5 Regelverket om kvalitetsutvikling i grunnopplæringen

Opplæringsloven og privatskoleloven med forskrifter er sentrale virkemidler for å ivareta elevenes behov i grunnopplæringen og sikre mest mulig likhet og likeverdig behandling.

I dag stiller de to lovene med tilhørende forskrifter egne krav til kvalitetsutvikling i skolen. Bestemmelsene setter de overordnede rammene for hvilke plikter skoleeierne har i arbeidet med kvalitetsutvikling og også enkelte prosess- og rapporteringskrav.

I dette kapitlet ser utvalget nærmere på utviklingen mot dagens bestemmelser om kvalitetsutvikling i opplæringsloven og privatskoleloven. Kapitlet beskriver hvordan kravene i dagens lovbestemmelser om kvalitetsutvikling har vokst fram, hvilke diskusjoner som har blitt løftet underveis av partene og interessentene i opplæringssektoren gjennom høringsuttalelser og hvilke framtidige reguleringer som er foreslått.

Til sist peker utvalget på forslaget til ny bestemmelse som ble sendt på høring høsten 2021.

Utvalget har valgt å knytte noen betraktninger til de nye foreslåtte bestemmelsene om pliktene til å arbeide med kvalitetsutvikling.

Kapitlet bør leses i lys av beskrivelsen av opprettelsen av kvalitetsvurderingssystemet i kapittel 4, aktørenes roller og ansvar i kapittel 6 og spenningene knyttet til kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling i kapittel 11.

5.1 Dagens bestemmelser om kvalitetsutvikling i grunnopplæringen

Dagens bestemmelse om skoleeiernes plikt til å arbeide med kvalitetsutvikling inneholder tre krav (se boks 5.1 for bestemmelsene). Det er

• et krav til å følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger

• et krav om å utarbeide en årlig tilstandsrapport

• et krav om at skolene jevnlig vurderer i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå fastsatte mål (tidligere kalt «skolebasert vurdering» i regelverket)

Skoleeier skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultater fra nasjonale kvalitetsvurderinger. Det står i forarbeidene til opplæringsloven at skoleeier står fritt til å utforme egne systemer tilpasset lokale forhold. Det er dessuten understreket at det er viktig at blant annet elever, foreldre og personalet får ta del i vurderinger og oppfølging av resultater som angår dem (Ot.prp. nr. 55 (2003–2004)).

Føringene om å følge opp nasjonale kvalitetsvurderinger viser til de forskriftsfestede bestemmelsene om blant annet de nasjonale prøvene, kartleggingsprøvene, de internasjonale undersøkelsene og Elevundersøkelsen. Det er ikke nærmere fastsatt hva som ligger i plikten å «følge opp», men det er klart at hensikten med kravet er at skoleeierne skal drive kvalitetsutvikling (NOU 2019: 23).

Kravet om en årlig tilstandsrapport har til hensikt å sikre at skoleeierne får nødvendig informasjon til å drive kvalitetsutvikling. Rapporten skal omhandle tilstanden i skolen med hensyn til læringsresultater, frafall og læringsmiljø, og skal drøftes av kommunestyret, fylkestinget og styret for de private skolene. Tilstandsrapporten er et verktøy for kvalitetsutvikling lokalt (NOU 2019: 23).

Skolene skal også jevnlig vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen er egnet til å nå målene i læreplanverket for Kunnskapsløftet og de godkjente læreplanene for privatskolene. Elevene skal være involvert i denne vurderingen. Dette ble tidligere kalt «skolebasert vurdering» i regelverket, noe kvalitetsutviklingsutvalget har valgt å fortsatt kalle det i denne delinnstillingen. Det er utover selve lovteksten en begrenset beskrivelse av hvilke nasjonale forventninger som knytter seg til skolebasert vurdering i forarbeidene til bestemmelsen i lovene (NOU 2019: 23 og Prop. 81 L (2019–2020)).

5.2 Historikk

Forskriftsfesting av skolebasert vurdering og rapportering

Da opplæringsloven trådte i kraft i 1999 ga § 14-1 fjerde ledd departementet hjemmel til å gi forskrifter om rapportering om og evaluering av opplæringsvirksomheten. I merknaden til bestemmelsen går det fram at rapportering og evaluering er en viktig del av arbeidet med kvalitetsutvikling, både for skoleeierne og for departementet (Ot.prp. nr. 46 (1997–98)).

