NOU 2021: 9

Den norske modellen og fremtidens arbeidsliv — Utredning om tilknytningsformer og virksomhetsorganisering

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Innledning, sammendrag og utvalgets arbeid

1 Innledning, sammendrag og hovedkonklusjoner

1.1 Innledning

Dette utvalget ble satt ned for å vurdere ulike tilknytningsformer og virksomhetsorganisering i arbeidslivet i lys av strukturendringer og ytre drivkrefter. Utvalget trekker frem teknologisk utvikling, globalisering, endringer i befolkningssammensetningen og hensynene til miljø og klimaendringer som sentrale drivkrefter som påvirker arbeidslivet. Også samspillet mellom disse drivkreftene er viktig, og kan bidra til økt endringstakt i arbeidslivet fremover.

Utvalget legger den norske modellen til grunn for sine vurderinger og anbefalinger. Arbeidskraften er Norges viktigste ressurs, og den må forvaltes best mulig. De overordnede målsettingene for utvalget er at rammeverket for arbeidslivet må legge til rette for fortsatt høy andel faste ansettelser og et organisert arbeidsliv forankret i tariffavtaler, sammen med gode vilkår for verdiskapning i virksomhetene.

Utvalget har i sitt arbeid lagt vekt på å samle et bredt kunnskapsgrunnlag. Ut fra dette har utvalget vurdert hvordan sentrale positive trekk ved det norske arbeidslivet kan videreføres og styrkes, samt hvor det kan være behov for endringer for å forhindre svekkelser av de verdier som ligger i den norske arbeidslivsmodellen og det eksisterende rammeverket for arbeidstakere og arbeidsgivere.

Koronapandemien har vært den nærmest altoverskyggende utfordringen i arbeidslivet i storparten av den tiden utvalget har arbeidet. Pandemien har hatt ulike konsekvenser for ulike deler av arbeidslivet. For noen har jobben falt helt bort, for andre har situasjonen medført en betydelig økt arbeidsbelastning, for noen også med høy smitterisiko. Konsekvensene har vært store for arbeidstakere som har mistet jobben, blitt permittert eller på ulike måter fått endret sin arbeidssituasjon. Bruken av hjemmekontor har medført en omfattende og hurtig digitaliseringsprosess i store deler av norsk arbeidsliv. Virksomheter i mange næringer har opplevd at inntekter har falt bort og at driftsgrunnlaget helt eller delvis er forsvunnet, enten det er kortsiktig eller mer permanent. Også enkelte grupper av de som arbeider som selvstendige har opplevd store endringer og bortfall av inntektsgrunnlag.

Andre utvalg og arbeidsgrupper har i oppdrag å analysere konsekvensene av pandemien.

For dette utvalget er det særlig relevant å peke på hvordan håndteringen av pandemien har aktualisert og understreket betydningen av den norske samarbeidsmodellen i arbeidslivet.

Utvalgets innstilling er blitt omfattende. Den tar utgangspunkt i den norske modellen. Deretter beskrives situasjon og utviklingstrekk som gjelder virksomhetsorganisering og tilknytningsformer i arbeidslivet og hva som er gjeldende rett på de aktuelle områdene. Etterpå følger utvalgets vurderinger og forslag. Sammendraget under oppsummerer innstillingen og utvalgsmedlemmenes vurderinger.

1.2 Sammendrag og hovedkonklusjoner

1.2.1 Videreutvikle den norske modellen

I kapittel 3 omtales den norske modellen i arbeidslivet og grunnleggende hensyn ved utformingen av arbeidslivspolitikken. Den norske modellen handler om hvordan økonomisk politikk, inntektspolitikk, lønnsdannelse, arbeidslivspolitikk og offentlig velferd spiller sammen, og hvordan dette samspillet gjennom ulike mekanismer har bidratt til høy sysselsetting, god økonomisk utvikling og høy levestandard i Norge. Her spiller partene i arbeidslivet en sentral rolle. Fundamentet for et velordnet arbeidsliv er organiseringen gjennom tariffavtaler mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene. Samspillet mellom partene danner grunnlaget for trepartssamarbeidet med myndighetene, som er av avgjørende betydning for utformingen av en felles forståelse og tilnærming til de sentrale utfordringene i arbeidslivet.

Den norske modellen har bidratt til gode og trygge jobber med et relativt høyt inntektsnivå for brede grupper i arbeidslivet. Dette har funnet sted gjennom et godt utviklet samspill mellom arbeidstakere og arbeidsgivere, som har gitt rom for teknologidrevet vekst og produktivitetsutvikling i virksomhetene, og er blitt støttet av samfunnets investeringer i utdanning og kompetanseutvikling. På denne måten har fellesinteressene veid tyngre enn partenes egeninteresse. Vern av arbeidstakernes helse og velferd har som hovedregel kunnet kombineres med samfunnshensyn og verdiskapning.

Det kan bli utfordringer i arbeidslivet i tiden fremover. Koronapandemien har ført til økt arbeidsledighet og omstillingsutfordringer for virksomhetene. Det er vanskelig å si hvor langvarige konsekvensene vil bli i arbeidsmarkedet og næringslivet. Det er grunn til å være oppmerksom på at endringstakten i arbeidslivet kan øke i årene fremover og at det kan oppstå større utfordringer rundt de temaene utvalget behandler. Dette kan blant annet gjelde nye måter å organisere arbeidet på gjennom økt bruk av digitale løsninger, slik som plattformarbeid, bruk av hjemmekontor og annet fjernarbeid. Et annet element kan være behovet for økt omstilling for å nå målet om et mer bærekraftig samfunn. Samtidig kan digitale løsninger og alternative måter å organisere arbeidet på gi nye muligheter og skape nye arbeidsplasser.

Sammenlignet med andre europeiske land har Norge høy deltakelse i det organiserte arbeidslivet. I deler av privat sektor er det imidlertid færre organiserte arbeidstakere og virksomheter, og under halvparten av de sysselsatte i privat sektor er nå dekket av tariffavtaler. Dette representerer en sentral utfordring for den norske modellen.

Utvalget legger til grunn at den norske arbeidslivsmodellen skal styrkes og videreutvikles. Rammeverket for arbeidslivet må legge til rette for en fortsatt høy andel faste ansettelser og et organisert arbeidsliv forankret i tariffavtaler. De gode resultatene av den norske modellen kan ikke tas for gitt. Det er nødvendig å sikre tilstrekkelig organisering både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, høy tariffavtaledekning og at faste ansettelser forblir den dominerende tilknytningsformen i arbeidslivet også fremover.

1.2.2 Et bredt kunnskapsgrunnlag

Utvalget har lagt vekt på å samle et bredt kunnskapsgrunnlag, som omtales i del 2 (kapitlene 4–8).

Generelt vil utvalget understreke det åpenbare i at presise oppfatninger om fremtiden, herunder fremtidens arbeidsliv, er en metodisk krevende øvelse. Det betyr ikke at alt er mulig, og at tilgjengelig kunnskap om utviklingstrender i nær fortid og dagens situasjon er irrelevant. Snarere tvert imot, men at arbeidslivets fremtid er usikker, særlig hvis tidsvinduet for vurderingen utvides. Også fordi samspillet mellom politiske prioritering, trepartssamarbeidet, institusjonelle forhold og teknologisk utvikling vil påvirke utviklingen i arbeidslivet fremover. Utvalgets kunnskapsgrunnlag bygger derfor dels på historiske data og utviklingstrekk og eventuelle trender i disse, og dels på forskning og ulike utredninger om fremtidens arbeidsliv. Utvalget, som er partssammensatt, bygger også på et bredt erfaringsbasert kunnskapsgrunnlag som inngår i utvalgets vurderinger.

I kapittel 4 beskrives sentrale drivkrefter og utviklingstrekk som påvirker arbeidslivet. Teknologiendringer som fører til økende digitalisering og automatisering, globalisering, klimaendringer og endringer i befolkningssammensetningen representerer sentrale drivkrefter og utviklingstrekk som medfører endringer i arbeidslivet og hvordan virksomheter organiseres. Også samspillet mellom disse drivkreftene er viktig, og kan bidra til økt endringstakt i arbeidslivet fremover.

Det har skjedd en økende internasjonalisering av norsk næringsliv i løpet av de siste tiårene. Vel en tredjedel av de sysselsatte i privat sektor arbeider i foretak som kontrolleres av utenlandske eiere. Et viktig utviklingstrekk er at konserndannelser er blitt stadig mer vanlig. Nærmere halvparten av alle sysselsatte arbeider innen konsern.

En utbredt kontraktsform i norsk arbeids- og næringsliv, er entreprisekontrakter mellom virksomheter. Omfang og bruk av entreprise har vært lite kartlagt. I forbindelse med utvalgets innstilling har Oslo Economics kartlagt omfang og særtrekk ved entreprise som utføres «på stedet» («on-site») hos en oppdragsgiver. De anslår at vel 8,5 prosent av den samlede arbeidsstyrken arbeider gjennom slike «on-site» entreprisekontrakter. Dette er mest vanlig innen bygg og anlegg og forretningsmessig tjenesteyting.

I kapittel 4 omtales også særskilte forhold i offentlig sektor og utviklingstrekk i arbeidsmarkedet med vekt på betydningen og virkningen av arbeidsinnvandring. Videre omtales kompetanse og omstillinger i virksomheter og næringer. Inntektspolitikken og andre sentrale elementer i den norske modellen har bidratt til å fremme omstillinger i arbeidsmarkedet. Omfanget av jobbskifter er høyt. Et nytt utviklingstrekk etter finanskrisen har vært at både ansettelser og avslutninger av jobbforhold avtar i alle sektorer i arbeidslivet. Dette kan være en indikasjon på strukturelle endringer i arbeidsmarkedet, som kan skyte fart i etterkant av en økonomisk nedgangsperiode. Det er videre foreløpig for tidlig å vurdere hva som blir de langvarige konsekvensene av koronapandemien.

Internasjonalt har utviklingen gått i retning av økende polarisering i arbeidslivet, det vil si at det blir flere jobber med høye krav til kompetanse, mens andelen jobber i den midtre delen av lønns- eller kompetansefordelingen reduseres og det oppstår nye jobber med lavere lønn og begrenset krav til utdanning. I Norge og de andre nordiske landene har strukturendringene i arbeidsmarkedet i hovedsak gitt flere jobber med høyere krav til kompetanse.

I kapittel 5 omtales tilstand og utvikling når det gjelder bruken av ulike tilknytningsformer i arbeidslivet. Det er stor stabilitet i norsk arbeidsliv med hensyn til bruken av ulike tilknytningsformer. Vel tre fjerdedeler av de som deltar i arbeidslivet har en fast ansettelse eller tilsvarende stabil tilknytning. Andelen arbeidstakere med fast ansettelse har vært jevnt økende de siste 20–25 årene.

Andelen midlertidig ansatte er blitt redusert fra rundt 10 prosent for 20–25 år siden til rundt 8 prosent i dag. 40–50 prosent av arbeidstakerne med midlertidig ansettelse oppnår fast ansettelse etter ett år, mens utfordringene med å oppnå fast jobb er større for innvandrere og de med lite utdanning eller redusert arbeidsevne.

Det er også blitt færre selvstendige. Andelen er redusert fra om lag 7 prosent for 20–25 år siden til om lag 5 prosent av de sysselsatte i dag. Antallet selvstendige innen næringer som IKT, undervisning, kultur og personlige tjenester har vært noe økende. Mange er selvstendige etter eget ønske, er tilfredse med sin situasjon og har ressurser til å håndtere det å være selvstendig. Blant de selvstendige finner man imidlertid også en annen og mindre gruppe som karakteriseres av mindre ressurser og som har et sterkere og mer ufrivillig avhengighetsforhold til sine oppdragsgivere.

Innen den digitale plattformøkonomien er det vanlig å bli definert som selvstendig oppdragstaker selv om europeiske undersøkelser tyder på at mange opplever seg som arbeidstakere. Det er relativt få som har slikt arbeid som sin hovedaktivitet.

Bruken av innleie fra bemanningsforetak har økt fra i underkant av 0,4 prosent av de sysselsatte for 20–25 år siden til et nivå på 1,5–2 prosent av de sysselsatte. Økningen har vært sterkest innen byggenæringen, og bruken har endret karakter ved at en større andel av lønnstakerne i bemanningsbransjen er utenlandske arbeidstakere. Tall fra bemanningsbransjen i NHO Service og Handel viser at omfanget av innleie er blitt redusert siden 2019, med en betydelig nedgang innen byggenæringen. Også SSBs statistikk viser en viss reduksjon i sysselsettingen innen arbeidskrafttjenester fra 2019 til 2020. Den statistikken som foreligger fanger imidlertid ikke opp hele bildet, jf. punkt 5.5.

Tjenestekjøp fra andre virksomheter (entreprise) er ikke en tilknytningsform, men en kontraktsform mellom virksomheter. Innleie og entreprise kan innebære en trepartsrelasjon mellom arbeidstaker, arbeidsgiver og virksomheten som er oppdragstaker. Arbeidstakerne arbeider i mange tilfeller for en annen enn den som er deres arbeidsgiver. Arbeidstakere som arbeider for andre i en trepartsrelasjon er gjenstand for kundevirksomhetens krav. Dette gjelder spesielt ved innleie hvor kundevirksomheten leder arbeidet og den formelle arbeidsgiveren har liten mulighet til å utøve styring av arbeidstakeren. Foreliggende forskning, som hovedsakelig er basert på internasjonale studier, tyder på at slike trepartsrelasjoner kan få konsekvenser for arbeidsmiljø og arbeidsforhold i den virksomheten som er oppdragsgiver.

Arbeidsmiljøundersøkelser viser at tilstanden i norsk arbeidsliv er god sammenlignet med andre land. Hovedbildet er at også de som har alternative tilknytningsformer jevnt over har en tilfredsstillende, og for mange god og ønsket, arbeidssituasjon, men det er likevel noen gjennomgående forskjeller som varierer med tilknytningsformen, blant annet når det gjelder opplevelse av jobbtilhørighet og jobbsikkerhet. Midlertidig ansatte og innleide har lavere inntekter enn fast ansatte, mens selvstendige i gjennomsnitt tjener mer enn fast ansatte arbeidstakere og er mer fornøyde og motiverte. Det er markant lavere organisasjonsgrad blant de som har en alternativ tilknytningsform. Det er også færre av de midlertidig ansatte og innleide som har eller kjenner til at det er kollektive ordninger som verneombud og arbeidsmiljøutvalg (AMU) på arbeidsplassen sin.

I kapittel 6 gis det et perspektiv på sentrale internasjonale organisasjoner som ILO, OECD og EU, og analyser og anbefalinger, og for EUs del også reguleringer som gjelder fremtidens arbeidsliv. Et fellestrekk i de beskrivelser og vurderinger som er lagt frem av disse internasjonale organisasjonene er blant annet oppmerksomhet rettet mot å sikre riktig klassifisering av arbeidstakere, sikre rettigheter til personer som utfører arbeid i «gråsonen», samt betydningen av å kunne organisere seg og forhandle kollektivt. Utbredelsen av arbeid gjennom digitale plattformer og denne forretningsmodellens betydning for arbeidstakerrettigheter, står særlig sentralt i analysene. Organisasjonenes anbefalinger, samt foreslåtte og gjennomførte tiltak, følger noen felles hovedlinjer. De oppfordrer medlemsstatene til blant annet å sikre grunnleggende rettigheter for alle som utfører arbeid, bidra til at alle får muligheter for kompetanseheving, unngå for store forskjeller mellom ulike tilknytningsformer (slik at mobiliteten i arbeidsmarkedet ikke hindres unødig) og styrke institusjonene i arbeidslivet (spesielt partenes muligheter til organisering og å kunne ivareta sårbare arbeidstakere). Kunnskapsgrunnlaget avsluttes med en beskrivelse av historisk utvikling av regelverket og en bred omtale av gjeldende rett.

I kapittel 7 gis det et tilbakeblikk på den historiske utviklingen av regelverket om arbeidstaker- og arbeidsgiverbegrepene, fast og midlertidig ansettelse og om innleie av arbeidskraft.

Kapittel 8 følger opp med beskrivelse av gjeldende rett på disse områdene samt når det gjelder tjenestekjøp fra selvstendige oppdragstakere og fra andre virksomheter (entreprise). I tillegg omtales gjeldende reguleringer når det gjelder arbeidstakeres rett til medvirkning og medbestemmelse, informasjon, drøfting og samarbeid på arbeidsplassen samt en omtale av trygde- og pensjonsrettigheter.

1.2.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Del 3 inneholder utvalgets vurderinger og forslag.

I det innledende kapittel 9 legger utvalget frem sine overordnede vurderinger basert på kunnskapsgrunnlaget.

Den overordnede målsettingen for utvalget er at rammeverket for arbeidslivet skal legge til rette for fortsatt høy andel faste ansettelser og et organisert arbeidsliv forankret i tariffavtaler sammen med gode vilkår for verdiskapning i virksomhetene. Den norske arbeidslivsmodellen har bidratt til gode arbeidsforhold for de aller fleste. Systemet for lønnsdannelse og det brede samarbeidet mellom arbeidstakere og arbeidsgivere har fremmet omstilling og overgang til høyproduktive næringer. I Norge har vi lykkes med å kombinere trygghet for arbeidstakere gjennom faste ansettelser i relativt godt betalte jobber med muligheter for fleksibilitet og omstilling for virksomhetene.

Norsk arbeidsliv preges i all hovedsak av ansvarlige arbeidsgivere. Det store flertallet av virksomheter driver seriøst og ønsker å følge regelverket, og legger vekt på at et trygt og godt arbeidsmiljø og motiverte og kvalifiserte arbeidstakere er et fortrinn for virksomheten.

Det vil være uheldig dersom andre modeller for organisering av virksomheter basert på lavlønnskonkurranse og løs tilknytning av arbeidskraft skulle få fotfeste i norsk arbeidsliv. Den største endringen i norsk arbeidsliv de siste tiårene har vært den omfattende arbeidsinnvandringen fra nye EU-land, som har økt kapasiteten betydelig innen flere næringer og dermed hatt stor positiv betydning for virksomhetene og verdiskapningen i samfunnet. Det har samtidig medført økt tilgang på arbeidstakere til lavinntektsjobber. Et mindre oversiktlig arbeidsmarked har også medført økt aktivitet fra aktører som driver i strid med lover og regler. For utvalget er det en sentral målsetting i størst mulig grad å forhindre muligheter for omgåelser av regelverk, for eksempel ved å komme utenom et arbeidsgiveransvar.

Utvalget mener det er av avgjørende betydning å unngå at arbeidslivet blir mer todelt. Det er en fare for dette dersom en økende andel blir stående utenfor det organiserte, tariffregulerte arbeidslivet, eller med en løs tilknytning til arbeidslivet. Utvalget ser det som sannsynlig at det vil være en høy endringstakt i arbeidslivet også fremover. Ny teknologi bidrar til å endre innholdet i mange jobber, kompetansekravene for arbeidstakere øker og virksomhetene endrer sine forretningsmodeller. Dette kan medføre behov for å vurdere utviklingen og sikre at reguleringene tar høyde for endringer og nyvinninger.

Samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene om kartleggingsprosjekter for å vurdere utviklingen i bruken av alternative tilknytningsformer bør videreføres. Eksisterende rapportering fra virksomhetene til offentlige myndigheter, blant annet gjennom a-ordningen og andre rapporteringsplikter, bør benyttes som grunnlag for å utarbeide samlet statistikk fra hele arbeidslivet. Utvalget peker på at tallgrunnlaget om innleie av arbeidskraft ikke er tilfredsstillende og anbefaler at det prioriteres tiltak for å styrke en helhetlig og løpende statistikk på dette området. Utvalget anbefaler også at det settes i gang et mer systematisk arbeid for å dokumentere utviklingstrekk i næringslivet som kan ha konsekvenser for utøvelse av ansvar som arbeidsgiver og oppdragsgiver.

I de påfølgende kapitlene i vurderingsdelen har utvalget gått nærmere inn på enkelte temaer som i lys av utvalgets mandat er blitt gitt særlig oppmerksomhet. Dette gjelder:

  • arbeidstakerbegrepet i arbeidsmiljøloven og forholdet mellom det å være arbeidstaker og selvstendig oppdragstaker (kapittel 10)

  • arbeidsgiverbegrepet i arbeidsmiljøloven og arbeidsgiverfunksjoner (kapittel 11)

  • midlertidige ansettelser (kapittel 12)

  • innleie av arbeidskraft og bruken av entreprise/tjenestekjøp fra andre virksomheter (kapittel 13)

  • arbeidsmiljø, samarbeid og arbeidstakeres medvirkning og medbestemmelse (kapittel 14)

  • omgåelser og etterlevelse av regelverk (kapittel 15).

Utvalgets vurderinger og eventuelle forslag fremkommer i hvert av kapitlene. Forslag til lovendringer fremstilles også samlet i kapittel 17, samt merknader til lovforslagene i kapittel 18. Flertallets forslag er vurdert i forhold til EU/EØS-retten i kapittel 16. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene vurderes i et eget kapittel 19.

