert med en forventet økning i etterspørselen etter rettshjelp, kan føre til at mange advokater vil velge å ikke påta seg oppdrag etter rettshjelpsloven.

Selv om rettshjelpen gis av privatpraktiserende advokater, er det fortsatt staten som tildeler støtten til den bistanden advokatene yter. Etter utvalgets syn bør staten ta et større ansvar for informasjon om ordningen, for søknads- og innvilgelsesprosessen og for en helhetlig kontroll med hvordan ordningen forvaltes. I dag innvilges fri rettshjelp av både advokater, domstolene og forvaltningen. For å sikre likebehandling og helhetlig kontroll foreslår utvalget at noen flere oppgaver overføres til forvaltningen, og at statens forvaltning av rettshjelpsordningen samles ett sted. Digital informasjon og automatiserte prosesser bør tas i bruk i langt større omfang enn i dag.

Rettshjelpstiltakene utgjør i dag et viktig supplement til den rettshjelpen som advokater gir etter loven. Tiltakene når ut til deler av befolkningen som kan ha et stort rettshjelpsbehov, men som av ulike grunner likevel ikke oppsøker advokat. Etter utvalgets syn bør staten fortsatt gi støtte til rettshjelpstiltakene, med et omfang som ligger omtrent på dagens nivå. Utvalget har enkelte anbefalinger knyttet til hvordan støtten skal tildeles, og til hvilke hensyn som skal og kan tillegges vekt i vurderingen.

Organiseringen og rammeverket rundt rettshjelpsordningen er omtalt flere steder i del I, II og III.

2.7 Kostnadene ved den foreslåtte rettshjelpsordningen

Det er flere usikkerhetsmomenter knyttet til de økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag: Hvilken effekt vil de foreslåtte egenandelene ha på folks villighet til å bruke advokat og involvere seg i rettslige prosesser? Vil de økte rammene for rettshjelp på rådgivningsstadiet føre til færre saker for domstolene? Vil økningen i dekningsgrad føre til flere saker for domstolene? Hvor store vil samfunnets besparelser ved redusert rettsmøtetid være? I utredningen presenteres ulike estimater for dette. Utvalget mener det er viktig at ordningen evalueres etter noe tid, slik at man får vurdert om den tiltenkte likheten mellom personer som faller henholdsvis innenfor og utenfor ordningen, er oppnådd, og slik at man også får vurdert om de øvrige forslagene har hatt den tiltenkte effekten.

Utvalgets forslag innebærer en økning av statens kostnader til rettshjelp med omtrent 22 prosent. Kostnadsøkningen skyldes først og fremst at dekningsgraden for ordningen utvides fra 9 til 25 prosent av befolkningen. Årsaken til at utvidelsen ikke forventes å føre til større kostnadsøkninger, ligger særlig i det foreslåtte systemet for egenbetaling og i de forventede tidsbesparelsene i saker for domstolene.

I tråd med føringene i mandatet har utvalget også utredet et forslag som innebærer at man ikke øker kostnadene (nullalternativ). Dersom kostnadene ikke skal øke, vil det måtte stilles strengere økonomiske vilkår for ytelsen. Forslaget til nullalternativ innebærer at rettshjelpsordningen vil omfatte 17 prosent av befolkningen. Etter utvalgets syn vil man med dette alternativet ikke oppnå en tilstrekkelig grad av likhet for loven.

De økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag er omtalt i del VI, med videre henvisninger til det statistiske vedlegget. Forslaget om en evaluering av ordningen er omtalt i kapittel 13.3.

3 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeidsmåte

3.1 Utvalgets oppnevnelse og sammensetning

Regjeringen oppnevnte 12. oktober 2018 et offentlig utvalg som fikk i oppdrag å gjennomgå ordningen for fri rettshjelp. Rettshjelpsutvalget fikk følgende sammensetning:

• Ingebjørg Tønnessen, dommer i Oslo tingrett, Oslo (leder)

• Kristian Andenæs, professor emeritus ved institutt for kriminologi og rettssosiologi ved Universitetet i Oslo, Oslo

• Cathrine Moksness, daglig leder i Gatejuristen, Oslo

• Torgeir Røinås Pedersen, advokat og kontrollkommisjonsleder, Fredrikstad

• Merete Smith, generalsekretær i Den Norske Advokatforening, Oslo

• Kjetil E. Telle, fagdirektør for helsetjenesteforskning i Folkehelseinstituttet, Oslo

• Magnus Aarø, leder i fylkesnemnda i Møre og Romsdal, Molde

Utvalgets sekretariat har bestått av Jacob Danbolt Ajer og Trygve Larsen Morset.

3.2 Mandat

Utvalget fikk ved oppnevnelsen følgende mandat:

«1. Bakgrunn og utgangspunkt

For å oppnå rettssikkerhet, er det nødvendig at den enkelte har mulighet til å ivareta sine rettigheter og plikter. Ordningen med fri rettshjelp er viktig for å ivareta borgernes grunnleggende rettssikkerhetsbehov i saker av stor velferdsmessig betydning.

Behovet for rettshjelp er stort, særlig for de mest ressurssvake gruppene i samfunnet. Økt rettsliggjøring og økte økonomiske og sosiale forskjeller i samfunnet understreker viktigheten av å utvikle rettshjelpsordningen i takt med samfunnsutviklingen og borgernes behov. Internasjonale konvensjonsorganer har ved enkelte anledninger hatt kritiske merknader til den norske ordningen med fri rettshjelp.

Det er ti år siden rettshjelpsordningen ble undergitt en bred drøfting i St.meld. nr. 26 (2008–2009) Om offentleg rettshjelp. I anmodningsvedtak nr. 101 (2016–2017) ba Stortinget om at regjeringen gjennomgår ordningen for fri rettshjelp ‘for å se om den bør utvides til flere områder, eller endres på andre måter, for å sikre at den blir mest mulig rettferdig, målrettet og effektiv’. Stortinget har også bedt regjeringen utrede forslag om fri rettshjelp med behovsprøving på likestillings- og diskrimineringsområdet, jf. anmodningsvedtak nr. 874 (2016–2017).

Som en del av oppfølgningen av vedtakene nedsettes et utvalg for å utrede hvordan rettshjelpsordningen bør organiseres for å være best mulig rustet til å oppnå rettssikkerhet for den enkelte, og ivareta forventninger om effektivitet og kvalitet.

De siste årene har statens utgifter til rettshjelp etter rettshjelploven ligget på mellom 600 og 700 millioner kroner per år. I tillegg har bevilgningen over statsbudsjettet til spesielle rettshjelpstiltak ligget på mellom 40 og 50 millioner kroner. Utviklingen i statens utgifter til fri rettshjelp og særskilte straffesaksutgifter ble analysert i en rapport fra 2016 fra Menon Business Economics AS. Rapporten viste at utgiftene til fri rettshjelp i perioden 2006 til 2014 økte med 6 prosent, justert for befolkningsutvikling og salærsats.

Spørsmål om endringer i ordningen med fri rettshjelp henger nært sammen med spørsmålet om hvor store midler som skal gå til ordningen. Selv med et godt utgangspunkt står norsk økonomi overfor utfordringer, hvilket krever kloke veivalg. Fellesskapets ressurser må utnyttes best mulig, og effektiviteten i offentlig sektor må bedres. Det må derfor legges til rette for å effektivisere og forbedre rettshjelpsordningen. Midlene man har til rådighet på rettshjelpsområdet må benyttes på en best mulig måte.

2. Utfordringer med dagens rettshjelpsordning

Som følge av utfordringer med dagens rettshjelpsordning, er det behov for å vurdere større omprioriteringer og endringer i ordningen. Departementet vil peke på følgende hovedutfordringer:

Inntektsgrensene for å motta fri rettshjelp har ikke vært justert siden 2009 og er nær de samme som i 1997. De uendrede inntektsgrensene betyr at stadig færre får rettshjelp i saker underlagt behovsprøving, og innebærer at rettshjelpsordningens funksjon som sosial støtteordning er svekket i forhold til tidligere. Saker uten behovsprøving, herunder barnevernssaker og andre saker om tvangsinngrep, har vært upåvirket av denne utviklingen. Uten tiltak vil utviklingen fortsette i retning av at ordningen i større grad blir en rettssikkerhetsmekanisme for alvorlige inngrep fra det offentlige, og i mindre grad en sosial støtteordning som gir mulighet for å få rettshjelp i andre saker av stor velferdsmessig betydning.

Inntektsgrensene er i dag ikke graderte. Dette medfører at styrkeforholdet kan bli skjevt mellom to personer som økonomisk sett står forholdsvis likt, men likevel er på hver sin side av inntektsgrensen.

Økt rettsliggjøring og økte økonomiske og sosiale forskjeller i samfunnet understreker behovet for å kartlegge rettshjelpsbehovet i befolkningen, og peke på hvordan man kan nå dem som har et rettshjelpsbehov i saker av stor personlig og velferdsmessig betydning.

Andelen rettshjelpskostnader som går til tiltak på tidlige stadier er mindre enn tidligere. Det er en utfordring at rettshjelpsordningen ikke legger tilstrekkelig til rette for at saker kan løses på et tidlig stadium. Tiltak på tidlige stadier kan i mange tilfeller bidra til en hurtigere prosess og mer fordelaktige løsninger, samt være mindre ressurs- og kostnadskrevende enn full hovedforhandling.

Ansvarsfordelingen mellom aktørene med budsjettansvar for rettshjelp og sektoren som belaster ordningen, gir ikke tilstrekkelige insentiver til kontroll med kostnadsutvikling og effektiv bruk av midler.

3. Utvalgets oppdrag

Det benyttes betydelige midler på rettshjelpsordningen, og det skal foretas en grundig vurdering av hvilke grep som kan gjøres for å benytte midlene på en mer rettferdig, målrettet og kostnadseffektiv måte. Utvalget skal identifisere sentrale utfordringer på området, foreta en bred gjennomgåelse av dagens regelverk for rettshjelp, samt foreslå endringer av regelverket for å tilpasse det til dagens behov. Som en del av det overordnede oppdraget bes utvalget gjennomgå og vurdere følgende sider ved dagens regelverk:

3.1 Ordningens formål

Utvalget skal ta utgangspunkt i at rettshjelpordningen i hovedsak er ment å være en sosial støtteordning med formål å sikre nødvendig juridisk bistand til personer​ som ikke selv har økonomiske forutsetninger for å kunne ivareta et rettshjelpsbehov av stor personlig og velferdsmessig betydning. Utvalget skal vurdere hvordan disse og eventuelt andre hensyn bør reflekteres i lovens formålsbestemmelse.

3.2 Grunnlov, internasjonale konvensjoner og fremmed rett

Utvalget skal utrede rekkevidden av statens plikt til å avhjelpe økonomiske hindre for gjennomføring av retten til domstolsprøving etter Grunnloven og menneskerettsloven, derunder EMK. Utvalget skal vurdere forslagene i lys av våre øvrige folkerettslige forpliktelser.

Utvalget skal også se hen til hvordan rettshjelpsordningen er organisert i andre sammenliknbare land, herunder skal utvalget se på hvordan andre land har gjennomført tiltak for å effektivisere ordningen og bedre kostnadskontrollen. Utvalget skal gi en oversikt over relevant nordisk rett.

3.3 Organisering av rettshjelpsordningen

Med det formål å styrke rettssikkerheten og tilrettelegge for en mer effektiv bruk av midler, skal utvalget vurdere alternative måter å organisere rettshjelpsordningen på. Herunder skal utvalget vurdere om det bør etableres nye offentlige rettshjelpskontorer for å overta hele eller deler av den rettshjelpsvirksomheten som i dag utøves av private advokater og rettshjelpere. Utvalget skal vurdere hvem som skal kunne gi fri rettshjelp etter rettshjelpsordningen. Utvalget bør også vurdere tiltak i form av advokatlister, anbudsordninger eller liknende. Utvalget skal videre vurdere en ordning med faste advokater i bestemte sakstyper, herunder i barnevernssaker.

Utvalget skal vurdere om det i større grad bør brukes midler på spesielle rettshjelpstiltak i stedet for etter rettshjelploven, samt vurdere vilkårene for når de spesielle rettshjelpstiltakene skal være kvalifisert for statlig støtte. Utvalget bør utrede rettshjelpsbehovet til særlig sårbare grupper.

Utvalget bør også vurdere tiltak for å sikre at nåværende tillitsbaserte system for innvilgelseskompetanse er tilstrekkelig robust. Utvalget bør vurdere ansvarsfordelingen mellom aktørene med budsjettansvar for rettshjelp og de sektorene som belaster ordningen.

3.4 Digitalisering

Utvalget skal kartlegge muligheter for digitalisering med det formål å kunne effektivisere oppgavene på området og forbedre brukeropplevelsen, samtidig som en ivaretar rettssikkerhet og personvern. Utvalget bør se hen til ‘FOU Juss og digitalisering: Kartlegging av mulighetene for digitalisering innenfor deler av justissektoren’.

Utvalget skal peke på konkrete digitale løsninger. Utvalget kan la seg bistå av eksterne bidragsytere. Digitale virkemidler som bør vurderes er etablering av en nasjonal portal for rettshjelp, automatisert behandling av søknader og andre prosesser, samt bruk av kunstig intelligens mv. Utformingen av nye regler skal være teknologinøytrale og ta høyde for større grad av digitalisering av saksbehandling og oppgaveløsning.

3.5 Tiltak på tidlige stadier

Utvalget skal vurdere hvordan rettshjelpsordningen kan innrettes for å bidra til at konflikter kan løses på et tidlig stadium og i minnelighet, herunder egne regler om rettshjelp til mekling.

Når det gjelder barnevernssaker, bør utvalget se hen til evalueringen av prøveprosjektet med samtaleprosess for fylkesnemnda, som etter planen skal være sluttført januar 2019.

3.6 Saksområder

Utvalget skal vurdere om det er behov for å utvide ordningen til å omfatte flere saksområder enn de som i dag er omfattet av ordningen, fortrinnsvis ved å kanalisere ressurser til rettsrådstadiet. Utvalget skal utrede forslag om fri rettshjelp med behovsprøving på likestillings- og diskrimineringsområdet. Dette inkluderer blant annet en vurdering av hvilke typer diskrimineringssaker det bør gis fri rettshjelp til, hva slags rettshjelp som bør gis, og om Likestillings- og diskrimineringsombudet bør gis myndighet til å anbefale saker for fri rettshjelp. Forslaget skal sikre at diskrimineringsvernet blir mer effektivt enn i dag.

Utvalget skal der det er grunnlag for det vurdere om offentlig støtte til rettshjelp bør bortfalle eller reduseres, enten fordi en sakstype ikke krever slik støtte, eller støtten kan begrenses til visse stadier i saksforløpet. Det bør også vurderes om støtten til fri rettshjelp på tidlige stadier bør økes i visse typer saker. Utvalget skal også vurdere om rettshjelp kan gjøres behovsprøvd i flere saker enn i dag. Utvalget skal foreta kostnadsberegninger av samtlige tiltak.

En stor andel av kostnadene til fri rettshjelp går til barnevernssaker og foreldretvister. Utvalget skal vurdere tiltak inn mot disse sakene slik at ordningen blir mest mulig rettferdig, målrettet og effektiv og rettssikkerheten ivaretas på en god måte. Det er viktig å sikre de svakest økonomisk stilte foreldrenes mulighet til å få prøvd spørsmål om bosted og samvær for domstolen. I foreldretvistsaker for domstolene vil det ofte være høyt konfliktnivå mellom foreldre, og i en del av sakene er det bekymring for barnets omsorgssituasjon på grunn av vold, overgrep, rus og/eller psykiatri. Når det gjelder barnevernssakene er disse svært inngripende, og det må derfor stilles store krav til ivaretakelse av de private parters rettsikkerhet. Ved vurderingen av tiltak må utvalget særlig vurdere forholdet til EMK, herunder retten til familieliv, og FNs barnekonvensjon og prinsippet om barnets beste i artikkel 3.

3.7 Inntekts- og formuesgrenser

Utvalget skal vurdere innretningen av, og fremme forslag om justering av, inntekts- og formuesgrensene, herunder vurdere et system med graderte egenandeler.

Innretningen i utvalgets forslag skal basere seg på en vurdering av betalingsevnen til rettshjelpsmottakere med det formål å gjøre ordningen mest mulig treffsikker. Utvalget skal vurdere hva som bør være grunnlag for den økonomiske vurderingen, herunder i hvilken grad det skal tas hensyn til den enkeltes reelle betalingsevne sett hen til blant annet forsørgerbyrde. Videre skal utvalget vurdere hvilken formuesgrense som bør gjelde, herunder i hvilken grad man skal se bort fra formue bestående av blant annet egen bolig. Forslaget skal bidra til å skape balanse i styrkeforholdet mellom partene, samt gi en motivasjon til å bidra til at saken løses på et tidlig stadium der saken er egnet for det. Kostnader forbundet med forslag til gradering skal underbygges i detalj.

Utvalget bør også vurdere om inntekts- og formuesgrensene bør indeksreguleres.

3.8 Alternative dekningsmåter

Utvalget skal vurdere i hvilken grad hovedregelen om at fri rettshjelp er subsidiær til andre ordninger bør videreføres, herunder forholdet til det offentliges veiledningsplikt og til forvaltningsloven § 36.

Utvalget skal vurdere om private forsikringer kan og bør dekke deler av det rettshjelpsbehovet som i dag dekkes av rettshjelpsordningen, samt der hvor det i dag foreligger et udekket rettshjelpsbehov.

3.9 Stykkpris

Utvalget skal vurdere å utvide bruken av stykkpris, herunder til saker som i dag hører under fri sakførsel, samt vurdere stykkpris på eventuelle nye saksområder. Utvalget skal også vurdere nivået på stykkprisene slik at disse reflekterer advokatenes gjennomsnittlige tidsbruk. Utvalget bør i denne forbindelse se hen til FOU om gjennomgåelse av stykkprisregelverket.

3.10 Saksomkostningsansvar

Utvalget skal vurdere om også en motpart bør gis en selvstendig rett til å søke om dekning av tilkjente sakskostnader og kriterier for dette.

3.11 Rettstekniske endringer

Utvalget skal foreslå tekniske endringer i rettshjelploven med forskrifter (herunder rettshjelpforskriften og stykkprisforskriften) som gjør loven mer tilgjengelig for brukerne. Strukturen i rettshjelpregelverket skal vurderes, samt hvilken regulering som bør ligge i henholdsvis lov, forskrift og rundskriv. Utvalget skal også vurdere dagens system med hjemmel for fri rettshjelp både i spesiallovgivningen og i rettshjelploven.

Utvalget skal vurdere hvordan loven bør utformes for at det skal bli klarest mulig om støtte til rettshjelp er en rett for den enkelte. Utvalget skal også vurdere å endre begrepsbruken for bedre å reflektere at ordningen innebærer offentlig støtte til rettslig bistand.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Utredningsinstruksen skal ligge til grunn for alle forslagene fra utvalget. Utvalget skal klargjøre de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag. Forslag til endringer skal ta utgangspunkt i en samfunnsøkonomisk analyse. Det vises til rundskriv R 109/14 Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv. og DFØs Veileder i samfunnsøkonomiske analyser.

Minst ett av utvalgets forslag skal innebære at statens samlede utgifter til rettshjelp holdes om lag på dagens nivå. I den grad det foreslås tiltak som antas å medføre utgifter utover dagens nivå, skal det gjøres klare prioriteringer mellom foreslåtte tiltak. Tiltak med kostnadsøkninger skal underbygges i detalj.

Anslagene for økonomiske konsekvenser skal synliggjøres over tid, for det enkelte budsjettår og eventuelt på kapittel og post i statsbudsjettet. I de tilfeller hvor det er vanskelig å gi presise anslag, kan det tas i bruk intervaller.

Alle analyser og beregninger skal være etterprøvbare. Det skal redegjøres for hvordan utvalget har kommet frem til beløp og vurdert ikke-verdsatte virkninger, og for metodene som er tatt i bruk. Statistikk- og tallgrunnlaget skal være strukturert, slik at det kan gjenbrukes.

5. Generelt

Utvalget skal utrede og ta stilling til alle spørsmål i mandatet, og utarbeide en skriftlig rapport som fremlegges for Justis- og beredskapsdepartementet i form av en NOU. Departementet kan innenfor de rammene som fremgår av mandatet, og i samråd med Barne- og likestillingsdepartementet, supplere og presisere mandatet dersom det er hensiktsmessig.

Utvalget skal lage utkast til lov- og forskriftsendringer eller nye lover og forskrifter som følge av utvalgets forslag. Utvalget skal utforme eventuelle forslag til endringer i tråd med reglene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000).

Utvalget skal under arbeidet innhente erfaringer og synspunkter fra aktører som berøres av de temaene utvalget skal behandle. Blant annet gjelder dette organisasjoner som yter rettshjelp, organisasjoner som representerer grupper som mottar rettshjelp, advokatstanden, domstolene, fylkesnemndene, fylkesmennene og Statens sivilrettsforvaltning.