I forskriften til den nye opplæringsloven § 2-2 ble det ble fastsatt en plikt for skoleeiene til å medvirke til å etablere administrative systemer og å innhente statistiske og andre opplysninger som trengs for å vurdere tilstanden og utviklingen innenfor grunnopplæringen. Skolebasert vurdering, som først ble forskriftsfestet for den videregående opplæringen i 1995 og for grunnskolen i 1997, ble videreført i forskrift til opplæringsloven § 2-1 Skole- og lærebedriftbasert vurdering.

Formålet med skolebasert vurdering hang sammen med behovet for i større grad å evaluere resultater i et opplæringssystem som ble mer desentralisert, noe som blant annet en rapport fra OECD påpekte i 1988 (OECD, 1989).

Kravet har etter dette blitt innlemmet i forskrift til privatskoleloven, og gjennomgått flere mindre språklige endringer i begge forskriftene, helt fram til bestemmelsen ble flyttet ut av forskriftene og inn i lovene i 2021. En større endring før dette var at det i 2017 ble innført et tydelig krav om elevmedvirkning.

Skolebasert vurdering var ett av temaene for det felles nasjonale tilsynet for perioden 2014–2017. Hva som var gjenstand for tilsynet gir en indikasjon på hva nasjonale myndigheter legger i kravet. I tilsynene ble det kontrollert om skolene

• hadde en bred og samlet vurdering av måloppnåelsen til elevene

• vurderte om endringer kan bidra til større måloppnåelse hos elevene

• fulgte opp eventuelle endringer

• sikret en bred medvirkning i gjennomføringen

Innføring av «forsvarlig system»

Med bakgrunn i kvalitetsutvalgets NOU 2002: 10 Førsteklasses fra første klasse og St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (2002–2003) ble det gjennom Ot.prp. nr. 55 (2003–2004) og Innst. O. nr. 92 (2003–2004) innført en bestemmelse om «forsvarlig system» i opplæringslovens § 13-10 og privatskolelovens § 5-2. Kravet om et forsvarlig system besto da det ble innført i 2004 av to deler. Disse var

• vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskrift til loven er oppfylt, og oppfølging av disse vurderingene

• oppfølging av resultater fra nasjonale kvalitetsvurderinger

Formålet med bestemmelsen var ifølge regjeringen tredelt. For det første skulle presiseringen bidra til å få mer aktiv og bedre oppfølging fra skoleeierne. For det andre var målet å få et helhetlig system som omfattet både offentlige og private skoler, og som ikke bare inneholdt et krav til skolebasert vurdering. For det tredje skulle presiseringen styrke mulighetene for tilsyn (Ot.prp. nr. 55 (2003–2004)).

Skoleeierne står fritt til å utforme egne systemer tilpasset de lokale forholdene. Det er med andre ord ikke en enhetlig definisjon av hvordan et forsvarlig system skal eller bør se ut. Departementet presiserte at et forsvarlig system blant annet er et system som er egnet til å avdekke eventuelle forhold som er i strid med lovverket, og som sikrer at det blir satt i verk tiltak der det er nødvendig.1

Det er understreket i merknad til bestemmelsen at det er viktig at elevene, foreldrene, ansatte og andre får ta del i gjennomføringen av vurderingene og oppfølgingene av resultatene som angår dem, eksempelvis gjennom de ulike organene for brukermedvirkning i skolen.

Ifølge Ot.prp. nr. 55 (2003–2004) var det relativt bred støtte for forslaget om forsvarlig system da dette ble sendt på høring. Både KS og Utdanningsforbundet støttet forslaget, mens Skolenes landsforbund etterspurte tydeligere føringer for hvordan elevene og foreldrene kunne medvirke i et system for skolevurdering og oppfølging. Flere kommuner støttet også forslaget, men flere pekte på at det var uheldig at departementet foreslo lovendringer som fulgte opp enkelte elementer av kvalitetsutvalgets utredning uten at det forelå et helhetlig forslag. Det ble også pekt på at begrepet «system» ikke er entydig og kunne føre til at kommuner ble usikre på hvordan det skulle tolkes. Andre mente de økonomiske og administrative konsekvensene var undervurderte. Utdanningsforbundet foreslo at forskriftsbestemmelsen om skole- og lærebedriftsbasert vurdering skulle tas inn i loven (Ot.prp. nr. 55 (2003–2004)).

