Del 6
Systemer for bedre rettssikkerhet og kvalitet

23 Systemer for bedre rettssikkerhet og kvalitet

The manner in which public administrations are organized is not just a question of economic rationality and administrative efficiency. In addition, citizens seem to have strong norms about what to expect when they encounter government officials that implement public policies.

Kilde: Rothstein (2011), side 95

Avgjørelsene i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD), om at Norge har brutt menneskerettighetene i en rekke barnevernssaker, har direkte og indirekte hatt stor innvirkning på det norske barnevernssystemet. Et viktig punkt i mandatet, og i utvalgets arbeid, har vært å undersøke om det er systemisk svikt som ligger til grunn for feilene som er avdekket av EMD. I denne delen av utredningen har utvalget vurdert systemene i og rundt barnevernet. Systemene er etablert for å realisere de ambisjoner og mål som følger av barnevernslovens prinsipper og regler. Formålsparagrafen sier:

Loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse.

Kilde: Barnevernsloven § 1-1

I en sektororganisert offentlig sektor er barnevernet ett segment blant flere, med Barne- og familiedepartementet som ansvarlig departementet og Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet som fagdirektorat for barnevernet. I kommunene er barnevernet som regel organisert i egne barnevernsenheter.

Utvalget mener det er gode grunner for å tenke barnevern som en del av familie- og oppvekstpolitikken eller sosialpolitikken. Historisk har barnevern vært en del av justispolitikken, med vergerådsloven av 1896. I andre land er barnevern koblet til utdanningssektoren, slik som i England. Organisatoriske løsninger og fellesskap betyr noe for hvordan det tenkes om hva som er viktig og riktig på et område. I det praktiske barnevernsarbeidet med barn og familier, er ekspertise og bistand fra andre fag- og tjenesteområder helt nødvendig for å kunne gi adekvat hjelp og å få til endring og positiv utvikling.

I systemer der mange har ansvar, og ofte bare et delansvar, kan den overordnede målsettingen om barnets beste mistes av syne. Dette er blant annet synliggjort med den strukturelle omsorgssvikten som er beskrevet i utredningens kapittel 6 og 21. Sektororganiseringen kan også føre til pulverisering av ansvar, eller at tjenester og tilbud fremstår fragmentert og fordelt på ulike nivåer og instanser. I barnevernets tilfelle er også ansvaret spredd på mange små enheter. Samtidig gir sektorisering noen fordeler ved å kunne utvikle en selvstendig faglig plattform. I utvalgsarbeidet har det vært viktig å holde fokus på at barnevern dreier seg om individer og barn og foreldre sine liv, og at det ikke bør gjøres grep som medfører ytterligere oppdeling av arbeidsprosesser og tjenester.

Barnevernssystemet består av en rekke ulike etater, der alle skal bidra til nødvendig rettssikkerhet og kvalitet i tjenester til utsatte barn og familier. I del IV av utredningen ble ulike aktører som bidrar i beslutningsprosessene diskutert. I denne delen er det organiseringen, systemet og øvrige instansers rolle som diskuteres.

Barnevern er i hovedsak et kommunalt ansvar, og det er i utvalgets mandat slått fast at hovedansvaret for barnevernets virksomhet skal ligge på kommunalt nivå. Det er i Norge store geografiske og demografiske forskjeller mellom kommunene. Etterlevelse av krav til rettssikkerhet og god kvalitet i barnevernets arbeid forutsetter at alle kommuner er i stand til å levere gode tjenester. Tverrfaglig samarbeid er også nødvendig og avgjørende for at barnevernet skal lykkes. Det betyr samarbeid mellom barnevernet og eksempelvis helsetjenestene, skoler, politi, og NAV. Ulike fagdisipliner og profesjoner, med ulike regler, organisatoriske rammer, kunnskapsmodeller, metoder, praksis, begrepsbruk og regelverk må jobbe sammen for å sikre at barnas behov blir ivaretatt på en helhetlig måte.

Alt det barnevernet gjør skal være etterprøvbart, og det er etablert en rekke uavhengige instanser som skal føre tilsyn og kontroll med barnevernets praksis og behandle klager. Det er viktig at tilsynet er innrettet på en måte som gjør at feil avdekkes og rettes opp.

En utvidet del av uavhengig kontroll er åpenhet og offentlighet om barnevernets arbeid og avgjørelser. Dette har også en demokratisk komponent ved at borgerne skal kunne få vite hva som skjer i barnevernet. Barnevernets myndighet og lovene som de bruker, er gitt av demokratisk valgte lovgivere. Barnevernet må derfor være så åpent og transparent som mulig, uten at det går på bekostning av personvernhensyn og taushetsplikt. Tilgjengelig og god informasjon om barnevernets rammer og praksis, vil gi borgere, brukere og pressen en mulighet til å sette seg inn i og forstå hvordan barnevernssystemet fungerer. Dette kan bidra til bedre tillit og forståelse om barnevernets funksjon og rolle i samfunnet. En interessant observasjon som utdypes i kapittel 28 er at den norske befolkningens tillit til barnevernet er stabil og økende, til tross for massiv kritikk i ulike medier i en lang periode.