Utvalgets vurderinger og forslag er basert på den kunnskapen som har vært tilgjengelig. Utvalget har vurdert utviklingstrekk i lys av den overordnede målsettingen om å videreføre og videreutvikle den norske modellen, med fortsatt høy andel faste ansettelser og et organisert arbeidsliv som bygger på tariffavtaler mellom partene. På noen områder er det ulike vurderinger i utvalget når det gjelder behovet for endringer i regelverket.

Kapittel 10 Arbeidstakerbegrepet og grensen mot selvstendige oppdragstakere

I kapittel 10 er arbeidsmiljølovens arbeidstakerbegrep og grensen mot selvstendige oppdragstakere vurderingstema. Viktige spørsmål for utvalget har vært å identifisere hvilke eventuelle utfordringer norsk arbeidsliv står overfor når det gjelder arbeidstakerstatus, og om det er grunnlag for å si hva som kan forventes fremover. Et sentralt spørsmål for utvalget har vært om det er behov for endring av arbeidstakerbegrepet blant annet for å forhindre omgåelser og feilklassifisering, samt minimere tvilstilfeller.

Utvalget har vurdert om det er behov for å gjøre begrepet tydeligere, bedre egnet til å fange opp omgåelser og å unngå gråsonetilfeller og tvil. Utvalget har vurdert om begrepet bør innrettes eller formuleres på en måte som gjør det mer pedagogisk og brukervennlig, og som gjør det enklere å avklare arbeidstakerstatus i praksis. Videre har utvalget vurdert om begrepet eller momentlisten bør fornyes. Utvalget har vurdert disse spørsmålene forskjellig.

Utvalgets flertall, har gjennomgått listen over momenter, og hva som er og bør være sentrale kjennetegn på arbeidsforhold. Når flertallet har vurdert disse, er det særlig sett hen til i hvilken grad momentene er egnet til å skille mellom avhengighet og underordning på den ene siden, og uavhengighet og selvstendighet på den andre siden. Flertallet har utarbeidet en revidert momentliste. Den er i stor grad basert på gjeldende rett, men er også utfylt med bakgrunn i nyere rettsutvikling, samt enkelte nye momenter.

Flertallet mener at den reviderte momentlisten dels er en tydeliggjøring og presisering av gjeldende rett, og dels et bidrag til å avklare noen eksisterende og potensielle gråsoner. Fordi det for visse personer eller visse grupper kan være uklart om man er arbeidstaker eller oppdragstaker i dag, utelukker ikke flertallet at forslaget til revidert momentliste i praksis vil kunne innebære at flere får arbeidstakerstatus. Det legges likevel til grunn at de fleste selvstendige oppdragsforhold som er lovlige oppdragsforhold i dag, fortsatt vil være lovlige også med en slik endring som foreslått. Flertallet foreslår også endringer i selve ordlyden i arbeidstakerdefinisjonen i arbeidsmiljøloven § 1-8 første ledd, herunder at de mest sentrale momentene for å avklare arbeidstakerstatus av pedagogiske grunner fremgår av ordlyden. I tillegg foreslår flertallet å lovfeste en presumpsjonsregel. Et viktig mål er at andelen som befinner seg i en gråsone mellom arbeidstaker og oppdragstaker er lavest mulig. Uklarhet og tvil rundt arbeidstakerstatus er uheldig for begge parter i kontraktsforholdet. Flertallet foreslår derfor at ved avgrensning mot oppdragsforhold skal arbeidstakerforhold legges til grunn med mindre det kan sannsynliggjøres at det foreligger et selvstendig oppdragsforhold. En slik løsning vil kunne avklare tvilstilfellene på en klar og tydelig måte. Den som kjøper arbeidskraften er den som i de fleste tilfeller definerer og etablerer avtaleforholdets rammer, og som også er nærmest til å sørge for at det er samsvar mellom de formelle og reelle forholdene.

Mindretallet, mener at de momentene som domstolene benytter i dag er godt egnet til å fange opp utviklingen, og at gjeldende momentliste innehar en dynamikk som vil inkludere de som er reelle arbeidstakere i arbeidstakerbegrepet. Mindretallet vil overlate en eventuell utvidelse av momentene og tolkningen av dem til domstolene i tråd med utviklingen i arbeidslivet. Mindretallet vil advare mot å endre arbeidstakerbegrepet, da en mer detaljert lovfesting kan gjøre definisjonen mindre dynamisk og dermed vanskeliggjøre domstolenes videreutvikling av begrepet i tråd med samfunnsutviklingen. Mindretallet støtter ikke en presumpsjonsløsning (omvendt bevisregel). En slik omvendt bevisregel vil kunne lede til mange flere rettsprosesser uten at det nødvendigvis blir mer entydig hvor grensen mellom arbeidstaker og selvstendige oppdragstaker skal trekkes.

Et annet vurderingstema for utvalget har vært om enkelte oppdragstakere likevel kan ha behov for enkelte rettigheter eller vern som i utgangspunktet er forbeholdt arbeidstakere. Muligheten for å forhandle kollektivt har utpekt seg som det mest relevante spørsmålet.

Utvalget viser til at det pågår et arbeid i EU på dette området. Europakommisjonen la den 6. januar 2021 frem en innledende konsekvensanalyse (Inception Impact Assessment)1, som redegjør for Kommisjonens arbeid med å sikre kollektiv forhandlingsrett for selvstendige oppdragstakere, herunder behovet for mulige endringer i EUs konkurranserett. I lys av den pågående prosessen i EU, foreslår ikke utvalget noen tiltak på dette området. Flertallet anmoder imidlertid om at myndighetene foretar en vurdering og fremmer eventuelle forslag på dette området når de nødvendige avklaringer fra EU foreligger.

Kapittel 11 Arbeidsgiverbegrepet og arbeidsgiveransvar

I kapittel 11 om arbeidsgiverbegrepet og arbeidsgiveransvar, har utvalget konsentrert seg om arbeidsmiljølovens generelle arbeidsgiverbegrep, og særlig spørsmålet om arbeidsgiveransvar i konsern.

Utvalget viser til at tendensen i norsk arbeidsliv er at flere foretak enn tidligere er knyttet sammen gjennom konsernorganisering, grupper av selskaper, nettverk eller andre former for integrering. Dette innebærer at flere virksomheter som er arbeidsgivere og formelt sett selvstendige, kan være under innflytelse fra andre foretak, noe som har konsekvenser for driften av selskapene, og dermed kan ha betydning for arbeidsgivers handlingsrom og styringen av arbeidsforholdene.

Utvalget legger til grunn at virksomheters valg av forretningsmodell og virksomhetsstruktur baseres på strategier for å sikre god og effektiv drift, avkastning og verdiskapning. Det er viktig at det legges til rette for næringsvirksomhet, både med tanke på verdiskapning, sysselsetting og økonomisk vekst, også sett i lys av at Norge er en liten, åpen økonomi i et globalt marked. Utvalget viser også til at arbeidsgivers valg av virksomhetsform ligger, og må ligge, innenfor arbeidsgivers styringsrett. Samtidig er det avgjørende at arbeidsmiljøloven som vernelov og arbeidsgiverbegrepet i loven i tilstrekkelig grad er tilpasset realitetene i arbeidslivet, speiler de reelle ansvarsforhold og er egnet til å ta opp i seg utvikling og endring.

Utvalget har for det første vurdert arbeidsmiljølovens generelle arbeidsgiverdefinisjon i § 1-8 – både om arbeidsgiverbegrepet bør utvides med hensyn til når det er grunnlag for å legge arbeidsgiveransvar på flere enn den som formelt sett er arbeidsgiver etter avtalen, og om gjeldende ulovfestet rett om delt arbeidsgiveransvar bør lovfestes. I tillegg har utvalget vurdert om plikten til å tilby annet passende arbeid i § 15-7 andre ledd og bestemmelsen om fortrinnsrett i § 14-2 bør utvides til å gjelde i konsern og andre grupper av virksomheter.

Utvalget foreslår ingen generell utvidelse av arbeidsgiveransvar i konsern. Flertallet viser imidlertid til at dette utvalget ikke fullt ut har tatt stilling til på hvilke måter nye selskapsstrukturer og avtalerelasjoner mellom virksomheter kan utfordre maktrelasjonen mellom arbeidsgiver og arbeidstakere. Flertallet anmoder om at disse problemstillingene utredes videre. Flertallet foreslår også en mindre språklig endring av arbeidsgiverdefinisjonen i tråd med utvalgets forslag knyttet til arbeidstakerdefinisjonen i § 1-8.

Videre foreslår flertallet et utvidet arbeidsgiveransvar for noen arbeidsgiverfunksjoner for selskap som inngår i konsern eller andre grupper av selskaper. Flertallet ser at virksomhetsorganisering i konsern og andre tett integrerte foretaksstrukturer potensielt kan ha konsekvenser for de ansattes stilling og rettigheter. Der virksomheter splittes opp og organiseres som konsern med flere mindre datterselskaper, vil omorganiseringen virke direkte inn på arbeidstakeres rettigheter, ved at «virksomheten» som rettighetene knyttes til blir mindre. I konsern har morselskapet bestemmende innflytelse over sine datterselskaper, og kan dermed ha betydelig makt over virksomhetsbeslutninger som berører ansatte i andre deler av konsernet. Flertallet viser til at ved å utvide arbeidsgiveransvaret knyttet til aspekter av stillingsvernet, vil man dermed søke å ansvarliggjøre det nivået eller rettssubjektet i organisasjonsstrukturen som reelt sett treffer de avgjørende beslutningene.

Flertallet foreslår å lovfeste at plikten til å tilby annet passende arbeid, jf. § 15-7 andre ledd, skal gjelde i konsernet eller gruppen av selskaper som helhet. Videre foreslår flertallet en utvidet fortrinnsrett, jf. § 14-2, innenfor konsern eller grupper av selskaper. Flertallet foreslår også å lovfeste den ulovfestede læren om delt arbeidsgiveransvar. Forslaget innebærer at det unntaksvis kan statueres delt arbeidsgiveransvar når et annet rettssubjekt enn den kontraktsfestede arbeidsgiver har utøvd arbeidsgiverfunksjoner.

Mindretallet mener en generell utvidelse av lovens arbeidsgiverdefinisjon er grundig utredet flere ganger tidligere, og utvalgets kunnskapsgrunnlag tilsier verken behov for utvidelse av begrepet eller ytterligere utredning nå. En utvidelse vil kunne skape usikkerhet og uklarhet som igjen kan virke ansvarspulveriserende og konfliktskapende. Mindretallet mener dagens arbeidsgiverdefinisjon er godt egnet til å møte et fremtidig arbeidsliv. Dagens definisjon er allerede kortfattet og enkel, og byr etter det mindretallet kjenner til ikke på tolkningsproblemer. Mindretallet støtter ikke forslaget om utvidelse av plikten til å tilby annet passende arbeid for selskaper i konsern eller gruppe av virksomheter som er knyttet sammen gjennom eierinteresser eller felles ledelse. Mindretallet støtter heller ikke forslaget om utvidet fortrinnsrett i tilsvarende selskapsstrukturer. Retten til å ansette er en sentral del av arbeidsgivers styringsrett, og det bør derfor vises til sterke behov og et klart grunnlag for å begrense denne. Slike behov foreligger ikke, og forslaget bryter med den grunnleggende selskapsrettslige og arbeidsrettslige betydningen av virksomheten som selvstendig rettssubjekt. Mindretallet støtter ikke lovfesting av den ulovfestede læren om delt arbeidsgiveransvar. Dette vil kunne bidra til uklarheter om hvem som skal ha arbeidsgiveransvaret og være prosesskapende. Loven forutsetter allerede i dag at arbeidsgiveransvaret skal plasseres hos den som i realiteten er forpliktet som arbeidsgiver.

Kapittel 12 Midlertidig ansettelse

I kapittel 12 konsentrerer utvalget seg om rammeverket for midlertidig ansettelse. Det store flertallet i norsk arbeidsliv er fast ansatt, og dette har vært stabilt over tid. Omfanget av midlertidige ansettelser har avtatt noe de siste tiårene og er relativt lavt i Norge sammenlignet med andre land i OECD. Bruken av midlertidige ansettelser i Norge er større i offentlig enn i privat sektor.

Reglene om midlertidig ansettelse har tidvis vært gjenstand for stor debatt fra 90-tallet og frem til i dag, og var senest gjenstand for lovendringer i 2015. Regelverket om midlertidig ansettelse er sentralt for temaet som utvalget er bedt om å vurdere, og av de alternative tilknytningsformene er det midlertidige ansettelser som er mest benyttet som fleksibilitetsmekanisme. Det er bred enighet i utvalget om at fast ansettelse skal være hovedregelen i norsk arbeidsliv, men at det likevel bør være adgang til å inngå midlertidige arbeidsavtaler i nærmere definerte situasjoner.

Det er ulike vurderinger i utvalget når det gjelder hvordan de gjeldende reglene om midlertidige ansettelser fungerer. Utvalget har valgt å konsentrere seg om enkelte sider ved dagens regulering, herunder har utvalget vurdert om den generelle adgangen til å ansette midlertidig i ett år i § 14-9 andre ledd bokstav f bør videreføres. Flertallet foreslår å oppheve den generelle adgangen til å ansette midlertidig i ett år i § 14-9 andre ledd bokstav f. Flertallet viser særlig til at bestemmelsen bryter med lovens systematikk om at midlertidige ansettelser i utgangspunktet skal dekke midlertidige arbeidskraftbehov, og at bestemmelsen heller ikke ser ut til å ha fungert etter sin hensikt.

Utvalget har også vurdert om det bør innføres en generell adgang for partene i arbeidslivet til å avtale midlertidig ansettelse. Etter en vurdering av argumentene for og mot innføring av en slik generell tariffavtaleadgang har utvalget kommet til at det ikke ønsker å foreslå lovendring på dette punktet.

I tillegg har utvalget vurdert om det bør gjøres endringer i tre-/fireårsregelen i § 14-9 sjuende ledd. Flertallet foreslår å endre § 14-9 sjuende ledd til en ren treårsregel, slik at også arbeidstaker som er midlertidig ansatt for å utføre arbeid av midlertidig karakter etter § 14-9 andre ledd bokstav a, skal anses som fast ansatt etter tre år. Flertallet vurderer også praksisarbeid.

Utvalget omtaler videre de særskilte reglene og praksisen for bruk av midlertidige ansettelser i universitets- og høyskolesektoren.

Flertallet viser til at andelen midlertidige i universitets- og høyskolesektoren er høy sammenlignet med resten av arbeidslivet, og at særskilte behov for utdanningsstillinger etter deres mening kan begrunne dette delvis, men ikke fullt ut. Flertallet konkluderer med at det er behov for en gjennomgang av de særlige ansettelsesforskriftene. Flertallet mener også at det er behov for å vurdere om regelverket kan tydeliggjøres for å begrense uklar praksis knyttet til ekstern finansiering og midlertidig ansettelse. Flertallet knytter videre noen kommentarer til begrepet «praksisarbeid» i § 14-9 andre ledd bokstav c. Flertallet mener at forarbeidene og rettspraksis gir uklare holdepunkter for avgrensning av begrepet «praksisarbeid», og mener derfor at forståelsen av begrepet bør klargjøres.

Mindretallet vil beholde den generelle adgangen til midlertidig ansettelse i § 14-9 andre ledd bokstav f. Mindretallet mener fast ansettelse fortsatt skal være hovedregelen og at det også klart er situasjonen i dagens arbeidsliv. Andelen midlertidig ansatte er lav i Norge. Undersøkelser viser at innføringen av bestemmelsen i § 14-9 andre ledd bokstav f ikke har endret dette bildet.

En generell, men tidsbegrenset, adgang som dagens bestemmelse representerer, vil være særlig viktig når mange sterkt rammede virksomheter nå etter pandemien igjen skal våge å satse. Bestemmelsen vil også kunne gi en økt mulighet for de mange arbeidsledige det siste året. Mindretallet mener det er viktig å bevare alle virkemidler som kan øke yrkesdeltagelsen i befolkningen. Mindretallet vil beholde dagens regelverk med både en tre- og fireårsregel og mener det ikke er noen funn i kunnskapsgrunnlaget som tilsier en innstramming til en ren treårsregel.

Kapittel 13 Innleie og entreprise

I kapittel 13 konsentrerer utvalget seg om innleie og entreprise, herunder særlig den rettslige grensen mellom disse to kontraktsformene. Sentrale spørsmål for utvalget i dette kapitlet har vært å vurdere hvorvidt gjeldende regler om grensedragningen mellom innleie og entreprise, herunder bruken av såkalte «bemanningsentrepriser», er hensiktsmessige. Utvalget har også sett nærmere på hvilken betydning fragmentering av virksomhet gjennom entrepriser kan ha for arbeidstakerrettigheter.

Utvalget peker på at det er et tydelig arbeidsrettslig reguleringsskille mellom innleie og entreprise. Etter utvalgets vurdering er viktige formål med innleiereglene på den ene siden å sikre virksomheter en fleksibilitet ved midlertidig arbeidskraftsbehov, mens det på den andre siden er satt begrensninger for å unngå at innleie skjer på bekostning av faste direkte ansettelser som en løsning på et permanent arbeidskraftsbehov. Utvalget viser videre til at entreprise på sin side kjennetegnes som en virksomhetsorganisatorisk og økonomisk gunstig arbeidsdeling mellom virksomheter, hvor spesialiserte funksjoner kan kjøpes fra andre. Dette bidrar også til at virksomheter ikke behøver å være bemannet med all type kompetanse eller spesialisering på oppgaver hvor arbeidskrafts- eller tjenestebehovet er varierende. Entreprise er ikke en tilknytningsform, men en kontraktsform mellom virksomheter. Entreprenøren er bundet av de samme arbeidsrettslige regler som andre arbeidsgivere.

Utvalget har sett på hvilke kriterier (momenter) som vurderes å være sentrale for å skille mellom innleie og entreprise. Et samlet utvalg er enig om at følgende kriterier er sentrale i grensen mellom innleie og entreprise: om innleier utøver arbeidsledelsen og om innleier har et selvstendig ansvar for resultatet. Disse kriteriene innebærer en presisering og tydeliggjøring av gjeldende rett.

Utvalget har delt seg i et flertall og mindretall når det gjelder de øvrige kriteriene. Flertallet mener at også følgende kriterier må ses hen til i grensen mellom innleie og entreprise ved kjøp av tjenester: om det i hovedsak skal leveres arbeidskraft, om tjenestekjøpet skjer i nær tilknytning til oppdragsgivers virksomhet, om arbeidet ligger innenfor oppdragsgivers vedvarende arbeidskraftsbehov og om arbeidet ligger innenfor oppdragsgivers kjernevirksomhet.

Flertallet foreslår at det tas inn en definisjon av innleie i arbeidsmiljøloven, som vil kunne tjene som en tydeliggjøring av grensen mellom innleie og entreprise. Ovennevnte kriterier fremgår av ordlyden. Det er ikke tale om kumulative vilkår, men kriterier som inngår i en helhetsvurdering.

Mindretallet legger til grunn at de reelle, underliggende forholdene skal være avgjørende for å klassifisere innleie og entreprise, og at klassifiseringen fortsatt skal være basert på gjeldende rett. Dagens tilnærming til grensen mellom innleie og entreprise gir rom for utvikling gjennom domstolenes praksis, noe som gir en robusthet med tanke på den videre samfunnsutviklingen. Etter mindretallets oppfatning skaper flertallets forslag til nye momenter i vurderingen av innleie-/entrepriseforhold uklarhet om hvilke andre tilfeller enn det som i dag regnes som innleie som er ment å omfattes.

Kapittel 14 Arbeidsmiljø, medvirkning og samarbeid

Kapittel 14 omhandler arbeidsmiljø, medvirkning og samarbeid. Utvalget har både sett på tiltak som på mer generell basis kan styrke medvirkning og arbeidsmiljø, og tiltak som er særskilt rettet mot personer med alternative tilknytningsformer.

Endringer i hvordan virksomhetene organiserer og gjennomfører sine oppgaver kan innebære at de som utfører arbeid knyttes sammen på andre måter enn ved å dele samme fysiske arbeidsplass. Det kan medføre nye utfordringer når det gjelder å ivareta viktige hensyn som gjelder arbeidsmiljø og medvirkning. Utvalget peker på behovet for å følge med på utviklingen og å få frem ny kunnskap om omfang og utfordringer ved andre arbeidsformer, slik som bruk av plattformarbeid, hjemmekontor og annet fjernarbeid. Det er viktig at konsekvenser for reguleringene i arbeidslivet vurderes i brede prosesser som sikrer god involvering av partene i arbeidslivet.

I denne sammenheng har utvalget konsentrert seg om å vurdere lovreguleringene på enkelte områder som gjelder bruken av ulike tilknytningsformer og konsekvenser av endringer i virksomhetsorganisering. Det er enighet i utvalget om de overordnede målsettingene om å sikre et godt arbeidsmiljø og muligheter for medvirkning og medbestemmelse for alle som deltar i arbeidslivet. På enkelte punkter er det ulike syn i utvalget når det gjelder hvilket behov det er for nye lovreguleringer og hvilken innretning disse skal ha.