Innføring av årlig tilstandsrapport

Med bakgrunn i St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen fremmet regjeringen gjennom Ot.prp. nr. 55 (2008–2009) forslag om blant annet å lovfeste en plikt til å utarbeide en årlig tilstandsrapport, som del av skoleeiernes ansvar for å følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger. I høringsnotatet gikk det fram at dataen som rapporten skulle bygge på i hovedsak ville være tilgjengelig som en del av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet på nettstedet Skoleporten.

Ifølge Ot.prp. nr. 55 (2008–2009) var de fleste høringsinstansene positive til forslaget om en årlig tilstandsrapport da det ble sendt på høring. Flere var imidlertid bekymret for økt byråkratisering. Elevorganisasjonen, Utdanningsforbundet, Skolenes landsforbund og Norsk Lektorlag pekte dessuten på at plikten ikke burde knyttes til de snevre indikatorene på Skoleporten.no, men også drøfte skolenes brede mandat og skolebasert vurdering (Ot.prp. nr. 55 (2008–2009)).

I Innst. O. nr. 86 (2008–2009) støttet Stortinget regjeringens vurderinger. Stortinget besluttet også å ta inn i bestemmelsen at rapporten skulle drøftes av kommunestyret, fylkestinget og styret for de private skolene. Begrunnelsen var at det ble ansett som viktig at skoleeierne og de folkevalgte organene hadde et tydelig ansvar og engasjement i skolens utvikling.

Bestemmelsen kom inn i opplæringsloven § 13-10 andre ledd og privatskoleloven § 5-2 tredje ledd i 2009. Det er ingen formkrav til rapporten.

5.3 Endringer på grunn av ny internkontrollbestemmelse

De siste endringene i bestemmelsene om kvalitetsutvikling kom som følge av gjennomgangen av internkontrollbestemmelsene i særlovgivingen som ble gjort i Prop. 81 L (2019–2020).

Bakgrunnen for gjennomgangen var at den nye kommuneloven av 2018 inneholder en mer omfattende regulering av internkontroll. Internkontrollen skal sikre at lover og forskrifter følges. Internkontrollen skal være systematisk, risikobasert og tilpasset de konkrete forholdene og behovene i kommunen som helhet og i de ulike delene av kommunens virksomhet. Ved internkontroll etter kommuneloven § 25 skal kommunedirektøren

• a) utarbeide en beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, mål og organisering

• b) ha nødvendige rutiner og prosedyrer

• c) avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik

• d) dokumentere internkontrollen i den formen og det omfanget som er nødvendig

• e) evaluere og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll

Kommunedirektøren plikter å rapportere til kommunestyret og fylkestinget om internkontroll og om resultater fra statlig tilsyn minst én gang i året, jf. kommuneloven § 25-2. Reglene om internkontroll i kapittel 25 er et minstekrav. Det er altså ikke noe til hinder for at kommunen eller fylkeskommunen velger å lage ytterligere internkontrollsystemer i administrasjonen.

Ansvaret etter kommuneloven § 25-1 gjelder hele kommunens og fylkeskommunens virksomhet uavhengig av hvem som har fått delegert de ulike oppgavene. Dette betyr at selv om kommunedirektøren delegerer oppgaver til andre som for eksempel skolelederne, er internkontrollen fremdeles kommunedirektørens ansvar (Prop. 81 L (2019–2020)).