Utvalget skal se hen til øvrige relevante prosesser, herunder oppfølgningen av NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder, oppfølgningen av NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet og utvalget som skal gjennomgå barneloven mv.

Utvalget skal presentere sine forslag i en utredning innen 18 måneder fra oppnevnelsen.»

3.3 Utvalgets forståelse av mandatet og helheten i forslaget

Utvalget har blitt bedt om å foreta en «bred gjennomgåelse av dagens regelverk for rettshjelp». Regelverket for rettshjelp må ses i sammenheng med reglene som gjelder på de ulike saksområdene hvor rettshjelp er særlig aktuelt. Selv om utvalgets forslag i all hovedsak handler om rettshjelp, fremmes det også noen forslag til nye regler om hvordan sakene skal behandles. Utvalget har i større grad tillatt seg å foreslå slike endringer på områder hvor alle private parter har krav på rettslig bistand uten egenbetaling, fordi sammenhengen mellom rettshjelpsreglene og måten sakene behandles på, er særlig sterk her.

Utvalget har vært opptatt av å gi et helhetlig svar på bestillingen om en bred gjennomgang. Dagens rettshjelpslov åpner for å gjøre unntak fra lovens hovedregel dersom hovedregelen slår urimelig ut i det konkrete tilfellet. Loven åpner for eksempel for unntak fra de økonomiske vilkårene «dersom utgiftene til juridisk bistand blir betydelige i forhold til søkerens økonomiske situasjon»3. Denne unntaksbestemmelsen har blitt stadig mer relevant etter som de økonomiske vilkårene har blitt strengere, samtidig som de forventede utgiftene til rettslig bistand i hver sak har økt. Med utvalgets forslag til nye økonomiske vilkår er sannsynligheten for urimelige utslag langt mindre. Utvalget har derfor ikke foreslått å innta noen unntaksbestemmelse for de økonomiske vilkårene i den nye loven. Forslaget om unntaksfrie økonomiske vilkår kan imidlertid ikke leses løsrevet fra forslaget om hvordan disse vilkårene skal utformes, og forslaget om automatisk oppjustering av de økonomiske grensene.

På samme måte som unntaksbestemmelsene står i sammenheng med hovedreglene, er det en sammenheng mellom forslaget til økonomiske vilkår og forslaget om å fjerne adgangen til å få dekket motpartens sakskostnader under rettshjelpsordningen. Det er sammenheng mellom forslaget om at egenandelen skal beregnes ut fra de samlede rettshjelpskostnadene, og forslaget om at det skal settes et tak for hvor mange rettshjelpstimer som kan gis i den enkelte sak. Det er sammenheng mellom forslaget til automatiserte løsninger og forslagene til relativt kompliserte bestemmelser om beregning av økonomiske vilkår og egenandel, og det er sammenheng mellom forslaget til ny lov og forslaget om videreføring og etablering av rettshjelpstilbud som skal eksistere i tillegg til denne loven.

Dette er bare noen eksempler på sammenheng mellom ulike deler av rettshjelpsordningen. Utvalgets anbefaling er knyttet til helheten i den ordningen som foreslås. Det er viktig å understreke at utvalget ikke nødvendigvis står inne for alle enkeltelementer i forslaget dersom disse vurderes isolert fra resten.

Etter punkt 4 i mandatet skal utvalget «klargjøre de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag». Vi har fått føringer om å utrede et såkalt nullalternativ, som innebærer at statens samlede utgifter til rettshjelp holdes om lag på dagens nivå. Forskjellen mellom nullalternativet og utvalgets anbefalte løsning handler i sin helhet om hvor de økonomiske grensene for rettshjelp skal settes. Utvalget har imidlertid utarbeidet et beregningsverktøy som gjør det mulig å anslå kostnadene ved endringer i langt flere parametere enn de økonomiske vilkårene. Dette beregningsverktøyet vil bli gjort tilgjengelig for departementet.

Utvalget foreslår at det vedtas en ny rettshjelpslov, og utkast til denne loven er inntatt i kapittel 1. Utvalget har også utarbeidet utkast til lovendringer i andre lover, som er inntatt i kapittel 33. På enkelte punkter er det foreslått endringer i bestemmelser som utvalget fortsatt mener bør ligge på forskriftsnivå. Disse forslagene er omtalt i utredningen. Grunnet tids- og plassmessige hensyn er det likevel ikke utarbeidet utkast til konkrete forskriftsbestemmelser.

3.4 Utvalgets arbeid

Utvalget holdt sitt første møte 12. november 2018. Totalt har utvalget holdt 13 møter: to møter i 2018, åtte møter i 2019 og tre møter i 2020. Flesteparten av møtene har vart over to dager.

Til utvalgsmøtene ble det invitert representanter for organisasjoner som jobber med temaene og problemstillingene utvalget har arbeidet med. Utvalget har hørt muntlige innlegg og presentasjoner fra følgende organisasjoner og enkeltpersoner:

• Statens sivilrettsforvaltning

• Barnerettsgruppen i Oslo tingrett

• Ingrid Lauvås, advokat med erfaring fra barnevernssaker

• Sentralenheten for fylkesnemndene

• Kommuneadvokaten og barne- og familieetaten i Oslo

• Barneombudet

• Bufetat

• NOAS

• Utlendingsnemnda (UNE)

• Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

• Trond Olsen Næss, advokat med erfaring fra utlendingssaker

• Oslo byfogdembete

• Trygderetten

• Fylkesmannen i Oslo og Viken

Under utvalgsmøtet 6. juni 2019 besøkte utvalget Gatejuristen, Jussbuss og Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) i Jusshuset i Oslo. Under utvalgsmøtet 31. oktober besøkte utvalget advokatfirmaet Sulland. 1. november deltok utvalget på et seminar om rettshjelp i regi av Jussbuss.

Fra 2. til 4. september 2019 var utvalget på studiereise til Helsingfors. Formålet med reisen var å lære mer om offentlige rettshjelpskontorer, rettshjelp over telefon og chat og andre løsninger for levering av rettshjelp. Utvalget besøkte Helsingfors Rättshjälpsbyrå og Finlands Advokatförbund.

Fra 1. mai 2019 jobbet utvalgslederen, Ingebjørg Tønnessen, fulltid med utvalgsarbeidet og deltok i skrivearbeidet. Utvalgslederen og sekretariatet var fra 7. til 10. mai på studiereise til København og Stockholm. Formålet med reisen var å lære om rettshjelpsordningen i Danmark og Sverige, behandlingen av barnevernssaker i disse landene og behandlingen av utlendingssaker i Sverige. I København besøkte utvalgslederen og sekretariatet Ankestyrelsen, som behandler barnevernssaker som andre instans i Danmark, Det danske Advokatsamfund og Justitsministeriet. I Stockholm besøkte utvalgslederen og sekretariatet Förvaltningsrätten i Stockholm, som behandler barnevernssaker i første instans og utlendingssaker i andre instans.

I tillegg til personene som holdt muntlige innlegg for utvalget, har utvalgslederen og/eller sekretariatet blant annet møtt representanter for følgende organisasjoner:

• Husbanken

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Advokatforeningen

• Difi

• Domstoladministrasjonen

• Finansdepartementet

• Domstolkommisjonen

• Barnelovutvalget

• Familievernutvalget

• Organisasjonen for barnevernsforeldre

• Regjeringsadvokaten

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• studentgruppen ved Juridisk fakultet ved Universitetet i Oslo (UiO) som skrev JOU 2019: 5 om rettshjelp

• Kristin Bergtora Sandvik, professor ved institutt for kriminologi og rettssosiologi ved Universitetet i Oslo

Utvalgslederen og/eller sekretariatet deltok blant annet på Lovkonferansen, Digitaliseringskonferansen og Rettssikkerhetskonferansen i løpet av arbeidet med utredningen.

Utvalgslederen besøkte Advokatforeningens kretsledermøte i november 2019 for å fortelle om utvalgets arbeid. Utvalgslederen og medlemmet Aarø besøkte i februar 2020 Bufdir og nemndsledersamling for fylkesnemndene for å fortelle om utvalgets arbeid med barnevernssaker. I mars 2020 besøkte utvalgslederen og deler av sekretariatet Sør-Trøndelag tingrett og Domstoladministrasjonen. Samme måned holdt utvalgslederen også en presentasjon for Domstolkommisjonen om utvalgets arbeid.

Sekretariatet har fått god bistand fra Statistisk sentralbyrå (SSB), Domstoladministrasjonen, Computas, Sentralenheten for fylkesnemndene, Statens sivilrettsrettsforvaltning, fylkesmennene, det svenske Domstolsverket, Utlendingsdirektoratet (UDI), Utlendingsnemnda (UNE) og Advokatforeningen til å framskaffe tallmateriale og statistikk. Særlig Elisabeth Løyland Omholt, Henning Høie og Tone Dyrhaug (SSB), Monica Johnsen (Sentralenheten for fylkesnemndene), Henrik Alstad, Hilde Sofie Hustad og Kristin Qvenild Nesset (Computas), Baard Marstrand, Solveig Kristine Øi og Frank Egil Holm (Domstoladministrasjonen), Anders Rasmussen (Oslo tingrett), Martin Kaasgaard Nielsen (Advokatforeningen), Ove Midtbø (Fylkesmannen i Vestland), Vivi Danielsen og Wenche Bjørland (SRF), Johan Lilienberg (Domstolsverket), Eirunn Brofoss Skauge (UNE), Lisa Trones Vikan (UDI) samt UDIs statistikkavdeling har bistått med framskaffelse og tolkning av statistikk. Sekretariatet har også mottatt mye god bistand fra sekretariatet til Domstolkommisjonen.

Runa Nordahl Hæreid, dommerfullmektig i Oslo tingrett, har bistått sekretariatet i arbeidet med kapittel 29 om utlendingssaker.

Sekretariatet har hatt kontor i Oslo tinghus. Sivilavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har bistått utvalget og sekretariatet under arbeidet. Åsta Mari Aune, Aune språkvask og korrektur, har lest korrektur. Språkrådet har bistått i arbeidet med språket i lovteksten.

3.5 Dissens fra medlemmet Moksness

Medlemmet Moksness presenterte sin dissens for resten av utvalget kort tid før utredningen gikk i trykken, og etter at utvalget hadde holdt sitt siste fysiske møte. Dissensen er tatt inn i kapittel 18. Siden Moksness ønsker en annen innretning på rettshjelpsordningen enn resten av utvalget, kan hun ikke gi sin tilslutning til forslaget til ny rettshjelpslov og de øvrige anbefalingene. Hele utredningen er følgelig avgitt under dissens. I og med at dissensen kom sent, har det ikke vært mulig å endre drøftelsene slik at uenigheten synliggjøres under hver enkelt anbefaling. De øvrige medlemmene i utvalget har heller ikke hatt mulighet til å imøtegå den kritikken mot forslagene som framgår av dissensen.

3.6 Begrepsbruk

Tittelen på dagens lov er lov om fri rettshjelp, med rettshjelploven som formell korttittel. Begrepet rettshjelp brukes i dag ofte som betegnelse på lovens ytelser. Begrepet blir imidlertid også brukt i en videre forstand, som en generell betegnelse på rettslig bistand. Advokatlovutvalget foreslår i sin utredning å endre den generelle begrepsbruken fra rettshjelp og rettshjelpsvirksomhet til rettslig bistand.4 En slik endring i den generelle begrepsbruken vil gjøre det enda tydeligere at begrepet rettshjelp handler om ytelser etter rettshjelpsloven. Utvalgets forslag til formell betegnelse på ytelsen etter den nye loven er støtte til rettshjelp. I den videre utredningen vil vi likevel nøye oss med å omtale ytelsen som rettshjelp enkelte steder. Utvalget foreslår også å endre korttittelen på loven fra rettshjelploven til rettshjelpsloven. I den videre utredningen vil vi skrive «rettshjelpsloven» med en slik fuge-s både når vi omtaler gjeldende lov og forslaget til ny lov.

Utvalget viderefører heller ikke begrepene fritt rettsråd og fri sakførsel i den nye loven. Rettshjelp på rådgivningsstadiet vil betegnes som rettshjelp i saker utenfor domstolene, mens rettshjelp på rettssaksstadiet vil betegnes som rettshjelp i saker for domstolene.

I dag yter både advokater og rettshjelpere rettshjelp etter loven. Utvalget foreslår at disse gruppene skal yte rettshjelp også etter den nye loven, se punkt 12.3. I utredningen brukes likevel bare betegnelsen advokat om dem som yter rettshjelp.

Advokatenes timepris for oppdrag som faller inn under rettshjelpsordningen, er fastsatt i forskrift. I dag omtales denne timeprisen som salærsatsen. For å tydeliggjøre forbindelsen mellom timeprisen og rettshjelpsordningen vil utvalget bruke betegnelsen rettshjelpssatsen.

4 Rettshjelpens rolle i samfunnet

4.1 Ingen rettsstat uten rettshjelp

Statsstyring gjennom transparente demokratiske prosesser, der allmenngyldige lover tolkes av selvstendige og uavhengige domstoler, har gitt århundrer med utvikling og vekst innenfor en rekke samfunnsområder. Denne rettsstatstenkningen har vært et sentralt premiss for framveksten av moderne vestlige demokratier.

Parallelt med at lover i akselererende grad har overtatt som styringsinstrument overfor individer og samfunn, har det vokst fram en forståelse av rettshjelpens betydning. Allerede i middelalderen ble rettshjelp sett som en sentral del av rettssystemet: De som hverken hadde evne til å føre saken sin selv eller mulighet til å skaffe seg bistand på egen hånd, fikk rettshjelp slik at de kunne tale sin sak effektivt.

I historisk perspektiv er urettmessig fengselsstraff den mest alvorlige justisfeilen en borger kan bli utsatt for av staten. Det har derfor vært tradisjon for å fokusere på borgernes rettssikkerhet nettopp på strafferettens område, med tilbud om gratis rettshjelp som et viktig virkemiddel.

Framveksten av velferdsstaten gjør imidlertid at statens myndighetsutøvelse i dag omhandler en rekke temaer av like stor betydning som trusselen om straff. For mange vil en fengselsstraff være mindre inngripende enn å bli fratatt omsorgen for sine barn eller å bli nektet et viktig velferdsgode man mener å ha krav på, for eksempel uføretrygd. De stadige utvidelsene av velferdsstaten har medført at på områder hvor det før var rettstvister mellom borgerne og aktører fra privat sektor, vil det i dag være tvister mellom borgeren og staten. Den alderspensjonen man i dag har krav på fra folketrygden, ville man ellers måtte ha sikret seg hos en privat sparekasse. Den legehjelpen man i dag vil få fra sin fastlege eller i et sykehus, måtte man ellers ha kjøpt i et privat helsemarked og finansiert gjennom en privat helseforsikring. Hva slags liv vi kan leve, både materielt og helsemessig, bestemmes således i dag i svært stor grad ved forvaltningsvedtak. Mange av de viktige hensynene som gjennom flere hundreår har ligget bak utviklingen av rettssikkerhetsgarantier i strafferetten, har i stadig større grad gjort seg gjeldende innenfor sivilretten der staten er part. Dette understreker at behovet for likeverdig juridisk bistand i dag strekker seg langt utenfor strafferetten.

En velutviklet rettsstat er lite verdt hvis borgeren ikke har mulighet til å benytte seg av de rettssikkerhetsgarantiene og de rettighetene som tilbys. Et kjennetegn ved en rettsstat er derfor at borgerne ikke bare formelt, men også reelt har tilgang til kvalifisert rettslig bistand. Noen har sagt at rettshjelp gir utsatte grupper tilgang til rettsstaten. Dette er en misforstått oppfatning av hva en rettsstat er, og hvordan den virker. En rettsstat kan ikke være utilgjengelig for utsatte grupper, for da er det ingen rettsstat. Derimot kan rettsvesenet være utilgjengelig for utsatte grupper. Rettsvesenet vil i så fall være en ressurs som er forbeholdt de ressurssterke. Vi har da et rettsvesen som forsterker sosiale forskjeller, ikke reduserer dem – et rettsvesen som reduserer befolkningens tillit til samfunnet og det offentlige, ikke styrker den – et rettsvesen som på sikt kan bidra til å undergrave rettsstaten.

4.2 Fra veldedighet til velferdsstat

For personer uten egen evne til å skaffe seg tilstrekkelig inntekt har hovedkildene til underhold de siste hundre årene gått fra almisser og privat veldedighet via offentlig behovsprøvd fattighjelp til lovbestemte rettigheter. I dag er alle som er bosatt i Norge, sikret en rekke velferdsgoder av stor menneskelig og velferdsmessig betydning «fra vugge til grav», og de fleste av godene er rettighetsfestet, slik at alle som oppfyller vilkårene, kan kreve sin rett for domstolene. Tidligere tiders vurderinger av «verdig trengende» er forlatt, og i dagens velferdsstat er det få grupper som er avhengig av andres barmhjertighet for å få dekket behov av stor menneskelig og velferdsmessig betydning. Disse behovene er i stedet dekket gjennom rettighetslover. I stedet for barmhjertighet er vi dermed avhengig av at vi får de rettighetene vi har krav på. Det er ikke nok å ha rett, vi må få rett. Men likhet for loven er dessverre ikke alltid en selvfølge, og likeverdig tilgang til rettslig bistand er derfor avgjørende for en velfungerende velferdsstat med oppslutning fra alle deler av befolkningen.

I likhet med andre velferdsytelser var også rettslig bistand i tidligere tider basert på veldedighet, og advokater hadde plikt til å tjene fattige, enker, vanvittige og vergeløse uten betaling. Selv om mye av rettshjelpen som staten betaler for i dag, er rettighetsbasert, baserer rettshjelpstilbudet på viktige saksområder seg fortsatt på frivillig bistand fra de spesielle rettshjelpstiltakene. En ytterligere rettighetsfesting av retten til rettshjelp vil være viktig for å sikre at de som har krav på velferdsgoder, faktisk får dem, og dermed sikre oppslutning om velferdsstaten også fra de delene av befolkningen som ofte opplever å ha rett uten å få rett.

4.3 Mål for rettshjelpen på individnivå

Rettshjelp kan ha avgjørende betydning for å sikre den enkelte borgers rettssikkerhet i saker av stor menneskelig og velferdsmessig betydning og er derfor i seg selv et viktig velferdsgode. I vurderingen av hvorvidt rettshjelp skal prioriteres av staten, og eventuelt i hvor stort omfang, ligger det flere vurderingstemaer. Hva ønsker samfunnet helt konkret å oppnå gjennom å gi rettshjelp, og blir disse ambisjonene innfridd? Går den rettshjelpen som gis, til de ønskede inntektsgruppene og andre utvalgte målgrupper? Har de som mottar rettshjelp, i tillegg et rettshjelpsbehov av stor betydning for den enkelte?

Selv der disse kravene er innfridd, må det vurderes hvorvidt rettshjelp er beste virkemiddel for å nå de ambisjoner samfunnet setter seg. Kan disse ambisjonene nås bedre eller rimeligere på annen måte enn ved å gi rettshjelp? I flere pågående lovrevisjoner har det eksempelvis blitt reist spørsmål om hvorvidt barn i større grad bør være representert med egen advokat i saker som gjelder dem selv, se kapittel 16. Det bør imidlertid også problematiseres om rettshjelp er den eneste og beste måten samfunnet kan ivareta barn som blir berørt av rettslige konflikter, på. I det store bildet hører det med å gjøre en vurdering av om ressursene vil kaste mer av seg for samfunnet totalt dersom de flyttes fra rettshjelp til andre stønadsordninger. På noen områder kan kanskje målgruppens velferdsmessige behov dekkes bedre dersom ressursene brukes på å øke sosialstønaden eller på å styrke den offentlige veiledningstjenesten, i stedet for at de brukes på rettshjelp. Som vi kommer tilbake til i kapittel 17, er dessverre kunnskapen om hvilke grupper som nyter godt av rettshjelpen, og om hva slags effekter rettshjelpen har for dem som mottar den, så mangelfull at det er nødvendig med langt mer forskning før slike vurderinger kan gjøres på en pålitelig grunnlag.