Utvalget har vurdert bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 2-2 og hvorvidt denne bør søkes utformet slik at den både omfatter den fysiske arbeidsplassen og situasjoner hvor arbeidet utføres andre steder, herunder digitalt. Flertallet foreslår at det presiseres i første ledd at bestemmelsen får anvendelse uavhengig av hvor arbeidet finner sted. Mindretallet mener det ikke bør etableres en regel som er egnet til å skape uklarhet med hensyn til hvor langt arbeidsgiverens/oppdragsgiverens ansvar går, noe som vil være betenkelig blant annet av rettssikkerhetshensyn.

Utvalget har videre vurdert behovet for å utvide ordningen med verneombud. Flertallet i utvalget mener kravet om at det skal være verneombud i virksomheten bør være uavhengig av størrelse, og det foreslås en lovendring i tråd med dette i § 6-1 første ledd. Mindretallet mener det ikke er hensiktsmessig å pålegge små virksomheter med helt ned til én ansatt å ha verneombud som skal være de ansattes representant i arbeidsmiljøspørsmål.

Et tema for utvalget har også vært om innleide arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere som utfører arbeid i en oppdragsvirksomhet bør omfattes av verneombudets oppgaver i denne virksomheten. Utvalget foreslår en lovendring i § 6-2 første ledd som innebærer at verneombudets oppgaver skal omfatte innleide arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere som har utført arbeid i nær tilknytning til virksomheten de siste seks månedene.

Videre har utvalget vurdert behovet for å utvide ordningen med arbeidsmiljøutvalg (AMU) i virksomheter. Flertallet legger frem forslag om å senke terskelen for når det skal opprettes et arbeidsmiljøutvalg, jf. § 7-1 første ledd. Mindretallet mener det ikke er hensiktsmessig å pålegge virksomheter med helt ned til ti ansatte å etablere AMU.

Utvalget har sett på arbeidstakeres medvirkning og samarbeid i sammensatte eier- og virksomhetsstrukturer som konsern og franchise og vurdert behovet for eventuell lovregulering av arbeidstakeres medvirkning i konsern og franchise. Flertallet foreslår en ny bestemmelse i arbeidsmiljøloven kapittel 8 som særlig regulerer informasjon og drøfting i konsernforhold. Mindretallet foreslår ingen lovendringer. Når det gjelder franchise, har utvalget ikke foreslått tiltak på dette området, men flertallet henviser til videre utredning, jf. kapittel 11.

Bestemmelsene som gjelder arbeidsgivers drøftingsplikt med tillitsvalgte om bruk av ulike tilknytningsformer er også omtalt i kapittel 14. Utvalget har vurdert om bestemmelsene bør samles og på den måten tydeliggjøres, og om drøftingsplikt også bør gjelde virksomhetens bruk av oppdragstakere og kjøp av tjenester fra andre virksomheter som har betydning for bemanningen. Flertallet foreslår en ny bestemmelse som både samler og utvider drøftingsplikten i tråd med ovennevnte. Mindretallet vurderer at det kunne vært hensiktsmessig å samle eksisterende drøftingsbestemmelser, men kan for øvrig ikke støtte forslaget slik det foreligger.

Kapittel 15 Omgåelse og etterlevelse

I kapittel 15 vurderer utvalget konsekvensene av omgåelse av arbeidsmiljølovens regler. Arbeidsmiljøloven er ufravikelig for å verne om arbeidstakerens arbeidsmiljø og arbeidsforhold. For arbeidstakere er det av stor betydning at deres rettigheter etter loven ikke innskrenkes eller reduseres som følge av omgåelse av regelverket. For virksomheter er det sentralt å forhindre konkurransevridning og tap av oppdrag som følge av useriøse aktørers omgåelser av ufravikelig lovgivning.

I dette kapitlet foreslår flertallet å lovfeste en gjennomskjæringsnorm. Etter flertallets vurdering vil en lovfesting kunne bidra til en større bevisstgjøring om at disposisjoner som strider mot lovens formål vil kunne settes til side. En gjennomskjæringsregel vil derfor kunne være med på å bygge opp under lovens formål, og vil potensielt kunne bidra til å fange opp urettmessige disposisjoner fra useriøse aktører i større grad enn i dag.

Utvalgets flertall foreslår å lovfeste den ulovfestede adgangen til gjennomskjæring av disposisjoner som innebærer en omgåelse av loven. I vurderingen av om det foreligger en omgåelse, vil det blant annet kunne legges vekt på disposisjonens formål og/eller konsekvens, styrkeforholdet mellom partene samt den økonomiske og velferdsmessige betydningen disposisjonen får for arbeidstakeren.

Mindretallet legger avgjørende vekt på at domstolene har lang tradisjon for å legge de reelle forholdene til grunn dersom faktum i saken tilsier det, og kan ikke se at det i tillegg er grunn til eller behov for å lovfeste en generell omgåelsesnorm. Mindretallet mener en slik bestemmelse vil være uheldig for forutsigbarheten til arbeidslivets aktører, og bli unødig prosess- og konfliktdrivende.

2 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid mv.

2.1 Oppnevning og sammensetning

Ved kongelig resolusjon 23. august 2019 ble et utvalg oppnevnt for å vurdere ulike tilknytningsformer og virksomhetsorganisering i arbeidslivet.

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

  • Jan Fougner, advokat, professor II, Wiersholm advokatfirma AS, Oslo (leder)

  • Trude Tinnlund, LO-sekretær, Landsorganisasjonen i Norge, Fredrikstad

  • Henrik Dahle, fagsjef og advokat, Unio, Bærum

  • Nina Sverdrup Svendsen, utredningssjef, Akademikerne, Oslo

  • Ørnulf Kastet, advokat, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund, Nannestad

  • Silje Stadheim Almestrand, advokat, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo

  • Gry Brandshaug Dale, advokat, Kommunesektorens organisasjon, Bærum

  • Elin Spjelkavik, juridisk direktør, advokat, Hovedorganisasjonen Virke, Bærum

  • Kristin Juliussen, analyse- og utredningsdirektør, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Oslo

  • Karen Modesta Olsen, professor, Norges Handelshøyskole, Bergen

  • Kjell Gunnar Salvanes, professor, Norges Handelshøyskole, Bergen

  • Dag Stokland, administrerende direktør, Agenda Kaupang AS, Oslo

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Arbeids- og sosialdepartementet, med følgende personer i sekretariatet:

  • Seniorrådgiver Tonje Forså Aas (sekretariatsleder)

  • Fagdirektør Reinert Andreas Leirvik

  • Seniorrådgiver Synnøve Nymo

  • Seniorrådgiver Mona Sandersen (til og med februar 2020)

  • Seniorrådgiver Maria Nascimento Kase (fra og med februar 2020)

  • Seniorrådgiver Line Granholt (fra og med januar 2021)

  • Seniorrådgiver Kajsa Louise Tafjord Normannseth (fra og med mars 2021).

2.2 Mandatet

Utvalget ble gitt følgende mandat:

Arbeidslivet står overfor en rekke strukturendringer i årene fremover. Endringer i næringsstrukturen, sammensetning av befolkningen, teknologiutvikling, klimautfordringer og økende internasjonalisering vil påvirke hvilke arbeidsplasser vi kommer til å få fremover. Endringer i næringsstrukturen, sammensetning av befolkningen, teknologiutvikling, klimautfordringer og økende internasjonalisering vil påvirke hvilke arbeidsplasser vi kommer til å få fremover. Det er helt nødvendig at virksomhetene tilpasser seg for å møte disse utfordringene.
Globalisering og et stadig mer åpent europeisk arbeidsmarked fører til at en økende del av arbeidsmarkedet inngår i internasjonal konkurranse, og teknologisk utvikling gjør at stadig flere arbeidsoppgaver vil bli automatiserte. Ny teknologi og globalisering, nye aktører på arbeidsmarkedet og endringer i organisering av virksomhet har potensiale til å endre arbeidslivet vesentlig. Tilgang på arbeidskraft over grenser, og nye arbeidsmetoder kan skape endringer i maktforholdene mellom de som tilbyr arbeid og de som utfører det. Organisering og etablering av virksomhet på tvers av grenser og produksjon i globale verdikjeder kan skape nye konkurranseforhold. Dette utfordrer norsk arbeidsliv på mange måter, og er blant annet fulgt opp i arbeidet til Produktivitetskommisjonen, Delingsøkonomiutvalget, Sysselsettingsutvalget og gjennom flere initiativer for å styrke kompetansegrunnlaget for fremtidens arbeidsliv.
Endringsprosessene i arbeidslivet vil også kunne påvirke organiseringen av arbeid og hvilken tilknytning som benyttes mellom den som tilbyr arbeid og den som utfører arbeid, herunder konsekvenser for rettigheter og plikter. Slike spørsmål får betydelig oppmerksomhet i den offentlige debatten.
Faste og direkte ansettelser hos en arbeidsgiver, i hovedsak på fulltid, er hovedregelen i norsk arbeidsliv. Bruken av ikke-standard arbeidsforhold har vært stabil over tid. Nylig forskning viser at til sammen elleve prosent av de sysselsatte er midlertidig ansatt, innleide eller selvstendig næringsdrivende uten ansatte. Det er likevel utviklingstrekk som gjør at det kan reises spørsmål om endringene i arbeidslivet medfører en dreining mot mer bruk av ikke-standard tilknytningsformer og nye former for virksomhetsorganisering. Det kan være grunn til å spørre om gjeldende rammer, begreper og ordninger vil være tilpasningsdyktige og anvendelige i lys av utviklingstrekkene, og om disse favner de grupper det er ønskelig at skal omfattes, også i fremtidens arbeidsliv.
Det pågår en aktiv debatt om ulike sider av dette i Norge. Debatten handler i stor grad om det eksisterer et arbeidsgiveransvar, hvem som bør ha arbeidsgiveransvar og hvem som bør ha ulike typer vern i relasjoner hvor arbeid utføres. I ulike saker diskuteres det eksempelvis om den som utfører arbeid er / skal være fast eller midlertidig ansatt, om vedkommende er / skal være direkte ansatt eller innleid, og om vedkommende er / skal være arbeidstaker eller selvstendig oppdragstaker (herunder konsulent, frilanser og lignende). Det diskuteres problemstillinger rundt utsetting av arbeid til leverandører og underleverandører og bruk av entrepriser. Også bruk av ulike forretningsmodeller, for eksempel franchise og konsern, og de konsekvenser dette får for arbeidstakerne, skaper diskusjon.
Valg av organisasjons- og tilknytningsform kan få direkte betydning for grunnleggende rettigheter, slik som lokal medvirkning og samarbeid, stillingsvern og HMS, samt rettigheter etter folketrygdloven. Debatten synliggjør en viss uro og usikkerhet om hvilke rammer gjeldende rett setter, hvor grensene går og om disse er like gyldige i et fremtidig arbeidsliv. Den synliggjør også at det kan reises spørsmål ved om de gruppene det er ønskelig at skal ha rettigheter, faktisk har disse.
Regjeringen mener det er behov for å gjennomgå slike spørsmål samlet i samarbeid med partene i arbeidslivet. Regjeringens overordnede mål er et norsk arbeidsliv med trygghet, fleksibilitet og anstendige arbeidsforhold, som legger til rette for at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Det er samtidig viktig å legge til rette for rammevilkår for virksomhetene som stimulerer til bedriftsetableringer, konkurransedyktighet, vekst og arbeidsplasser. Det må tas hensyn til hvilke virkninger regelverket har i forhold til behovet for fleksibilitet og målet om høy sysselsetting. Samarbeidet mellom arbeidstakere, arbeidsgivere og myndigheter må også vektlegges, fordi det bidrar til høy omstillingsevne og danner grunnlag for videreutvikling av vårt arbeidsliv i møte med nye utfordringer.
Fremtidens arbeidsliv, herunder bruk av atypiske arbeidsforhold og konsekvenser for arbeidstakere, er også et tema internasjonalt i blant annet EU, OECD og ILO, samt i en nordisk kartlegging igangsatt av Nordisk Ministerråd. ILOs Global Commission on the Future of Work har i anledning ILOs 100-års jubileum i 2019 nylig avgitt en rapport med tittelen «Work for a brighter future», hvor blant annet investeringer i institusjonelt rammeverk for arbeidslivet og i anstendig og bærekraftig arbeid utpekes som viktige innsatsområder. Også OECD har blant annet nylig utgitt rapporten «Policy Responses to New Forms of Work», som gir en oversikt over de ulike landenes tiltak og politikk for å møte fremtidens arbeidsliv.

Utvalgets arbeid:

  • Utvalget skal beskrive relevante utviklingstrekk og eventuelle utfordringer i arbeidslivet vedrørende tilknytningsformer og organisering av virksomhet ut fra det kunnskapsgrunnlaget som finnes. Utvalget kan også peke på områder hvor det er behov for videre forskning og utredning.

  • Utvalget skal vurdere rammeverket for ulike tilknytningsformer for de som utfører arbeid, og vurdere om dette er tilstrekkelig tydelig, hensiktsmessig og tilpasningsdyktig både for dagens og fremtidens arbeidsliv. Utvalget kan eksempelvis vurdere grenseoppgangene mellom ulike tilknytningsformer, og om begrepene, herunder arbeidstakerbegrepet, er tydelige og hensiktsmessige og omfatter de grupper det er ønskelig at de skal omfatte. Videre kan det vurderes om de ulike tilknytningsformene har de ønskede konsekvensene med hensyn til rettigheter og plikter for de som utfører arbeidet, også sett i sammenheng med virksomhetenes behov for fleksibilitet. Med rettigheter og plikter tas det særlig sikte på rammer for medvirkning og samarbeid, stillingsvern og HMS.

  • Utvalget skal gjennomgå rammeverk for arbeidsgiveransvar og organisering av arbeid og virksomhet, og vurdere om dette er tilstrekkelig tydelig, hensiktsmessig og tilpasningsdyktig både for dagens og fremtidens arbeidsliv. Utvalget kan blant annet vurdere hvordan ulike organisasjonsformer og virksomhetsmodeller påvirker ansvar og plikter for den som tilbyr arbeid, og hvorvidt arbeidsmiljølovens arbeidsgiverbegrep er tilstrekkelig tydelig og hensiktsmessig, særlig med tanke på den som har reell styring og beslutningsmyndighet når det gjelder arbeidsgivers virksomhet. Utvalget kan videre vurdere hvorvidt det bør bli tydeligere hvilke rettssubjekter som har hvilket ansvar, og hvilke plikter som bør gjelde i situasjoner hvor flere virksomheter er involvert i styring/kontroll/ledelse av arbeidet, for eksempel i franchise, konsern, innleieforhold mv. Det kan også vurderes i hvilken utstrekning den som knytter til seg selvstendige oppdragstakere, frilansere, arbeidskraft i delingsøkonomien mv. vil eller bør ha visse plikter eller ansvar.

  • Utvalget kan fremme forslag til regelendringer eller andre tiltak som det finner hensiktsmessig.

Utvalget skal i sine vurderinger avveie hensynene til forutsigbarhet, rettigheter og vern for de som utfører arbeid opp mot hensynene til arbeidslivets og næringslivets behov for utvikling, fleksibilitet og muligheter for verdiskapning. Utvalget skal i sine vurderinger og forslag se hen til og vurdere forholdet til internasjonale rammeverk og initiativer som kan ha betydning. Utvalget skal følge Instruks om utredning av statlige tiltak (utredningsinstruksen).
Utvalget skal levere sin utredning i form av en NOU innen 1. juni 2021.

2.3 Utvalgets tolkning av mandatet

Utvalgets mandat favner vidt. Det har derfor vært nødvendig å gjøre noen prioriteringer med hensyn til hvilke problemstillinger utvalget skal gå nærmere inn i. Dette er gjort med utgangspunkt i utvalgets samlede vurdering av utfordringsbildet i lys av det foreliggende kunnskapsgrunnlaget. Det er også tatt hensyn til andre pågående prosesser og utvalg. Dette innebærer at det er problemstillinger og temaer utvalget ikke har gått nærmere inn på.

Etter utvalgets vurdering gir mandatet langt på vei en beskrivelse av sentrale elementer i den norske modellen. Det har vært viktig for utvalget å synliggjøre den norske modellen som fundament i det norske arbeidslivet, med sentrale elementer som organisering, tariffavtaler, utvikling av kollektive institusjoner og samarbeid mellom partene i arbeidslivet.

Utvalget har tatt utgangspunkt i sentrale drivkrefter og utviklingstrekk som påvirker arbeidslivet, og lagt vekt på konsekvenser for tilknytningsformer og hvordan virksomheter organiserer og gjennomfører arbeid. På bakgrunn av dette har utvalget i lys av mandatet vurdert rammeverket, herunder særlig behovet for endringer i relevante lovregler. Her har utvalget primært vurdert reglene i arbeidsmiljøloven, fordi arbeidsmiljøloven er den sentrale lov for vern av arbeidstakere og de temaer som særskilt fremheves i mandatet. Enkelte andre lover er likevel omtalt og/eller vurdert der det har vært naturlig.

Utvalgets mandat inviterer både til en vurdering av grenseoppgangene mellom ulike tilknytningsformer, samt rettigheter og plikter som følger av de ulike tilknytningsformene.

Utvalget har særlig konsentrert seg om grensen mellom arbeidstaker og selvstendig oppdragstaker, arbeidsgiveransvar og arbeidsgiverplikter, midlertidig ansettelse og innleie. Noen oppgaver eller funksjoner kan håndteres ved at de blir utført av eksterne tjenesteleverandører med egne ansatte (entreprise). Entreprise er ikke en tilknytningsform, men en tjenestekontrakt mellom virksomheter. Fordi det er en kontraktsform som kan løse et arbeidskraftsbehov, har det vært relevant for utvalget å gå nærmere inn på bruken av entreprise, og se særlig på grenselandet mellom innleie og entreprise. Utvalget har fått gjennomført egne utredninger for å belyse sentrale tema, jf. punkt 2.5 under. Selv om det ikke fremgår eksplisitt av mandatet, har utvalget også vurdert konsekvenser og endringsbehov knyttet til omgåelser av regelverket.

Deltidsarbeid har ikke utpekt seg som et tema i utvalgets arbeid, og utvalget behandler ikke deltid som en særskilt tilknytningsform i denne fremstillingen.

Når det gjelder hvilke rettigheter og plikter utvalget har vurdert, har det også her vært behov for avgrensninger. Utvalget har primært vurdert stillingsvernsreglene, regler knyttet til arbeidsmiljø, medvirkning og medbestemmelse.

Flere tema er blitt aktualisert som følge av koronapandemien. Det gjelder blant annet bruken av hjemmearbeid/hjemmekontor, som potensielt kan utvikle seg til mer omfattende bruk av fjernarbeid også etter pandemien. Utvalget har belyst aktuelle utviklingstrekk i kunnskapsgrunnlaget, men har ikke gjort særskilte vurderinger av reguleringene for fjernarbeid. Mens utvalget har arbeidet, er dette til dels blitt fulgt opp gjennom egne prosesser i samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. I hovedsak vil de samme grunnleggende temaene som utvalget behandler når det gjelder arbeidslivsreguleringer også være gjeldende for ulike situasjoner hvor digitale løsninger benyttes til å organisere utføringen av arbeidsoppgaver på andre måter enn tidligere.

2.4 Utvalgets arbeid

2.4.1 Utvalgets møter

Utvalgets første møte ble avholdt 11. september 2019. Totalt er det avholdt 22 utvalgsmøter, hvorav syv har vært todagersmøter. Tolv av møtene har vært avholdt digitalt.