På bakgrunn av den nye og mer omfattende internkontrollbestemmelse i kommuneloven ble det besluttet å gjennomgå sektorlovene. Målet var å fjerne internkontrollregler som nå var overflødige. Det ble dermed gjort flere endringer i opplæringsloven. De mest sentrale endringene var at

• kravet om at kommunen og fylkeskommunen skulle ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt i § 13-10 ble opphevet

• kravet om å arbeide kontinuerlig og systematisk for at krav i eller i medhold av kapittel 9 A blir oppfylt, ble erstattet med et krav om at skolen skal forebygge brudd på retten til et trygt og godt skolemiljø ved å arbeide kontinuerlig for å fremme helsen, trivselen og læringen til elevene

• kravet i § 10-8 om at kommunen og fylkeskommunen skulle ha et system som gir undervisningspersonale, skoleeiere og ansatte med særoppgaver i skoleverket anledning til nødvendig kompetanseutvikling ble erstattet med en bestemmelse om at skoleeier skal sørge for at «lærarar, rektorar og andre tilsette i skolen får høve til å utvikle seg fagleg og pedagogisk så dei kan vere på høgd med utviklinga i skolen og samfunnet»

Ny § 13-3e om plikt for kommunen og fylkeskommunen til å arbeide med kvalitetsutvikling ble innført i opplæringsloven i 2021 i tråd med regjeringens forslag. Tilsvarende endringer ble gjort i privatskoleloven. Dagens bestemmelser er gjengitt i boks 5.1.

Endringene innebar blant annet at kravet som omhandler skolebasert vurdering ble flyttet inn i lov fra forskrift, og skilt ut i et eget ledd i bestemmelsen. Plikten ble lagt på skoleeierne som tidligere. Det er presisert at det ikke er noen materiell endring i kravet selv om begrepet «skolebasert vurdering» ikke lenger inngår i bestemmelsen (Prop. 81 L (2019–2020)).

Plikten om at skoleeierne skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskrift til loven blir oppfylt, ble tatt ut av loven. Dette var fordi den nye internkontrollbestemmelsen i kommuneloven ble ansett for å være dekkende.

Når det gjelder kravet om forsvarlig system for å følge opp resultater fra kvalitetsvurderinger, ble dette videreført i påvente av departementets behandling av forslagene i NOU 2019: 23. Kravet om å utarbeide en årlig tilstandsrapport knyttet til læringsresultater, frafall og læringsmiljø som skal drøftes av skoleeierne ble også videreført.

Utdanningsforbundet peker i høringsuttalelsen sin til NOU 2019: 23 på at den skolebaserte vurderingen er sentral for å nå formålet med grunnopplæringen og det avgjørende grunnlaget for kommunens kvalitetsutvikling. Utdanningsforbundet støtter utvalgets forslag om å samle reguleringen av kravene om kvalitetsvurderinger. De mener samtidig at vurderingene skal omfatte hele bredden i skolens samfunnsmandat og læreplanverket. Norsk Lektorlag og KS støtter også forslaget om å flytte forskriftsbestemmelsen om skolebasert vurdering til opplæringsloven. For KS er skolebasert vurdering viktig for utviklingen av skolene både for den enkelte skolen og for kommunene og fylkeskommunene.

5.4 Forslag til ny opplæringslov

Bakgrunnen for forslaget

I august 2021 sendte Kunnskapsdepartementet forslag til ny opplæringslov på høring. Fristen for høringsinnspill ble satt til 20. desember 2021. Forslaget til ny lov bygger på NOU 2019: 23 og over 700 høringsuttalelser som kom inn til denne. På Utdanningsdirektoratets nettsider framgår det at den nye opplæringsloven med forskrifter etter planen skal bli innført fra skolestart skoleåret 2024–2025.

Et mer generelt krav om kvalitetsutvikling

I forslaget til ny lov er kravet i opplæringsloven § 13-3e første ledd om å følge opp resultater fra nasjonale kvalitetsvurderinger. Regjeringen peker på at kommunene og fylkeskommunene fremdeles vil være pålagt å gjennomføre nasjonale kvalitetsvurderinger og at det derfor er liten risiko for at kommunene og fylkeskommunene ikke vil bruke resultatene fra disse i arbeidet med kvalitetsutvikling. Regjeringen foreslår derfor, som opplæringslovutvalget, å erstatte dette med et mer generelt krav om kvalitetsutvikling: «Kommunen og fylkeskommunen skal arbeide for å halde ved lag og heve kvaliteten i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa». Begrunnelsen er å kunne gjøre kommunenes og fylkeskommunenes ansvar tydeligere og samtidig gi et større handlingsrom for lokal tilpasning.