Tilgangen til rettshjelp er en grunnsten i både rettstenkningen og velferdstenkningen. Da det forrige rettshjelpsutvalget ble oppnevnt i 1973, uttalte Justisdepartementet følgende om bakgrunnen for oppnevnelsen:

«Justisdepartementet anser det som meget viktig at den enkelte borger blir sikret tilstrekkelig rettshjelp. Det er av den største betydning at en har gode lover og en god rettspleie, men skal en kunne sikre rettferdige forhold i samfunnet, må det også alltid være mulig for den enkelte å få den rett og beskyttelse han skal ha etter lover og forskrifter. Under de nåværende kompliserte samfunnsforhold er det av stadig større betydning at den enkelte ikke lider rettstap på grunn av manglende evne til å ivareta sine interesser.»5

I de drøyt 45 årene som har gått siden dette ble skrevet, har samfunnets kompleksitet bare økt, med et stadig voksende reguleringslovverk som resultat. Samtidig er det gjennomført en omfattende utbygging av offentlige tjenester, der befolkningens adgang til viktige ytelser reguleres gjennom detaljerte lover og forskrifter. Vi har videre hatt en stadig mer omfattende trygde- og sosiallovgivning, bestående av et komplisert system av regler som skal sikre alle en akseptabel levestandard. Rettighetsfesting – eller rettsliggjøring, som det også omtales som – er en viktig faktor i denne utviklingen, der sosiale og kulturelle problemer i økende grad blir formulert som rettskrav.

Store befolkningsgrupper er avhengig av de inntekter som fordeles ved hjelp av lovregulerte velferdsgoder – der regelverket kan være detaljorientert, omfangsrikt og vanskelig å forstå. NAV-saken fra årsskiftet 2019/2020 er et godt eksempel på at selv sentrale velferdsregler, som adgangen til å forlate landet når man mottar ulike trygdestønader, er så kompliserte at selv tungt skolerte jurister går seg vill. Justisfeilene i disse sakene ble sett som et bevis på hvor vanskelig det har blitt å orientere seg i velferdslovgivningen. Denne utviklingen, og de bekymringer det vekker, har imidlertid vært med oss lenge:

«Det er grunn til å tro at den senere tids samfunnsutvikling har økt folks behov for rettshjelp i vesentlig grad. Lover og forskrifter som berører eller har betydning for den enkelte borger, øker stadig i antall og omfang. Dette skjer på alle livsområder, men kanskje særlig når det gjelder velferds- og reguleringslovgivning. Regelverket er på noen områder i ferd med å bli så komplisert at det er vanskelig selv for jurister å ha oversikt.»

Dette skrev man i Ot.prp. nr. 35 (1979–80) Om behovet for rettshjelp, side 37–38. Refleksjonen var riktig og viktig den gangen og er også relevant i dag.

Rettsreglene øker år for år i både omfang og kompleksitet. Det å klarlegge hvilke rettigheter og plikter man har, også på områder av stor menneskelig eller velferdsmessig betydning, har blitt utfordrende. Utfordringen øker ytterligere på grunn av en voksende mengde saksbehandlings- og prosessregler: Det holder ofte ikke å kreve sin rett; man må kreve den på korrekt måte.

Rettsliggjøring kan bidra til økte forskjeller dersom det er store ulikheter i hvilken juridisk kompetanse den enkelte selv har eller har tilgang til. Det er vanskelig å nyttiggjøre seg en rettighet man ikke kjenner til eller forstår, eller ikke vet hvordan man går fram for å kreve. Dersom utsatte grupper i praksis ikke har tilgang til rettslig bistand, og heller ikke selv har juridisk kompetanse, er det usikkert hvor effektivt det er å benytte rettighetsfesting for å sikre disse gruppenes tilgang til viktige samfunnsgoder. Kanskje ender man opp med et voksende antall rettigheter det krever visse ressurser å nyttiggjøre seg, slik at virkningen blir en helt annen enn den som motiverte dette politiske virkemidlet.

Det offentliges ressurser er begrenset. Dersom et gode i praksis kun kan kreves med loven i hånd av alle som har den nødvendige juridiske innsikt, kan borgere som mangler slik innsikt, havne enda lenger bak i køen enn de ellers ville ha gjort. Man risikerer da at en politikk som er ment å sikre utsatte gruppers tilgang til viktige velferdsgoder, i praksis svekker tilgangen.

Vi kan konkludere med at samfunnets økende kompleksitet og rettsliggjøringen har gjort det betydelig vanskeligere for den enkelte å bli kjent med sine rettigheter og plikter, og enda mer komplisert å hevde sine rettigheter. I noen grad kompenseres disse vanskelighetene av at befolkningen som helhet har fått et høyere utdanningsnivå og økte innsikter. Men vi kommer likevel ikke utenom at vi lever i et helt annet samfunn enn da den nåværende rettshjelpsloven ble vedtatt i 1980. Den enkelte har som en følge av samfunnsendringene et større behov for rettshjelp og annen form for bistand enn tidligere. I særlig grad gjelder dette marginaliserte grupper. Dette bør være et tydelig utgangspunkt for det videre arbeidet med rettshjelpsordningene. Disse problemstillingene er detaljert behandlet i Knut Papendorfs bok Rettsliggjøringen i lys av rettsfjerne samfunnsborgeres rettshjelpsbehov, Oslo 2011.

4.4 Mål for rettshjelpen på samfunnsnivå

Rettshjelp handler først og fremst om mottakernes rettssikkerhet. Ordningen er imidlertid også en investering i rettsavklaring og domstolskontroll innenfor de deler av forvaltning og samfunnsliv hvor innbyggerne sjelden selv har råd til å få sin sak prøvd i domstolen.

Mange velferdsgoder har virkninger utover de helt åpenbare, som likevel kan være av stor betydning. Vissheten om at man har rett til offentlig helsehjelp, påvirker opplevelsen av trygghet ikke bare når man er syk, men også når man er frisk. På samme måte gir vissheten om at det finnes et sikkerhetsnett med rettshjelp, en trygghet ut over de situasjoner hvor man rent faktisk har juridiske vansker. Det er ikke helt lett hverken å beregne eller definere den konkrete verdien av disse virkningene, men det er lett å bli enig om at verdien er der. Kanskje skaper gratis helsetjenester og støtte til rettshjelp en opplevelse av at fellesskapet tar et grunnleggende ansvar for hverandres velferd, liv og helse. I så fall kan det motvirke utsatte gruppers opplevelse av utenforskap og bidra til tilhørighet og tillit til vårt velferdssamfunn.

Rettshjelp handler ikke utelukkende om å sikre rettssikkerheten til den enkelte borger i den enkelte sak. Rettshjelp vil ofte være en forutsetning for at saker tas til retten, og samfunnet har et stort behov for noen av de effekter domstolsbehandling gir. Rettsavklaring er en effekt som samfunnet selv har glede av, ikke minst når det gjelder viktige og kostbare velferdsregler. Samfunnet kan ha stor nytte av at private og offentlige virksomheter får sine rutiner gjennomgått av domstolen, slik at dette blir korrigert dersom det er risiko for rettsstridig praksis. Skal dette kunne skje innenfor hele bredden av samfunnslivet, også for virksomheter som i det vesentlige omhandler de laveste inntektsgruppene, må samfunnet tilby rettshjelp i et visst omfang.

Rettshjelpstilbudet kan bidra til å avlaste offentlige organer og gi en mer effektiv saksbehandling. I mange tilfeller er det mest effektivt om offentlige organer selv gir juridisk rådgivning i saker de behandler. Slik rådgivning kan imidlertid trekke unødig store ressurser bort fra de øvrige oppgavene organet har. I disse tilfellene kan bruk av ressurser på rettshjelp spare organet for administrasjon og tid og kanskje spare det offentlige for ressurser totalt sett. En slik løsning gjør det også enkelt å skalere tilbudet opp eller ned dersom behovet for juridisk rådgivning på de ulike områdene endres.

I en del tilfeller vil bistand fra en uavhengig rettshjelper være mer effektivt også fordi rettshjelperen er uten bindinger til saken. En uavhengig representant kan se på saken med friske øyne og vil dermed ofte kunne gi bedre bistand enn det for eksempel et forvaltningsorgan selv kan.6 Rettshjelpsordningen vil da ikke bare kunne spare det offentlige organet for bruk av tid og ressurser, men kan også spare domstolen for unødige prosesser.

En borger vil ofte stole mer på råd fra en uavhengig advokat enn på råd fra en ansatt i det organet man gjerne opplever som sin motpart i saken. Dette poenget er beskjedent der borgeren ender opp med å å få gjennomslag for sitt syn. Men hva når borgeren tror at saken er god, og man ikke vinner fram med den? Hva når det viktige velferdsgodet man har benyttet betydelig med tid og krefter på å kreve, og som man mener å være godt kvalifisert til, blir avslått?

Et viktig hensyn bak et rettshjelpstilbud er at den som opplever å ikke nå fram med sitt krav, føler tillit til avgjørelsen og kan legge den bak seg. Forutsetningen for en slik tillit er på mange måter samsvarende med begrunnelsen for prinsippet om advokaters uavhengighet: Borgeren må føle seg sikker på at den juridiske rådgivningen er gjort utelukkende ut fra hans eller hennes eget beste, helt uten tanke på hva rådet innebærer for staten eller organet selv.

Det er også grunn til å tro at rettshjelp på et tidlig tidspunkt kan løse problemer som ellers ville oppstått for borgeren, og på den måten spare samfunnet for utgifter til andre typer stønader over en lengre periode. For eksempel kan rettshjelp ved en ulovlig oppsigelse sikre at rettshjelpsmottakeren ikke mister sin inntekt og må motta arbeidsledighetsstønad, mens rettshjelp i gjeldssaker kan sikre at rettshjelpsmottakeren får orden på sin økonomi og ikke må leve på sosialstønad i lengre tid. Etter utvalgets oppfatning er dette et tema som det også bør forskes på, se nærmere kapittel 17.

5 Rettshjelp før og nå

5.1 Grunnleggende trekk ved dagens ordning

5.1.1 Innledning

Rettshjelpsloven gir regler om gratis eller subsidiert rettslig bistand i sivile saker. Staten bærer kostnadene ved ordningen. I utgangspunktet gis rettshjelp etter loven til fysiske personer, og den må gjelde oppdrag det er naturlig at en advokat i Norge utfører. Rettshjelpen ytes vanligvis av privatpraktiserende advokater, men kan også gis av offentlig advokatkontor og av andre departementet samtykker i at gir rettshjelp. Advokater og andre som kan gi bistand etter loven, har plikt til å orientere sine klienter om ordningen i tilfeller hvor de kan tenkes å ha rett til slik bistand. Godtgjørelse gis etter reglene i salærforskriften og stykkprisforskriften og tar utgangspunkt i en nominelt fastsatt offentlig sats, som per 2020 er 1060 kroner per time. I noen tilfeller skal klienten betale en egenandel av godtgjørelsen. Egenandelen kreves inn av den som yter rettshjelpen. Utover dette kan ikke advokaten kreve eller motta vederlag fra klienten i saker som omfattes av rettshjelpsordningen.7

5.1.2 Skillet mellom rettshjelp med og uten behovsprøving

Et sentralt skille i rettshjelpsloven går mellom saker hvor det gis rettshjelp etter behovsprøving, og saker hvor det gis rettshjelp uten behovsprøving.

I saker hvor det gis rettshjelp etter behovsprøving, innvilges rettshjelp dersom søkeren har inntekt og formue under bestemte grenser. Inntektsgrensen er 246 000 kroner for enslige og 369 000 kroner for ektefeller og andre som lever sammen med felles økonomi.8 Formuesgrensen er 100 000 kroner for både enslige og par. Det kan unntaksvis innvilges behovsprøvd rettshjelp selv om de økonomiske vilkårene ikke er oppfylt.9 Mottakeren av behovsprøvd rettshjelp skal betale en egenandel av utgiftene ved bistanden. Ved rettshjelp utenfor domstolene (fritt rettsråd) skal rettshjelpsmottakeren betale en egenandel tilsvarende den offentlige rettshjelpssatsen. Ved rettshjelp i saker for domstolene og visse domstolslignende organer (fri sakførsel) skal rettshjelpsmottakeren betale en egenandel på 25 prosent av utgiftene, men aldri mer enn åtte ganger rettshjelpssatsen. Personer med bruttoinntekt under 100 000 kroner betaler ikke egenandel.10

I saker hvor det gis rettshjelp uten behovsprøving, innvilges rettshjelp uavhengig av søkerens inntekt og formue. I disse sakene betaler ikke rettshjelpsmottakeren noen egenandel av kostnadene ved bistanden.

5.1.3 Skillet mellom fritt rettsråd og fri sakførsel

Rettshjelpsloven gir rett til rettshjelp både i og utenfor domstolene. Det skilles mellom «fritt rettsråd» og «fri sakførsel». Reglene for de ulike typene rettshjelp er noe ulike. Fri sakførsel omfatter rettshjelp i sivile saker for domstolene (unntatt forliksrådet) og for visse domstolslignende organer.11 Rettshjelp i saker som ikke verserer for disse organene, gis som fritt rettsråd.

5.1.4 Stykkpris og medgått tid

Forskjellen mellom rettsråd og sakførsel har blant annet betydning for beregningen av salæret til advokaten. Ved fritt rettsråd får advokaten betaling etter flate stykkpriser angitt i stykkprisforskriften § 5. Stykkprisene er angitt som et bestemt antall ganger den offentlige rettshjelpssatsen og skal i korte trekk tilsvare advokatens gjennomsnittlige tidsbruk per sak.

Ved fri sakførsel får advokaten som utgangspunkt betalt for den faktiske tidsbruken i den enkelte sak.12 Et unntak er saker for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Her fastsettes salærene i en del viktige saker ved en multiplikator-stykkpris.13 Advokaten får da betalt et visst antall ganger den offentlige rettshjelpssatsen per time som går med i nemndsmøte. For mer om de ulike ordningene, se kapittel 20.

5.1.5 Prioriterte saksområder

Rettshjelpsloven opererer med prioriterte sakstyper hvor søkere har rett til rettshjelp. Sakstyper hvor søkerne har rett til fritt rettsråd, er listet opp i rettshjelpsloven § 11.14 Første ledd lister opp sakene hvor det gis rettshjelp uten behovsprøving, mens andre ledd lister opp sakene hvor det gis behovsprøvd rettshjelp. Sakstyper hvor søkerne har rett til fri sakførsel, er listet opp i §§ 16 og 17. Paragraf 16 første ledd lister opp sakene hvor det gis rettshjelp for domstolene uten behovsprøving, § 16 andre ledd lister opp sakene hvor det gis behovsprøvd rettshjelp, mens § 17 angir når søkere har rett til fri sakførsel for domstolslignende forvaltningsorganer.

Figur 5.1 viser de viktigste saksområdene for fri rettshjelp i 2018, mens figur 5.2 viser hvilket nivå rettshjelpen ble gitt på.

Merk: Denne figuren tar for seg de tre største sakstypene innen behovsprøvd og ikke-behovsprøvd rettshjelp. For en mer detaljert oversikt, se statistisk vedlegg tabell 2.2. Ikke-behovsprøvde saker er i blå farge, behovsprøvde saker er i rød farge. Dette er kostnader etter rettshjelpsloven, det vil si at tilskudd til spesielle rettshjelpstiltak er utelatt selv om de også posteres under kapittel 0470 «Fri rettshjelp» i statsregnskapet.

Kilde: Statsregnskapet, årsrapport fra Statens sivilrettsforvaltning samt regnskap og saksdata fra Domstoladministrasjonen og Sentralenheten for fylkesnemndene.

Merk: Dette er kostnader etter rettshjelpsloven, det vil si at tilskudd til spesielle rettshjelpstiltak er utelatt selv om de også posteres under kapittel 0470 «Fri rettshjelp» i statsregnskapet.

Kilde: Statsregnskapet, årsrapport fra Statens sivilrettsforvaltning samt regnskap og saksdata fra Domstoladministrasjonen og Sentralenheten for fylkesnemndene.

Det kan unntaksvis også innvilges rettshjelp utenfor de prioriterte saksområdene. Fritt rettsråd og fri sakførsel kan innvilges dersom søkeren oppfyller de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp, og saken objektivt sett berører søkeren i særlig sterk grad.15 I vurderingen av om rettshjelp skal innvilges etter unntaksbestemmelsene, skal det legges vekt på om saken har likhetstrekk med saker på de prioriterte saksområdene.

I noen tilfeller kan rettshjelp nektes selv i prioriterte sakstyper. Dette gjelder for det første dersom behovet for bistand kan dekkes av andre ordninger eller advokatkostnadene erstattes på annen måte.16 Dette kalles prinsippet om lovens subsidiære karakter, se punkt 11.2. For det andre kan fri sakførsel nektes dersom det er urimelig at det offentlige betaler for bistanden.17 Regelen er ment som en sikkerhetsventil og er forutsatt brukt med varsomhet.18

5.1.6 Innvilgelseskompetanse

Søknader om fritt rettsråd avgjøres av fylkesmannen.19 I saker som tilhører en prioritert sakstype, kan også søkerens advokat innvilge fritt rettsråd.20 Ved behovsprøvd fritt rettsråd må advokaten kontrollere at søkeren oppfyller de økonomiske vilkårene. Siden mesteparten av dagens rettshjelp gis innenfor de prioriterte saksområdene, til personer som oppfyller de økonomiske vilkårene, er hovedregelen i praksis at rettsråd innvilges av advokater. Søknader om innvilgelse av fritt rettsråd utenfor prioriterte saksområder, søknader om innvilgelse av behovsprøvd rettshjelp der søkeren ikke oppfyller de økonomiske vilkårene, og søknader om salær utover fastsatt stykkpris må behandles av fylkesmannen.

Fri sakførsel i prioriterte saker innvilges av den rett eller det forvaltningsorgan som har saken til behandling.21 Andre søknader, deriblant søknader om fri sakførsel utenfor prioriterte saksområder, behandles av fylkesmannen.

Avgjørelser etter rettshjelpsloven er enkeltvedtak som kan påklages. Hovedvekten av klagene behandles av Statens sivilrettsforvaltning. Dersom avgjørelsen er truffet av en domstol eller Trygderetten, ankes avgjørelsen til overordnet domstol.

5.2 Rettshjelpsordningens utvikling

5.2.1 Utviklingen før 1980

Fri rettshjelp har en lang historie i Norge. I NOU 1976: 38 Fri rettshjelp i Norge, som la grunnlaget for dagens rettshjelpslov, gis det en oversikt over denne historien.22 Her kan man lese at rettshjelpsordningen har røtter helt tilbake til Magnus Lagabøtes landslov (1274) og bylov (1276). Kongens ombudsmenn skulle reise sak på vegne av dem som ikke hadde kunnskap (kunnasta) eller mannskap (menning) til å sørge for dette selv.23 Etter dette har ulike ordninger for fri sakførsel avløst hverandre.

Privatpraktiserende prokuratorer og advokater har hatt en rolle i sakførselsordningene fra 1638, da kong Christian IV ga adgang til å drive rettshjelpsvirksomhet som «Handverck» i byene. Fattige, enker, vanvittige og vergeløse skulle tjenes uten betaling med mindre de ble tildømt «Kost og Tæring» fra motparten. Utover 1600-tallet ble det også gitt offentlig støtte til dette.

I 1893 ble «Kontoret for fri retshjælp» opprettet i Kristiania som det første tiltaket som ga fri rettshjelp på rådgivningsstadiet i Norge. Kontoret fikk tidlig statlig og kommunal støtte og ble etter hvert økonomisk og administrativt underlagt Kristiania kommune. I første halvdel av 1900-tallet ble det opprettet kommunale rettshjelpskontorer også i Bergen, Stavanger og Trondheim.

I 1960 ble det innført en landsomfattende ordning for fritt rettsråd fra privatpraktiserende advokater. Det var fastsatte inntekts- og formuesgrenser for hjelpen, men fritt rettsråd kunne unntaksvis også innvilges selv om søkeren ikke oppfylte vilkårene.

5.2.2 Rettshjelpslovens utvikling

Loven på ikrafttredelsestidspunktet

I tiårene etter krigen begynte rettshjelpsordningen å minne mye om dagens ordning. Regelverket var imidlertid fragmentert, og mange sentrale regler var bare gitt i rundskriv. I NOU 1976: 38 foreslo Rettshjelputvalget å samle bestemmelsene i én lov, og utvalget foreslo også en del endringer i selve ordningen. Arbeidet munnet ut i rettshjelpsloven av 1980, som fortsatt er gjeldende i dag.

Da loven trådte i kraft, var det ingen avgrensing av saksområder for fritt rettsråd. Advokater kunne innvilge inntil ti timer nødvendig rådgivning og bistand i anledning et aktuelt problem til søkere som oppfylte de økonomiske vilkårene.24 Fylkesmannen kunne i tillegg innvilge fritt rettsråd utover dette. For fri sakførsel opererte loven derimot med prioriterte saksområder.25 Retten kunne etter behovsprøving innvilge fri sakførsel til partene i ekteskaps- og familiesaker, til skadde og etterlatte i saker om erstatning for personskade eller tap av forsørger, til leietakeren i husleietvister og til arbeidstakeren i arbeidsrettssaker. Videre kunne retten uten behovsprøving innvilge fri sakførsel i militærnektersaker, saker om administrative tvangsvedtak og saker om umyndiggjørelse. Av domstolslignende forvaltningsorganer kunne Trygderetten og Rikstrygdeverket innvilge behovsprøvd fri sakførsel, mens utvidet edruskapsnemnd, utvidet barnevernsnemnd og kontrollkommisjonen kunne innvilge fri sakførsel uten behovsprøving. Fylkesmannen kunne innvilge fri sakførsel i andre saker dersom de økonomiske vilkårene var oppfylt, og det etter en samlet vurdering ble funnet rimelig. I vurderingen skulle det særlig legges vekt på sakens art, søkerens muligheter for å vinne fram med sin sak og sakens eventuelle prinsipielle interesse.