Utvalget har invitert både eksterne forskere og fagfolk, samt alle utvalgsmedlemmene til å innlede om ulike temaer:

  • Kristin Skogen Lund, konsernsjef, Schibsted og medlem av ILOs verdenskommisjon for fremtidens arbeidsliv

  • Roger Bjørnstad, sjeføkonom, LO

  • Øystein Dørum, sjeføkonom, NHO

  • Kristin Alsos, forskningsleder, Fafo

  • Kristin Jesnes, forsker, Fafo

  • Utvalgsmedlem Karen Modesta Olsen, professor, Norges Handelshøyskole

  • Utvalgsleder Jan Fougner, advokat, Wiersholm advokatfirma AS

  • Utvalgsmedlem Kristin Juliussen, analyse- og utredningsdirektør, Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Utvalgsmedlem Nina Sverdrup Svendsen, utredningssjef, Akademikerne

  • Utvalgsmedlem Kjell Gunnar Salvanes, professor, Norges Handelshøyskole

  • Utvalgsmedlem Dag Stokland, administrerende direktør, Agenda Kaupang AS

  • Utvalgsmedlem Henrik Dahle, fagsjef og advokat, Unio

  • Andreas Dypvik Landmark, forsker, SINTEF

  • Utvalgsmedlem Gry Brandshaug Dale, advokat, KS

  • Utvalgsmedlem Silje Stadheim Almestrand, advokat, NHO

  • Per-Øyvind Langeland, avdelingsdirektør, NHO

  • Utvalgsmedlem Elin Spjelkavik, juridisk direktør, Hovedorganisasjonen Virke

  • Mona Næss, arbeids- og sosialråd, Norges delegasjon til EU

  • Sindre Solholm Reinholt, nasjonal ekspert, DG Employment, Europakommisjonen

  • Andrea Salvatori, økonom, OECD

  • Stijn Broecke, økonom, OECD

  • Sandrine Cazes, seniorøkonom, OECD

  • Sigurd M. Nordli Oppegaard, forsker, Fafo / Universitetet i Oslo

  • Tarjei Bekkedal, professor, Universitetet i Oslo

  • Line Eldring, avdelingsleder, Fellesforbundet

  • Utvalgsmedlem Trude Tinnlund, LO-sekretær, LO

  • Knut Røed, seniorforsker, Frischsenteret

  • Utvalgsmedlem Ørnulf Kastet, advokat, YS

  • Marianne Lefsaker Johansson, seniorøkonom, Oslo Economics

  • Bjørn Hansen, tidligere senior manager, Oslo Economics

  • Mari Holm Ingelsrud, forsker II, Arbeidsforskningsinstituttet AFI, OsloMet – storbyuniversitetet

  • Per Bonde Hansen, forsker II, Arbeidsforskningsinstituttet AFI, OsloMet – storbyuniversitetet

  • Anders Underthun, forsker I, Arbeidsforskningsinstituttet AFI, OsloMet – storbyuniversitetet

  • Nils Askeland, Senior Vice President Construction, Kværner AS Stord

  • Marianne Jenum Hotvedt, førsteamanuensis, Universitetet i Oslo

  • Pål Molander, direktør, Statens arbeidsmiljøinstitutt

Utvalget vil rette en stor takk til alle bidragsyterne.

2.4.2 Arbeidet under koronapandemien

Etter litt over et halvt års utvalgsarbeid, nådde koronapandemien Norge, og har deretter påvirket måten utvalget har arbeidet på. Med unntak av en kort periode etter nedstengningen av landet 12. mars 2020, har utvalget likevel opprettholdt utvalgsarbeidet. Koronapandemien har medført at møtene i det alt vesentligste har blitt avholdt digitalt. Det har blitt lagt ned stor innsats av alle i utvalget og i sekretariatet, for å opprettholde fremdrift og et godt samarbeid i en krevende tid.

Utvalget hadde planlagt en studietur til Paris i mars 2020. Hovedformålet med studieturen var å besøke OECD hvor det var planlagt innledninger knyttet til utviklingstrekk, analyser og politikkanbefalinger innenfor temaet «new forms of work» og «the future of work». I tillegg skulle studieturen også gi innsikt i hva som foregår i EU, og EUs fokus på tematikken som utvalget ser på. Som følge av koronapandemien ble turen avlyst, og innledningene ble i stedet presentert digitalt.

2.5 Relevante utredninger og prosesser

Utvalget har initiert, med Arbeids- og sosialdepartementet som oppdragsgiver, tre eksterne utredninger, som følger som digitale vedlegg til utvalgets rapport:

  • Oslo Economics: Kartlegging av omfang og særtrekk ved entrepriser

  • Arbeidsforskningsinstituttet AFI: Konsekvenser av atypiske tilknytningsformer for arbeidsforhold og partssamarbeid

  • Advokatfirmaet Haavind: Utredning om arbeidstaker- og arbeidsgiverbegrepet i arbeidsmiljøloven i tvistesaker for domstolene 2010–2020

Arbeids- og sosialdepartementet har også vært oppdragsgiver for en rekke andre utredninger som har bidratt til å belyse de problemstillinger utvalget skulle vurdere. Disse utredningsprosjektene er blitt gjennomført i dialog med hovedorganisasjonene i arbeidslivet. Det refereres til de enkelte rapportene underveis i utvalgets innstilling. Følgende flerårige forsknings- og utviklingsprosjekter kan trekkes frem som en særlig viktig del av kunnskapsgrunnlaget:

  • Forskningsstiftelsen Fafo: Utvikling av ulike typer tilknytningsformer i arbeidslivet 2014–2018

  • Forskningsstiftelsen Fafo: Kollektive aktører og reguleringer i arbeidslivet 2017–2020

  • Institutt for samfunnsforskning: Utvikling av ulike tilknytningsformer i arbeidslivet 2018–2022

Nordisk Ministerråd satte i 2018 i gang et prosjekt om fremtidens arbeidsliv og utfordringer for de nordiske modellene. Rapportene fra dette prosjektet har gitt viktige impulser til utvalgets arbeid.

OECD har i flere rapporter behandlet sentrale tema for utvalget. Dette gjelder særlig OECD Employment Outlook 2019 – The Future of Work. Videre har utredninger og politikkdokumenter som er blitt lagt frem av EU og ILO vært betydningsfulle for utvalgets vurderinger, særlig:

  • ILO: World Employment and Social Outlook. Trends 2020

  • ILO: Non-standard Employment around the World. Understanding challenges – shaping prospects

  • The European Pillar of Social Rights (2017/C 428/09) og handlingsplan for gjennomføringen av EUs sosiale pilar2

  • Kilhofer, Z. m.fl: Study to gather evidence on the working conditions of platform workers. VT/2018/032

Tematikken som utvalget er bedt om å vurdere har visse koblinger eller grenseflater mot annet pågående eller avsluttet utvalgs- og utredningsarbeid. Det har også vært viktig for utvalget å holde seg orientert om og/eller avgrense eget arbeid mot annet utredningsarbeid.

Flere andre offentlige utredninger har behandlet tema med betydning for utvalgets kunnskapsgrunnlag og vurderinger. Dette gjelder særlig:

  • NOU 1996: 6 Arbeidstakeres stilling i konsernforhold m.v.

  • NOU 1998: 15 Arbeidsformidling og arbeidsleie (Blaalid-utvalget)

  • NOU 2004: 5 Arbeidslivslovutvalget – Et arbeidsliv for trygghet, inkludering og vekst

  • NOU 2010: 1 Medvirkning og medbestemmelse i arbeidslivet

  • NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi (Holden III-utvalget)

  • NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk (Cappelen-utvalget)

  • NOU 2017: 4 Delingsøkonomien – muligheter og utfordringer

  • NOU 2018: 2, NOU 2019: 2 og NOU 2020: 2 Fremtidige kompetansebehov I, II og III (Kompetansebehovutvalget)

  • NOU 2019: 7 Arbeid og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting og NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring – Tiltak for økt sysselsetting (Sysselsettingsutvalget)

  • NOU 2019: 22 Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring (Luftfartsutvalget)

  • NOU 2020: 13 Private aktører i velferdsstaten (Velferdstjenesteutvalget)

  • NOU 2021: 4 Norge mot 2025

Regjeringens perspektivmelding (Meld. St. 13 (2020–2021) er et grunnlag for en rekke av de temaene utvalget behandler i sin innstilling.

2.6 Oversikt over utredningen

Utredningen er inndelt i fire deler. Del 1 består av kapittel 1 til 3, del 2 består av kapittel 4 til 8, del 3 består av kapittel 9 til 16, mens del 4 består av kapittel 17 til 19.

Del 1 Innledning og sammendrag

Kapittel 1 Innledning, sammendrag og hovedkonklusjoner inneholder en innledning, samt presentasjon av utvalgets hovedkonklusjoner og et sammendrag av utredningen.

Kapittel 2 Utvalgets sammensetning, mandat og arbeid mv. gir en oversikt over utvalgets oppnevning og sammensetning, mandatet og utvalgets tolkning av mandatet, utvalgets arbeid, relevante utredninger og prosesser, samt gir en kort oversikt over utredningens deler.

Kapittel 3 Den norske modellen, det organiserte arbeidslivet – grunnleggende hensyn for fremtidens arbeidsliv beskriver ulike elementer i den norske modellen og med fokus på den norske arbeidslivsmodellen. Kapitlet er ment å synliggjøre at utvalget legger den norske modellen til grunn for sine vurderinger og anbefalinger i denne innstillingen.

Del 2 Kunnskapsgrunnlag: Drivkrefter, tilstandsbeskrivelse og gjeldende reguleringer

Kapittel 4 Drivkrefter og utviklingstrekk beskriver sentrale drivkrefter og utviklingstrekk som fører til endringer i arbeidslivet og hvordan virksomheter organiseres. Det gis en nærmere beskrivelse av enkelte former for virksomhetsorganisering og kontraktsformer mellom virksomheter, særskilte forhold i offentlig sektor, utviklingstrekk i arbeidsmarkedet med vekt på arbeidsinnvandring, kompetanse og omstillinger.

Kapittel 5 Tilknytningsformer – utvikling og tilstand omtaler tilstand og utvikling for bruken av ulike tilknytningsformer i arbeidslivet. Særlig beskrives selvstendige oppdragstakere, arbeid gjennom digitale plattformer, midlertidig ansatte og innleide fra bemanningsforetak. Sentrale implikasjoner ved bruk av de ulike tilknytningsformene omtales også. Avslutningsvis er det et punkt om omfang og bruk av ulike tilknytningsformer i andre land og internasjonale sammenligninger.

Kapittel 6 Internasjonale institusjoner, initiativ og rammebetingelser gir et perspektiv på sentrale internasjonale arenaer som ILO, OECD og EU, og har som formål å gi en oversikt over relevant internasjonalt rammeverk og initiativer som kan ha betydning for utvalgets vurderinger og forslag.

Kapittel 7 Historisk tilbakeblikk på regler om tilknytningsformer gir en kort oversikt over den historiske utviklingen av regelverket, herunder arbeidstaker- og arbeidsgiverbegrepene, reglene om fast og midlertidig ansettelse og reglene om innleie av arbeidskraft.

Kapittel 8 Gjeldende rett beskriver relevant regelverk og rettspraksis. Det gis en fremstilling av arbeidstaker- og arbeidsgiverbegrepet, fast og midlertidig ansettelse, deltid, innleie av arbeidskraft, og tjenestekjøp fra selvstendige oppdragstakere og andre virksomheter (entreprise). I tillegg omtales gjeldende reguleringer når det gjelder arbeidstakeres rett til medvirkning og medbestemmelse, informasjon, drøfting og samarbeid på arbeidsplassen, samt en omtale av trygde- og pensjonsrettigheter.

Del 3 Vurderinger og forslag

I kapittel 9 Utvalgets overordnede vurderinger fremgår utvalgets overordnede vurderinger av utviklingstrekk og utfordringer i norsk arbeidsliv. Med bakgrunn i utviklingstrekk og utfordringer vurderer utvalget bruken av ulike tilknytningsformer og gir en overordnet vurdering av endringsbehov.

I kapittel 10 Arbeidstakerbegrepet og grensen mot selvstendige oppdragstakere vurderer utvalget gjeldende arbeidstakerbegrep i arbeidsmiljøloven. I tillegg vurderes muligheten for å forhandle kollektivt for enkelte oppdragstakere.

I kapittel 11 Arbeidsgiverbegrepet og arbeidsgiveransvar har utvalget konsentrert seg om arbeidsmiljølovens arbeidsgiverbegrep, herunder særskilt spørsmålet om arbeidsgiveransvar i konsern.

I kapittel 12 Midlertidig ansettelse vurderes reglene for midlertidig ansettelse i arbeidsmiljøloven og eventuelle endringsbehov.

I kapittel 13 Innleie og entreprise konsentrerer utvalget seg om innleie og entreprise, herunder særlig den rettslige grensen mellom disse to kontraktsformene i arbeidsmiljøloven.

I kapittel 14 Arbeidsmiljø, medvirkning og samarbeid vurderer utvalget tiltak som kan styrke arbeidsmiljø- og medvirkningsforholdene til personer som utfører arbeid gjennom alternative tilknytningsformer.

I kapittel 15 Omgåelse og etterlevelse vurderer utvalget konsekvensene av omgåelse av arbeidsmiljølovens regler, herunder om det kan være behov for å lovfeste en gjennomskjæringsnorm.

I kapittel 16 EØS-rettslig vurdering av utvalgets lovforslag gis det en vurdering av lovforslagene i forhold til Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

I kapittel 17 Forslag til endringer i lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) fremgår lovforslagene som fremmes av utvalget og/eller et flertall i utvalget.

I kapittel 18 Merknader til lovforslagene fremgår merknader til de enkelte lovforslagene.

I kapittel 19 Økonomiske og administrative konsekvenser fremgår en vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av de tiltakene som foreslås.

3 Den norske modellen og det organiserte arbeidslivet – grunnleggende hensyn for fremtidens arbeidsliv

3.1 Innledning

I utvalgets mandat heter det at det «overordnede mål er et norsk arbeidsliv med trygghet, fleksibilitet og anstendige arbeidsforhold, som legger til rette for at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Det er samtidig viktig å legge til rette for rammevilkår for virksomhetene som stimulerer til bedriftsetableringer, konkurransedyktighet, vekst og arbeidsplasser. Det må tas hensyn til hvilke virkninger regelverket har i forhold til behovet for fleksibilitet og målet om høy sysselsetting. Samarbeidet mellom arbeidstakere, arbeidsgivere og myndigheter må også vektlegges, fordi det bidrar til høy omstillingsevne og danner grunnlag for videreutvikling av vårt arbeidsliv i møte med nye utfordringer».

De definerte målene i utvalgets mandat er langt på vei en beskrivelse av sentrale elementer i den norske modellen. Utvalget legger den norske modellen til grunn for vurderinger og anbefalinger i dette dokumentet. Modellen handler om hvordan økonomisk politikk, inntektspolitikk, lønnsdannelse, arbeidslivspolitikk og offentlig velferd spiller sammen, og hvordan dette samspillet gjennom ulike mekanismer har bidratt til høy sysselsetting, god økonomisk utvikling og høy levestandard i Norge. Modellen er dynamisk og et samspill mellom ulike politikkområder. Sysselsettingsutvalget har en overordnet beskrivelse av modellens innhold og virkemåte, jf. NOU 2021: 2 punkt 3.1.

God sammenheng og samvirke mellom ulike politikkområder er avgjørende for å ha en samfunnsutvikling med høy sysselsetting og små forskjeller. Organiseringen av velferdsordningene støtter også opp under høy sysselsetting, god omstillingsevne og jevn inntektsfordeling. Men sammenheng og samvirke skapes ikke av seg selv.

Den norske modellen med trepartssamarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene, lokal dialog mellom tillitsvalgte og arbeidsgivere, og med etablerte institusjoner som kan håndtere konflikter innenfor samarbeidet, har historisk sett vært en suksess. Kunnskap om de historiske sammenhengene og nysgjerrighet om hvordan utviklingen nasjonalt og internasjonalt påvirker samfunnsmekanismene, er viktig for å kunne videreføre de gode resultatene. Høy sysselsetting og trygge jobber, vedvarende økonomisk vekst, høy produktivitet og jevn inntektsfordeling har preget det norske samfunnet over lengre tid. I internasjonal og norsk litteratur har disse gode resultatene i stor grad blitt tilskrevet egenskaper ved den norske modellen. Modellen beskrives ofte som en kombinasjon av ulike hovedelementer, som et velorganisert arbeidsliv, brede offentlige velferdsordninger og en økonomisk politikk som støtter opp under høy sysselsetting, og at det er et samspill mellom de ulike politikkområdene. Tilliten i det norske samfunnet skårer gjennomgående svært høyt i internasjonale sammenlikninger.

Både modellens forutsetninger og resultater er viktige. Modellen er ikke statisk, men er i kontinuerlig utvikling og har bidratt til god omstillingsevne i Norge. Høy yrkesdeltakelse gir høy verdiskapning og dermed bærekraft til velferdsordningene over tid. Dette oppnås blant annet gjennom høy oppslutning om et organisert arbeidsliv, med samarbeid lokalt mellom arbeidstakere, tillitsvalgte og arbeidsgivere i virksomhetene og gjennom samarbeid mellom arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner og myndighetene på bransjenivå og sentralt. Velferdsordningene er universelle og bidrar til trygghet for arbeidstakere under omstillinger i økonomien.

Den norske modellen er omtalt i ulike utredninger og analyser, og med ulike tilnærmingsmåter og fokus. I dette kapitlet er arbeidslivets virkemåte med institusjoner, regler og reguleringer vektlagt. Utvalget diskuterer først ulike elementer i den norske og nordiske modellen i punkt 3.1 og 3.2. Kapitlet har deretter hovedfokus på den norske arbeidslivsmodellen som fundament for en god samfunnsutvikling, med viktige elementer som organisering, kollektive institusjoner og samarbeid mellom partene i arbeidslivet.

Utvalget legger til grunn at vurderinger og anbefalinger utvalget legger frem skal bidra til å styrke og utvikle modellen. Rammeverket for arbeidslivet må legge til rette for gode vilkår for verdiskapning i virksomhetene, fortsatt høy bruk av faste ansettelser og et organisert arbeidsliv forankret i tariffavtaler. Dette er en overordnet målsetting for utvalget.

3.2 Den norske og nordiske modellen

Den nordiske modellen har nærmest blitt et varemerke for de nordiske landene Norge, Danmark, Sverige, Finland og Island, ved å langt på vei ha lykkes i å kombinere en jevn inntektsfordeling med høy gjennomsnittlig levestandard, solid økonomisk vekst og makroøkonomisk stabilitet, jf. NOU 2009: 10, punkt 15.1. I Norge kalles den gjerne den norske modellen. Elementer som ofte inngår i beskrivelsen er koordinert lønnsdannelse, et organisert og velfungerende arbeidsliv, velferdsordninger, kompetanse og økonomisk politikk.

Det er gjerne ulike perspektiver og innfallsvinkler til å beskrive den nordiske modellen. I faglitteraturen opereres det ikke med noen endelig definisjon, jf. NOU 2009: 10. Den norske og de nordiske samfunnene har langt på vei hatt parallelle utviklingstrekk gjennom etterkrigstiden, men også med noen klare forskjeller. Over tid har landene utviklet en rekke regler, institusjoner og ordninger for å møte utfordringer og løse problemstillinger i samfunnet, og hvordan de samvirker omtales gjerne som den nordiske modellen.

Partssamarbeidet er sentralt, og har gradvis utviklet seg gjennom 100 år med et organisert arbeidsliv. Dette har vært en viktig drivkraft i utviklingen av modellen. Det er samtidig betydelige forskjeller mellom de nordiske landene i hvordan arbeidslivet er blitt utviklet over tid. Men et viktig fellestrekk er at organiseringen av partene i arbeidslivet, etter en fase med klassekamp og mobilisering førte frem til brede kompromiss, og siden dannet grunnlag for et utstrakt samarbeid mellom myndighetene og partene om politikk for verdiskapning og fordeling, jf. Dølvik og Røed Steen (2018).

Det er vanlig å dele inn land i ulike regimer som typer av velferdsregimer (Esping-Andersen, 1990), produksjonsregimer (Hall og Soskice, 2001) eller ansettelsesregimer (Gallie, 2007). De nordiske (eller skandinaviske) landende grupperes ofte sammen på basis av en del felles institusjonelle og strukturelle trekk.

Samtidig finnes det forskjeller mellom de nordiske landene. Danmark kjennetegnes gjerne ved det som har blitt kalt «flexicurity», det vil si stor grad av fleksibilitet for arbeidsgiverne med hensyn til muligheter for oppsigelse, kombinert med sjenerøse velferdsordninger som sikrer inntektsgrunnlaget for den enkelte (Madsen, 2003). Norge har lavere fagforeningsgrad enn Danmark og Sverige, noe som i stor grad kan forklares med at medlemskap i fagforeninger har vært knyttet til arbeidsledighetskasser i andre nordiske land (Nergaard og Stokke, 2007). I tillegg dekker a-kassene også ytelser til de som jobber som selvstendige. Norge har beholdt koordinerte lønnsforhandlinger, mens dette i større grad er desentralisert i Sverige og Danmark (Andersen mfl., 2015). Videre er det forskjeller knyttet til i hvilken grad tilknytningsformer er lovregulert eller overlatt til avtaler mellom partene. Norge og Finland har mer lovreguleringer, mens de andre nordiske landene overlater mer til tariffavtaler (Hotvedt mfl., 2020b).

Det høye nivået på tillit i befolkningen er et sentralt forhold som skiller Norden fra andre land. Nordisk ministerråd har foretatt en gjennomgang av internasjonale sammenligninger av tillit, hvor alle de nordiske landene skårer svært høyt, og i rapporten reises spørsmålet om tillit er «det nordiske gullet» (Andreasson, 2017). I rapporten vises det til at tillit ikke er naturgitt, men er blitt skapt over lengre perioder og gjennom et samspill mellom forskjellige prosesser. Tillit er dermed både et resultat av, og en forutsetning for, samfunnsorganiseringen i Norden.