Utdanningsforbundet mener i høringsuttalelsen sin til forslaget til ny opplæringslov at det er viktig at departementet i forarbeidene sine til denne bestemmelsen understreker at skolebasert vurdering og arbeid med kvalitetsutvikling må omfatte hele bredden i skolens samfunnsmandat og læreplanverket. Videre mener de det er svært viktig at informasjonen som kommunestyrer og fylkesting får om tilstanden i skolen, fanger opp bredden i samfunnsmandatet. For å sikre dette må informasjonen bygge på et bredt og sammensatt kunnskapsgrunnlag der innsikten fra den skolebaserte vurderingen har en sentral plass.

Skolelederforbundet savner en tydeliggjøring av hvilket ansvar skoleeierne har for skoleutviklingen og hvordan samhandlingen skal være med skolene og skolelederne. Skolelederforbundet savner også en tydeliggjøring av forholdet mellom kravene i opplæringsloven og internkontrollbestemmelsene i kommuneloven. Norsk Lektorlag mener i høringsuttalelsen sin at å erstatte dagens krav om oppfølging av resultater fra nasjonale kvalitetsvurderinger med et krav om kvalitetsutvikling, vil være en tilsynelatende forenkling som trolig vil gi et så stort handlingsrom for lokale tilpasninger at nasjonale føringer forsvinner.

Krav om årlig rapport og drøfting foreslås ikke videreført

Regjeringen foreslår å videreføre at kommunestyret og fylkestinget skal få informasjon om tilstanden i skolen og at dette skal skje minst én gang i året. Dagens krav om at det skal være en «rapport» er foreslått erstattet med en åpen regulering om at kommunestyret og fylkestinget skal få «informasjon». I høringsnotatet går det fram at en åpen regulering kan føre til at kommunene og fylkeskommunene vurderer mer konkret hva slags rapportering som er hensiktsmessig lokalt, og at et krav om drøfting er en unødvendig detaljregulering av kommunenes og fylkeskommunenes politiske nivå.

Elevorganisasjonen peker i sin høringsuttalelse på at det kan oppstå store forskjeller mellom kommunene og fylkene i hvor god oversikt kommunestyrene og fylkestingene har over arbeidet og utviklingen i skolene og store forskjeller mellom skolene i hvor godt arbeid det gjøres med rapportering. På samme måte som man må stille krav til skolene for å sikre god kvalitet i rapporteringen, mener Elevorganisasjonen nasjonale myndigheter må stille krav til kommunestyrene og fylkestingene om behandlingen av tilstandsrapportene. Også Utdanningsforbundet er skeptisk til å avvikle kravet til tilstandsrapport. Et generelt krav vil kunne føre til for stor oppmerksomhet på økt læringsutbytte i form av bedre karakterer og prøveresultater, mener Utdanningsforbundet.

KS støtter utvalgets forslag i høringen av NOU 2019: 23. Det er samtidig flere høringsinstanser som er bekymret for konsekvensene opphevingen av kravene kan få. Norsk Lektorlag mener at forslaget kan svekke politikernes oppfølging av skolekvalitet i sin utøvelse av skoleeierrollen.

Krav om skolebasert vurdering foreslås videreført

Når det gjelder kravet om skolebasert vurdering, foreslås det å videreføre at skoleeier skal sørge for at skolene jevnlig vurderer i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå målene i læreplanverket.

Skolelederforbundet savner i høringsinnspillet sitt tydeligere rammer for skolebasert vurdering. KS ber departementet om å vurdere en henvisning til formålsparagrafen og at vurderingen også skal omfatte skolemiljøet. KS peker på at sistnevnte både kan bidra til skolenes og kommunens og fylkeskommunens kontinuerlige arbeid med skolemiljøet, og til at faglig, sosial og emosjonell læring blir sett i sammenheng.

Involvering av elever foreslås styrket og flyttet ut av bestemmelsen

I tråd med opplæringslovutvalgets forslag, foreslår regjeringen å lovfeste at elevene etter opplæringsloven har rett til medvirkning i alt som gjelder dem selv, og at det skal framgå uttrykkelig av loven at eleven skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon. Å ha en slik bestemmelse samsvarer med lovutviklingen generelt, ifølge regjeringen.