De økonomiske grensene for behovsprøvd rettshjelp baserte seg på nettoinntekt og -formue og var avhengig av søkerens forsørgerbyrde. Egenandelen varierte med inntekten.

Viktige endringer

For å dempe utgiftsveksten til fri rettshjelp foreslo Justisdepartementet i Ot.prp. nr. 57 (1983–84) flere endringer i loven. Den viktigste endringen var at advokatenes rett til å innvilge fritt rettsråd ble innskrenket til saksområdene hvor retten kunne innvilge behovsprøvd fri sakførsel, altså ekteskaps- og familiesaker, saker om erstatning for personskade og tap av forsørger, husleietvister, saker om arbeidsforhold og trygde- og pensjonssaker.

I utlendingsloven av 1988 ble det gitt regler om fri rettshjelp uten behovsprøving i utlendingssaker. Det ble innført rett til fri sakførsel ved utlendingsfengslinger og rett til fritt rettsråd ved søknad om asyl, bortvisning,​ utvisning​ og tilbakekall​ av gitt tillatelse.26

Departementet la i St.meld. nr. 16 (1989–90) fram flere forslag til endringer i rettshjelpsloven. Forslagene innebar blant annet en oppmykning i både det saklige dekningsområdet og de økonomiske vilkårene. Videre ønsket departementet å gjennomføre forsøk med førstelinjetjeneste, offentlige rådgivningskontorer og lokale rettssentre. Etter regjeringsskiftet i 1989 ble meldingen imidlertid trukket tilbake.

I 1992 ble det gitt regler om stykkpriser for fritt rettsråd.27 I stedet for at advokatene kunne gi rettshjelp i inntil ti timer i hver sak, ble det gitt regler om faste salærer for hjelp i visse saker.

I Ot.prp. nr. 2 (1994–95) uttrykte departementet bekymring for at stadig færre var omfattet av rettshjelpsordningen, samtidig som utgiftene økte. De fremmet derfor forslag om heving av inntektsgrensene og forslag til innsparingstiltak. I 1997 ble rettshjelpsordningen gjort subsidiær til rettshjelpsforsikringer, og innkrevingen av egenandelene, som tidligere var advokatenes ansvar, ble lagt til Statens innkrevingssentral.28 Videre ble retten til fritt rettsråd fjernet i saker som gjaldt klager fra asylsøkere som kun hadde fått opphold på humanitært grunnlag, og i saker om utvisning som følge av straffbare forhold. Det ble også gjort andre, mindre innskjerpinger i retten til rettshjelp på andre rettsområder. Inntektsgrensen gikk fra å basere seg på nettoinntekt til å basere seg på bruttoinntekt og ble samtidig hevet fra intervallet 65 000–85 000 kroner, avhengig av forsørgelsesbyrde, til intervallet 150 000–170 000 kroner, avhengig av forsørgelsesbyrde. Grensen for nettoformue ble beholdt uendret på 100 000 kroner.

I 2001 ble det innført merverdiavgift på advokattjenester. Bakgrunnen var et ønske om et helhetlig avgiftssystem og at unntaket førte til vanskelige avgrensingsspørsmål.29 Blant annet for å unngå at innføringen av merverdiavgift rammet personer med svak økonomi, ble inntektsgrensen for fri rettshjelp økt til intervallet 200 000–210 000 kroner, avhengig av forsørgelsesbyrde.30

Etter årtusenskiftet ble det gjort flere endringer i rettshjelpsloven. Mange av endringene tok sikte på å gjøre regelverket enklere. Dette skjedde blant annet på bakgrunn av St.meld. nr. 25 (1999–2000), som omtalte behovet for forenklinger i regelverket og anbefalte at loven presist skulle angi når fri rettshjelp ville innvilges.31

Siden rettshjelpsloven ble vedtatt, har egenandelssystemet endret seg flere ganger. Noen ganger har størrelsen på egenandelene blitt bestemt av inntektene til søkeren, andre ganger har de blitt bestemt av utgiftene i den enkelte sak. I Innst. O. nr. 67 (2001–2002) bemerket komiteen at administrasjonskostnadene knyttet til innkrevingen av egenandelene var nær halvparten av inntekten av egenandelene. Komiteen mente derfor at egenandelene kompliserte regelverket unødig, og gikk inn for å fjerne dem. Egenandelene ble fjernet i september 2003. Samtidig ble inntektsgrensen endret til 230 000 kroner og gjort uavhengig av forsørgelsesbyrde.

I 2005 ble retten til fritt rettsråd ved behandling i UDI fjernet i de fleste asylsaker. Bakgrunnen var at departementet mente det ikke var noe stort behov for advokatbistand i søknadsfasen.32 I stedet ble det bestemt at asylsøkerne skulle få individuell veiledning fra en uavhengig organisasjon.

I Ot.prp. nr. 91 (2003–2004) ble det foreslått en rekke endringer i rettshjelpsloven. Målet var å forenkle regelverket slik at brukerne enklere kunne finne fram til hvilke rettigheter loven gir. Endringene tok også sikte på å gjøre saksbehandlingen knyttet til rettshjelpsordningen raskere og mindre ressurskrevende. På bakgrunn av proposisjonen ble strukturen til loven endret, og det ble gjort store redaksjonelle endringer. I medhold av tidligere § 6 i loven var det gitt en rekke regler om rettshjelpstilbud til særskilte grupper. Disse reglene, som rett til fritt rettsråd, og i noen tilfeller også fri sakførsel, uten behovsprøving, ble nå tatt inn i loven. Samtidig ble flere av sakstypene hvor det ofte ble gitt rettshjelp etter unntaksbestemmelsene, tatt inn som prioriterte saksområder for rettshjelp. Loven fikk videre en formålsbestemmelse og en bestemmelse om at bistand etter loven var subsidiær til andre ordninger. Disse og flere andre endringer ble gjennomført med virkning fra januar 2006. Samtidig ble egenandeler gjeninnført. Advokatene skulle selv stå for innkrevingen. Ved behovsprøvd fritt rettsråd skulle rettshjelpsmottakeren betale en egenandel på én gang rettshjelpssatsen. Ved behovsprøvd fri sakførsel skulle mottakeren betale 25 prosent av utgiftene, oppad begrenset til fem ganger rettshjelpssatsen. Personer med bruttoinntekt under 100 000 kroner skulle ikke betale egenandel. Det ble innført en egen inntektsgrense for samboere og ektefeller på 345 000 kroner.

I 2004 ble Statens sivilrettsforvaltning opprettet.33 Det nye organet fikk fra 2006 i oppgave å samordne fylkesmennenes arbeid med innvilgelse av rettshjelp og overtok Justisdepartementets funksjon som klageinstans for ordningen.

Med bakgrunn i Soria Moria-erklæringen ble inntektsgrensene i 2009 hevet til 246 000 kroner for enslige og 369 000 kroner for ektefeller og andre samboere.34 Nettoformuesgrensen ble fremdeles beholdt uendret på 100 000 kroner for både enslige og samboere. Samtidig varslet regjeringen en gjennomgang av rettshjelpsordningen. I St.meld. nr. 26 (2008–2009) Om offentleg rettshjelp la regjeringen fram en rekke forslag til endringer i rettshjelpsordningen. Blant annet ble det foreslått modeller for graderte egenandeler, gjeninnføring av forsørgerfradrag og heving av inntektsgrensene. Videre ble det drøftet behovet for nye prioriterte saksområder og etablering av en førstelinjetjeneste. På bakgrunn av meldingen ble det gjennomført en forsøksordning med førstelinjetjeneste.35 For øvrig resulterte meldingen i få endringer.

I 2017 ble taket for egenandelene ved fri sakførsel hevet fra fem til åtte ganger rettshjelpssatsen, til tross for at forslaget møtte sterk kritikk.36 Det ene målet med endringen var å gi rettshjelpsmottakerne større insentiv til å løse saker utenfor domstolene, ved at de totale egenandelene vil kunne bli høyere enn tidligere og dermed virke mer avskrekkende. Det andre målet med endringen var å begrense sakenes omfang, ved at egenandelene i større grad øker med antallet timer rettshjelp. Samtidig ble retten til fri sakførsel i saker om felleseieskifte mellom ektefeller og økonomisk oppgjør mellom samboere fjernet som prioritert sakstype.

5.2.3 Fra rettsråd til sakførsel – fra behovsprøvd til ikke-behovsprøvd

Da rettshjelpsloven trådte i kraft i 1981 var utgiftene til rettsråd marginalt høyere enn utgiftene til sakførsel. Utgiftene til rettsråd økte imidlertid vesentlig mer enn utgiftene til sakførsel i løpet av 1980-tallet, noe som resulterte i at utgiftene til rettsråd var omtrent dobbelt så høye som utgiftene til sakførsel på begynnelsen av 1990-tallet.37 Etter hvert som stykkpris ble innført i rettsrådssaker, og de prioriterte områdene ble færre, snudde denne trenden. Fra og med 1994 har utgiftene til rettsråd vært lavere enn utgiftene til sakførsel. En del av denne forskyvningen kan forklares med at deler av rettshjelpen i barnevernssaker gikk fra å være rettsråd til å bli sakførsel da fylkesnemndene ble etablert i 1993. Rettshjelpsmeldingen fra 1999 viste at rettsrådsakene både hadde blitt færre og billigere de foregående fem årene. Meldingen konstaterte også at de samlede utgiftene til fri sakførsel hadde økt, men departementet ga uttrykk for at man ikke visste nok om bakgrunnen for denne økningen.

Da rettshjelpsmeldingen i 2009 ble utarbeidet, hadde utgiftene til sakførsel vokst til det dobbelte av utgiftene til rettsråd. Departementet ga i meldingen uttrykk for bekymring:

«Utviklinga dei seinare åra viser ein auke av budsjettposten for fri sakførsel fram til 2006 og ein nedgang på budsjettposten for fritt rettsråd i det same tidsrommet […].

Denne utviklinga gir grunn til å spørje om reglane for fri sakførsel medverkar til at fleire saker enn nødvendig blir bringa inn for domstolane. Ein part med fri sakførsel har lita oppfordring til å vurdere prosessrisikoen for eigne utgifter. Mottakaren av rettshjelp har avgrensa økonomisk interesse i at saka blir løyst så tidleg som mogleg, i motsetning til den som må betale rettshjelpa sjølv.»

Hovedtemaet i rettshjelpsmeldingen fra 2009 var imidlertid den behovsprøvde rettshjelpen, og meldingen gikk i liten grad inn på statens utgifter til rettshjelp i saker hvor alle mottar gratis rettslig bistand.

I etterkant av den forrige stortingsmeldingen har utgiftene til rettshjelp i saker for domstolene fortsatt å øke, mens utgiftene til rettslig bistand utenfor domstolene har sunket. I 2018 var utgiftene til fritt rettsråd under en fjerdedel av utgiftene til fri sakførsel, se figur 5.3.

Kilde: Statsregnskapet, inflasjons- og befolkningstall fra SSB samt saks- og regnskapsdata fra Domstoladministrasjonen. Grunnet endret regnskapspraksis over tid er kostnadene inkludert mva. For mer om statistikken, se statistisk vedlegg punkt 3.10.

Økningen i utgiftene til fri sakførsel fra 2009 til 2018 skyldes nærmest utelukkende en økning i kostnadene til barnevernssaker. Denne utviklingen ble påpekt av Menon Economics i en rapport fra 201638 og er behandlet i kapittel 27 av denne utredningen.

Parallelt med at en stadig mindre andel av utgiftene har gått til rettslig bistand utenfor domstolene, har vi altså sett en dreining fra behovsprøvde saker til saker hvor alle parter mottar gratis rettslig bistand, som for eksempel barnevernssaker. Dette henger tett sammen med at inntektsgrensene nærmest har stått i ro, samtidig som lønningene har økt. Figur 5.4 viser hvordan inntektsgrensene har sunket justert for inflasjon siden 2003. Dekningsgraden for behovsprøvd rettshjelp har derfor blitt halvert i samme tidsrom, se figur 22.2 i punkt 22.2.2. Figur 5.5 viser hvordan utgiftene til behovsprøvd rettshjelp har sunket og utgiftene til ikke-behovsprøvd rettshjelp har økt siden 2008. Vi har dessverre ikke mulighet til å separere kostnadene mellom behovsprøvd og ikke-behovsprøvd rettshjelp før 2008, men det er grunn til å tro at trenden startet lenge før 2008, slik at man lenge har sett en dreining fra behovsprøvd til ikke-behovsprøvd rettshjelp. En slik dreining er delvis et resultat av at færre personer kvalifiserer til behovsprøvd rettshjelp, og delvis et resultat av at det gis mer rettshjelp i ikke-behovsprøvde saker.

Inflasjonsjustert med 2018 som basisår. Kilder: SSBs skattestatistikk (tabell 0584) og konsumprisindeksen.

5.3 Rettshjelpsordningens forhold til andre tilbud og tjenester

Rettshjelpsordningen er bare én av mange ordninger, tilbud og tjenester hvor befolkningen gis tilgang til rettslig bistand. Det finnes i tillegg et stort mangfold av både offentlige og private rådgivnings- og konfliktløsningstilbud.

Ved vurderingen av hvordan den nye rettshjelpsordningen bør innrettes, har utvalget lagt stor vekt på hvilke øvrige tilbud og tjenester som finnes. I det følgende gis en kort redegjørelse for viktige rådgivnings- og konfliktløsningstilbud og rettshjelpslovens forhold til disse.39

Profesjonell rettslig bistand i enkeltsaker ytes først og fremst av advokater. Etter domstolloven § 218 har advokater som utgangspunkt monopol på å drive slik virksomhet.40 Et praktisk viktig unntak er at jurister som ikke er advokater, kan yte rettshjelp dersom de oppfyller visse vilkår, blant annet stiller sikkerhet og framlegger politiattest.41 Disse omtales som «rettshjelpere».

Advokattjenester tilbys vanligvis til markedspris, men det finnes flere ordninger som sørger for at borgerne kan få subsidiert eller dekket kostnadene til advokathjelp. Rettshjelpsordningen er en av disse, og den retter seg mot sivile saker. I straffesaker gis det gratis rettslig bistand til henholdsvis siktede/tiltalte og fornærmede gjennom de offentlig finansierte forsvarer- og bistandsadvokatordningene. Skillet mellom rettshjelp etter rettshjelpsloven og rettslig bistand i straffesaker er ikke alltid helt klart. Blant annet dekker både bistandsadvokatordningen og rettshjelpsloven bistand til å søke om voldsoffererstatning. I tilfeller der den som søker rettshjelp, har rett til bistand etter reglene om forsvarer eller bistandsadvokat, går disse reglene foran. Dette følger av rettshjelpsloven § 5 om lovens subsidiære karakter, hvor det står at fri rettshjelp ikke omfatter bistand som dekkes av andre ordninger, eller som kan erstattes på annen måte.

I tillegg til offentlig finansiering av advokattjenester velger en del advokater å bruke deler av sin tid på å tilby gratis bistand, enten som enkeltstående pro bono-oppdrag eller gjennom advokatvaktordningen. Advokatforeningen arrangerer advokatvakt over 30 steder i landet.

Advokatkostnader kan videre dekkes av forsikringsordninger. Blant annet dekker innboforsikringer rettshjelp i en rekke sakstyper. Det er også mulig å tegne egen rettshjelpsforsikring som dekker rettshjelp i enda flere saker. På grunn av prinsippet om lovens subsidiaritet dekker ikke rettshjelpsloven advokatkostnader som også kan dekkes gjennom forsikring. Forsikringsegenandelen og bistand utover hjelp som dekkes av forsikringen, kan derimot dekkes etter reglene i rettshjelpsloven.

Nærings-, arbeidstaker- og interesseorganisasjoner tilbyr ofte medlemmene sine bistand i juridiske spørsmål som ligger innenfor organisasjonens arbeidsområde. I mange tilfeller vil organisasjonene også tilby medlemmene rettslig bistand i saker for domstolene. Særlig blant arbeidstakerorganisasjonene er dette en utbredt ordning. En del interesseorganisasjoner for utsatte grupper tilbyr på samme måte rettslig bistand til personer i sine målgrupper.

Det er ikke bare advokater og andre jurister som driver juridisk rådgivning. Profesjonsutøvere som leger, arkitekter, ingeniører, eiendomsmeglere, revisorer og økonomiske rådgivere gir råd i juridiske spørsmål som står i nær sammenheng med hovedvirksomheten deres. Det må antas at det totale omfanget av denne typen rådgivning er stort.

Det offentlige tilbyr juridisk rådgivning i en rekke ulike former. Blant annet har forvaltningsorganer en alminnelig veiledningsplikt innen sine saksområder etter forvaltningsloven § 11. Størsteparten av rådgivningen i saker for forvaltningen gis i dag av forvaltningen selv, gjennom veiledningsplikten.

Etter tvisteloven § 11-5 har også domstolene veiledningsplikt og skal særlig ta hensyn til behovet parter uten prosessfullmektig har for veiledning. Retten må gi veiledning på en måte som ikke svekker tilliten til at den er upartisk.

Ombudene, blant annet Sivilombudsmannen, Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet og pasient- og brukerombudene, gir veiledning om rettigheter og plikter innenfor sine ansvarsområder. Flere av ombudene kan også bistå enkeltpersoner med å formulere og videreformidle spørsmål og klager i sine saker.

Det er videre opprettet offentlige kontorer som tilbyr rettslig bistand i privatrettslige spørsmål innenfor utvalgte saksområder. På det forbrukerrettslige området tilbyr Forbrukerrådet juridisk rådgivning på flere nivåer. Blant annet gir rådet informasjon om rettigheter på sine nettsider, veiledning over telefon, e-post, chat og sosiale medier. I 2018 besvarte Forbrukerrådet over 60 000 forespørsler på denne måten. Forbrukerrådet har også en advokatordning, hvor det tilbyr advokathjelp i prinsipielle forbrukersaker for retten. NAV driver rådgivning i gjeldssaker. I tillegg til at de enkelte NAV-kontorene kan gi råd i møter, har NAV Gjeldsrådgivning en chattetjeneste og tilbyr rådgivning over telefon.

Det er også opprettet et stort antall nemnder og andre tvisteløsningsorganer som blant annet har som formål å sørge for at borgerne kan fremme sine saker uten å behøve rettslig bistand.

I klagesaker om offentlige vedtak kan klageren få dekket advokatkostnader etter forvaltningsloven § 36 dersom klageren vinner fram, og advokathjelpen har vært nødvendig for å få endret vedtaket.42

I den grad behovet for bistand kan dekkes gjennom veiledning fra det offentlige, vil en eventuell rett til bistand etter rettshjelpsloven falle bort på grunn av prinsippet om lovens subsidiaritet. I Statens sivilrettsforvaltnings rundskriv om fri rettshjelp står det at dette må vurderes konkret i den enkelte sak.43 I vurderingen skal det legges vekt på om det er framlagt opplysninger eller dokumentasjon som tilsier at søkeren har forsøkt å nyttiggjøre seg det aktuelle organets opplysnings- og veiledningsplikt. Det skal også ses hen til om det er spesielt høyt konfliktnivå mellom søkeren og organet. På samme måte vil en eventuell rett til bistand etter rettshjelpsloven falle bort dersom søkeren kan få behovet for bistand, eller kostnadene ved advokathjelp, dekket gjennom medlemskap i foreninger eller etter forvaltningsloven § 36.

På samme måte som rettshjelpsloven er ment å fylle et behov for rettslig bistand som ikke møtes gjennom andre ordninger, finnes det tiltak som er ment å utfylle rettshjelpsloven. De spesielle rettshjelpstiltakene er slike ordninger. Tiltakene gir hjelp på saksområder som hverken dekkes av rettshjelpsloven eller andre ordninger, og gir rettshjelp i andre former enn det som dekkes av rettshjelpsloven. Flere av disse tiltakene prioriterer blant annet oppsøkende virksomhet overfor utsatte grupper og gir rettshjelp i andre eller enklere former enn det som er mulig etter rettshjelpsloven.

I Oslo er det også et offentlig rettshjelpskontor – Kontoret for fri rettshjelp – som gir rettshjelp til Oslos innbyggere. Kontoret gir først og fremst hjelp på saksområder som dekkes av rettshjelpsloven, men gir også noe rettshjelp på områder som faller utenfor lovens dekningsområde. Kontoret gir bare bistand på rådgivningsstadiet.