Det finnes en omfattende litteratur om den norske modellen, der beskrivelser avhenger av hva som er utgangspunktet og formålet for analysen. Lønnsdannelse, arbeidsliv, velferdsordninger og økonomisk politikk inngår ofte i beskrivelsene av modellen. I NOU 2011: 7 er det gitt en beskrivelse av den norske velferdsmodellen med mål om høy yrkesdeltakelse, et velregulert arbeidsliv med trepartssamarbeid med sterke arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, et i hovedsak skattefinansiert offentlig velferdstilbud, et godt utbygd og universelt velferdssystem, og en omfattende familiepolitikk som fremmer likestilling. Denne beskrivelsen i NOU 2011: 7 er basert på Halvorsen og Stjernø (2008).

I diskusjoner om utvikling av velferdsstatsmodeller vises det ofte til debatten som ble utløst av at Esping Andersen (1990) presenterte empiri og teori for at det var utviklet tre ulike velferdsstatsmodeller: Den liberale, den konservative og den sosialdemokratiske. For en kortfattet gjennomgang vises det til NOU 2011: 7.

Nord-Mod-prosjektet til Fafo beskriver den nordiske modellen som en triangelmodell med kobling mellom organisert arbeidsliv, økonomisk styring, og offentlig velferd (Dølvik mfl., 2014). Disse tre elementene ses som grunnpilarene i modellen. Koblingen mellom de ulike elementene består både av markedsmekanismer og aktører i form av parter og partier.

Samspillet mellom de institusjonelle grunnpilarene har vært viktig for at modellen i etterkrigstiden har kunnet realisere mål om stabil vekst, høy sysselsetting og rettferdig fordeling. Dølvik m.fl. peker på at samspillet langt fra var en mekanisk prosess, men var avhengig av at de sentrale aktørene, partiene og arbeidslivspartene, hadde nok makt, medlemsbredde og legitimitet til å sørge for en helhetlig samordning og iverksetting av politikken.

I Sysselsettingsutvalgets innstilling, NOU 2021: 2, er fokuset bredt og det er lagt vekt på samspillet mellom elementene i modellen. Økonomisk politikk og strukturpolitikk, trygdesystemet, lønnsdannelse, kompetansepolitikk beskrives som elementer sammen med partssamarbeid og arbeidslivets institusjoner.

I Medvirknings- og medbestemmelsesutvalget (NOU 2010: 1, punkt 3.2, med henvisning til Løken og Stokke, 2009) fremheves følgende elementer i den nordiske modellen:

  • Universelle velferdsordninger og stor offentlig sektor

  • Høy sysselsettingsgrad blant både menn og kvinner

  • Små lønnsforskjeller og høy sosial mobilitet

  • Sterke kollektive aktører

  • Sentralt koordinert lønnsdannelse og lokale forhandlinger på virksomhetsnivå

  • Tett trepartssamarbeid mellom myndigheter, arbeidsgiverorganisasjoner og arbeidstakerorganisasjoner

  • Høy grad av medvirkning og medbestemmelse på virksomhetsnivå.

Fordelingsutvalget (NOU 2009: 10, punkt 15.1) fremhever de samme fellestrekkene, men med en litt annen innfallsvinkel og beskrivelse:

  • En omfattende velferdsstat med vekt på universelle og sjenerøse inntektssikringsordninger og et stort offentlig tilbud av tjenester innenfor blant annet helse og utdanning. Skatteinntektene dette fordrer, innebærer relativt høye skattesatser, særlig på inntekt og konsum.

  • Betydelige offentlige investeringer i humankapital, herunder grunnskole, videregående utdanning og forskning.

  • Arbeidsmarkedsinstitusjoner som inkluderer vidtfavnende fagforeninger og godt organiserte arbeidsgivere, betydelig koordinering av lønnsdannelsen, samarbeid mellom partene også lokalt i den enkelte bedrift, en ledelsesmodell basert på relasjonsbygging, respekt for enkeltmennesket og for samfunnets institusjoner, relativt sjenerøs ledighetstrygd og stor vekt på aktive arbeidsmarkedstiltak.

Norge er en liten åpen økonomi som har stor fordel av handel med utlandet. Kombinasjonen av koordinert lønnsdannelse, åpenhet for investeringer i næringslivet og avhengighet av å få avsetning på produktene på de internasjonale markedene har bidratt til økonomisk vekst, økt verdiskapning og omstilling i arbeidslivet. Barth mfl. (2015) beskriver denne prosessen som «kreativ destruksjon». Agell og Lommerud (1993) beskriver hvordan lavere samlet lønnsvekst og en sammenpresset lønnsstruktur over tid har gjort det mulig med ekspansjon i de høyproduktive delene av arbeidslivet. Arbeidstakere er blitt flyttet fra dårligere betalte jobber i lavproduktive sektorer til høyere betalte jobber i virksomheter som er internasjonalt konkurransedyktige. Økende skatteinntekter har gjort det mulig å finansiere utbygging av velferdsordninger som avlaster arbeidsgiverne i tilfeller av sykdom, uførhet, nedbemanninger og omstilling av virksomhet. Velferdsstatens inntektssikring og et mobilitetsfremmende arbeidsmarked med muligheter for bedre betalte jobber har over tid bidratt til at arbeidstakerne har sett seg tjent med rasjonaliseringer i næringslivet. Fremveksten av en større offentlig sektor har bidratt til flere muligheter for sysselsetting, ikke minst for kvinner. På denne måten har modellen ført til trygge jobber med anstendige vilkår for arbeidstakerne. Og i alle fall så lenge arbeidsmarkedet i hovedsak var nasjonalt klarte man å stenge av for en utvikling med økende andel lavinntektsjobber i tjenestenæringene, slik mange andre land opplevde (Dølvik og Røed Steen, 2018).

Acemoglu (2019) peker på at den nordiske modellens fremste suksessfaktor er evnen til å frembringe høyinntektsjobber. Dette skjer primært gjennom markedet, men er tilrettelagt gjennom arbeidslivets reguleringer og den aktive rollen fagforeningene spiller. Han viser til at den sammenpressede lønnsdannelsen gjorde det mulig for arbeidsgivere å gjøre investeringer som i sin tur førte til innovasjon og høyere produktivet, noe som igjen gav muligheter for både økte lønninger for arbeidstakere og økt utbytte for eierne.

Arbeidstakere i Norge opplever jevnt over høy grad av jobbsikkerhet og muligheter til selvbestemmelse i jobben (Esser og Olsen, 2012). Norge skårer også høyt på Global Competitive Index utviklet av World Economic Forum, som sier noe om effektivitet i arbeidsmarkedet og i institusjoner, grad av innovasjon, mv. I tillegg skårer Norge, sammen med de andre nordiske landene, også høyt når det gjelder likestilling mellom kvinner og menn (Gender Equality Index). Det ser altså ut som den norske (nordiske) modellen produserer noen gode resultater både på individ- og samfunnsnivå.

I litteratur om jobbkvalitet defineres begrepet «en god jobb» gjerne som en jobb som fremmer fysisk og psykisk velvære (well-being) samt jobbtilfredshet. Vanlige dimensjoner som brukes for å identifisere jobbkvalitet er «god» lønn, jobbsikkerhet, selvbestemmelse, opplæring- og utviklingsmuligheter, og medvirkning på arbeidsplassen (se for eksempel Holman, 2013).

Faste ansettelser er et grunnleggende element iden norske modellen. Høy organisasjonsgrad og tariffavtaledekning er en forutsetning for arbeidslivsmodellen. Disse forholdene virker sammen, fordi fast ansatte i større grad er organiserte enn personer med andre tilknytningsformer.

I møte med nye utfordringer og endringer i arbeidslivet, er det avgjørende med et organisert arbeidsliv som gir stabile rammebetingelser, høy tillit og nært samarbeid. Et velorganisert arbeidsliv med høy organisasjonsgrad og tariffavtaledekning, bred tillit og et godt to- og trepartssamarbeid vil dermed være et grunnleggende premiss i møte med endringer.

Utvalget ønsker å synliggjøre den viktige funksjonen den norske modellen har i møte med endringer i arbeidslivet, og hvordan modellen blant annet hviler på den faste ansettelsen som fundament i arbeidslivet. Ulike elementer i den norske modellen kan på den ene siden bidra til å redusere ulempene ved et arbeidsliv hvor flere har, eller vil kunne få, en annen tilknytning. På den andre siden er det viktig å få synliggjort at den norske modellen kan være utfordret av en utvikling med flere personer med en annen/løsere tilknytning, enten direkte eller indirekte gjennom færre organiserte.

3.3 Lønnsdannelsens rolle

Systemet for lønnsdannelse, inkludert institusjonene rundt lønnsdannelsen, kan sies å være i kjernen av den norske modellen.

Modellen for lønnsdannelse, og hvordan modellen tolkes og anvendes, er beskrevet nærmere i flere offentlige utredninger, blant annet i NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi, og i NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk, samt NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring.

Den koordinerte lønnsdannelsen i Norge blir ofte omtalt som «frontfagsmodellen» fordi det er konkurranseutsatt sektor, frontfaget, som forhandler først og setter en norm for den økonomiske rammen for oppgjørene i resten av økonomien. For at Norge, som en liten og åpen økonomi skal kunne konkurrere på det internasjonale markedet er det viktig med god konkurranseevne internasjonalt. Lønn og lønnsutviklingen i konkurranseutsatt sektor er dermed et viktig element for å oppnå god konkurranseevne. Lønnsveksten i frontfaget skal hverken være gulv eller tak, men er en norm som skal sikre at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor over tid er retningsgivende for andre sektorer. Selve lønnsforhandlingene er partenes ansvar. Profilen i oppgjøret i frontfaget skal ikke overføres til andre avtaleområder, men derimot bestemmes i det enkelte området ut fra forholdene der. Koordineringen skjer gjennom sentrale forhandlinger og lokal kollektiv lønnsdannelse. Partene i de ulike forhandlingsområdene har selv ansvar for fordelingen av rammen mellom ulike grupper i sitt område. I noen tariffområder skjer lønnsdannelsen i hovedsak gjennom sentrale forhandlinger, noen steder både sentrale og lokale forhandlinger og i noen områder skjer den utelukkende gjennom lokal kollektiv lønnsdannelse i den enkelte virksomhet.

Flere institusjoner og mekanismer bidrar til koordinering i den norske lønnsdannelsen, både internt og mellom ulike organisasjoner, gjennom lovverk og gjennom konsensusbygging, hvor myndighetene også spiller en viktig rolle. Koordineringen skjer både sentralt og lokalt. Lønnsdannelsen er partenes ansvar, mens staten tilrettelegger gjennom institusjonene som er etablert rundt lønnsdannelsen og kan noen ganger bidra direkte i lønnsoppgjørene. Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene har vært en viktig del av den økonomiske politikken i Norge gjennom store deler av etterkrigstiden. Møter i Kontaktutvalget mellom regjeringen og partene i arbeidslivet og i Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) bidrar til at partene og myndighetene har en felles forståelse av situasjonen og utviklingen i norsk økonomi. Det finnes også en rekke andre institusjoner og mekanismer som bidrar til koordineringen i det norske lønnsfastsettelsessystemet, både internt i og mellom ulike organisasjoner, gjennom lover, regelverk og tariffavtaler, og gjennom institusjoner som Riksmekleren, Arbeidsretten, Rikslønnsnemnda, Tariffnemnda og ulike avtalebaserte tvistenemder.

En koordinering av lønnsdannelsen hviler på tilstedeværelsen av kollektive partsforhold i arbeidslivet med brede organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, og er derfor avhengig av høy organisasjonsgrad på både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden.

Internasjonale sammenligninger tyder på at høy grad av koordinering i lønnsdannelsen gir høyere sysselsetting, lavere arbeidsledighet og mindre lønnsforskjeller enn det som kan bli resultatet med en mindre koordinert lønnsdannelse (OECD 2018). NOU 2016: 15 nevner at en grunn til dette kan være at partene i arbeidslivet gjennom koordineringen i større grad tar hensyn til hvordan lønnsveksten påvirker konkurranseevne, sysselsetting og arbeidsledighet i økonomien samlet sett. Gjennom systemene for lønnsdannelse har partene bidratt til å bevare en balanse mellom konkurranseutsatte og skjermede næringer og samtidig til at det er relativt små lønnsforskjeller i Norge. Internasjonale sammenligninger, som Barth mfl. (2003), viser at når lønnsforhandlingene er koordinerte eller gjennomføres på sentralt nivå, fører det til mindre lønnsforskjeller mellom bedrifter, bransjer og yrkesgrupper. Denne mekanismen virker i begge ender av lønnsskalaen, slik at de laveste lønningene øker og de høyeste lønningene blir lavere (lønnssammenpressing).

Lønnsdannelsen bidrar også til høy omstillingstakt i arbeidslivet. En lønnsstruktur med relativt små lønnsforskjeller innebærer at de minst produktive bedriftene «presses ut», fordi de ikke har råd til å betale selv de laveste lønningene, mens bedrifter med høy produktivitet kan dra nytte av at de høyeste lønningene er relativt lave. Ettersom de høyproduktive sektorene ekspanderer og lavproduktive sektorene reduseres eller forsvinner kan de overflødige arbeidstakerne finne bedre betalte jobber i de delene av økonomien som vokser. I en situasjon med et relativt høyt generelt lønnsnivå vil kostnadene for de lavproduktive dermed bli for høye slik at de må gjennomføre omstillinger. Mer koordinert lønnsdannelse med mindre lønnsforskjeller innebærer også at bedriftene tjener mer på å benytte ny og effektiv teknologi, og det kan bidra til en raskere modernisering i land med små lønnsforskjeller (Moene mfl., 2009).

Utvalget legger omtalen av den norske modellen i sysselsettingsutvalgets innstilling, NOU 2021: 2, til grunn for drøftingene og vil fokusere på den norske modellens egenskaper og utfordringer i arbeidslivet i dette kapitlet.

3.4 Nærmere om den norske modellen i arbeidslivet

3.4.1 Innledning

Partene i arbeidslivet spiller en viktig rolle i samfunnet og i den norske modellen. Fundamentet for dette er tariffavtaler. Gjennom tariffavtalene reguleres både lønns- og arbeidsforhold og gir dermed et fundament for et velordnet arbeidsliv.

Sammenlignet med andre land er det generelt høy organisasjonsgrad i Norge blant både arbeidstakere og arbeidsgivere. Arbeidslivet er preget av sterke organisasjoner, med sentrale samordnede avtalesystemer med fredsplikt i avtaleperioden, et velutviklet lokalt nivå for kollektive forhandlinger og medvirkning, samt sterke lovfestede arbeidstakerrettigheter (se blant annet Dølvik, 2013).

I store deler av arbeidslivet er det et velutviklet, avtalebasert system for ansattes representasjon gjennom tillitsvalgte på den enkelte arbeidsplass/virksomhet. Den norske arbeidslivsmodellen kommer dermed til uttrykk både gjennom lovverk, reguleringer og institusjonelle ordninger, men også gjennom formell og uformell samhandling på samfunns- og virksomhetsnivå.

I norsk arbeidsliv dannet den første Verkstedoverenskomsten fra 1907, arbeidstvistloven fra 1915 og Hovedavtalen fra 1935 viktige milepæler i denne utviklingen. Hovedavtalen mellom LO og Norsk Arbeidsgiverforening (N.A.F.) beskrives som et historisk kompromiss mellom arbeid og kapital. Arbeidsgivernes styringsrett og arbeidernes organisasjonsrett ble gjensidig anerkjent og normert (Slagstad, 1998).

Boks 3.1 Nærmere om tariffavtalen

En tariffavtale er en kollektiv regulering av lønns- og arbeidsvilkår, og er den grunnleggende rettskilden for de kollektive arbeidsrettslige spørsmålene. Tariffavtaler inngås mellom en fagforening på den ene siden og en arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening på den andre siden. Arbeidstvistloven definerer tariffavtale som «en avtale mellom en fagforening og en arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening om arbeids- og lønnsvilkår eller andre arbeidsforhold», jf. § 1 bokstav e.

I tillegg til lønn, kan tariffavtalene regulere blant annet arbeidstid, oppsigelsesfrister, medbestemmelse og permittering, samt sosiale rettigheter og pensjon for de som har dette avtalefestet. Hva som inngår, varierer mellom de ulike tariffavtalene. Tariffavtalene regulerer ikke kun materielle forhold, men også prosessuelle forhold som i hovedsak omhandler samarbeidet mellom tariffpartene, og kan også omhandle tema som likestilling, klima mv.

Tariffavtalen binder kun avtalepartene og deres medlemmer. Tariffavtalen har likevel virkninger ut over partsforholdet. Gjennom avtale- og rettspraksis er det utviklet såkalte ufravikelighetsnormer, som gjør at den tariffbundne arbeidsgiveren er forpliktet overfor sin tariffmotpart (arbeidstakerorganisasjonen) til å praktisere tariffavtalens vilkår også overfor uorganiserte arbeidstakere i virksomheten som faller inn under tariffavtalens saklige virkeområde. De uorganiserte har imidlertid ingen rettigheter eller plikter etter tariffavtalen. Allmenngjøring av tariffavtaler innebærer også at de avtalebestemte lønnsnivåene gjelder for flere arbeidsforhold enn de som omfattes av tariffavtalene i noen bransjer. I tillegg er det mange uorganiserte virksomheter som følger lønnssatsene i tariffavtalene uten at de er forpliktet til det.

Det vanlige mønsteret for tariffavtaler er et hierarki, hvor to parter inngår en hovedavtale som inneholder bestemmelser om mer varige og overordnede forhold mellom partene. Under hovedavtalen sorterer så landsdekkende tariffavtaler om lønns- og arbeidsvilkår. Disse tariffavtalene er gjerne avgrenset mot andre tariffavtaler etter bransje/sektor eller de dekker bare visse yrkesgrupper. Under landsdekkende tariffavtaler kan det så inngås lokale tariffavtaler eller særavtaler på bedriftsnivå. Mulighetene til å inngå lokale avtaler kan være hjemlet i tariffavtalen, blant annet i forbindelse med lokale lønnsforhandlinger eller fastsettelse av arbeidstiden i virksomheten. Lokale avtaler kan også regulere forhold som ikke dekkes av hovedavtale og landsdekkende tariffavtale. Hovedavtale og landsdekkende tariffavtale inngås gjerne av landsomfattende organisasjoner, de lokale avtalene inngås av de lokale partene, altså virksomheten og det lokale leddet av arbeidstakerorganisasjonen, ved de tillitsvalgte.

Det er imidlertid ulike modeller. For eksempel er ikke alle partsforhold omfattet av en hovedavtale, i andre sammenhenger er det ikke landsdekkende tariffavtale fordi hovedavtalen inneholder bestemmelser som sammen med lokale avtaler gjør den landsdekkende tariffavtalen overflødig. Videre er mange tariffavtaler avgrenset til en enkelt virksomhet. I offentlig sektor samt nærliggende/offentlig eiet virksomhet i deler av privat sektor finnes det i tillegg til særavtaler på lokalt nivå også særavtaler på landsomfattende nivå.

Tariffavtalene blir inngått for en viss periode, vanligvis to år (ofte fire for hovedavtaler). Dette kalles tariffperioden. I tariffperioden gjelder det en fredsplikt, som betyr at partene ikke kan tvinge frem endringer i det de har avtalt ved å bruke kampmidler som streik og lockout.

Dersom partene er uenige i innholdet i en inngått og gjeldende tariffavtale, kan de bringe en slik rettstvist inn for avgjørelse i Arbeidsretten. Arbeidsretten er en særdomstol som behandler tvister om inngåtte tariffavtalers gyldighet, forståelse og eksistens. I tillegg behandler Arbeidsretten tvister om brudd på fredsplikten i arbeidslivet og tvister om erstatningsansvar i forbindelse med tariffbrudd og ulovlig arbeidskamp. Det er kun tariffavtalens parter som har søksmålskompetanse overfor Arbeidsretten. En arbeidstaker, organisert eller uorganisert, kan ikke anlegge sak for Arbeidsretten mot en arbeidsgiver for brudd på en tariffavtale.

Dersom partene ikke har inngått tariffavtale tidligere, eller tariffperioden for en inngått tariffavtale er utløpt, vil innholdet i en ny eller revidert tariffavtale være gjenstand for forhandlinger. Dersom partene ikke kommer til enighet i en slik interessetvist, må de som hovedregel til tvungen mekling hos Riksmekleren før de kan iverksette arbeidskamp, som for arbeidstakersiden vanligvis er streik og for arbeidsgiversiden lockout. Prosedyrene for forhandlinger, mekling og arbeidskamp er nærmere regulert i arbeidstvistloven og tjenestetvistloven.

Samfunnet og berørte parter må i utgangspunktet tåle de ulemper som arbeidskamp fører med seg. Dersom arbeidskampen fører til fare for liv, helse eller sikkerhet eller truer helt vitale samfunnsinteresser, kan det likevel være aktuelt å gripe inn med tvungen lønnsnemnd. Regjeringen fremmer i slike situasjoner en proposisjon for Stortinget med forslag til en særlov som forbyr fortsatt arbeidskamp og overlater til Rikslønnsnemnda å behandle interessetvisten. Rikslønnsnemndas kjennelse får virkning som tariffavtale mellom partene.