Også medvirkning har fått en større plass i skolene, noe som en egen lovbestemmelse om skoledemokrati skal gjenspeile. Regjeringen foreslår at denne bestemmelsen skal nevne arbeidet med kvalitetsutvikling av opplæringen, skolemiljøet og å fastsette skoleregler, og gjelde både elevene og foreldrene: «Skolen skal sørgje for at elevane og foreldra får vere med på å planleggje, gjennomføre og vurdere verksemda til skolen, mellom anna arbeidet med skolemiljøet og kvalitetsutvikling av opplæringen og fastsetjinga av skolereglar».

Dette mener regjeringen gjør det tydeligere at kravet til skoledemokrati omfatter arbeidet med kvalitetsutvikling på den enkelte skolen. På bakgrunn av denne generelle bestemmelsen, foreslår regjeringen å fjerne setningen om at elever skal være involvert fra kvalitetsutviklingsbestemmelsen.

Elevorganisasjonen er i hovedsak positive til det foreslåtte kapitlet om elevmedvirkning. Elevorganisasjonen peker på at paragrafene i kapitlet styrker elevenes rettigheter rundt ytringer, medvirkning og deltakelse i skolen og slår fast at skolen er til for elevene.

Utdanningsforbundet støtter at elever og foresatte må ha mulighet til å påvirke utviklingen av skolen, men peker samtidig på at formuleringer som «å delta», «være med å vurdere» er noe uklare. De mener videre at det må framgå tydelig av lovverket hvordan prosessen med å «sørge for at elevene og foresatte får være med» skal være og hva rettighetene til elever og foresatte egentlig innebærer, slik at det ikke blir store forskjeller i hvordan regelverket skal fortolkes.

Involvering av ansatte er ikke foreslått regulert

Det har ikke tidligere vært en regulering knyttet til ansattes rett til å være involvert i kvalitetsarbeidet på skolene, og dette er heller ikke foreslått i ny lov. Regjeringen mener i likhet med opplæringslovutvalget at det bør være opp til skoleeierne som arbeidsgivere hvordan de involverer de ansatte, ettersom ansvaret for kvalitetsvurderingen er lagt til skoleeierne. Opplæringslovutvalget presiserer at det er klart at lærerne og eventuelt andre ansatte bør involveres i kvalitetsvurderingen og kvalitetsutvikling på den enkelte skolen, ettersom det er de ansatte i skolen som har førstehånds kunnskap om skolevirksomheten og elevene. Dette støttes i høringsnotatet om ny opplæringslov.

Opplæringslovutvalget peker på at det er kommunene som har arbeidsgiveransvaret og forhandlingsansvaret overfor rektorer og lærerne, og at det er partene i arbeidslivet som avtaler forholdet mellom undervisning og andre oppgaver for de ansatte. I kapittel 10.3.2 i NOU 2019: 23 peker opplæringslovutvalget samtidig på at det i mange spørsmål som gjelder opplæringen eller opplæringssituasjonen, er lærere og rektorer som kjenner den faktiske situasjonen best og som ofte har best og mest oppdatert faglig-pedagogisk kunnskap. Dersom kommunene skal gripe inn i de faglig-pedagogiske vurderingene, må kommunene ha et saklig grunnlag. Opplæringslovutvalget mener det vil være en vekselvirkning mellom styringen og det profesjonelle skjønnet, ved at det skal mer til for at det er saklig å overprøve vurderinger jo bedre den faglige begrunnelsen er. Profesjonen som sådan og profesjonsutøverne på den enkelte skolen har dermed også mulighet til å påvirke handlingsrommet for det profesjonelle skjønnet ved å videreutvikle og «kvalitetssikre» kunnskapsgrunnlaget for avgjørelser som tas. Det handler dermed mer om å ta profesjonsansvar enn å ha profesjonsfrihet.

Utdanningsforbundet mener at arbeidet på skolene med kvalitetsvurdering svekkes betydelig dersom departementet ikke som en del av bestemmelsen om kvalitetsutvikling, tydelig gir uttrykk for at personalet på skolen skal involveres. I høringsuttalelsen peker Utdanningsforbundet på at Kunnskapsdepartementet mener at det bør være opp til kommunen og fylkeskommunen som arbeidsgiver hvordan de involverer de ansatte. Ved å gjøre dette fanger ikke departementet opp det viktige samspillet mellom den faglig-pedagogiske praksisen som utvikles på skolen og kommunens arbeid for kvalitet i opplæringen.