6 Rettshjelp og menneskerettighetene

6.1 Innledning

De internasjonale menneskerettighetskonvensjonene setter minstekrav til rettshjelpsordningen i de land som er tilsluttet konvensjonene. Personer som hverken kan ivareta sine egne rettslige interesser eller har midler til å betale for rettslig bistand, kan etter menneskerettighetene ha krav på støtte til rettshjelp i saker av stor betydning. Når rettshjelpsordningen nå revideres, er det viktig å sikre at menneskerettighetene overholdes.

Hverken Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) eller FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) stiller noe eksplisitt krav til rettshjelp i sivile saker. Det går her et skille fra straffesaker, der EMK art. 6.3 (c) og SP art. 14.3 (d) gir rett til rettslig bistand og til å få utgiftene til dette dekket om nødvendig.

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) og FNs menneskerettskomité har imidlertid tolket konvensjonene slik at man i noen tilfeller har rett til rettslig bistand også i sivile saker. I disse tilfellene vil man ha rett til støtte til rettshjelp dersom man ikke har midler til å betale for rettslig bistand selv. Retten til bistand er utledet fra EMK art. 6.1 og SP art. 14.1, som begge gir rett til en rettferdig («fair») rettergang.

I EMK art. 6.1 er dette uttrykt på følgende måte:

«In the determination of his civil rights and obligations […] everyone is entitled to a fair and public hearing»

I SP art. 14.1 uttrykkes det på en omtrent likelydende måte:

«In the determination of […] his rights and obligations in a suit at law, everyone shall be entitled to a fair and public hearing»

Retten til en rettferdig rettergang innebærer at partene i en rettssak skal ha like muligheter til å ivareta sine interesser. Dette uttrykkes gjerne som et krav til «equality of arms». Dersom man ikke har mulighet til å representere seg selv på en effektiv måte, vil dette innebære en rett til rettslig bistand.44

Videre har både EMD og FNs menneskerettskomité tolket bestemmelsene slik at de gir rett til en effektiv adgang til domstolene («access to court»).45 Dette fordi garantier om rettferdig behandling i domstolene har liten nytte dersom man ikke også har adgang til disse domstolene. Det er ikke tilstrekkelig med en rettslig adgang. Også faktiske hindre for adgangen til domstolene kan innebære et brudd på konvensjonene. I Airey mot Irland46 uttalte EMD at kravet til en effektiv adgang til domstolene innebærer en rett til rettslig bistand i to tilfeller: dersom slik bistand er obligatorisk for sakstypen, og dersom man ikke vil kunne representere seg selv på en effektiv måte. FNs menneskerettskomité har tolket SP art. 14.1 på lignende måte.47

Ettersom retten til rettslig bistand er utledet fra retten til rettferdig rettergang, gir konvensjonene bare rett til bistand i saker for domstolene. Domstolbegrepet i konvensjonene er imidlertid autonomt,48 slik at også andre norske tvisteløsningsorganer kan omfattes. Organer som Trygderetten, fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker og kontrollkommisjonen kan altså være domstoler i menneskerettskonvensjonenes forstand.

Krav på rettshjelp etter menneskerettighetene inntrer altså dersom konvensjonene gir rett til rettslig bistand, og man ikke har midler til å betale for dette selv. Vi vil derfor først redegjøre for når man har rett til rettslig bistand. Deretter vil vi redegjøre for grensene for når dette medfører et krav på støtte til rettshjelp. Redegjørelsen vil i hovedsak knytte seg til EMK, ettersom det er mest utfyllende praksis knyttet til denne konvensjonen.

6.2 Rett til rettslig bistand

EMK artikkel 6 gir rett til rettslig bistand dersom slik bistand er obligatorisk, eller dersom man ikke vil kunne representere seg selv på en effektiv måte.

I norsk rett er det aldri obligatorisk å møte med prosessfullmektig.49 Etter tvisteloven § 3-2 kan retten imidlertid pålegge en part å møte med prosessfullmektig dersom parten ikke kan framstille saken på en forståelig måte. Et slikt pålegg gis altså bare i tilfeller hvor en part klart ikke representere seg selv på en effektiv måte. For spørsmålet om hvorvidt rettslig bistand er nødvendig, vil det derfor være avgjørende om man vil kunne representere seg selv på en effektiv måte.

Airey-saken var den første saken hvor EMD tok stilling til om statene kunne ha plikt til å yte rettshjelp i sivile saker. Saken gjaldt krav om separasjon. Klageren anførte at advokat var nødvendig, noe hun ikke kunne betale selv. Hun mente at hun derfor ikke hadde en effektiv adgang til domstolene. EMD slo fast at det ikke er noen generell rett til rettslig bistand i sivile saker. I mange tilfeller vil det være tilstrekkelig at man har mulighet til å møte i retten selv. Domstolen uttalte i avsnitt 26 at art. 6.1 likevel kan innebære en rett til rettslig bistand dersom slik bistand er obligatorisk, eller dersom saken eller saksbehandlingen er for komplisert til at man kan representere seg selv:

«[…] Article 6 para. 1 [art. 6.1] may sometimes compel the State to provide for the assistance of a lawyer when such assistance proves indispensable for an effective access to court either because legal representation is rendered compulsory, as is done by the domestic law of certain Contracting States for various types of litigation, or by reason of the complexity of the procedure or of the case.»

Domstolen konkluderte med at Irland ved å nekte klageren støtte til rettshjelp hadde brutt EMK art. 6.1, ettersom Airey ikke ville kunne representere seg selv på en effektiv måte. Det ble blant annet lagt vekt på at saksbehandlingen i den aktuelle irske domstolen var avansert. Kompliserte regler gjaldt for rettsområdet og krevde at partene førte bevis og eksaminerte vitner. Videre la EMD vekt på at saken involverte sterke følelser:

«What is more, marital disputes often entail an emotional involvement that is scarcely compatible with the degree of objectivity required by advocacy in court.» (avsnitt 24)

Det er usikkert hvor mye EMD mener skal til for at rettslig bistand skal være nødvendig for en effektiv adgang til domstolene og for at rettergangen skal være rettferdig. Airey-saken har i liten grad ført til at andre klagere har fått medhold i klager over mangel på rettshjelp.

Domstolen har uttalt at det ikke er nødvendig for en rettferdig rettergang at partene har fullstendig lik tilgang til prosessuelle ressurser, så lenge man kan fremme saken sin på en måte som ikke gir en betydelig ulempe i forhold til motparten:

«[…] it is not incumbent on the State to seek through the use of public funds to ensure total equality of arms between the assisted person and the opposing party, as long as each side is afforded a reasonable opportunity to present his or her case under conditions that do not place him or her at a substantial disadvantage vis-à-vis the adversary.»50

Akkurat hvor stor ulempe som er forenlig med en rettferdig rettergang, er ikke klart, men EMD har i svært mange saker godkjent at uerfarne parter har måttet føre sin egen sak.

Om EMK gir rett til rettslig bistand, avgjøres av de konkrete omstendighetene i den enkelte sak. Sakens betydning for parten, og partens evne til å representere seg selv, er avgjørende for vurderingen. I vurderingen av partens evne til å representere seg selv har EMD lagt vekt på kompleksiteten av de relevante prosessuelle og materielle reglene og hvor sterke følelser saken innebærer.

Selv om behovet for rettslig bistand må vurderes i den enkelte sak, vil partene ofte ha rett til bistand i noen typer saker og sjelden i andre typer saker. For eksempel er barne- og familiesaker en sakstype hvor EMD ofte har ment at partene hadde krav på rettslig bistand, mens partene sjelden er funnet å ha krav på bistand i saker om ærekrenkelser.

I McVicar mot Storbritannia,51 som omhandlet en sak om ærekrenkelser, fikk klageren ikke medhold i at rettslig bistand var nødvendig. Domstolen begrunnet dette blant annet med at den følelsesmessige involveringen ikke er like sterk i saker om ærekrenkelser som i familiesaker:

«Finally, as regards the applicant’s emotional involvement in the case, […] the general nature of a defamation action, being one protecting an individual’s reputation, is clearly to be distinguished from an application for judicial separation, which regulates the legal relationship between two individuals and may have serious consequences for any children of the family.»

I saken P., C., og S. mot Storbritannia, som handlet om omsorgsovertakelse og påfølgende tvangsadopsjon, fikk klagerne medhold i at mangelen på rettshjelp innebar et brudd på EMK art. 6.1. Domstolen la vekt på at saken var kompleks, på viktigheten av hva som stod på spill, og på de sterke følelsene en slik sak innebærer:

«The complexity of the case, along with the importance of what was at stake and the highly emotive nature of the subject matter, lead this Court to conclude that the principles of effective access to a court and fairness required that P. receive the assistance of a lawyer.»52

Domstolen uttalte videre at det for sakens rettferdighet ikke er avgjørende om rettslig bistand ville ha endret utfallet av saken.

At rettslig bistand vil være nødvendig i en sak, behøver ikke å bety at man må være representert under hele saken. Det avgjørende er om parten har fått den bistanden som er nødvendig for å kunne legge fram saken på en effektiv måte. EMD har i flere avgjørelser hvor de har avvist rett til rettshjelp, lagt vekt på at parten har fått bistand i store deler av saken.53

6.3 Adgangen til å innføre egenandeler, inntekts- og formuesgrenser

Retten til økonomisk støtte til rettshjelp etter EMK og SP følger av retten til en effektiv adgang til domstolene og til en rettferdig rettergang. Det er bare når mangelen på midler utgjør et hinder for adgangen til domstolene eller muligheten for en rettferdig rettergang, at statene har plikt til å yte støtte til rettshjelp. Statene har derfor bare plikt til å yte støtte til parter med lav formue og inntekt som ikke kan få dekket kostnadene ved rettslig bistand på andre måter.

I General Comment no. 32, hvor FNs menneskerettskomité utdyper statenes plikter etter SP artikkel 14, uttales det at statene kan ha plikt til å yte støtte til rettshjelp «for individuals who do not have sufficient means to pay for it».54 Dersom man selv har midler til å betale for rettslig bistand, vil statene ikke ha plikt til å gi støtte til rettshjelp.

Statene vil derfor ha rett til å innføre egenandeler og inntekts- og formuesgrenser, så lenge disse ikke utgjør et hinder for adgang til domstolene eller for muligheten for en rettferdig rettergang. EMD har flere ganger uttalt at finansielle kriterier for rettshjelp er tillatt etter EMK. I Glaser mot Storbritannia uttalte domstolen at det ikke i seg selv er en relevant faktor for artikkel 6.1 at advokatutgiftene medførte store kostnader for klageren.55 Det er først når man er så ubemidlet at man ikke vil ha mulighet til å betale for rettslig bistand selv, at man kan ha rett til rettshjelp etter EMK. Man kan forventes å måtte betale for rettslig bistand selv om man har så lite midler at det gir en viss ulempe for saken. I Steel og Morris mot Storbritannia uttalte domstolen som nevnt at det ikke er nødvendig at partene har fullstendig lik tilgang til prosessuelle ressurser, så lenge man kan fremme saken sin på en måte som ikke gir en betydelig ulempe i forhold til motparten.56

Egenandeler vil være tillatt i den grad partene har råd til å betale dem. Dersom man har rett til rettslig bistand, og egenandelene er så høye at man ikke har råd til å motta bistanden, vil egenandelene derimot kunne medføre et brudd på menneskerettighetene.

I dagens norske rettshjelpsordning er det hverken egenandeler eller behovsprøving i en rekke typer saker.57 Å innføre behovsprøving og egenandeler i alle eller noen av disse sakene er derfor mulig uten å bryte menneskerettighetene.

Å innføre dagens inntekts- og formuesgrenser etter forskrift til lov om fri rettshjelp § 1-1 i alle saker vil derimot neppe være i tråd med menneskerettighetene. Dagens inntektsgrense er bare 246 000 kroner for enslige og tar ikke hensyn til forsørgelsesbyrde. Samtidig kan advokatkostnadene knyttet til å føre for eksempel en foreldretvist i retten fort komme over 100 000 kroner. Det er lite sannsynlig at en aleneforsørger uten formue med årsinntekt på 270 000 kroner vil ha mulighet til å bære disse kostnadene uten støtte. I FNs menneskerettighetskomités merknader til Norges sjette periodiske rapport fikk Norge kritikk for systemet for behovsprøving:

«The Committee is concerned that means-tested legal aid fails to take account of the actual circumstances of the applicants and is assessed without regard to the actual cost of the legal service being sought.»58

Også i dommene fra EMD har klagerens faktiske mulighet til å betale for rettslig bistand vært avgjørende.

6.4 Under hvilke omstendigheter kan rettshjelp nektes?

Om rettslig bistand er nødvendig, må etter praksis fra EMD avgjøres etter en vurdering av den konkrete saken.59 Fri rettshjelp kan altså i den enkelte sak nektes på grunnlag av at rettslig bistand ikke er nødvendig fordi saken ikke har stor nok betydning, eller fordi parten vil kunne representere seg selv på en tilfredsstillende måte. Videre kan rettshjelp som tidligere omtalt også nektes fordi parten selv har midler til å betale for rettslig bistand.

Også andre nektelser med et legitimt formål er mulig. Dette er fordi retten til adgang til domstolene ikke er absolutt.60 Nasjonal rett kan sette visse begrensninger, og statene har i den forbindelse en viss skjønnsmargin. Begrensningene må imidlertid ikke være av en slik art eller av et slikt omfang at de rammer selve kjernen i retten til domstolsbehandling. De må dessuten ivareta et legitimt formål, og det må være rimelig proporsjonalitet mellom formål og middel.

Et slikt legitimt formål er å hindre at samfunnets ressurser brukes på å føre grunnløse saker for retten. Etter praksis fra EMD kan rettshjelp derfor blant annet nektes på grunnlag av at man ikke har en prosedabel sak.61

I Steel og Morris mot Storbritannia uttalte domstolen følgende:

«The right of access to a court is not, however, absolute and may be subject to restrictions, provided that these pursue a legitimate aim and are proportionate […]. It may therefore be acceptable to impose conditions on the grant of legal aid based, inter alia, on the financial situation of the litigant or his or her prospects of success in the proceedings.»62

Praksis fra EMD tyder derfor på at statene kan nekte rettshjelp på grunnlag av en prosedabilitetsvurdering uten å bryte med menneskerettighetene.

7 Rettshjelp i andre nordiske land

7.1 Innledning

De fleste land i verden har systemer for gratis rettshjelp eller økonomisk støtte til rettshjelp. Rettshjelpsordningene, og rettssystemene generelt, varierer mye rundt om i verden. Under arbeidet har utvalget særlig hentet inspirasjon fra rettshjelpsordningene i Sverige, Danmark og Finland. Grunnen til at disse landene er valgt, er at de har rettssystemer som minner ganske mye om det norske, slik at rettshjelpsordningene er lettere å forstå og sammenligne med den norske ordningen. I vurderingene av hvem som skal gi rettshjelp, se kapittel 12, har utvalget også sett hen til England og Wales, ettersom disse landene har valgt et system som skiller seg fra systemene som er valgt i Sverige, Danmark og Finland, men som tidligere har vært foreslått gjennomført i Norge. For sammenligninger av rettshjelpsordningene i Norden, Storbritannia og Irland se The Machinery of Legal Aid av Anna Barlow. For sammenligninger av rettshjelpsordningene i landene som er medlem av Europarådet, se European judicial systems 2018 edition: Efficiency and quality of justice kapittel 2.6.

I dette kapittelet vil hovedtrekkene ved rettshjelpsordningene i Sverige, Danmark og Finland presenteres.

7.2 Sverige

De svenske reglene om behovsprøvd rettshjelp og førstelinjerettshjelp er gitt i rättshjälpslagen. I Sverige har alle, både fysiske og juridiske personer, rett til rådgivning fra advokat i opptil to timer mot en fastsatt avgift.63 Per 2019 er avgiften for slik rådgivning 1380 SEK per time. Dersom beregningsgrunnlaget for den økonomiske behovsprøvingen, se punkt 22.3.2, er lavere enn 75 000 SEK, betaler man kun halvparten av denne avgiften. Om den som mottar rådgivning, er mindreårig og ikke har inntekt eller formue, er rådgivningen gratis.

For å få behovsprøvd rettshjelp må søkeren behøve rettslig bistand utover denne rådgivningen.64 Rettshjelp gis vanligvis av privatpraktiserende advokater, og støtte innvilges i utgangspunktet bare til fysiske personer. For å få behovsprøvd rettshjelp må søkeren videre ha et beregningsgrunnlag som ikke overstiger 260 000 SEK.65 Beregningsgrunnlaget fastsettes på bakgrunn av personens inntekt, formue og forsørgerbyrde. Mottakerne av behovsprøvd rettshjelp må betale en egenandel, som avhengig av mottakerens beregningsgrunnlag varierer fra 2 til 40 prosent av de offentlige utgiftene til rettshjelpen.66 Reglene for behovsprøvingen og egenandelene er beskrevet nærmere i punkt 22.3.2.

Den svenske rettshjelpsordningen opererer ikke med prioriterte saksområder for behovsprøvd rettshjelp, men med en del begrensninger i en generell rett til støtte. I likhet med den norske ordningen er den svenske rettshjelpsordningen subsidiær til andre ordninger og dekningsmuligheter. I tillegg kan søknader om støtte avslås dersom søkeren burde hatt rettshjelpsforsikring. Videre gis det bare støtte dersom det med hensyn til sakens art og betydning, tvistemålets verdi og omstendighetene for øvrig er rimelig at staten bidrar til kostnadene.67 Ifølge Rättshjälpsmyndigheten er det vanligvis bare i saker hvor søkeren ønsker rettshjelp i en foreldretvist som nylig har blitt behandlet av domstolene, at rettshjelp avslås med henvisning til denne regelen.68

I tillegg til begrensningene som den generelle rimelighetsvurderingen legger for muligheten for å få rettshjelp, er det gitt regler om spesielle saksområder. I rättshjälpslagen er det listet opp visse typer saksområder det ikke kan innvilges støtte for.69 Dette gjelder blant annet hjelp til å opprette testament, hjelp til gjeldssanering og saker om eiendomsskatt. Videre listes det opp en del saksområder hvor det bare innvilges støtte dersom det finnes særlige grunner til det. Dette gjelder saker om skilsmisse og tilhørende spørsmål, saker om barnebidrag, saker om skatt, toll eller avgifter, saker der tvistegjenstanden er verdt mindre enn halve det såkalte prisbasbeloppet,70 saker som skal behandles i utlandet, og saker som har oppstått som følge av søkerens næringsvirksomhet.71 Det er videre gitt regler om at utenlandske borgere som ikke er, eller har vært, bosatt i Sverige, bare gis rettshjelp dersom det finnes særlige grunner til det.72

I Sverige er reglene om ikke-behovsprøvd rettshjelp skilt ut fra reglene om behovsprøvd rettshjelp. Reglene om ikke-behovsprøvd rettshjelp er gitt i lovene som regulerer de aktuelle saksområdene, med noen felles regler gitt i en egen lov.73 Gratis rettshjelp uten behovsprøving innvilges blant annet i en rekke barnevernssaker, utlendingssaker, saker om psykisk helsevern og saker om tvangsinnleggelse av rusmisbrukere. I disse sakene behøver ikke rettshjelpsmottakerne først å benytte seg av rådgivningen beskrevet innledningsvis. De svenske reglene om rettshjelp i barnevernssaker og utlendingssaker er beskrevet nærmere i punkt 27.4.1 og 29.4.1.

7.3 Danmark

Reglene om førstelinjerettshjelp og behovsprøvd rettshjelp i Danmark er gitt i retsplejeloven kapittel 31. Rettshjelp på rådgivningsstadiet er delt inn i tre trinn, hvor førstelinjen utgjør det første trinnet. På første trinn kan alle få helt grunnleggende muntlig rådgivning i alle typer saker.74 Rådgivningen på dette trinnet gis gratis av advokatvakter og rettshjelpskontorer.

Rettshjelp på de to neste trinnene gis av advokater, er behovsprøvde, og det betales egenandel. Inntektsgrensen for behovsprøvd rettshjelp reguleres årlig i takt med lønnsutviklingen og var i 2019 329 000 DKK for enslige og 418 000 DKK for par. Det gis blant annet fradrag for forsørgerbyrde. Reglene for behovsprøvingen er beskrevet nærmere i punkt 22.3.3.

På trinn to gis det rådgivning utover helt grunnleggende muntlig rådgivning, mens det på trinn tre gis rettshjelp i forbindelse med forliksforhandlinger. Visse sakstyper er unntatt fra retten til rådgivning på trinn to og tre. Dette gjelder rådgivning til siktede eller tiltalte i en offentlig straffesak, saker av overveiende ervervsmessig karakter, saker om gjeldssanering og saker som angår eller er under behandling hos en forvaltningsmyndighet eller et privat tvisteløsningsorgan som er godkjent av ervervsministeren. Det kan likevel gis rettshjelp på trinn to og tre ved klage over forvaltningsavgjørelser. Uavhengig av søkerens inntekt er egenandelen 25 prosent av utgiftene på andre trinn og 50 prosent av utgiftene på tredje trinn.