Kjernen i norsk arbeidslivsregulering er samspillet mellom arbeidsgivers styringsrett, beskyttelse av arbeidstakeren og bruken av tariffavtalen som fundament for samarbeid mellom partene, jf. Fougner (2019). Det er arbeidsgiveren som etablerer og leder virksomheten og tilbyr sysselsetting for arbeidstakere. Fougner, side 9–12, peker på at gjennom kollektiv organisering av arbeidstakere, og lov- og avtaleregulering som beskytter arbeidstakerne, er det utviklet et grunnlag for å balansere interessene mellom partene. Tariffavtalen er utviklet som mekanisme for fordeling av byrder og verdier, og samtidig til løsning av konflikter hva enten de er rettslige eller interessepregede. Samfunnet på sin side har respektert partenes autonomi og har konsentrert lovgivningen om å støtte opp under de kollektive mekanismene og først og fremst bidra gjennom lovgivning til vern av den enkelte arbeidstaker. Norsk arbeidsrett kjennetegnes grunnleggende av dette trepartssamarbeidet.

Virksomheter tilpasser seg ulike føringer og strukturer i et arbeidsmarked. Dette handler blant annet om hva som er legitime og aksepterte praksiser. På den ene siden har man regulatoriske føringer som er nedskrevet og tydelige. På den andre siden har man normative og kognitive føringer som sier noe om hva som er spillereglene, og som er mindre klart definerte. Den norske modellen inneholder alle disse elementene med lovregulering, avtaler og spilleregler.

3.4.2 Tariffavtalen og de kollektive institusjonene

Tariffavtalen har en viktig funksjon i norsk arbeidsliv. Bruken av tariffavtalen som fundament for samarbeid og forhandling, er én av flere mekanismer som er utviklet for å sikre interesseavveining og maktbalansering mellom partene i et arbeidsforhold. Fra arbeidstakernes ståsted vil en tariffavtale innebære at de kollektivt kan sikre felles interesser, for å styrke sin forhandlingsposisjon, og for å utjevne maktforskjellen mellom partene. En tariffavtale innebærer ofte styrkede rettigheter for arbeidstakerne sammenlignet med de lovbestemte, eksempelvis bedre medvirkningsordninger. For begge parter fungerer tariffavtalen som en stabiliserende faktor og med ordnede mekanismer for samarbeid og konflikthåndtering. Tariffavtalene er også en måte å sikre fleksibilitet på, ettersom tariffpartene på enkelte områder har adgang til å avtale avvikende bestemmelser enn de lovbestemte, for eksempel på arbeidstid.

3.4.3 Samspill mellom lov og tariffavtale

Samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og staten er sentral i regelutviklingen på arbeidslivsområdet, og tariffavtalene spiller en viktig rolle i norsk arbeidslivsregulering. Dette samspillet mellom lov og avtale er et dynamisk trekk ved den norske modellen. I stor grad kan en si at arbeidsretten er et rettsfelt som springer ut av en tradisjon som arbeidslivets parter selv har skapt og videreutviklet over en lang periode gjennom bruk av tariffavtaler (Fougner, 2019, side 6). Tariffavtalen er således en viktig normutvikler og premissgiver i arbeidsretten. Som det vises til nedenfor overlater lovgiver dels noen områder helt til arbeidslivets parter, som myndighetene vil være varsomme med og anser som hensiktsmessig at er partenes domene, slik som for eksempel forhandling av lønn. Dels er det også tradisjon for i norsk arbeidsrettslig lovgivning at lovgiver overlater til partene i arbeidslivet å avtale eventuelle fravik fra lovgivningen. Årsaker til dette er at gjennom forhandlinger mellom partene kan løsninger tilpasses lokalt, på bransjenivå og for noen tilfeller sentralt, og at gjennom mekanismene tariffavtalene etablerer ivaretar det kollektive styrkeforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker i tilfredsstillende grad. Fleksibiliteten som ligger i partenes adgang til å fravike lovgivingen er basert på at tariffpartene kan ivareta og vurdere det vernebehovet lovgivingen ellers gir.

Boks 3.2 Nærmere om samspillet mellom lov og tariffavtale

Det er både et samspill og en ansvarsdeling mellom lov og tariffavtale. Arbeidslivslovutvalget (NOU 2004: 5), punkt 8.3, oppstilte tre funksjonsmåter som beskriver tariffavtalens forhold til arbeidsmiljøloven.

Først at tariffavtalenes spiller sammen med lovgivningen, ved at tariffavtalene kan utvide, presisere eller innskrenke reglene som er gitt i loven. Selv om arbeidsmiljøloven i utgangspunktet er ufravikelig, kan den fravikes til gunst for arbeidstaker, også i medhold av tariffavtaler. Arbeidsmiljøloven åpner også for at tariffavtaler kan inneholde regulering i arbeidstakers disfavør. Eventuelle fravik til ugunst for arbeidstaker må imidlertid ha særskilt hjemmel i loven. I slike tilfeller overlates det til partene å komme frem til løsninger som avviker fra loven, det kan være på lokalt nivå, på bransjenivå eller sentralt nivå. Eksempelvis er det åpnet for en videre adgang til midlertidig ansettelse innenfor kunst, forskning og idrett dersom dette følger av tariffavtale inngått med landsomfattende arbeidstakerorganisasjon, jf. § 14-9 fjerde ledd. Videre er det på visse vilkår åpnet for videre adgang til innleie fra bemanningsforetak for virksomheter som er bundet av tariffavtale inngått med fagforening med innstillingsrett, jf. § 14-12 andre ledd. Et annet eksempel er mulighetene til å fravike likebehandlingsreglene ved utleie fra bemanningsforetak, jf. § 14-12 a tredje ledd, jf. forskrift 6. juli 2015 nr. 874 om adgang til ved tariffavtale å fravike reglene om likebehandling ved utleie fra bemanningsforetak. Et bemanningsforetak kan fravike reglene om likebehandling dersom bemanningsforetaket er bundet av tariffavtale inngått med fagforening med innstillingsrett etter arbeidstvistloven, jf. forskriften § 1.

Tariffavtalene har for det andre en viktig rolle når det kommer til å regulere forhold som ikke er lovregulert, og hvor spørsmål om lønn er det klareste eksemplet på en slik arbeidsdeling mellom lovgivning og tariffavtaler. Et annet eksempel er tillitsvalgtordningen som i hovedsak er regulert i tariffavtale, selv om tillitsvalgte gis visse rettigheter og plikter i loven.

En tredje funksjonsmåte er allmenngjøring av tariffavtaler, det vil si at lovgivning utvider en tariffavtales virkeområde til å gjelde udekkede områder. I Norge er det særlig to hovedområder for allmenngjøring. Det ene er allmenngjøring av visse lønns- og arbeidsvilkår, jf. reglene i allmenngjøringsloven, hvor Tariffnemnda vedtar allmenngjøring gjennom forskrift for konkrete bransjer/tariffområder.1 Det er innført allmenngjøring av deler av tariffavtalene i ni ulike tariffområder. Samlet medfører dette at om lag 15 prosent flere av de sysselsatte i privat sektor delvis dekkes av tariffavtaler. Det andre eksemplet på allmenngjøring er lov om europeiske samarbeidsutvalg mv., som er gjennomføring av EU-direktiv.2

En variant av å gjøre tariffavtale til lov ser man også der rettigheter som i utgangspunktet har sitt opphav i tariffavtaler senere får generell anvendelse gjennom lovfesting. For eksempel gjelder dette reglene om medvirkning og vernetjenesten. Et annet eksempel er permisjonsrettighetene som i stor grad har blitt utviklet i tariffavtaler, før de kom inn i lov.

1 Allmenngjøringsloven. (1993). Lov om allmenngjøring av tariffavtaler mv. (LOV-1993-06-04-58).

2 Lov om europeiske samarbeidsutvalg mv. (1996). Lov om allmenngjøring av bestemmelser i tariffavtale om europeiske samarbeidsutvalg mv. (LOV-1996-08-23-63).

3.4.4 Organisasjonsgrad og tariffavtaledekning

3.4.4.1 Innledning

Organisasjonsgrad og tariffavtaledekning er to ulike mål som kan si noe om tilstedeværelsen av kollektive partsforhold i arbeidslivet og utviklingen av denne (Nergaard, 2018b). Organisasjonsgrad uttrykker forholdet mellom antall organiserte og antall organiserbare og måles for både arbeidstaker- og arbeidsgiversiden.

Tariffavtaledekning sier noe om hvor stor andel av arbeidstakerne som er dekket av tariffavtaler. Organisasjonsgrad og tariffavtaledekning er ikke sammenfallende mål; ikke alle organiserte er dekket av tariffavtale, og uorganiserte arbeidstakere kan være dekket av tariffavtale.

På arbeidsgiversiden har organisasjonsgraden økt fra om lag 50 prosent på 1980-tallet til i overkant av 70 prosent i 2019.

Tallene i dette avsnittet er basert på statistikk og beregninger presentert i Fafo-notat 2020:12 – Organisasjonsgrader, tariffavtaledekning og arbeidskonflikter 2018/2019.

3.4.4.2 Organisasjonsgrad på arbeidstakersiden

Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden har vært relativt stabil de siste ti årene. Nivået er likevel lavere enn på 1980-tallet og første halvdel av 1990-tallet, da den var på sitt høyeste. De siste årene har organisasjonsgraden på arbeidstakersiden i hovedsak ligget stabilt på om lag 50 prosent. Dette er høyt internasjonalt, men lavest i Norden. Forskjellen er stor mellom offentlig sektor, der andel fagorganiserte er om lag 80 prosent, og privat sektor der den ligger på om lag 38 prosent. Utviklingen i andelen organiserte arbeidstakere totalt og i de ulike arbeidstakerorganisasjonene siden 1972 vises i figur 3.1.

Figur 3.1 Antall og andel2 organiserte arbeidstakere totalt og i de ulike arbeidstakerorganisasjonene. 1972/2001–2018. Yrkesaktive medlemmer1

Figur 3.1 Antall og andel2 organiserte arbeidstakere totalt og i de ulike arbeidstakerorganisasjonene. 1972/2001–2018. Yrkesaktive medlemmer1

1 Brudd i statistikken i år 2000, jf. omtalen i teksten.

2 Prosent av totalt antall lønnstakere ifølge AKU.

Kilde: Nergaard, 2020.

Internasjonalt ligger Norge og resten av Norden høyt sammenlignet med andre vestlige land. Danmark, Sverige og Finland har imidlertid høyere organisasjonsgrad enn Norge (mellom 65–69 prosent). En viktig forskjell mellom Norge og disse landene er at de sistnevnte landene har såkalte arbeidsledighetskasser, mens i Norge er dagpenger universelle og knyttet til medlemskap i Folketrygden (Nergaard 2010). Når rettigheter til arbeidsledighetstrygd er knyttet til medlemskap i fagforeninger kan dette medvirke til å øke organisasjonsgraden.

Organisasjonsgraden i Norge varierer imidlertid mye mellom bransjer og sektorer. Det er store forskjeller mellom privat og offentlig sektor, og innad i privat sektor. Innenfor privat sektor varierer organisasjonsgraden mellom bransjer, og er høyere i vareproduksjon (industri, bygg, olje og bergverk mv.) enn innen tjenesteyting. Innen vareproduksjon oppgir 49 prosent av lønnstakerne at de er organisert, sammenlignet med 34 prosent i privat tjenesteyting. I offentlig sektor er organisasjonsgraden høyere i statlig sektor (inkludert helseforetakene) enn i kommunal sektor. I tabellen nedenfor ser man likevel at forskjellene mellom sektorene har vært relativt stabile over en lengre periode. Men for enkelte næringer skjer det likevel endringer. Det har vært en klar nedgang i organisasjonsgraden blant arbeidstakere i bygg og anlegg over tid (Nergaard 2020, side 13).

Tabell 3.1 Organisasjonsgraden målt ved AKU. Privat sektor, offentlig sektor og i alt.

1995 1998 2001 2004 2008 2013 2016 2017
Privat sektor i alt 44 43 40 40 38 37 38 38
Vareproduksjon1 57 56 54 51 51 48 46 49
Tjenesteyting 36 35 33 35 33 33 35 34
Offentlig sektor i alt 80 83 81 81 80 79 80 80
Kommunal sektor 78 83 80 79 79 77 78 77
Statlig sektor 85 84 83 85 82 84 83 85
I alt 57 57 55 55 53 52 53 52
N 10 971 9800 10 183 10 023 8164 8119 8166 8487

1 Unntatt primærnæringene.

Kilde: Nergaard, 2018b. Tilleggsundersøkelser til AKU/Fafo. Fra og med 2008 går spørsmålene kun til seks åttendedeler av AKU-utvalget. De som er i sitt første eller siste intervju, får ikke tilleggsspørsmålene.

Nergaard (2018b) viser at organisasjonsgraden er høyere jo fastere arbeidstakeren er knyttet til arbeidsmarkedet og til sitt nåværende arbeidsforhold. Med fast tilknytning menes fast ansettelse, heltidsstilling og at arbeidstakeren anser lønnet arbeid som sin hovedaktivitet, og ikke for eksempel studier/skolegang. Midlertidig ansatte er langt sjeldnere organisert enn fast ansatte. Arbeidsforskningsinstituttet ved OsloMet – storbyuniversitetet (AFI) har etter initiativ fra utvalget utarbeidet en rapport som gjengir resultater fra ulike kartlegginger om hvilke forskjeller en finner i situasjonen for personer som utfører arbeid med alternative tilknytningsformer sammenlignet med arbeidstakere med en fast, direkte ansettelse (Ingelsrud mfl., 2020, jf. nærmere omtale i punkt 5.6.6 i denne innstillingen). Det er markant lavere organisasjonsgrad blant dem med alternative tilknytningsformer. Forskjellen mellom fast ansatte og midlertidig ansatte var 29 prosentpoeng i offentlig sektor og 18 i privat sektor. Få innleide er organisert.

Blant selvstendige er det mindre vanlig å være fagorganisert. Unntaket er innenfor visse profesjonsgrupper, hvor det er betydelig grad av organisering. Akademikerne opplyser at om lag åtte prosent av deres yrkesaktive medlemmer er næringsdrivende (2021). I YS Arbeidslivsbarometer svarte 25 prosent blant de selvstendige at de var organisert (69 prosent samlet). Det vises for øvrig til punkt 5.6.6 nedenfor. For visse grupper av frilansere er det inngått enkelte rammeavtaler med veiledende eller anbefalte priser.

Boks 3.3 Eksempler på avtaler for selvstendige oppdragstakere

Creo og KS har inngått en rammeavtale for oppdrag for Den kulturelle skolesekken. Rammeavtalen ble opprinnelig forhandlet frem i 2018, og er en avtale som setter anbefalte honorarsatser for kunstnere som engasjeres. Det er fylkeskommunene og kommunene som er oppdragsgivere, men KS er forhandlingspart i rammeavtalen og gir også råd til fylkeskommunene om hvordan rammeavtalen skal håndteres. Andre eksempler er ASA 4310 om leger og ASA 4313 om fysioterapeuter. Dette er ikke tariffavtaler, men rammeavtaler for selvstendig næringsdrivende leger og fysioterapeuter (oppdragstakere). Et annet eksempel er NJ Frilans som har forhandlet frem egen rammeavtale med arbeidsgiversiden (Mediebedriftenes landsforening i NHO) om kjøp og salg av frilansstoff til mediene. Avtalen er ikke omfattet av Hovedavtalen og tariffavtalesystemet. Avtalen er imidlertid forpliktende for virksomheter som er bundet av tariffavtalen mellom Norsk Journalistlag og MBL/NHO. Det er fastsatt veiledende satser for honorar, med sikte på lik betaling som for ansatte journalister.

3.4.4.3 Organisasjonsgrad på arbeidsgiversiden

Organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden i Norge har vært økende siden 80-tallet og ligger i dag på rundt 70 prosent. Sammenliknet med resten av Norden, ligger Norge i midtsjiktet sammen med Finland, med Danmark (53 prosent) og Sverige (drøyt 80 prosent) på hver sin side.

I offentlig sektor har alle virksomheter tariffavtale. I privat sektor har ikke alle virksomheter som er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon, tariffavtale, se tabell 3.1. Organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden angis derfor vanligvis bare for privat sektor, og tar utgangspunkt i antall sysselsatte i de organiserte virksomhetene.

I NHOs medlemsbedrifter arbeider om lag tre av fire ansatte i en bedrift med tariffavtale. Blant Virkes medlemsbedrifter er om lag tre av ti ansatte i en bedrift med tariffavtale. Selv om antallet som arbeider i bedrifter med tariffavtale har økt i Virkes medlemsbedrifter, har andelen gått ned over tid ettersom medlemsveksten har vært sterkere blant bedrifter som ikke har tariffavtale. Andelen av alle arbeidstakere som er omfattet av tariffavtale (tariffavtaledekningen) er omtalt i avsnitt 3.2.3.

Tabell 3.2 Ansatte1 i staten og i medlemsvirksomheter i arbeidsgiverorganisasjoner per 31.125

Antall ansatte. 1000 personer

Ansatte i virksomheter med tariffavtale i prosent av ansatte i alle medlemsvirksomheter

Alle

Virksomheter med tariffavtale

2008

2018

2008

2018

2008

2018

Næringslivets Hovedorganisasjon

547

656

387

492

71

75

Kommunesektoren2

421

488

421

488

100

100

Hovedorganisasjonen Virke

173

2584

89

814

51

324

Arbeidsgiverforeningen Spekter

175

216

175

215

100

100

Staten som arbeidsgiver

138

155

138

155

100

100

Øvrige organisasjoner3

215

208

152

137

71

66

Medlemsvirksomheter i alt

1 670

1 980

1 361

1 568

82

79

1 Andelen deltidsansatte varierer mellom organisasjonene/virksomhetene. Det er mange deltidsansatte i kommunene, Virke-området og i helseforetakene. Stillingsandel eller deltidsbrøk kan også variere mellom områdene. Regnet i årsverk kan forholdet mellom sysselsettingen i de ulike områdene endres.

2 Omfatter ansatte i kommunene inklusive Oslo kommune, fylkeskommunene og andre virksomheter som er medlemmer i KS, herunder bedriftsmedlemmer.

3 Finans Norges arbeidsgivermedlemmer har til sammen om lag 36 000 ansatte primært innen bank og forsikring. Det er om lag 27 000 ansatte hos medlemmer i Private Barnehagers Landsforbund (PBL) som er direkte bundet av PBLs hoved- og hovedtariffavtale med arbeidstakerorganisasjonene. I SAMFO er det om lag 26 000 ansatte i bedrifter med tariffavtale.

4 Brudd i 2018.

5 Der det mangler tall for 2018 er det benyttet tall for 2017 (Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening, Glass og fasadeforeningen, Arkitektbedriftene i Norge, Norges Taxiforbund) eller 2014 (Fiskebåt). Det er større revisjoner sml. 2019 rapport for NHO, Virke, Norges Lastebileier-Forbund og Norges Rederiforbund.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og NOU 2021: 5, vedlegg 5.

3.4.4.4 Tariffavtaledekning

Tariffavtaledekningen omfatter flere enn de organiserte arbeidstakerne, blant annet fordi arbeidsgivere som er tariffbundet gjennom avtale- og rettspraksis, forpliktes å legge til grunn tariffavtalens vilkår også for ansatte i bedriften som ikke er organisert, hvis de faller inn under tariffavtalens virkeområde. I privat sektor er det beregnet at om lag 50 prosent av arbeidstakerne jobber i en virksomhet med tariffavtale, som er en nedgang fra 63 prosent i 1998. I offentlig sektor er samtlige arbeidstakere dekket av tariffavtale. Etter disse beregningene er tariffavtaledekningen på om lag 70 prosent. Ifølge AKU, som er en spørreundersøkelse, oppga 69 prosent at de var omfattet av tariffavtale i 2019.

I privat sektor har tariffavtaledekningen falt noe, samtidig som arbeidsgiveres organiseringsgrad i samme tidsrom har steget. Norske arbeidsgiverorganisasjoner tar opp medlemsbedrifter både med og uten tariffavtale. Dette gjelder særlig NHO og Virke og noen av de mindre arbeidsgiverorganisasjonene. I NHO har avtaledekningen ligget stabilt på om lag 75 prosent siden 2003, mens den i Virke har sunket fra oppunder 60 prosent til drøye 30 prosent. Dette skyldes at medlemsveksten i Virke i stor grad har skjedd i form av at det er blitt flere virksomheter uten tariffavtale.

Tabell 3.2 viser hvor stor andel av alle lønnstakere som er henholdsvis ansatt i en bedrift som er medlem av en arbeidsgiverorganisasjon, og andelen som er ansatt i en medlemsvirksomhet som i tillegg har tariffavtale, samlet og fordelt på organisasjoner. Andelen lønnstakere som jobber i en organisert virksomhet har økt de siste ti årene. Andelen i bedrifter med tariffavtale har økt mindre enn andelen som arbeider i organiserte virksomheter totalt.