Også Norsk Lektorlag er uenig med regjeringens vurdering og mener denne er i motstrid til departementets ønske om «profesjonalisering innenfra», som er en omforent politisk ambisjon.

5.5 Utvalgets vurdering

Opplæringsloven og privatskoleloven er sentrale virkemidler for styring av skolenes virksomhet. Lovene plasserer juridisk og økonomisk ansvar og myndighet, og rammer inn rettigheter og plikter til de ulike aktørene i grunnopplæringen. I all hovedsak er pliktsubjektene etter lovene skoleeierne, mens rettighetshaverne er elevene.

I dette kapitlet viser utvalget hvordan reglene om kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling har blitt endret gjentatte ganger, og at det nå foreligger et forslag til en ny endring i regelverket.

Utvalget merker seg at prosessen med å utarbeide ny opplæringslov er kommet langt og at signalet er at forslag til ny lov vil bli behandlet av Stortinget i vårsesjonen 2023. Dette innebærer at Stortinget vil behandle bestemmelsen om kvalitetsutvikling før kvalitetsutviklingsutvalgets hovedinnstilling med forslag og helhetlige vurderinger vil bli overlevert Kunnskapsdepartementet. Det er en utfordring at utvalget skal utarbeide anbefalinger i hovedinnstillingen etter at ny opplæringslov trolig er vedtatt. Derfor gir utvalget sine betraktninger om de mest sentrale foreslåtte endringene i opplæringsloven knyttet til kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling.

Bestemmelsene om skolebasert vurdering ble i 2021 flyttet fra forskriftene og inn i lovene. Utvalget mener dette grepet framhever at skolebasert vurdering skal være en vesentlig del av det helhetlige arbeidet med kvalitetsutvikling. Samtidig viser gjennomgangen i dette kapitlet at det ikke er tydelig hvordan de ulike kravene i bestemmelsen skal virke sammen. Utvalget mener at kvalitetsutvikling og kvalitetsvurdering må bygge på et bredt kunnskapsgrunnlag der profesjonsfellesskapets erfaringer, relevant forskning og den lokale konteksten inngår. Utvalget støtter også ekspertgruppen for skolebidrag sin vurdering om at det er behov for å kartlegge hvordan opplæringssektoren forstår og praktiserer skolebasert vurdering, og også at det er behov for å styrke opplæringssektorens kunnskap og kompetanse på området.

Kommunene og fylkeskommunene har et omfattende ansvar for ulike tjenesteområder. Utvalget merker seg at forslagene til endringer i reglene om kvalitetsutvikling er ment å gi et større handlingsrom lokalt, noe som kan ses på som et svar på statlige føringer om mindre detaljert statlig styring og om færre rapporterings- og dokumentasjonskrav. For eksempel er dagens krav om at skoleeier skal utarbeide en årlig rapport om læringsresultater, frafall og læringsmiljø som skal diskuteres i kommunestyret, fylkestinget og i styret for privatskoler, i forslag til ny lov erstattet med et mer generelt krav om at skoleeier skal få informasjon om tilstanden i skolen. Utvalget mener det kan være en risiko ved å redusere de ulike kravene i kvalitetsutviklingsbestemmelsen i grunnopplæringen, uten at det samtidig foreligger andre føringer for hva som er forventet av dette arbeidet. Utvalget stiller også spørsmål ved om færre nasjonale føringer kan åpne for større forskjeller i kvaliteten mellom skoler og mellom kommuner og fylkeskommuner.

Utvalget mener det er positivt at forslaget til ny lov framhever elevmedvirkning og at foreldre også skal ha en tydeligere rolle i kvalitetsutviklingsarbeidet. I høringsnotatet om ny opplæringslov framgår det at både lærerne, rektorene og eventuelt andre ansatte skal involveres i kvalitetsvurderingen og kvalitetsutviklingen på den enkelte skolen, ettersom det er de ansatte som har førstehånds kunnskap om elevene og skolevirksomheten. Dette framgår imidlertid ikke i forslaget til ny bestemmelse. Utvalget mener det er sentralt at profesjonsfellesskapet blir involvert i kvalitetsutviklingsarbeidet i tilstrekkelig grad.