Behovsprøvd rettshjelp på rettssaksstadiet gis av advokater, uten egenandel, og er subsidiær til rettshjelpsforsikringer. Det kan i utgangspunktet gis rettshjelp i alle typer saker dersom søkeren vurderes å ha rimelig grunn til å føre sak.75 I denne vurderingen skal det blant annet legges vekt på sakens betydning for søkeren, muligheten for at søkeren får medhold i saken, tvistemålets verdi, de forventede sakskostnadene og mulighetene for å få saken løst i et annet tvisteløsningsorgan. Søkeren vil anses for å ha rimelig grunn til å føre prosess i saker om husleie, ansettelsesforhold eller personskade i første instans med mindre det finnes forhold som klart taler mot det. Motsatt innvilges det bare unntaksvis rettshjelp i saker om søkerens ervervsvirksomhet eller saker om ærekrenkelse. I 2018 ble 897 av 2668 søknader om rettshjelp på rettssaksstadiet innvilget.

I noen typer saker gis det rettshjelp uten rimelighetsvurdering.76 Dette gjelder blant annet saker om ekteskap og foreldreansvar, med unntak av endringssaker, og ankesaker hvor søkeren helt eller delvis har fått medhold i første instans, og saken er anket av motparten.

Selv om søkeren ikke oppfyller de økonomiske eller saklige kravene for rettshjelp på rettssaksstadiet, kan det innvilges rettshjelp om særlige grunner taler for det.77 Dette gjelder særlig i saker av prinsipiell karakter eller av alminnelig offentlig interesse eller som har vesentlig betydning for søkerens sosiale eller ervervsmessige situasjon.

Danmark har regler om ikke-behovsprøvd rettshjelp i visse saker, blant annet barnevernssaker, barnebortføringssaker og utlendingssaker. Disse reglene er gitt i lovene som regulerer de aktuelle rettsområdene. De danske reglene om rettshjelp i barnevernssaker og utlendingssaker er beskrevet nærmere i punkt 27.4.2 og 29.4.2.

7.4 Finland

Reglene om rettshjelp i Finland er gitt i den finske rättshjälpslagen. Rettshjelp på rådgivningsstadiet gis i utgangspunktet av de offentlige rettshjelpskontorene, mens rettshjelp på rettssaksstadiet gis av de offentlige rettshjelpskontorene eller privatpraktiserende advokater.78 I visse tilfeller, blant annet om det lokale rettshjelpskontoret ikke har mulighet til å gi bistand i en hastesak, eller det ikke er gjensidig tillit mellom rettshjelpssøkeren og den offentlige advokaten, kan rettshjelp gis av privatpraktiserende advokater også på rådgivningsstadiet.

De offentlige rettshjelpskontorene gir enkel juridisk rådgivning over telefon og betjener en chattetjeneste. Alle, uansett økonomiske forutsetninger, kan få rådgivning gjennom disse kanalene.79 Rettshjelp utover dette innvilges etter behovsprøving. I utlendingssaker kan det likevel innvilges rettshjelp uten behovsprøving.80 Grensene for månedlig disponibel inntekt er på 1300 euro for enslige og 1200 euro per person i par.81 Mottakerne av behovsprøvd rettshjelp må betale en egenandel, som avhengig av mottakerens disponible inntekt varierer fra 2 til 75 prosent av de offentlige utgiftene til rettshjelpen, i tillegg til en tilleggsegenandel basert på mottakerens formue.82 Reglene om behovsprøvingen og egenandelene er nærmere beskrevet i punkt 22.3.4.

I særskilt vedlegg til St.meld. nr. 26 (2008–2009), Hva kan vi lære av finsk rettshjelp, foretok professor Jon T. Johnsen en sammenligning av rettshjelpsordningene i Norge og Finland. Her gis også en nærmere beskrivelse av ordningen med de offentlige rettshjelpskontorene i Finland. Johnsen konkluderer med at en utbygging av offentlige rettshjelpsentre i Norge etter finsk modell vil bety en styrking av rettshjelptilbudet og dermed rettssikkerheten til lavinntektsgruppene i Norge.

I 2017 evaluerte det finske analyseselskapet Tempo Lecon kostnadene ved de finske rettshjelpskontorene.83 Rapporten konkluderte med at de reelle kostnadene for hver rettshjelpstime ved de finske rettshjelpskontorene, er mellom 140 og 210 euro. Rapporten påpeker at det er stor usikkerhet rundt disse estimatene, men at det anses som mest sannsynlig at den reelle kostnaden ligger i det øverste sjiktet av intervallet. Den finske rettshjelpsatsen er til sammenligning 110 euro per time. Rettshjelpskontorene koster således mer per time rettshjelp, enn timeprisen de finske advokatene får når de påtar seg fri rettshjelpsaker.

Den finske rettshjelpsordningen dekker i utgangspunktet alle typer saker, både sivile saker og straffesaker. Om søkeren har rett til forsvarer, som man bare har i mer alvorlige straffesaker, eller bistandsadvokat, er det ikke behov for rettshjelp etter rättshjälpslagen. Noen sakstyper er unntatt retten til rettshjelp.84 Dette gjelder blant annet saker om skatter og avgifter, med mindre det finnes særlige grunner til å gi rettshjelp.

For å hindre misbruk av rettshjelpsordningen er det gitt noen generelle unntak fra retten til rettshjelp. Dette gjelder om saken har liten betydning for søkeren, om rettshjelp åpenbart ikke er formålstjenlig sammenlignet med nytten søkeren får av hjelpen, om saken vil få karakter av rettsmisbruk, eller om kravet saken omhandler er overdratt til søkeren, og det er grunn til å anta at det har skjedd for å få rett til rettshjelp.

De finske reglene om rettshjelp i barnevernssaker og utlendingssaker er beskrevet nærmere i punkt 27.4.3 og 29.4.3.

8 Hvorfor er det behov for en helhetlig reform?

Det er flere problemer med dagens rettshjelpsordning. Et grunnleggende problem er at inntekts- og formuesgrensene er så lave at under 10 prosent av befolkningen har tilgang til behovsprøvd rettshjelp. Kostnadene ved advokattjenester og annen kvalifisert rettslig bistand er så høye at mange personer som har inntekt eller formue som overstiger de økonomiske grensene for rettshjelp, fortsatt ikke vil kunne ta seg råd til nødvendig rettslig bistand i viktige saker. Dermed oppnås heller ikke de gunstige effektene av rettshjelp som er beskrevet i kapittel 4.

I tillegg til at inntekts- og formuesgrensene er lave, skaper mangelen på gradering skjeve styrkeforhold i saker mellom personer med ganske lik økonomi, men som er på hver sin side av inntekts- eller formuesgrensene. Dette bidrar til en ytterligere svekkelse av rettssikkerheten til personer med inntekt og/eller formue som ligger noe over grensene.

Et annet problem med dagens ordning er at systemet i liten grad bidrar til at sakene løses på et tidlig stadium. Knappe stykkpriser på rådgivningsstadiet gir rettshjelpsmottakerne for lite rom til å få løst sine saker før de kommer til domstolene. Videre gir ikke systemet for egenandeler, som i for liten grad er proporsjonale med tidsbruken i den enkelte sak, rettshjelpsmottakerne tilstrekkelige insentiver til å løse sakene tidlig. Samtidig kan praksisen for godkjennelse av tidsbruk på rettssaksstadiet, som er liberal i forhold til stykkprisene på rådgivningsstadiet, virke prosessdrivende. Dette kan bidra til at konflikter eskaleres framfor å dempes, og til store kostnader for samfunnet.

Det er vanskelig for potensielle brukere å finne informasjon om rettshjelpsordningen. Regelverket er lite tilgjengelig, samtidig som det er vanskelig å navigere mellom de ulike kildene til informasjon om ordningen på internett. Dette kan føre til at personer som kvalifiserer for rettshjelp, ikke finner ut dette og dermed lar være å søke bistand. Søknadssystemet og systemet for behovsprøving er stort sett basert på manuell behandling og er dermed ressurs- og tidkrevende for både søkerne, advokatene og de ulike instansene som innvilger rettshjelp.

Flere av disse nevnte problemene med ordningen har vært påpekt tidligere. Som beskrevet i punkt 5.2 har det vært gjort en rekke endringer i loven og forskriftene, og enda flere endringer har vært foreslått. Likevel har de store reformene uteblitt.

Utviklingen av rettshjelpsordningen har vært preget av to motstridende hensyn. Det ene er å avhjelpe et stort og udekket rettshjelpsbehov i befolkningen. Det andre er å holde kostnadene ved ordningen nede. De fleste reformer som har blitt gjennomført på rettshjelpsområdet, kan ses i lys av disse hensynene. Kostnadene har blant annet blitt holdt nede ved å innføre stykkpriser på rådgivningsstadiet, ved å fjerne enkelte prioriterte saksområder og ved at inntektsgrensene har stått stille mellom hver reform. Rettshjelpsbehovet har blitt forsøkt møtt ved at enkelte nye områder har blitt tatt inn i ordningen, og ved at inntektsgrensene har blitt oppjustert fra tid til annen.

Til tross for jevnlige reformer har hovedtrekkene ved rettshjelpsordningen likevel vært forholdsvis faste, ikke minst i saker for domstolene. Dette har ført til at utgiftene til rettshjelp på saksområder som ikke har blitt direkte påvirket av reformene, har økt, både relativt til utgiftene for øvrig og i absolutte tall. Særlig gjelder dette i saker hvor det gis gratis rettslig bistand uavhengig av søkerens økonomiske forutsetninger. Kostnadsøkningen på disse saksområdene har vært til hinder for gjennomføringen av reformer for å møte det udekkede rettshjelpsbehovet i befolkningen. Det har ikke manglet på gode forslag for å styrke ordningen, men den stadige kostnadsøkningen i perioder helt uten reformer har gjort det vanskelig å rettferdiggjøre forslag som medfører økt ressursbruk.

Utvalget mener det nå er behov for en helhetlig reform av rettshjelpsordningen og en helt ny rettshjelpslov. En helhetlig reform vil gjøre det mulig å foreslå endringer som retter opp i skjevheter og sikrer at alle har tilgang til nødvendig rettshjelp, uten at kostnadene ved ordningen nødvendigvis blir mye høyere. I de neste kapitlene drøftes en del av de overordnede problemstillingene ved utformingen av den nye ordningen.

9 Skille mellom saker hvor det gis støtte etter økonomiske vilkår, og saker hvor alle mottar gratis rettslig bistand

9.1 Ulike formål med rettshjelp

Det følger av § 1 at formålet med den gjeldende rettshjelpsloven er å «sikre nødvendig juridisk bistand til personer som ikke selv har økonomiske forutsetninger for å kunne ivareta et rettshjelpsbehov av stor personlig og velferdsmessig betydning». På en del saksområder gir loven likevel rett til rettshjelp uten behovsprøving, altså uavhengig av mottakerens økonomiske forutsetninger. Denne rettshjelpen er gratis for alle. Disse reglenes formål må altså være et annet enn lovens formål for øvrig.

Rettshjelp uten behovsprøving gis først og fremst i saker om alvorlige inngrep fra det offentlige eller til ofre i spesielt alvorlige saker. Mesteparten av rettshjelpen som gis uten økonomiske vilkår, gis i forbindelse med barnevernssaker. Et viktig formål med rettshjelpen i disse sakene er å styrke den generelle rettssikkerheten. Samfunnet har stor interesse i at barnevernssakene blir forsvarlig opplyst og behandlet. Lovgiver har derfor ønsket at partene skal ha tilgang til rettslig bistand uavhengig av om de er villige til å betale for det. Bakgrunnen for at bistanden alltid er gratis, er også en tanke om at det i en del saker er urimelig om partene påføres store kostnader i forbindelse med rettsprosesser de ikke selv har ønsket. Formålet med rettighetene i disse sakene minner dermed mer om formålet med forsvarere og bistandsadvokater på strafferettens område enn om støtte til rettshjelp til personer som har lav betalingsevne.

Ulikhetene i både formål og regler for rettshjelp med og uten behovsprøving gjør det naturlig å vurdere om regelverkene for disse typene rettshjelp bør skilles klarere fra hverandre.

9.2 Utvalgets forslag

Som påpekt i punkt 7.2 har man i Sverige valgt å skille sakene der rettshjelp mottas uten behovsprøving, ut fra den allmenne rettshjelpen. Rettshjelp uten økonomiske vilkår gis i blant annet barnevernssaker, utlendingssaker, saker om psykisk helsevern og saker om tvangsinnleggelse av rusmisbrukere. Retten til slik hjelp er regulert direkte i de ulike materielle lovene, mens noen felles bestemmelser er gitt i en separat lov. Reglene om behovsprøvd rettshjelp er gitt i rättshjälpslagen, som før 1996 inneholdt reglene om rettshjelp både med og uten behovsprøving.

Det var flere grunner til at svenskene valgte å skille mellom rettshjelp til mennesker som har lite penger, og rettshjelp til mennesker som blir utsatt for alvorlige offentlige inngrep.85 Én grunn var at bestemmelsene om vilkår for rettshjelp og omfanget av rettshjelpen bedre kunne tilpasses de spesifikke behovene i de ulike sakstypene dersom rettigheten ble inntatt i de ulike materielle lovene. En annen grunn var at man ønsket å hindre en uthuling av rettshjelpen som gis til personer med dårlig økonomi. Erfaringsmessig hadde en økning i utgiftene til rettshjelp uten behovsprøving gått utover bevilgningene til den behovsprøvde rettshjelpen. Den svenske Riksdagen ønsket derfor å skille kostnadene tydeligere fra hverandre. Videre ønsket man at ansvaret for kostnadene skulle falle på myndighetene som regulerte de enkelte sakstypene. Dette fordi rettshjelpen i de ikke-behovsprøvde sakene henger nær sammen med virksomheten på de enkelte saksområdene. En utskillelse ville føre til at saksansvar og kostnadsansvar ble samlet.

Mange av hensynene som lå bak den svenske beslutningen om å skille ut sakene med rettshjelp uten behovsprøving, gjør seg også gjeldende i Norge. Problembeskrivelsen er nær identisk.

Skillet mellom rettshjelp med og uten økonomiske vilkår gjør dagens rettshjelpslov ganske uoversiktlig. Om den nye rettshjelpsloven rendyrkes som en lov om rettshjelp etter økonomiske vilkår, vil loven kunne bli lettere tilgjengelig for brukerne. Dersom reglene om gratis rettslig bistand flyttes til den aktuelle særlovgivningen, vil disse reglene bli mer tilgjengelige for personer som er i den situasjonen den aktuelle loven regulerer. Videre vil reglene i større grad kunne utformes slik at de ulike formålene med de ulike formene for rettshjelp oppnås mest mulig effektivt. Dagens bestemmelser om fritt rettsråd til personer som på ulike måter har vært utsatt for straffbare handlinger, er et godt eksempel på dette. Dersom disse reglene overføres til straffeprosessloven, vil det gi både ofrene og lovgiver bedre oversikt over den samlede bistanden som er tilgjengelig.

En rendyrking av rettshjelpsloven som en lov om behovsprøvd rettshjelp vil også tydeliggjøre hvor store ressurser samfunnet bruker på å sikre at også personer som ikke har økonomi til å betale for advokathjelp, har tilgang til rettslig bistand. Som det går fram av punkt 5.2.3, har de totale utgiftene til rettshjelp økt de siste tiårene. Dette har til en viss grad kamuflert at utgiftene til rettshjelp til personer med dårlig økonomi har falt.86 Inntektsgrensene for behovsprøvd rettshjelp er fastsatt nominelt og er nær de samme som i 2003. Formuesgrensen har stått stille nominelt siden 1984. Etter utvalgets syn bør det fokuseres mer på samfunnets satsing på behovsprøvd rettshjelp. Ressursbruk på rettshjelp uten behovsprøving bør derimot i større grad veies mot andre rettssikkerhetstiltak på de aktuelle saksområdene. Å rendyrke rettshjelpsloven som en lov om rettslig bistand etter økonomiske vilkår vil kunne bidra til at ordningen står sterkere.

På saksområdene der rettshjelp gis uten egenbetaling til alle parter, vil utgiftene ofte endres i takt med materielle og prosessuelle endringer som iverksettes på det aktuelle saksområdet. Eksempelvis vil endringer i bestemmelsene om hvem som skal anses som parter i en sak, eller om når en sak kan ankes eller prøves på nytt, få direkte konsekvenser for rettshjelpsutgiftene. Når utgiftene til rettshjelp i dag belastes budsjettene til andre myndigheter enn dem som har ansvar for resten av regelverket, står man i fare for at regelverket utformes uten tilstrekkelig tanke på de økonomiske konsekvensene. Nytten av gratis rettshjelp bør i større grad enn i dag veies opp mot nytten av andre aktuelle tiltak som kan iverksettes på de aktuelle saksområdene. Denne avveiningen oppnås best ved at lov- og budsjettansvaret for den ikke-behovsprøvde rettshjelpen er den samme som for saksområdet for øvrig.

Utvalget foreslår derfor at den nye rettshjelpsloven rendyrkes som en lov om behovsprøvd rettshjelp, mens reglene om rettshjelp uten behovsprøving tas inn i den aktuelle særlovgivningen. Ettersom begge typer rettshjelp har en del fellestrekk, er det likevel behov for en del like regler. Dette kan løses ved at reglene i særlovgivningen henviser til de aktuelle bestemmelsene i rettshjelpsloven. I denne utredningen vil spørsmål som er felles for rettshjelp med og uten økonomiske vilkår, behandles i del III. Den behovsprøvde rettshjelpen – som etter utvalgets forslag vil være den nye rettshjelpsloven – behandles i del IV. Saksområdene med gratis rettshjelp uten behovsprøving – som utvalget mener skal flyttes over i særlovgivningen – behandles i del V.

10 Den nye rettshjelpslovens formål

10.1 Lovens formål

Dagens samfunn, med omfattende rettslig regulering av de fleste samfunnsområder og tilhørende rettigheter til enkeltindivider, forutsetter at alle har mulighet til å identifisere og ivareta sine rettslige interesser. Viktige regler, blant annet på velferdsrettens område, er imidlertid så avanserte at de fleste vil ha vanskelig for å ivareta sine rettslige interesser på egen hånd. Det er derfor viktig at alle har tilgang til rettslig bistand. Formålet med behovsprøvd rettshjelp er å sikre alle denne tilgangen. De som ikke har økonomiske forutsetninger til å betale for bistanden selv, bør få dekket en så høy andel av kostnadene at de har mulighet til å kjøpe seg rettslig bistand dersom de virkelig ønsker det. Kostnadene ved advokattjenester og annen kvalifisert rettshjelp kan oppleves som høye for store deler av befolkningen. Utvalget mener målet med behovsprøvd rettshjelp ikke bør være å gi personer som dekkes av ordningen, fri tilgang til rettshjelp. Målet bør være at kostnadene ved rettshjelp oppleves som omtrent like store for dem som omfattes av ordningen, som for dem som akkurat ikke gjør det.

Som på alle andre samfunnsområder er de offentlige ressursene som kan brukes på rettshjelp, begrensede. Selv om målet er større likhet i tilgangen til rettslig bistand generelt, må det gjøres prioriteringer som sikrer at rettshjelpsmidlene brukes der de har størst nytte. Personer som kjøper rettslig bistand til markedspris, kan selv velge hvilke saker de vil ha bistand i, og hvor mye bistand de ønsker å få. Når offentlige midler skal dekke deler av kostnadene, må det gjøres hardere prioriteringer. Det bør derfor bare gis støtte i saker av stor betydning. Mindre tvister kan også oppleves som viktige for den enkelte, men nytten av rettshjelp i slike saker er likevel ikke stor nok til at samfunnet kan prioritere å bruke ressurser på disse. Videre bør det bare gis støtte til bistand som er nødvendig. Dersom behovet for rettslig bistand kan dekkes gjennom andre ordninger eller tilbud, er det ikke nødvendig med støtte. Utvalget ønsker å videreføre prinsippet om lovens subsidiaritet. Forholdet mellom subsidiaritetsprinsippet og utvelgelse av saksområder er nærmere omtalt i punkt 11.2. Også tidsbruken i den enkelte sak må være nødvendig. Nytten av mer rettshjelp i en sak er lavere jo mer rettshjelp som allerede er gitt i saken. Når samfunnet må velge å prioritere bort saksområder som kan oppleves som viktige for den enkelte, fordi nytten ikke er stor nok, bør bistanden i saker som blir prioritert, også begrenses, slik at det ikke gis mer rettshjelp enn det som er nødvendig.