Tabell 3.3 Ansatte1 i staten og i medlemsvirksomheter i arbeidsgiverorganisasjoner som andel av alle lønnstakere3 (prosent)5

Alle medlemsvirksomheter

Virksomheter med tariffavtale

2008

2018

2008

2018

Næringslivets Hovedorganisasjon

24

26

17

20

Kommunesektoren2

18

19

18

19

Hovedorganisasjonen Virke

8

104

4

34

Arbeidsgiverforeningen Spekter

8

9

8

9

Staten som arbeidsgiver

6

6

6

6

Øvrige organisasjoner (Norges Rederiforbund, Finans Norge m.fl.)

9

8

7

5

Sum

72

79

59

62

1 Andelen deltidsansatte varierer mellom organisasjonene/virksomhetene. Det er mange deltidsansatte i kommunene, Virke-området og i helseforetakene. Stillingsandel eller deltidsbrøk kan også variere mellom områdene. Regnet i årsverk kan forholdet mellom sysselsettingen i de ulike områdene endres.

2 Omfatter ansatte i kommunene inklusive Oslo kommune, fylkeskommunene og andre virksomheter som er medlemmer i KS, herunder bedriftsmedlemmer.

3 Antall lønnstakere som gjennomsnitt for året ifølge AKU. Samme tall er benyttet ved beregning av organisasjonsgraden for arbeidstakere, jf. avsnitt 5.1.

4 Brudd i 2018.

5 Der det mangler tall for 2018 er det benyttet tall for 2017 (Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening, Glass og fasadeforeningen, Arkitektbedriftene i Norge, Norges Taxiforbund) eller 2014 (Fiskebåt). Det er større revisjoner sml. fjorårets rapport for NHO, Virke, Norges Lastebileier-Forbund og Norges Rederiforbund.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Beregningsutvalget.

Alsos mfl. (2021)har gjennomført en kartlegging av utbredelse og arbeidsgiveres organisering og holdninger til tariffavtaler. De har sett på tariffavtaledekningen med utgangspunkt i registerdata over sysselsatte lønnstakere, der målet på tariffavtaledekning er andel sysselsatte i virksomhet som bindes av tariffavtale. Registrene har ikke opplysninger om tariffavtale, og det er derfor lagt medlemskap i Fellesordninger for AFP til grunn (de aller fleste landsdekkende tariffavtaler omfatter AFP) og dette kjennetegnet er supplert med andre skjønnsbaserte opplysninger. Alsos mfl. finner at i privat sektor har tariffavtaledekningen gått ned over tid, og det registerbaserte målet viser at om lag 46 prosent av lønnstakerne i privat sektor arbeider i en virksomhet med tariffavtale. Det er store forskjeller i tariffavtaledekningen etter bransje og bedriftens størrelse. Avtaledekningen i privat sektor varierer fra om lag 20 prosent i bransjer med lav dekning til drøye 90 prosent i de bransjene som har høyest avtaledekning. Over tid har noen bransjer økt avtaledekningen, mens andre har en stabil eller nedadgående dekningsgrad.

Bransjer med klar nedgang i tariffavtaledekning er bygg- og anlegg og overnatting og servering, transport, informasjon og kommunikasjon. En mindre markant nedgang i forretningsmessig tjenesteyting som inkluderer vakt, renhold og utleie av arbeidskraft. Bransjer med mer stabil (og ganske høy) tariffavtaledekning, er olje og bergverk, industri og finansiell tjenesteyting. Bransjer med lav (og ganske stabil eller litt økende) tariffavtaledekning, er varehandel. Trolig kan strukturelle endringer i form av ulik sysselsettingsutvikling mellom bransjer og mellom små/store bedrifter hatt betydning for denne utviklingen. For eksempel har sysselsettingen i industrien gått noe ned, mens byggebransjen (som har lavere tariffavtaledekning) har vokst.

Allmenngjorte områder inkluderes normalt ikke i beregninger av tariffdekning, men Alsos mfl. har estimert hvor mange arbeidstakere som omfattes av allmenngjøring i betydningen at de befinner seg i bransjer og yrker som ligger under et allmenngjøringsvedtak samtidig som de ikke har tariffavtale. Å inkludere disse gruppene vil eventuelt øke tariffavtaledekningen i privat sektor med drøye ti prosentpoeng.

AKU har indikasjoner på at virksomheter uten tariffavtale har fulgt minstelønnssatsene avtalt i den aktuelle tariffavtalen i vedkommende bransje/yrkesgruppe, selv om de ikke har vært formelt bundet av avtalen. Særlig har det vært indikasjoner på at dette har vært tilfelle innenfor varehandel og hotell og restaurant.

Alsos mfl. har sett på tariffavtalenes normative virkninger, og både kvalitative intervjuer og en spørreundersøkelse peker i retning av at virksomheter uten tariffavtale ser til relevante tariffavtaler for å fastsette lønn, arbeidstid og andre betingelser. Dette betyr ikke nødvendigvis at avtalene følges til punkt og prikke, men avtalenes lønnssatser og bestemmelser om arbeidstid (inkludert 37,5 times uke/5 ukers ferie) er elementer som ofte følges av de som oppgir at de legger bransjeavtalen til grunn.

Alsos mfl. har brukt registerdata for å undersøke om denne effekten har økt eller blitt mindre markant over tid, og har sett på lønnsutviklingen for utvalgte yrkesgrupper i hotell- og restaurant og varehandel. De finner at forskjellen mellom det gjennomsnittlige lønnsnivået i bundne og ubundne virksomheter har økt mellom 2000 og 2018. For grupper av lønnstakere i samme yrke, gir de økte forskjellene mellom de som arbeider i en bundet og de som arbeider i en ubundet virksomhet en tydelig indikasjon på at det har skjedd en endring i lønnsutviklingen i virksomheter uten tariffavtale. I tillegg har avstanden mellom det lønnsnivået som er fastsatt i den aktuelle tariffavtalen og gjennomsnittslønnen i ubundne virksomheter, økt i løpet av perioden. Denne utviklingen viser at virksomhetene i disse områdene i mindre grad enn før «følger tariffen».

Allmenngjøring i noen bransjer bidrar til å gjøre enkelte av tariffavtalens bestemmelser gjeldende for flere. Nergaard (2018) anslår at om lag ti prosent av lønnstakerne i privat sektor jobber innen allmenngjorte områder i virksomheter uten tariffavtale. Av disse arbeider flertallet innen bygg og elektroinstallasjon, og overnatting og servering. Anslaget er omtrentlig, og fanger ikke opp innleide arbeidstakere.

En evaluering av allmenngjøringsordningen tyder på at den har bidratt til høyere lønn for arbeidstakere og likere konkurransevilkår for virksomhetene, og har hatt liten betydning for organisasjonsgraden i arbeidslivet (Benedictow mfl., 2021).

3.4.5 Samarbeidsmodellen – partssamarbeid på virksomhetsnivå

Samarbeidet på den enkelte arbeidsplass trekkes frem som et kjennetegn på den norske modellen. Samarbeidet er basert på et samspill mellom høy organisasjonsgrad, formelle regler for medvirkning og representasjon, samt en skandinavisk ledelsesmodell som gjerne omtales som «uformell, inkluderende konsensusorientert og rettferdig»(Schramm-Nielsen mfl., 2004). I internasjonal sammenheng er det norske arbeidslivet preget av nærhet mellom arbeidstakere og ledere og godt samarbeid i bedriftene, jf. NOU 2013: 13, punkt 3.6. Forskere har pekt på at dette, sammen med en relativt flat og demokratisk bedriftskultur, bidrar til tillit mellom enkeltpersoner, mellom ansatte og ledelse og til myndighetene (Putnam, 1995). Gjennom langvarig kontakt mellom partene utvikles en sosial kapital, nemlig tillit, som gjør det lettere å håndtere vanskelige saker, både sentralt og lokalt (Hernes, 2006). Det tillitsbaserte samarbeidet er et grunnleggende trekk ved norsk arbeidsliv.

Ansattes rett til medvirkning, herunder informasjon og drøfting er et sentralt prinsipp i norsk arbeidsliv, og retten til medbestemmelse er grunnlovsfestet og viktig for demokratiet. Det vises her til omtalen av regler om medvirkning, medbestemmelse og samarbeid i kapittel 8. Det kan være tale om både formell medvirkning basert i lov og tariffavtale, og uformell medvirkning utover det regulerte. I tillegg kan det være tale om kollektiv medvirkning gjennom tillitsvalgte og ansattrepresentanter, og individuell medvirkning, som innebærer at den enkelte arbeidstaker kan medvirke i sin arbeidssituasjon direkte med arbeidsgiver.

Et særtrekk ved modellen er at de sentrale parter selv legger opp til, og overlater til de lokale partene å finne løsninger. Partssamarbeidet på virksomhetsnivå har gitt grunnlag for en kultur for samarbeid om utvikling, der innovasjon og omstilling skjer i nær dialog mellom ledelse, tillitsvalgte og ansatte. I tillegg er det mange virksomheter som velger å involvere fagforeningene og de ansatte i langt flere saker enn det som er lovpålagt (Finnestrand mfl., 2011). Det betyr videre at partsrelasjonen også i disse tilfellene påvirker mer uregulerte forhold på arbeidsplassene, for eksempel hvordan bedriftene utfører ledelse, hva slags organisasjonsfilosofi virksomhetene benytter seg av, hvordan virksomhetene prioriterer og bedriver kompetanseutvikling, og hvordan de praktiserer personalbehandling utover det som er lov- og avtaleregulert.

Løsningene som er utviklet av arbeidsgiverne og fagforeningene, fokuserer på å bygge fellesskap i virksomhetene gjennom kollektive ordninger og ikke gjennom individuelle løsninger. I praksis betyr det at de ansattes lønn fastsettes ut fra de kriteriene ledelsen og fagforeningene har blitt enige om, som utdanning, ansiennitet og funksjon, og ikke utelukkende gjennom individuell lønnsforhandling. Eller at ledelsen og fagforeningene i fellesskap diskuterer seg frem til hvilken kompetanse virksomheten har behov for, og hvilke grupper av ansatte man ønsker å satse på, i stedet for at kompetanseutvikling er et privat anliggende og ansvar (Finnestrand, 2015).

Fordi potensielt vanskelige konfliktområder ofte drøftes og forhandles på sentralt nivå, er det ikke behov for å drøfte alle uenigheter fra bunnen av i hver enkelt bedrift. Det gir et helt annet grunnlag for å samarbeide på virksomhetsnivå. Norske bedrifter har dessuten ofte ledelse og fagforeninger som håndterer både konflikt og samarbeid. De kan forhandle om lønn og samtidig samarbeide om produktivitetstiltak. Gjennom både konflikt og samarbeid har partene utviklet gjensidig respekt og toleranse (Ravn, 2015). Forskning på tillitsvalgtes rolle i industrien viser at direkte forhandlinger ofte utgjør en liten del av den rollen som tillitsvalgte ivaretar lokalt. Trygstad og Hagen (2007) peker på at lov- og avtaleverket som følges opp gjennom partssamarbeid, utgjør et sikkerhetsnett for den enkelte ansatte som ønsker å «ta sjansen» på å forfølge egne ideer og forslag til forbedringer. De tillitsvalgte påser at den ansattes anstrengelser ikke straffes hvis innsatsen ikke bærer frukter for virksomheten.

Forskere har argumentert for at partssamarbeidet i virksomhetene har vært et konkurransefortrinn for norske virksomheter, fordi man gjennom ryddige og kollektive forhandlinger mellom fagforeningene og arbeidsgiverne har funnet løsninger som partene kan akseptere, samtidig som partene har evnet å utvikle hverandre. Partssamarbeid og bedriftsdemokrati har bidratt til færre arbeidskonflikter og større tilhørighet på arbeidsplassen. I en undersøkelse utført av NHO blant sine medlemsbedrifter, er for eksempel ni av ti virksomheter enige i at partssamarbeid mellom tillitsvalgte og ledelse er positivt for bedriften.3

3.4.6 Trepartssamarbeidet

Trepartssamarbeidet (samarbeidsmodellen) mellom arbeidstakerorganisasjoner, arbeidsgiverorganisasjoner og staten/myndigheter trekkes ofte frem som et sentralt kjennetegn i den norske modellen. Samarbeidsmodellen med reguleringer knyttet til medbestemmelse og arbeidstakerrepresentasjon, regulering av tvister og det kollektive avtale- og forhandlingssystemet danner grunnlaget for spillereglene i norsk arbeidsliv. Den handler om å sette grenser for hva aktørene i arbeidslivet skal, kan og bør gjøre. Trepartssamarbeidet har sin bakgrunn blant annet i samarbeidsprosjekter mellom arbeidsgivere og arbeidstakere i 1960-årene hvor både effektiv organisering av arbeid og demokrati på arbeidsplassen sto sentralt (Thorsrud og Emery, 1969). Den samarbeidsorienterte ledelsen i norsk arbeidsliv ses som en styrke for gjennomføringsevnen på arbeidsplassen og bidrar til å skape tillit, forutsigbarhet og omstillingsevne (Falkum, 2020). Spillereglene omfatter både regulering som krever etterlevelse og mer normative føringer, som innebærer hva som oppfattes som legitimt (Gooderham mfl., 2015). De normative føringer strekker seg utover rene lovreguleringer, for eksempel ved at uorganiserte bedrifter også følger spilleregler.

Trepartssamarbeidet i arbeidslivet innebærer til dels et formalisert samarbeid gjennom institusjoner og etablert praksis for dialog, ikke minst knyttet til inntektspolitikken og lønnsdannelsen, men det består også av kontakt mellom myndighetene og organisasjonene i arbeidslivet om enkeltsaker, høringer, deltakelse i offentlige utvalg, nemnder, råd mv. Slike prosesser bidrar til kvalitetssikring og demokratisk forankring, men også til avveining av henholdsvis arbeidstaker- og arbeidsgiverinteresser mot andre hensyn. Trepartsdialogen kan bidra til å dempe transaksjonskostnader og konfliktnivå, bygge tillit mellom partene, understøtte effektiviteten i forvaltning og øke forståelsen for helhetshensyn, jf. NOU 2013: 13.

Institusjonene rundt lønnsdannelsen står sentralt i trepartssamarbeidet. Det tekniske beregningsutvalget foran inntektsoppgjørene (TBU) består av representanter fra partene i arbeidslivet og myndighetene, og legger årlig frem omfattende tallgrunnlag foran lønnsoppgjørene. Utvidelsen av deltakelsen i TBU med alle åtte hovedorganisasjonene fra 2001 er et eksempel på en viktig utvikling av den norske samarbeidsmodellen. Videre har det utviklet seg flere arenaer for samhandling mellom regjeringen og hovedorganisasjonene i arbeidslivet. Statsministeren og flere av statsrådene møter lederne for hovedorganisasjonene i arbeidslivet i regjeringens kontaktutvalg. Arbeidslivs- og pensjonspolitisk råd (ALPR) er en fast møteplass mellom regjeringen ved arbeids- og sosialministeren og lederne i hovedorganisasjonene der aktuelle saker drøftes. Her inngår blant annet oppfølging av avtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA), oppfølging av pensjonsreformen, likestilling i arbeidslivet og samarbeid om innsats mot arbeidslivskriminalitet. Tilsvarende er det opprettet et Kompetansepolitisk råd som ledes av statsråd for høyere utdanning. Rådets hovedoppgave er å være pådriver for oppfølging av Nasjonal kompetansepolitisk strategi. Det er også satt ned et partssammensatt Kompetansebehovsutvalg som utarbeider rapporter om hva slags kompetanse arbeidslivet trenger i fremtiden.

Tiltakene som behandles i trepartssamarbeidet kan resultere i samarbeidstiltak i ulike former. IA-avtalen er et formalisert trepartssamarbeid som har pågått siden 2001 med sikte på å bidra til redusert sykefravær og økt arbeidsinkludering. Samarbeidet på pensjonsområdet har vært omfattende, og er i flere sammenhenger blitt formalisert i egne avtaler eller protokoller i sammenheng med tariffoppgjørene. På andre områder kan trepartssamarbeidet ha mer preg av ad hoc konsultasjoner og uformelt samarbeid.

Trepartsdialogen er sentral for å få en felles virkelighetsforståelse, forstå hverandres partsinteresser og for å utvikle en felles forståelse av samspillet mellom ulike elementer i organiseringen av det norske samfunnet. Dette kan gjøre det enklere å få oppslutning om nødvendige tiltak for å ivareta viktige samfunnsinteresser. Trepartsdialogen kan ha en bred og helhetlig tilnærming, som også kan omfatte temaer som strekker seg utover de rene arbeidstaker-arbeidsgiverforhold, for eksempel situasjonen for personer med løs tilknytning eller som står uten arbeid.

I forbindelse med koronapandemien våren 2020 ble dialogen intensivert og trepartssamarbeidet ble hyppig benyttet for å drøfte tiltak for å møte de utfordringer arbeidslivet stod overfor.

3.5 Utfordringer og muligheter for den norske modellen

Utvalgets vurdering av utfordringsbildet for norsk arbeidsliv fremgår av del 3 nedenfor. Det vises særlig til kapittel 9. I dette kapitlet løftes likevel frem noen utviklingstrekk som kan komme til å utfordre den norske modellens grunnlag og legitimitet.

Den norske modellen bidrar til, men forutsetter også, høy yrkesdeltakelse og høy sysselsetting. Sysselsettingsandelen i Norge har utviklet seg svakere enn i mange av våre naboland gjennom de siste ti-femten årene, og utstøting og utenforskap er en utfordring. For å oppnå økt sysselsetting kreves at man lykkes med å skape flere jobber enn de som blir borte ved omstillinger og som følge av kriser (se også kapittel 4 om drivkrefter og utviklingstrekk). Det forutsetter et velfungerende arbeids- og næringsliv, som sammen med den økonomiske politikken bidrar til et høyt og stabilt nivå på samlet etterspørsel.

Megatrender som globalisering og teknologisk utvikling, med økte kompetansebehov og nye tilknytningsformer og virksomhetsorganisering i arbeidslivet, innebærer endringer og påvirker slik sett arbeidslivet og dermed den norske modellen. Globalisering som skjer gjennom arbeidsinnvandring, endringer i markedsmakt og etableringer av utenlandske selskaper som utfordrer spillereglene i norsk arbeidsliv påvirker utviklingen i norsk arbeidsliv og samfunn.

Internasjonalt har det vært fokus på ulikhet og konsekvenser av den teknologiske utviklingen, med svært høye overskudd i multinasjonale teknologiselskaper og dominerende selskaper i mange næringer. Dette har ført til økende ulikhet i land som gjerne hadde store inntektsforskjeller fra før. Store overskudd, lav innbetaling av skatt og relativt lave investeringsnivåer særlig i teknologiselskaper og dominerende selskaper i andre næringer, bidrar til lavere samlet etterspørsel. En hovedmekanisme er at aktører med svært høye inntekter sparer mer og konsumerer og investerer mindre, og dermed gir en inntektsøkning for disse mindre samlet aktivitet i økonomiene. Det kan svekke sysselsetting. Økonomien blir dessuten stadig mer digital, og de verdensomspennende selskapene, som Microsoft, Amazon og Apple er nå blant de mest verdifulle i verden. Dette er selskaper med få sysselsatte sammenlignet med hvor stor omsetning de har. Økt konkurranse gjennom internett kan utfordre norske virksomheter og kan gi mer markedsmakt til noen aktører som tar store deler av markedet.

Internasjonale trender som teknologisk utvikling og globalisering vil føre til at jobber både forsvinner og blir skapt. Nettoeffekten av disse trendene på sysselsettingen er usikker, men trolig vil de nye jobbene som blir skapt i gjennomsnitt vil kreve mer kompetanse enn jobbene som forsvinner. Det kan gjøre det vanskeligere å inkludere sårbare grupper med lav kompetanse i arbeidslivet. En fremtidig nedbygging av petroleumssektoren vil også innebære omstillingsbehov og endringer i etterspørselen etter ulike typer arbeidskraft. Det kan svekke sysselsettingen, særlig i omstillingsfasen. Nedelkolska og Qunitini (2018) forventer at trenden med økt polarisering i arbeidsmarkedet endrer seg fremover, ved at den teknologiske utviklingen i større grad vil erstatte jobber som krever lav kompetanse, mens risikoen for automatisering synker jo høyere kompetanse og utdanning arbeidstakeren har.

Et organisert arbeidsliv og relativt moderate lønnsforskjeller, kan bidra til å begrense polariseringen sammenlignet med andre land som har mindre grad av koordinert lønnsdannelse. Von Brasch mfl. (2018) finner for eksempel at høyere lønnsspredning bidrar til at etterspørselen etter arbeidstakere med lav kompetanse øker på bekostning av arbeidstakere med middels kompetanse. Dette støtter opp under antakelsen om at økt lønnsulikhet kan bidra til mer polarisering.

Norge er en liten, åpen og råvareeksporterende økonomi, og avhengig av internasjonal handel. Utenrikshandelen utgjør drøyt 70 prosent av totalt BNP. To tredeler av handelen skjer med andre land i EØS, samtidig som Norge også har utstrakt handel med blant annet land i Asia. Svakere vekst hos våre handelspartnere vil ha negative konsekvenser for den økonomiske veksten. Det globale fallet i økonomisk aktivitet i forbindelse med koronapandemien har ført til et fall i verdien av norsk eksport.

Globaliseringens innhold har endret seg de siste tiårene. Som følge av at Kina og andre fremvoksende økonomier i økende grad har tatt del i internasjonal handel, har det globale tilbudet av arbeidskraft økt betydelig. Arbeidskraften i disse landene har blitt tilgjengelig for industrilandenes økonomier, både gjennom arbeidsinnvandring, ved at bedrifter har flyttet ut produksjonen og ved kjøp av varer fra de aktuelle landene. Arbeidsinnvandringen er et uttrykk for globaliseringen, og har økt markert etter EU-utvidelsen i 2004, mens utflytting av produksjon og import fra lavkostland har pågått lenger. Samtidig har sterk vekst i fremvoksende økonomier bidratt til å øke etterspørselen etter olje, noe som har gitt positivt bidrag til veksten i norsk økonomi. Høy oljepris har bidratt til å stimulere norsk økonomi. Svakere vekstutsikter for oljenæringen og globale økonomiske virkninger av pandemien vil påvirke den økonomiske utviklingen i Norge.

Flere forhold kan forsterke utfordringene for den norske modellen i årene fremover. Svakere økonomisk vekst internasjonalt, og underliggende utfordringer i internasjonal økonomi, som handelsmønstre og klimaendringer, vil påvirke den norske økonomiens vekstmuligheter. Koronakrisen har gitt lavere verdiskapning og kan ha ført til mer langvarige strukturelle endringer i etterspørselsmønstre og i deler av norsk arbeidsliv. Samtidig vil det finanspolitiske handlingsrommet bli mindre i årene fremover. Rammene rundt den norske modellen kan derfor bli mer krevende enn vi har vært vant til de siste tiårene. Å bevare og videreutvikle modellen og institusjonene som har tjent norsk økonomi godt i tidligere kriser vil bli enda viktigere for å møte fremtidige utfordringer.

I det følgende diskuteres noen særlige sårbarheter for den norske arbeidslivsmodellen:

Koronapandemien har blitt møtt med omfattende tiltak som er utarbeidet i nært samspill mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Mange arbeidstakere ser ut til å ha blitt mer bevisste på verdien av kollektiv organisering og betydningen av samarbeid i arbeidslivet i slike krisesituasjoner.

Men koronapandemien har også ført til høyere ledighet og omstillingsutfordringer, som kan få betydning for hvordan arbeidslivet utvikler seg fremover. Særlig kan det bli mer krevende for unge å oppnå fotfeste i arbeidslivet. I løpet av kort tid økte arbeidsledigheten dramatisk og den er fortsatt betydelig høyere enn før koronapandemien. Det er vanskelig å si hvor langvarige konsekvensene vil bli i arbeidsmarkedet.

Erfaring fra tidligere kriser viser at større strukturelle endringer gjennomføres i etterkant av en økonomisk nedgangsperiode, blant annet ved omorganiseringer og økt bruk av teknologi i virksomhetene. Det er all grunn til å være oppmerksom på at endringstakten i arbeidslivet kan øke og at det kan oppstå større utfordringer rundt de tema utvalget behandler, i årene fremover. Omleggingen til digitale hjemmekontor blant en høy andel av norske arbeidstakere i løpet av få uker våren 2020 er et eksempel på hvilken endringstakt som faktisk er mulig.

Utslagene pandemien har gitt på arbeidsmarkedet kan forsterke eksisterende utfordringer knyttet til utenforskap og ulikhet. Alstadsæter mfl. (2020) finner blant annet at personer med lav inntekt, kort utdanning, unge og innvandrere hadde større sannsynlighet for å bli permittert eller oppsagt i starten av krisen. Statistikk fra Statistisk sentralbyrå bekrefter dette. Den registrerte arbeidsledigheten økte betydelig mer for innvandrere enn for befolkningen uten innvandrerbakgrunn gjennom 2020. Antallet som er i jobb, har også falt særlig mye for de under 25 år og de over 67 år. For de yngste skyldes det hovedsakelig færre nyansettelser, mens for den eldste gruppen skyldes det først og fremst at flere har avsluttet sine arbeidsforhold.

Koronapandemien har ført til nye arbeidsmetoder på tvers av sektorer. Den digitale kompetansen i arbeidsstyrken har økt, og bruken av hjemmekontor har økt kraftig. Det har blant annet ført til en stor økning i bruk og implementering av videokonferanseløsninger. I mange tjenestenæringer som i restaurant- og hotellnæringen har smitteverntiltak ført til nye digitale løsninger for bestilling og betaling.

Digitaliseringen av arbeidsformer vil kunne få varige konsekvenser for arbeidslivet, for eksempel ved økt bruk av hjemmekontor, og kanskje også redusert betydning av geografiske avstander og større arbeidsmuligheter for personer bosatt i distriktene. Koronapandemien fører til at automatiseringen i arbeidslivet går raskere enn før, men det er for tidlig å vurdere de langsiktige konsekvensene (Autor og Reynolds, 2020).

Organisasjonsgrad og tariffavtaledekning i OECD-landene har falt markert gjennom de siste tre tiårene. Andelen sysselsatte organisert i fagforeninger sank fra 30 prosent i 1985 til 16 prosent i 2016, og tariffavtaledekningen falt fra 45 til 32 prosent. Det er en ytterligere utfordring at nye, såkalt «ikke-standard» jobber, har enda lavere dekning. I Norge og de nordiske landene har organisasjonsgrader holdt seg oppe på høyere nivåer, men også i disse landene er tendensen at andelene er fallende over tid. Nedgangen i de nordiske organisasjonsgradene var særlig markant i perioden 1995 til 2010. I Norge har antall medlemsvirksomheter i arbeidsgiverorganisasjoner økt. Samlet tariffavtaledekning, det vil si andelen av alle lønnstakere som jobber i en virksomhet med tariffavtale, er svakt fallende, og var ifølge AKU 69 prosent i 2019. Analyser basert på administrative data kan tyde på at tariffavtaledekningen er lavere, jf. Nergaard, 2020 og Alsos mfl., 2021. Noen sentrale funn i disse rapportene er gjengitt i punkt 3.4.4, og analysene tyder på at utviklingen i tariffavtaledekning i privat sektor er en sentral utfordring for den norske modellen. Ulike utviklingstrekk som trekker i retning av fortsatt nedgang, som strukturendringer, med vekst i sysselsettingen i bransjer hvor kollektive organisasjoner står svakere enn i offentlig sektor og industrien. Den normative effekten av tariffavtaler ser også ut til å ha blitt svekket over tid. En slik utvikling kan på sikt føre til svekket koordinering, og at det reises spørsmål om nye reguleringsformer både om minstelønn og arbeidsvilkår. Etter utvalgets syn er det sentralt å opprettholde, og helst øke, tariffavtaledekningen i norsk arbeidsliv.

Den norske arbeidslivsmodellen er basert på sterke organisasjoner i arbeidslivet og et omfattede samarbeid både på de enkelte virksomhetene og på nasjonalt nivå med myndighetene. Oppslutningen om organisasjonene og tariffavtalenes utbredelse har bidratt til å gi arbeidslivsmodellen legitimitet i samfunnet. Tendenser til lavere tariffavtaledekning og organisasjonsgrader vil kunne være en betydelig utfordring for legitimitet og oppslutning om den norske modellen. Det er ikke minst en utfordring for organisasjonene å fornye modellens innhold uten å svekke modellens betydning. Det å sørge for at modellens elementer treffer bredt og møter den faktiske samfunnsutviklingen er en forutsetning for å få oppslutning om modellen. Et eksempel på dette er at selv om man også i fremtiden har faste, hele stillinger som hovedregel i norsk arbeidsliv, må partene og myndighetene også ta et ansvar for at de som har en annen tilknytning til arbeidslivet også blir ivaretatt.

Utvalget mener de gode resultatene av den norske modellen ikke kan tas for gitt i og med at de pågående utviklingstrekkene i og rundt arbeidslivet kan utfordre modellen, jf. omtale i kapitlene 4 og 5. Modellen er avhengig av flere forhold, ikke minst tilstrekkelig organisering på begge sider, høy tariffavtaledekning og at faste ansettelser forblir den dominerende tilknytningsformen. Næringer med stigende andel av sysselsettingen, ikke minst innenfor privat tjenesteyting, har samtidig størst fare for lavere organisering og tariffavtaledekning.

3.6 Grunnleggende hensyn for arbeidslivspolitikken

3.6.1 Viktige hensyn

Utvalget legger vekt på at den norske modellen har bidratt til trygge jobber gjennom et godt utviklet samspill mellom arbeidstakere og arbeidsgivere. Dette har gitt rom for teknologidrevet vekst og produktivitetsutvikling i virksomhetene, og er blitt støttet av samfunnets investeringer i utdanning og kompetanseutvikling. Acemoglu (2019) peker på at den nordiske modellens suksess ikke først og fremst ligger i økonomisk omfordeling, men i evnen til å skape høyinntektsjobber for brede grupper i arbeidslivet. Samarbeidet i arbeidslivet er blitt utviklet over lang tid gjennom en rekke ordninger på virksomhets-, bransje- og samfunnsnivå.

Som beskrevet i punkt 3.5 står den norske modellen i arbeidslivet overfor flere utfordringer fremover. For utvalget er det et sentralt hensyn å bygge videre på det samarbeidet som ligger til grunn for den norske modellen. Målet er at det fortsatt skal skapes trygge og anstendige arbeidsforhold for alle som deltar i arbeidslivet. Dette er ikke noe som kommer av seg selv. Utvalget vil videre i innstillingen gå gjennom utviklingstrekk i arbeidslivet og vurdere behovet for eventuelle tiltak. Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er at arbeidslivet fortsatt skal kunne ivareta de grunnleggende hensyn som ligger til grunn for den norske modellen og de arbeidslivsreguleringene vi har.

I utredninger om utviklingstrekk og reguleringer av arbeidslivet som er gjort tidligere, er det lagt vekt på at reguleringene i arbeidslivet må bygge på og avveie mange hensyn og interesser, jf. innstillingene fra Arbeidsmiljøutvalget (NOU 1992: 20), Arbeidslivsutvalget (NOU 1999: 34) og Arbeidslivslovutvalget (NOU 2004: 5). Følgende ble særlig fremhevet, jf. NOU 2004: 5, punkt 6.2:

  • Hensynet til arbeidstakeres trygghet, helse og velferd.

  • Arbeidslivets og samfunnets interesser i å forebygge helseskader hos arbeidstakere og tredjeperson, og sikre at yrkesdeltakelse kan kombineres med familieforpliktelser og samfunnsdeltakelse.

De hensyn som fremheves og vektlegges kan legge noen overordnede eller grunnleggende premisser for hvordan utviklingstrekk, tilstand og regelverk vurderes. Utvalget vil først beskrive viktige hensyn for henholdsvis arbeidsgivere, arbeidstakere og samfunnet. På bakgrunn av dette vil utvalget vurdere hvilke hensyn som det det er naturlig å fremheve med utgangspunkt i det mandatet utvalget har fått.

Det er arbeidsgiverne som etablerer de virksomhetene som sysselsetter arbeidstakere. Dette danner selve forutsetningen for at et arbeidsforhold kommer i stand. Arbeidsgiverne har rett til å styre og legge opp arbeidet. Derfor følger det også av reguleringene at det er arbeidsgiverne som har ansvar for å gjennomføre de forpliktelser som følger av arbeidsmiljøloven, jf. arbeidsmiljøloven § 2-1. Arbeidsgiverne har også en egeninteresse av å legge til rette for gode arbeidsforhold. Arbeidstakeres helse, trivsel, motivasjon mv. har stor betydning for hvilke resultater virksomheten kan frembringe. Funn fra arbeidsmiljøforskningen viser at faktorer som virker helsefremmende i arbeid er lederstøtte, rettferdig ledelse, positive utfordringer i jobben, kontroll over beslutninger om eget arbeid og at arbeidstakere ikke opplever mange motstridende krav ved gjennomføringen av arbeidsoppgavene. Virksomhetene har behov for et regelverk som legger til rette for at de kan produsere og skape verdier Arbeidslivslovutvalget fremhevet behovet for et godt og forutsigbart regelverk ved omstillinger. Behov for effektivisering, nye styrings- og tilknytningsformer, teknologisk utvikling, nye eiere, nye konkurrenter og internasjonalisering er noen av de omstendigheter som ligger til grunn for stadig hyppigere omstillinger.

Boks 3.4 Viktige hensyn for arbeidsgivere og virksomheter:

  • Virksomhetene har behov for et regelverk som legger til rette for at de kan produsere og skape verdier.

  • Tilgang på tilstrekkelig og kvalifisert arbeidskraft.

  • Ivareta muligheter for fleksibilitet ved skiftende bemanningsbehov.

  • Muligheter for produktivitetsutvikling og kompetansebygging i virksomheten.

  • Muligheter for kollektiv organisering.

  • Forhindre konkurransevridning og tap av oppdrag som følge av arbeidslivskriminalitet og omgåelser.

  • Hensynet til verdiskapning, samfunnets inntekter og virksomhetenes behov for omstillinger.

I utgangspunktet er det en betydelig ubalanse i maktforholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Dette skapte behov for regulering av arbeidstakervern gjennom lov og avtale. Det vernet som reguleringene gir, er knyttet til arbeidstakerrollen.

Kollektiv organisering representerer en mulighet for å utjevne maktforholdet. Det å sikre reelle muligheter for organisering, inngåelse av tariffavtaler og medvirkning i virksomheten er derfor et vesentlig hensyn for arbeidstakerne.

Ubalansen i relasjonen mellom den som skal ha utført arbeid og den som utfører arbeid, vil kunne være større når det benyttes andre tilknytningsformer enn ordinær fast ansettelse. Her kan de som utfører arbeid ha særskilte behov for vern. Samtidig kan det heller ikke utelukkes at knapphet på kompetanse kan gi de med spisskompetanse en bedre posisjon.

Boks 3.5 Viktige hensyn for arbeidstakere

  • Vernebehov i forhold til arbeidsmiljø og arbeidsforhold, og sikre at de som trenger den beskyttelse som ligger i arbeidstakerrollen faktisk får det.

  • Forutsigbarhet når det gjelder omfang av arbeid og når dette skal utføres.

  • Trygghet for tilstrekkelig inntekt, også ved uforutsette hendelser mv.

  • Beskytte arbeidstakere mot utnytting ved omgåelser av regelverk.

  • Muligheter for kollektiv organisering.

  • Muligheter for reell medvirkning og medinnflytelse over arbeidssituasjonen uavhengig av tilknytningsform.

  • Muligheter for å delta i kompetanseutvikling tilknyttet arbeidet, uavhengig av tilknytningsform.

  • Arbeidsgiveransvaret er der de reelle beslutningene fattes, og de økonomiske interessene ligger.

Høy arbeidsdeltakelse og produktivitet er viktig både for verdiskapningen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser. Verdiene som skapes gjennom arbeid, bidrar til å finansiere velferd og et sosialt sikkerhetsnett. Verdien av deltakelse i arbeid er også stor ut over de rent økonomiske størrelsene, arbeidslivet er en arena for samfunnsdeltakelse med mange ulike aspekter og deltakelse i arbeid har betydning for helse, trivsel og den enkeltes sosiale tilhørighet.

Mange av de samme hensynene gjør seg også gjeldende for de som arbeider som selvstendige: Behov for forutsigbarhet, trygghet, sosial sikkerhet, markedsadgang og muligheter for kollektiv organisering og kompetanseutvikling. De som arbeider som selvstendige er en sammensatt gruppe, med ulikt utdanningsnivå og arbeid innen ulike næringer. De fleste selvstendige vil kunne ha større frihet til å styre sin arbeidshverdag og organisere sin egen virksomhet enn fast ansatte, jf. punkt 5.2.3.

Den norske samarbeidsmodellen i arbeidslivet er nærmere beskrevet ovenfor i dette kapitlet. Ett av de sentrale elementene i denne er at viktige samfunnshensyn forsøkes oppnådd gjennom virksomhetene, og ved hjelp av samarbeid med arbeidstakere og arbeidsgivere. Samarbeidet i tilknytning til lønnsdannelsen og innsatsen for et inkluderende arbeidsliv er eksempler på dette. Samfunnets tilnærming til arbeidslivet bygger på at partene selv skal ivareta sentrale funksjoner. Lovreguleringene er innrettet for å støtte opp under disse kollektive mekanismene og ellers bidra til grunnleggende vern av arbeidstakere.

Boks 3.6 Viktige samfunnshensyn i arbeidslivet

  • Høy yrkesdeltakelse, blant annet gjennom et inkluderende arbeidsliv, for å sikre høy verdiskapning, fordeling og bærekraften til velferdsordningene over tid.

  • En frisk og arbeidsdyktig befolkning.

  • Et velferdsmessig sikkerhetsnett, som gir grunnlag for omstillinger i samfunnet og for virksomhetene.

  • Et anstendig arbeidsliv hvor regelverket etterleves og statens inntekter sikres.

  • Et organisert arbeidsliv som legger til rette for medvirkning på ulike nivåer og et velfungerende trepartssamarbeid.

  • Kompetanseutvikling som setter den enkelte som deltar i arbeidslivet i stand til å takle omstillinger.

  • Et velfungerende arbeidsmarked som fremmer høy produktivitet og effektiv oppgaveløsning.

3.6.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at reguleringene av arbeidslivet har sitt historiske utgangspunkt i behovet for å verne arbeidstaker. Fremveksten av kollektiv organisering og tariffavtaler som regulering av lønns- og arbeidsvilkår, kombinert med arbeidsmiljølovgivning, har bidratt til å utjevne balansen mellom arbeidsgivere og arbeidstakere.

Utvalget understreker at utviklingen med sterkere regulering gjennom avtale og lov også har ivaretatt arbeidsgivernes interesser. Samarbeidet i arbeidslivet har lagt til rette for høyere verdiskapning og muligheter for omstillinger. Den norske modellens kombinasjon av sentral lønnsdannelse, offentlig finansiert velferd som avlaster bedriftene, åpenhet for investeringer i næringslivet og stor åpenhet for internasjonal handel har bidratt til økonomisk vekst, økt verdiskapning og omstilling i arbeidslivet. Ulønnsomme virksomheter med svak produktivitet har kunnet legge ned og produksjon er blitt flyttet til næringer med større lønnsomhet. Arbeidstakere har kommet over i bedre jobber i virksomheter med høyere lønnsevne. Samarbeidet om lønnsdannelsen har hatt mye å si for å oppnå dette. Utvalget vil også peke på den vesentlige rollen den offentlige og private samhandlingen har hatt for omstillinger, den høye organisasjonsgraden i offentlig sektor og sektorens rolle og medvirkning i tilretteleggingen for økt verdiskapning i privat sektor.

Over er det referert enkelte viktige hensyn for henholdsvis arbeidsgivere, arbeidstakere og samfunnet. Utvalget viser til at det også vil kunne være hensyn som står i motsetning til hverandre. Dette er naturlig i og med at partene i arbeidslivet representerer ulike interesser. Dette skaper behov for å avveie interesser mot hverandre. I norsk arbeidsliv er det utviklet en rekke mekanismer for å sikre slik interesseavveining. Aktiv bruk av toparts- og trepartssamarbeidet har bidratt til at en evner å ta tak i nye utfordringer og finne felles løsninger eller egnede mekanismer for å håndtere interessemotsetninger og konflikter.

Utvalget viser til at Arbeidslivslovutvalget (NOU 2004: 5) la vekt på at de motstridende interessene mellom arbeidstakere og arbeidsgivere ikke burde overskygge at vern av ansattes helse og velferd som hovedregel kan kombineres med samfunnshensyn og verdiskapning. Arbeidslivslovutvalget pekte blant annet på at et godt arbeidsmiljø bidrar positivt til økt verdiskapning gjennom å forebygge helseproblemer, sykefravær og utstøting.

Det kan være tilfeller hvor interessene til arbeidstakere og arbeidsgivere kan være motstridende, men de trenger ikke å være uforenlige. De velutviklede ordningene for håndtering av tvistespørsmål bidrar også til å løse utfordringer som oppstår og til et generelt godt samspill. Utvalget oppfatter at fellesinteressene teller mer og er sterkere enn de særskilte partsinteressene, og at dette er en viktig årsak til at samarbeidet i norsk arbeidsliv er blitt vedlikeholdt og videreutviklet i senere år.

Utvalget legger til grunn at den norske arbeidslivsmodellen skal styrkes og videreutvikles. Dette har vært en grunnleggende forutsetning for utvalgets arbeid, og vil være en viktig premiss for utvalgets videre fremstilling og vurderinger.

Fotnoter

1.

Ref. Ares(2021)102652 – 6. januar 2021.

2.

https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/economy-works-people/jobs-growth-and-investment/european-pillar-social-rights/european-pillar-social-rights-action-plan_en

3.

Den norske modellen: Trepartssamarbeidet skaper jobber og bidrar til lønnsomhet. Nettside: Den norske modellen: Trepartssamarbeidet skaper jobber og bidrar til lønnsomhet (nho.no)

Til dokumentets forside