Utvalget mener formålet med rettshjelpsloven bør være å sikre at alle har tilgang til nødvendig rettshjelp i saker av stor betydning. Dette er langt på vei det som er angitt som formålet i dagens rettshjelpslov. Utvalget legger likevel et noe annet meningsinnhold i begrepene, noe som også får følger for utformingen av loven. I resten av dette kapittelet vil det forklares nærmere hvordan man kan sikre at alle har mulighet til å kjøpe seg rettshjelp dersom de virkelig ønsker det, i kapittel 11 vil vi forklare hvordan rettshjelpen skal begrenses til saker av stor betydning, mens vi i kapittel 20 vil forklare hvordan mengden bistand skal begrenses til det som er nødvendig.

10.2 Lik mulighet til rettshjelp uavhengig av økonomiske forutsetninger

10.2.1 Å kjøpe rettslig bistand bør oppleves som like dyrt for alle som faller inn under ordningen

Dersom alle skal ha like muligheter til å ivareta sine rettigheter, bør det oppleves som like dyrt for dem med dårlig økonomi å gå til advokat som det gjør for rikere mennesker. Innenfor begrensede økonomiske rammer er det likevel ikke mulig å sikre fullstendig likhet uavhengig av økonomiske forutsetninger. Den eneste ordningen som ville sikret fullstendig likhet for alle, er en ordning hvor alle får gratis rettshjelp. Så lenge bare en viss andel av befolkningen er dekket av rettshjelpsordningen, vil imidlertid kostnaden ved advokatbistand oppleves som høyere for dem som akkurat faller utenfor ordningen, enn for dem som har svært høy inntekt eller formue. Dersom alle heves opp til et minimumsnivå, hvor det å prioritere rettshjelp ikke er uoppnåelig, vil man imidlertid oppnå stor grad av likhet. Det at dette nivået er et minimumsnivå, innebærer at en person som omfattes av ordningen, skal oppleve omtrent like stor belastning ved å prioritere rettshjelp som det en person som tjener akkurat for mye til å falle inn under ordningen, gjør. Det innebærer også at prioriteringene skal føles like for alle som faller inn under ordningen.

10.2.2 Bidrar dagens lov til likhet?

Dagens lov bidrar i liten grad til likhet. For det første fordi mange personer med svært dårlig råd ikke faller inn under ordningen. For disse er kostnaden ved å gå til advokat så høy at de ikke makter å prioritere det selv i svært viktige saker. For det andre fordi den lille gruppen personer som kvalifiserer for behovsprøvd rettshjelp, i svært varierende grad kjenner på kostnaden ved bistanden de mottar. Noen betaler ikke egenandel. Blant dem som betaler, vil den opplevde størrelsen på egenandelen variere mye med rettshjelpsmottakerens inntekt, da egenandelens nominelle størrelse er lik for alle. For mer om dette, se kapittel 22.

Utvalget kommer med en rekke forslag for å sikre økt grad av likhet. Det viktigste av disse er å øke inntekts- og formuesgrensene slik at flere faller inn under ordningen. Videre foreslår utvalget å gjøre beregningsgrunnlaget enda mer treffsikkert samt å gradere egenandelene, slik at de som tjener mest, også betaler mest. Utvalget foreslår også å fjerne taket for egenandelene samt å beregne egenandelen som en andel av alle rettshjelpsutgiftene. Slik vil man unngå dagens skarpe skille mellom dem som faller utenfor, og dem som faller innenfor ordningen. Videre anbefales det å gjøre egenandelene mer reelle gjennom bedre ordninger for innkreving.

11 Utvelgelse av saker av stor betydning

11.1 Prioriterte områder eller skjønnsmessig vurdering fra sak til sak?

Med begrensede ressurser til disposisjon må det gjøres prioriteringer som sikrer at rettshjelpsmidlene brukes der de har størst nytte. Støtte til rettshjelp kan bare gis i saker av stor betydning for den enkelte.

Prioriteringer kan gjøres på flere måter. Én mulighet er å legge opp til et system hvor det foretas en skjønnsmessig vurdering av rettshjelpsbehovet i den enkelte sak. En annen mulighet er at loven angir visse saksområder der partene vanligvis har et stort behov for rettshjelp, og gir søkere rett til rettshjelp på disse prioriterte saksområdene. Mellom disse løsningene finnes det flere mulige alternativer. Loven kan for eksempel angi prioriterte saksområder, men med større eller mindre adgang til å innvilge rettshjelp utenfor områdene og til å nekte rettshjelp innenfor områdene. Det er også mulig å ha en hovedregel om en skjønnsmessig vurdering i den enkelte sak, men med klare retningslinjer om når det vanligvis skal innvilges rettshjelp. Som beskrevet i kapittel 7 har andre nordiske land valgt ulike varianter av disse løsningene.

Fordelen med en regel om skjønnsmessig vurdering fra sak til sak er at det gir mulighet til å velge ut sakene der rettshjelp er nødvendig, og hvor søkeren i tillegg har gode muligheter til å vinne fram (ut fra en såkalt prosedabilitetsvurdering).

Ulempene ved en regel om rent skjønnsmessige vurderinger av hvem som skal få rettshjelp, er imidlertid mange. For det første vil det være vanskelig å foreta vurderingene. Vurderinger av prosedabilitet er alltid usikre, og det er derfor ikke gitt at man gjennom skjønnsmessige bestemmelser treffer dem som trenger hjelpen mest. Vurderingene vil også bli mindre konsekvente og forutsigbare. For det andre vil det være store administrative kostnader knyttet til et system hvor hver enkelt sak skal vurderes skjønnsmessig. Jo mer treffsikker man ønsker å være i utvelgelsen av sakene, desto større vil de administrative kostnadene være. For det tredje vil skjønnsmessige bestemmelser i mindre grad gi borgerne reelle rettigheter. En rettshjelpsordning med skjønnsmessige vilkår vil derfor lettere kunne uthules av reduserte bevilgninger.

Fordelen ved klare regler om rett til rettshjelp på visse saksområder er nettopp at dette sikrer en forutsigbar og konsekvent saksbehandling som ikke krever store ressurser. På denne måten kan en størst mulig andel av rettshjelpsmidlene brukes til faktisk rettshjelp.

En løsning med klart avgrensede saksområder har imidlertid også sine ulemper. For det første er det vanskelig å velge ut saksområdene. God oversikt over praksis på de fleste rettsområder er nødvendig dersom man treffsikkert skal kunne plukke ut de saksområdene hvor rettshjelpsbehovet er størst. For det andre vil det alltid være saker innenfor områdene hvor rettshjelpsbehovet er lite, og saker utenfor områdene hvor rettshjelpsbehovet er stort. Løsningen vil dermed innebære at lite viktige saker innenfor de utvalgte saksområdene prioriteres foran viktigere saker utenfor de utvalgte saksområdene.

Utvalget mener ulempene ved et system med skjønnsmessig vurdering fra sak til sak er så store at det bør velges en hovedløsning med klare rettigheter innenfor enkelte prioriterte saksområder. Rettighetsbestemmelsene må suppleres med skjønnsmessige bestemmelser som gir adgang til å innvilge rettshjelp utenfor de prioriterte områdene – og til å avslå søknader innenfor de prioriterte områdene – dersom særlige grunner tilsier det. Skjønnsbestemmelsene vil fjerne de verste utslagene av skillet mellom prioritere saksområder og andre sakstyper og vil sikre at menneskerettighetene overholdes. Det har veid tungt for utvalget at en hovedløsning med prioriterte saksområder gir reelle rettigheter og sikrer at en størst mulig andel av rettshjelpskostnadene går til faktisk rettshjelp. Dagens system med prioriterte saksområder foreslås derfor videreført, men likevel slik at muligheten for å få innvilget rettshjelp utenfor de prioriterte saksområdene utvides noe i forhold til det som ser ut til å være dagens praksis. Dette kan sikre at de viktigste sakene på saksområder som ikke er prioritert i loven, fanges opp i større grad enn i dag.

11.2 Prioritering av viktige saksområder og lovens subsidiaritet

Innenfor et system med prioriterte saksområder er det store spørsmålet hvordan de prioriterte saksområdene skal velges ut. Først og fremst bør det legges vekt på hvor stor betydning sakene normalt vil ha for de private partene. Saker som handler om barn, bolig, arbeid og sentrale velferdsytelser, vil normalt bli ansett som viktigere av de fleste enn saker som handler om eiendomsgrenser og arv.

Videre bør det legges vekt på hyppigheten av viktige saker kontra uviktige saker. Dersom det er en høy andel viktige saker på et saksområde, egner området seg godt for en rett til rettshjelp, uavhengig av om det er et lite eller stort saksområde. Om det derimot bare er en liten andel viktige saker, bør disse heller plukkes ut ved hjelp av skjønnsbestemmelsen. Dette kan være et problem dersom saksområdet er stort, slik at antallet viktige saker likevel er stort. I disse tilfellene vil det være viktig med klare retningslinjer som gjør saksbehandlingen så enkel som mulig.

Det bør også legges stor vekt på hvilken betydning rettshjelp vanligvis vil ha for rettshjelpsmottakerens muligheter til å vinne fram. Uavhengig av sakenes viktighet bør rettshjelpen prioriteres til saker der nytten av rettshjelp er stor.

Hvor stor betydning rettshjelp vil ha for muligheten for å vinne fram, beror på flere forhold. Blant annet kommer det an på hvor avanserte reglene på rettsområdet er. Hvis reglene på rettsområdet er enkle, slik at den enkelte vil kunne finne ut av dem på egen hånd, er det ikke behov for rettshjelp. Videre beror nytten av rettshjelp på den juridiske komponenten i sakene. I saker hvor den juridiske komponenten er liten, vil gjerne annen type hjelp ha større betydning enn rettslig bistand. Om det derimot først og fremst er juridiske virkemidler som behøves for å gi hjelp, vil nytten av rettslig bistand ofte kunne være stor. Dette gjelder særlig i saker for domstolene og domstolslignende organer, men også i alle andre tilfeller hvor vurderinger av rettigheter og plikter, eller formulering av juridiske argumenter, kan ha stor betydning.

Behovet for rettshjelp etter rettshjelpsloven avhenger også av hvilke andre tilbud som finnes på det aktuelle saksområdet. Dersom det allerede er etablert lavterskeltilbud for rettslig bistand gjennom for eksempel et ombud eller en nemnd, vil behovet for å kjøpe rettslig bistand være mindre. De viktigste typene av slike tilbud er omtalt i punkt 5.3.

At det ikke brukes rettshjelpsmidler på saker der rettshjelpsbehovet dekkes godt av andre ordninger, kan sikres på to måter. For det første ved at områder hvor det finnes slike tilbud, ikke prioriteres som områder hvor det gis rett til rettshjelp. For det andre ved at prinsippet om lovens subsidiaritet beholdes. Utvalget foreslår at dette prinsippet beholdes, slik at begge løsninger vil brukes. Hvilken løsning som velges i det enkelte tilfellet, kommer an på hvilke administrasjonskostnader som vil være størst: kostnadene ved å håndheve prinsippet om lovens subsidiaritet eller kostnadene ved å vurdere eventuelle søknader om rettshjelp etter skjønnsbestemmelsen. Saksområder der de aller fleste vil få dekket rettshjelpsbehovet gjennom andre tilbud, vil passe godt til å holdes utenfor lovens prioriterte områder. De færreste vil da føle behov for å søke om rettshjelp etter skjønnsbestemmelsen, slik at kostnadene ved dette vil være lave. Saksområder hvor det er få som får tilstrekkelig hjelp gjennom andre tilbud, bør derimot gjøres til prioriterte områder. Uansett bør det så langt det er mulig, gis klare retningslinjer for når rettshjelp skal innvilges etter unntaksbestemmelsen eller nektes på grunn av prinsippet om lovens subsidiaritet.

Ved vurderingene av hvilke saksområder som bør prioriteres i rettshjelpsloven, har utvalget erfart at det er vanskelig å få oversikt over rettshjelpsbehovet i befolkningen og alle tilbud som allerede finnes. Selv om mange av tilbudene har gode nettsider og er lette å finne ved søk på internett, er det også mange tilbud det er vanskeligere å finne informasjon om. De nyeste kartleggingene av disse tilbudene er mellom fem og femten år gamle.87 For senere revisjoner av rettshjelpsordningen vil det være ønskelig med mer oppdaterte kartlegginger av det offentlige rådgivningstilbudet og undersøkelser avbefolkningens rettshjelpsbehov.

11.3 Spesielt om forholdet til forvaltningens veiledningsplikt

Etter prinsippene ovenfor bør det ikke innvilges støtte til rettshjelp i tilfeller der forvaltningens veiledningsplikt kan dekke behovet for rettslig bistand. Forvaltningsorganer har god kjennskap til saksområdene de treffer vedtak i, og vil ofte kunne gi god og effektiv veiledning. Forvaltningens veiledningsplikt vil normalt kunne dekke behovet for informasjon om hvordan man søker, hvilken dokumentasjon som bør framlegges, hvordan saken vil bli behandlet, og så videre. Det er normalt denne typen hjelp som behøves i forbindelse med saksbehandlingen i første instans. Utvalget mener derfor at det kun i spesielle tilfeller bør innvilges rettshjelp ved saksbehandling i første instans. Dette utgangspunktet samsvarer også med synspunktene til forvaltningslovutvalget:88

«Utvalget mener at forvaltningens plikt til å utrede saken og gi veiledning på sine områder, normalt vil være tilstrekkelig for å opplyse saken og ivareta partens interesser i førsteinstansen.»

I andre tilfeller vil den nødvendige bistanden vanskelig kunne gis av forvaltningen. Dette gjelder særlig hjelp til å argumentere for at vedtaksorganets vurderinger er uriktige. Det kan være vanskelig å se saken fra klagerens side, og dermed gi god veiledning, når man selv har truffet vedtaket. Behovet for slik bistand oppstår imidlertid vanligvis først i klageomgangen. I disse tilfellene har også klageorganet veiledningsplikt. Om klageorganet kan gi den nødvendige hjelpen, og om klageren vil ha tillit til dette, vil blant annet avhenge av hvor nær sammenheng det er mellom vedtaksorganet og klageorganet, og av klageorganets oppbygning og behandlingsmåte. I praksis vil nok den som klager, sjelden kunne påregne hjelp fra klageorganet til å formulere argumenter mot vedtaket som påklages.89 Dersom behovet for slik hjelp ikke dekkes gjennom andre ordninger eller tilbud, bør rettshjelp kunne innvilges dersom saken har stor betydning for klageren.

Det er også av betydning at det i saker mot det offentlige er stor skjevhet i styrkeforholdet mellom partene, og at forvaltningen ved inngrep eller avslag på søknader kan oppfattes som en motpart snarere enn tilbyder av tjenester.90 Borgeren kan være helt avhengig av de ulike tjenestene som tilbys, og det kan fattes inngripende vedtak mot den enkelte, særlig under straffegjennomføring og i utlendingsforvaltningen. Det foreligger derfor et særskilt stort behov for rettshjelp i enkelte forvaltningssaker. Det å henvises til å motta veiledning fra motparten kan i mange tilfeller framstå uheldig og lite tillitvekkende, særlig i de tilfeller hvor motparten har vedtatt inngrep eller avslått en søknad, og borgeren behøver hjelp til å klage. Det bør fortsatt forutsettes at veiledningstilbudet fra forvaltningen som hovedregel må være forsøkt. Problemene ved at forvaltningsorganet gir veiledning i å formulere argumenter mot det opprinnelige vedtaket, sett i sammenheng med advokatenes uavhengige rolle, tilsier derimot at det ofte er unaturlig å bruke veiledningstilbudet fra det offentlige som argument mot å gi støtte til rettshjelp på klagestadiet.

Økt rettshjelp i saker som behandles av forvaltningen, kan bidra til å skjerpe forvaltningen, slik at borgerne får ytelsene de har krav på, og sikres mot unødvendig inngripende offentlige vedtak. Samtidig er det også en risiko for at økt rettshjelp i saker som behandles av forvaltningen, vil kunne føre til at forvaltningen i større grad henviser folk til å bruke advokat i stedet for å gi dem den veiledningen de har krav på.

Forholdet mellom rettshjelpsordningen og forvaltningens veiledningsplikt kan heller ikke vurderes løsrevet fra spørsmålet om hvor godt veiledningsplikten fungerer på det enkelte saksområde. Blant annet har flere tatt til orde for at NAVs veiledning i mange tilfeller ikke er god nok.91 Én årsak kan være manglende kompetanse i forvaltningen. I en rapport fra Riksrevisjonen fra 2012 framhevet mange av veilederne på NAV-kontorene at de manglet tilstrekkelig kompetanse til å gi den veiledningen som brukerne forventer i møte med NAV.92 SINTEF skriver i en rapport fra 2017 at høy omgjøringsandel i NAV-saker om økonomiske ytelser kan tyde på at klageandelen kan være for lav.93 Den høye omgjøringsandelen tyder på at en høy andel av klagene gjelder klare feil i førstegangsvedtaket. Tilgang til rettshjelp i klagesaker mot NAV kan bidra til at også mer kompliserte feil oppdages. En nyere rettshjelpsundersøkelse fra 2013, skrevet av Jussbussmedarbeidere, har undersøkt hvordan veiledningen fungerer i den kommunale sosialforvaltning og i utlendingsforvaltningen (Silje S. Hasle og Ida Jordal: Rettshjelp 2013). Undersøkelsen viste store mangler ved praktiseringen av veiledningsplikten. Tilsvarende dokumentasjon finner man i en rekke årsrapporter fra studentrettshjelpstiltakene og Gatejuristen. Hovedbudskapet er at når det er oppstått konflikt mellom den private part og forvaltningen, kommer veiledningsplikten til kort. I mange tilfeller er også manglende kunnskap og/eller manglende tid et hinder for at veiledningen tilfredsstiller de krav som lovgivningen stiller.

12 Hvem skal gi rettshjelp etter loven?

12.1 Dagens ordning

Fri rettshjelp kan etter dagens rettshjelpslov § 2 gis av privatpraktiserende advokater eller av offentlige advokatkontorer. I dag finnes det bare ett offentlig advokatkontor. Dette er Oslo kommunes kontor for fri rettshjelp, som gir rettshjelp på rådgivningsstadiet til byens innbyggere. Advokatene som gir rettshjelp her er alle privatpraktiserende advokater som har en deltidsstilling på kontoret. I praksis er det derfor først og fremst privatpraktiserende advokater som gir rettshjelp etter loven.

Departementet kan i forskrift eller i enkelttilfeller samtykke i at fri rettshjelp gis av andre enn advokater.94 Etter denne bestemmelsen er personer som har juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, men som ikke har advokatbevilling, gitt tillatelse til å gi fritt rettsråd dersom de har fått utstedt erklæring fra Tilsynsrådet for advokatvirksomhet.95

Over rettshjelpsbudsjettet gis det også støtte til studentrettshjelpstiltak og andre spesielle rettshjelpstiltak. Disse tiltakene yter imidlertid ikke bistand etter rettshjelpsloven.

12.2 Alternative innretninger for det offentlige rettshjelpstilbudet

Det finnes mange måter å organisere det offentlige rettshjelpstilbudet på. I tillegg til den nåværende norske modellen med privatpraktiserende advokater som tar rettshjelpsoppdrag enkeltvis, finnes det flere andre modeller.

Som beskrevet i punkt 7.4 har Finland et system der offentlige rettshjelpskontorer leverer det meste av rettshjelpen. Kontorene har plikt til å hjelpe alle som fyller vilkårene for rettshjelp i sitt område, og advokatene på kontorene, som er offentlig ansatt, får fast lønn uavhengig av mengden rettshjelpsoppdrag.

I England og Wales har de et system hvor leveransekontrakter legges ut på anbud.96 Disse kontraktene gjelder gjerne leveringen av rettshjelp i bestemte typer saker i et geografisk område over en viss periode. Både advokatfirmaer, frivillige organisasjoner og andre kan levere anbud. For å sikre forutsigbarhet for dem som vinner kontraktene, får de en fast månedlig sum uavhengig av den faktiske oppdragsmengden. I tillegg får de en sum som avhenger av hvor mye hjelp de har ytt i perioden.

De ulike modellene for å yte rettshjelp kombineres gjerne. I Finland kan også privatpraktiserende advokater levere rettshjelp på rettssaksstadiet, mens Norge har ett offentlig rettshjelpskontor i tillegg til privatpraktiserende advokater. De fleste land har også innslag av rettshjelp fra frivillige organisasjoner. Noen steder, blant annet i England og Danmark, kan frivillige organisasjoner levere hjelp som en del av den offentlige rettshjelpsordningen, mens de i Norge leverer et utfyllende tilbud.

Flere momenter spiller inn ved valget av leveringsmodell, herunder faglig kvalitet, kostnader, forutsigbarhet for både rettshjelpere og mottakere, geografisk spredning, uavhengighet, mulighet for å oppnå en fortrolig relasjon til mottakeren og insentiver til siling av saker og tidlig avklaring. De ulike leveringsmodellene kan ha ulike fortrinn avhengig av hva slags sak det gjelder, og hvilket stadium saken er på.

12.3 Privatpraktiserende advokater bør fortsatt være fundamentet i den norske rettshjelpsordningen

Utvalget mener den gjeldende modellen for levering av rettshjelp bør videreføres. I Norge er det privatpraktiserende advokater og rettshjelpere som tilbyr rettslig bistand i markedet. Utvalget kan ikke se at det foreligger tungtveiende grunner som tilsier at tilbudet til dem som ikke har råd til å betale fullpris for bistanden, bør være et annet. Det er viktig at mottakere av offentlig rettshjelp kan ha tillit til at de får rettshjelp av høy kvalitet, og at de føler de kan snakke åpent med rettshjelperen. Kvalifikasjonskravene og kravene til uavhengighet, lojalitet, fortrolighet og faglig kvalitet som gjelder for advokater, bidrar til å sikre dette.97 Videre er advokater som yrkesgruppe godt kjent i alle lag av befolkningen, slik at mottakerne ofte vet noe om hva de kan forvente. Advokater er kjent for å være faglig sterke og for å stå på for klientene sine.

Advokater er tilgjengelig i hele landet, fra Hammerfest og Karasjok i nord til Mandal og Farsund i sør. De siste tiårene har advokater etablert seg på nye steder og til dels også utenfor bysentrene der de tradisjonelt har holdt til. Advokater finnes på 230 ulike poststeder i landet og på mer enn 700 postnumre.98 Dette gir mulighet for å få rettshjelp uten å måtte reise lange avstander.

Den høye advokatdekningen kan forklares av at det i Norge er mange advokater, sammenlignet med de andre nordiske landene. I Finland, som har omtrent like mange innbyggere som Norge, er det litt over 2000 advokater. I Norge er det derimot omkring 6000 advokater. Svært mange advokater i distriktet påtar seg oppdrag innenfor rettshjelpsordningen, og rapporten om Rettshjelpssalæret 2019 viser at for de fleste advokater utgjør rettshjelpsakene 10–20 prosent av omsetningen.99 Forretningsadvokater tar ikke denne type oppdrag, men de finnes først og fremst i de store byene, der det også finnes advokater som henvender seg til privatpersoner. At tilbyderne av rettshjelp er de samme uavhengig av om rettshjelpen kjøpes til markedspris eller er offentlig støttet, passer også best med egenandelssystemet utvalget foreslår. En del av rettshjelpsmottakerne vil betale en høy andel av kostnadene selv, slik at skillet mellom å kjøpe tjenestene i markedet og å få hjelp etter rettshjelpsloven blir mindre. Da er det naturlig at selve tjenesten også er ganske lik.

Et argument som ofte trekkes fram til fordel for offentlige rettshjelpskontorer, er at disse kan sile ut saker som fortjener offentlig støtte. Advokater som får betaling per oppdrag, er mindre egnet til dette. Utvalget foreslår imidlertid at rettshjelpsordningen skal gi klare rettigheter og sikre forutsigbarhet for både tilbydere og mottakere av rettshjelp. Systemet legger derfor uansett ikke opp til en skjønnsmessig siling som er til hinder for at advokater leverer rettshjelpen. Som vi vil beskrive i kapittel 19, vil forvaltningen ta stilling til søknader om støtte etter lovens skjønnsbestemmelser.

Utvalget går ikke inn for systematisk opprettelse av offentlige rettshjelpskontorer. Utvalget vil likevel ikke fjerne adgangen Kontoret for fri rettshjelp i Oslo, og eventuelle andre offentlige advokatkontorer, har til å gi rettshjelp etter loven. Kommuner som av hensyn til tilgjengelighet eller av andre grunner ønsker å opprette offentlige advokatkontorer, bør fortsatt ha mulighet til dette.

Utvalget mener såkalte internadvokater, in-house-advokater eller organisasjonsadvokater ikke bør ha adgang til å gi rettshjelp etter loven. Disse gir rettshjelp som et ledd i annen virksomhet. Eventuell offentlig støtte til denne virksomheten bør gis som støtte til organisasjonen eller bedriften, ikke som støtte til rettshjelp. Som beskrevet i punkt 5.3 og punkt 11.2 er bistand etter rettshjelpsloven subsidiær til rettslig bistand som tilbys fra foreninger eller andre.

Advokatlovutvalget foreslår at rettsrådsmonopolet oppheves, slik at enhver kan opptre som rettshjelper.100 Dermed vil rettshjelpere i dagens betydning ikke lenger være en egen gruppe. Utvalget foreslår at retten til å yte hjelp etter rettshjelpsloven i så fall begrenses til advokater.

Utvalget mener det i tillegg til den rettighetsbaserte rettshjelpen fra advokater er behov for ordninger for enkel juridisk rådgivning og for spesielle ordninger for rettshjelp til grupper som vanskelig vil kunne nyttiggjøre seg av rettshjelp etter rettshjelpsloven. Dette er beskrevet nærmere i kapittel 15.

12.4 Advokatlister

Selv om advokater generelt gir rettshjelp av høy kvalitet og har plikt til bare å ta oppgaver de har kompetanse til å utføre,101 varierer kvaliteten på rettshjelpen mellom advokater. I mange tilfeller kan spesialkunnskap på saksfeltet være nødvendig for at advokaten skal kunne gi effektiv bistand av høy kvalitet. I dag kan enhver advokat påta seg et hvilket som helst oppdrag etter rettshjelpsloven. På enkelte saksområder er det likevel etablert ordninger for tildeling av egnede advokater til rettshjelpsmottakere som ikke har funnet seg advokat selv.102 Bufdir har nylig utgitt en utredning som blant annet anbefaler å opprette en ordning med faste advokater i barnevernssaker etter modell av ordningene med faste forsvarere og bistandsadvokater i straffesaker.103

Personer som ikke selv har juridisk utdanning, vil gjerne ha vanskelig for å vurdere kvaliteten på rettshjelpen de mottar. Dette skaper en fare for at rettshjelpsmottakerne ikke får så god bistand som de burde. Videre kan bruk av ineffektive advokater føre til unødig høye rettshjelpskostnader. Det kan derfor være grunn til å vurdere om adgangen til å yte rettshjelp etter loven bør være forbeholdt utvalgte advokater, som inntas i såkalte advokatlister.

Et grunnleggende spørsmål ved vurderingen av advokatlister er om disse bør være obligatoriske, slik at man bare får støtte dersom man bruker godkjente advokater. Advokatene kan velges ut etter en søknadsprosess, og det kan settes krav til at advokatene har bestemte kvalifikasjoner, for eksempel videreutdanning innen det aktuelle saksfeltet. Dette kan bidra til å sikre at rettshjelpsmidlene bare brukes på rettshjelp fra advokater som gir effektiv bistand. Problemet med en slik obligatorisk ordning er at det kan svekke rettshjelpsmottakerens tillit til advokatens uavhengighet. Dette vil særlig gjelde i konflikter mot det offentlige. Videre vil en obligatorisk ordning være lite fleksibel. En obligatorisk listeordning vil bety at rettshjelpsmottakere ikke kan bruke advokater som ikke står på lista. Dette kan kanskje være advokater som de har brukt før, som kjenner historien deres, og som dermed kan gi effektiv bistand i den bestemte saken. Det må også legges til grunn at både advokater og det offentlige vil måtte bruke en del ressurser på å behandle søknader om å bli inntatt på listene dersom disse listene skal fungere tilfredsstillende.

Utvalget mener argumentene mot obligatoriske advokatlister veier tungt, og anbefaler derfor ikke at det opprettes obligatoriske advokatordninger i rettshjelpssaker.

Selv om utvalget ikke går inn for obligatoriske advokatlister, kan gode grunner tale for å opprette valgfrie advokatlister på flere saksområder enn i dag og å forbedre praksisen rundt de listene som allerede er i bruk. Dette kan både hjelpe rettshjelpsmottakere å velge advokater som er godt egnet til å gi rettshjelp på rettsområdet, og gi forutsigbarhet for advokatene. Også i dag finner offentlige instanser advokat til rettshjelpsmottakere som ikke selv har funnet seg en advokat. Uten offisielle advokatlister blir tildelingen lett vilkårlig og kan avhenge av hvilke advokater den enkelte saksbehandler eller dommer kjenner fra før. Offisielle lister kan også legge til rette for at advokatene i større grad spesialiserer seg.

Dersom de valgfrie advokatlistene skal oppnå målsettingene ovenfor, bør listene være godt kjent blant potensielle rettshjelpsmottakere. Rettshjelpsforvaltningen, som omtales i kapittel 13, bør kunne ha ansvar for at enkel informasjon om eventuelle advokatordninger når ut til brukerne.

Opprettelsen og senere revisjoner av valgfrie advokatlister må skje innenfor rammer som skaper tillit hos brukerne og forutsigbarhet for advokatene. Søknadsprosessene bør være åpne, med tydelige kriterier for hvordan advokatene i ordningene velges ut. Det bør videre være tydelige retningslinjer for saksfordeling mellom advokatene på listene. Videre bør listene utarbeides av et annet organ enn organet som har sakene til behandling. Aktuelle organer kan blant annet være Domstoladministrasjonen og Sentralenheten for fylkesnemndene.

13 Rettshjelpsforvaltningen

13.1 Én samlet rettshjelpsforvaltning

Forvaltningen av rettshjelpsordningen er i dag delt mellom flere organer, og ansvarsfordelingen mellom organene er uoversiktlig. De enkelte fylkesmannsembetene og de ulike domstolene har alle ansvar for å anvende saklige eller økonomiske unntaksbestemmelser. Advokater og andre som yter rettshjelp, har ansvar for å informere klientene sine om rettshjelpsordningen, men det er uklart hvem som ellers har ansvar for å gi offentlig informasjon om ordningen. Både fylkesmannen og Statens sivilrettsforvaltning gir noe informasjon på sine nettsider. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for rettshjelpsregelverket, mens Statens sivilrettsforvaltning har ansvar for rundskrivet om fri rettshjelp. Også andre oppgaver knyttet til ordningen er delt mellom flere organer.

Når anvendelsen av lovens skjønnsbestemmelser er delt mellom mange organer, øker også sannsynligheten for ulik praksis. En masteroppgave fra 2008 analyserte praktiseringen av unntaksbestemmelsene i rettshjelpsloven hos tre fylkesmannsembeter: Oslo og Akershus, Sogn og Fjordane og Finnmark. Forfatterne fant store forskjeller i innvilgelsesandel mellom de ulike embetene.104 Noen av forskjellene kunne skyldes ulikt rettshjelpsbehov i de ulike fylkene, og at befolkningen i urbane strøk lettere kan få dekket behovet for rettshjelp på andre måter. Forskjellene i innvilgelsesandel var imidlertid så store, også innenfor én og samme sakstype, at forfatterne konkluderte med at fylkesmennene også praktiserte lovens skjønnsbestemmelser ulikt. Blant annet var innvilgelsesandelen i uprioriterte barnevernssaker 44,1 prosent i Oslo og Akershus og over 80 prosent i de to andre fylkene. Forfatterne fant også ulikheter i rettskildebruken og i begrunnelsene som ble gitt av de ulike fylkesmannsembetene. Utvalgets gjennomgang av rettsråd innen foreldretvister, tyder også på noen geografiske forskjeller når det gjelder prioriterte områder, hvor det kun utøves skjønn knyttet til dispensasjon fra de økonomiske vilkårene, se figur 13.1.

Domstolene foretar en rekke skjønnsmessige avgjørelser knyttet til rettshjelpsordningen. Blant annet behandler domstolene søknader om dispensasjon fra inntekts- og formuesgrensene og skal håndheve bestemmelsen om at det ikke skal innvilges rettshjelp dersom det er urimelig at det offentlige betaler for bistanden. Det er ikke grunn til å tro at ulikhetene i praktiseringen av skjønnsbestemmelser er mindre i domstolene enn hos fylkesmannsembetene. Statens sivilrettsforvaltning har siden 2006 holdt årlige fagsamlinger med fylkesmannsembetene for å samkjøre praksis. I senere år har de også holdt regionale samlinger med embetene. Videre blir rundskrivet til Statens sivilrettsforvaltning, som gir detaljerte føringer for hvordan lovens bestemmelser skal forstås, hyppig brukt av saksbehandlerne hos fylkesmannen. I domstolene er det ikke laget ordninger for samkjøring av praksis, og sivilrettsforvaltningen mangler oversikt over om, og i så fall hvordan, føringene i rundskrivet følges opp av domstolene i praksis. Innvilgelser eller avslag på søknader om rettshjelp i saker for domstolene meddeles ikke forvaltningen, og siden innvilgelser av rettshjelp heller ikke ankes, blir rettens beslutninger om rettshjelp svært sjelden publisert. Selv innenfor domstolenes saksbehandlingssystem er det nærmest umulig å få noen god oversikt over hvordan rettshjelpslovens vilkår og unntaksbestemmelser praktiseres. Etter utvalgets syn er det all grunn til å tro at ulike dommere vil kunne praktisere lovens bestemmelser ulikt, uten at dette fanges opp.

Utvalget mener det er behov for å opprette én samlet rettshjelpsforvaltning som ivaretar de fleste oppgavene knyttet til rettshjelpsordningen. Ved å samle forvaltningsoppgavene som i dag ligger hos de ulike fylkesmannsembetene, i ett organ vil man sikre mer enhetlig praktisering av regelverket og bedre oversikt over behovet for endringer og kontroll. Utvalget kan ikke se at saksbehandlingen forutsetter lokalkunnskap som tilsier at forvaltningen fortsatt bør være desentralisert. Rettshjelpsmottakernes geografiske tilgang på bistand avhenger først og fremst av tilgangen på advokater og ikke av hvor søknaden om støtte behandles.

En samlet rettshjelpsforvaltning vil være bedre egnet til å overta de forvaltningsavgjørelsene som i dag ligger hos domstolene, og som ikke nødvendigvis trenger å ligge der. Etter utvalgets syn bør alle vurderinger av de økonomiske vilkårene for støtte til rettshjelp flyttes fra advokatene og domstolene til forvaltningen. Forvaltningen bør også ha ansvaret for å innvilge støtte i søknader som forutsetter en stor grad av skjønn.105 En slik deling av innvilgelseskompetansen forutsetter en rask, digital søknadsbehandling i forvaltningen. Disse forutsetningene vil enklere kunne møtes av ett ansvarlig forvaltningsorgan enn av mange ulike fylkesmannsembeter.

Utvalget har ingen klare anbefalinger om hvordan den samlede rettshjelpsforvaltningen bør organiseres. En mulig løsning er å opprette rettshjelpsforvaltningen som et eget organ. En annen mulighet er å legge funksjonene til et annet organ. Funksjonene kan for eksempel legges til Fylkesmannen i Vestland, som allerede har ansvar for den elektroniske skjemaløsningen på rettsrad.no. I den videre drøftelsen og i lovforslaget har vi valgt å bruke betegnelsen rettshjelpsforvaltningen.

Statens sivilrettsforvaltning bør etter utvalgets syn fortsatt være klageinstans for vedtakene som rettshjelpsforvaltningen treffer i første instans.

I kapittel 9 foreslår utvalget å skille mellom saker der det gis støtte etter behovsprøving, som er foreslått regulert i den nye rettshjelpsloven, og gratis rettshjelp ved offentlige tvangsinngrep med mer, som er foreslått regulert i særlovgivningen. Utvalget mener likevel at det ikke er noe i veien for at administrative oppgaver knyttet til begge former for rettshjelp legges til rettshjelpsforvaltningen.

Kilde: SSB-tabell 12563 og rettsrådsstatistikk fra SRF. Merk, dette er all inntekt, ikke bare bruttoinntekt, slik at kategorien ikke er dekkende for alle som oppfyller de økonomiske vilkårene for behovsprøvd rettshjelp.

13.2 Nettportal og chattetjeneste

Utvalget foreslår at rettshjelpsforvaltningen får ansvar for å opprette og drifte en offentlig nettportal for rettshjelp og en chattetjeneste. Enkel informasjon om rettigheter og plikter kan ofte være nok til å løse juridiske problemer på et tidlig stadium. Videre kan mange juridiske problemer løses ved at de som har problemer, henvender seg til eksisterende tilbud. I disse tilfellene er det avgjørende at borgerne får informasjon om hvor de skal henvende seg.

Nettportalen bør gi en systematisk oversikt over hvor brukerne kan henvende seg for å få råd i ulike typer saker, og hvor de kan lese mer om ulike regelsett. Som beskrevet i punkt 5.3 finnes det en rekke offentlige og private organer som gir eller dekker utgiftene til juridisk rådgivning på ulike saksfelt. Til sammen gir dette et godt tilbud, men også et tilbud det er vanskelig å finne fram i. At informasjon om rådgivningstilbudene samles på én side, vil gjøre det enklere å finne fram for personer som trenger råd.

Mange vil trenge hjelp og råd fra et menneske for å få svar på spørsmålene sine. Det er derfor også behov for en chattetjeneste, hvor brukerne kan få generelle råd og veiledning om rettigheter, plikter og hvor de bør henvende seg for å få ytterligere bistand. Chattetjenesten til de finske rettshjelpskontorene kan tjene som forbilde for utviklingen av tjenesten. Tjenesten bør betjenes av personer med god juridisk kompetanse, fortrinnsvis jurister, med god oversikt over det norske rådgivnings- og konfliktløsningstilbudet. Rådgiverne vil kunne bruke store deler av arbeidstiden sin på å betjene chattetjenesten og få mye trening i denne typen enkel rådgivning. Chattetjenesten må antas å kunne løse mange enkle juridiske problemer.

Chattetjenesten bør også være tilgjengelig for brukere som ikke snakker norsk. Også her kan chattetjenesten til de finske rettshjelpskontorene tjene som eksempel. På fastsatte dager er denne tilgjengelig for brukerne på engelsk og noen andre språk.

Nettportalen og chattetjenesten bør være på samme nettside som der man søker om rettshjelp og finner informasjon om rettshjelpsordningen, se kapittel 19.

13.3 Evaluering av rettshjelpsordningen

Rettshjelpsforvaltningen bør ha ansvaret for å evaluere rettshjelpsordningen. Utvalget foreslår en stor reform av ordningen. For å sikre at reformen får de ønskede konsekvensene, er det viktig at virkningene evalueres. Kunnskap om rettshjelpsbehovet i befolkningen, om hvem som velger å benytte seg av rettshjelpstilbudet, og om hvilken effekt som oppnås gjennom rettshjelpen, kan bidra til å utforme en bedre rettshjelpsordning.

Det har vært lite empirisk kunnskap om virkningene av dagens rettshjelpsordning. Det har hverken vært oversikt over hvem som kvalifiserer for støtte, eller over hvem som mottar rettshjelp. Det har i høy grad også manglet oversikt over hvordan rettshjelpsmidlene benyttes, og hvilket rettshjelpsbehov som finnes i befolkningen. Fram til Menon-rapporten om statens utgifter til fri rettshjelp ble levert i 2016,106 manglet det blant annet oversikt over utgiftsfordelingen mellom behovsprøvd og ikke-behovsprøvd rettshjelp. De siste årene har departementet bestilt flere slike rapporter som har gitt bedre kunnskap om enkelte sider ved rettshjelpsordningen. Det samme ble gjort i forbindelse med stortingsmeldingen om rettshjelp fra 2009, St.meld. nr. 26 (2008–2009).

Til tross for rapportene som har blitt hentet inn, mangler det fortsatt kunnskap om sentrale sider ved rettshjelpsordningen. Mangel på kunnskap har bydd på utfordringer når utvalget har skullet ta stilling til hvordan den nye rettshjelpsordningen bør utformes. Utvalget har hentet inn omfattende statistikk og gjort en rekke analyser knyttet til dette. Dette har økt kunnskapsgrunnlaget for utvalgets anbefalinger. Kunnskapsgrunnlaget, blant annet knyttet til rettshjelpsbehovet i befolkningen og virkningen av rettshjelpen, har likevel vært mangelfullt. Utvalgets anbefalinger bygger videre på en rekke forutsetninger som ikke vil la seg teste før tiltakene gjennomføres i praksis.

Den foreslåtte loven bør derfor evalueres etter at den har fått virke i noen år. I veilederen om evaluering av lover107 er det gitt et rammeverk for evaluering av regelverk i et samfunnsøkonomisk perspektiv som blant annet ble benyttet ved evalueringen av tvisteloven.108 Denne type rammeverk vil være godt egnet til å vurdere om rettshjelpsloven virker etter hensikten. Som påpekt i kapittel 22.4.8 er det spesielt viktig at effekten av den foreslåtte behovsprøvingen evalueres etter at ordningen har fått virke en periode, for eksempel i tre år. I kostnadsestimatene er det derfor tatt høyde for at rettshjelpsforvaltningen skal bruke mer ressurser på datainnsamling og evaluering.

For å sikre et godt kunnskapsgrunnlag for evaluering av ordningen bør det satses mer på rettshjelpsforskning. Utvalgets anbefalinger knyttet til dette er beskrevet i kapittel 17.