Kunnskap er selve basisen for å iverksette tiltak og for å kunne forbedre betingelsene for rettssikkerhet og kvalitet. Det kan ikke drives godt barnevernsarbeid uten at det foreligger kunnskapsbaserte tiltak som virker. Det er også vanskelig for politikere og ledere på ulike nivåer å stake ut kurs og foreslå løsninger, med mindre det foreligger god informasjon om hvor skoen trykker. Det er et hovedbudskap fra utvalget at kunnskap og forskning på barnevernsfeltet er avgjørende for å utvikle og forbedre barnevernstjenester, politikk og praksis. Forskning kan bidra til å undersøke og analysere ulike faktorer som påvirker barns utvikling, trivsel og beskyttelse, og gi innsikt i hvordan barnevernstjenestene kan bli bedre på å hjelpe utsatte barn og deres familier.

Del VI består av seks kapitler om ulike deler av systemet i og rundt barnevernet. Kapittel 24 omhandler organiseringen av barnevernet, mens kapittel 25 diskuterer samarbeid og tidlig innsats. Dernest følger et kapittel om tilsyn, kontroll og læring (kapittel 26), og et kapittel om godkjenning av personell i barnevernet (kapittel 27). De to siste kapitlene handler om åpenhet og tillit i barnevernssystemet (kapittel 28) og behovet for mer forskning og kunnskapsutvikling (kapittel 29).

24 Organiseringen av barnevernet

24.1 Innledning

En rekke forsknings-, tilsyns- og utredningsrapporter på barnevernsområdet har dokumentert svakheter i kommunenes tilbud til barn og familier som trenger hjelp fra barnevernet. Mange aktører (Bufdir, NIM, NOBO, Barneombudet, Helsetilsynet, Fellesorganisasjonen, Fagforbundet, Akademikerforbudet, statsforvaltere mfl.) har også, i innspill til utvalget, fremhevet utfordringer i det kommunale barnevernet og variasjon mellom kommunene. Flere har stilt spørsmål ved om mange av kommunene har forutsetningene som skal til for å ivareta ansvaret for de inngripende tiltakene som det kommunale barnevernet er satt til å forvalte. Det har også i enkelte sammenhenger blitt tatt til orde for å vurdere et organisatorisk skille mellom hjelpe- og tvangsbarnevern.

Utfordringene i det kommunale barnevernet gjenspeiles i utvalgets mandat. Utvalget er blant annet bedt om å vurdere hvordan det kommunale barnevernet kan få bedre tilgang på kompetanse og tiltak i alvorlige og sammensatte saker, samt om det er behov for tiltak for å kvalitetssikre barnevernstjenestenes beslutningsgrunnlag, vurderinger og avgjørelser i alle typer tvangssaker. Det er videre presisert at utvalget må vurdere kommunenes ulike forutsetninger for å ivareta rettssikkerheten i vanskelige barnevernssaker. Mandatet legger samtidig til grunn at hovedtrekkene i ansvarsdelingen mellom stat og kommune på barnevernsområdet ligger fast, men det åpnes for at utvalget kan vurdere ansvarsdelingen mellom kommune og stat i behandlingen av tvangssaker.

Utvalget er bekymret for situasjonen i mange kommunale barnevernstjenester. Svak kvalitet fremstår som et problem som kan gjelde både store og små barnevernstjenester. Dette kommer blant annet til uttrykk gjennom varierende kvalitet på faglige vurderinger og begrunnelser, mangelfulle kartlegginger av barn og familiers behov for hjelp, manglende bruk av eller tilgang på egnede og virksomme hjelpetiltak og svak oppfølging av barn og foreldre mens barn er i fosterhjem eller institusjon.

Utvalget mener at problemene ikke handler om at ansatte ikke gjør jobben sin, eller at tjenestene ikke gjør sitt beste for å hjelpe barn og familier. Det handler derimot om at mange ansatte jobber under forhold og innenfor rammer som gjør at det er svært vanskelig å utføre arbeidet på en forsvarlig og rettssikker måte, i tråd med beste praksis.

Etter utvalgets vurdering har en for stor andel av dagens barnevernstjenester ikke de forutsetningene og de rammebetingelsene som trengs for å kunne levere gode barnevernstjenester. Dette er faktorer som til dels er utenfor barnevernstjenestenes egen kontroll. Norge har nær 250 barnevernstjenester, og mange av tjenestene er små. Halvparten har færre enn 16 årsverk, og dekker en befolkning på færre enn 13 700, mens tredjedel har færre enn 10 årsverk. Størrelsen på befolkningsgrunnlaget for tjenestene har betydning for muligheten til å bygge opp erfaring og mengdetrening på ulike typer saker. Tjenester med færre enn 10 årsverk håndterer i gjennomsnitt en omsorgsovertakelse og ett akuttvedtak i året, mens det kan gå flere år mellom saker som gjelder institusjonsplasseringer begrunnet i barns atferd. Gjennomstrømningen i tjenestene er høy. Om lag 20 prosent av de ansatte slutter i barnevernstjenestene hvert år.

Basert på den kunnskapen som foreligger vil utvalget fremheve fire grunnleggende problemområder i det kommunale barnevernet, som er viktige for å forstå dagens situasjon:

• Stor variasjon mellom barnevernstjenestene, både i innholdet i tjenestetilbud og i terskler for når barnevernstjenesten griper inn. Mange kommuner mangler også de hjelpetiltakene de trenger.

• Mangel på nødvendig kompetanse og erfaring, noe som blant annet skyldes manglende stabilitet i tjenestene, problemer med å rekruttere kvalifisert personell, manglende mengdetrening på ulike sakstyper og for dårlig tilgang på psykolog- og juskompetanse.

• Organisatoriske utfordringer i barnevernet på flere områder, som styrings- og ledelsesutfordringer internt i kommunene, uklare ansvarsforhold mellom barnevernet og andre tjenester, samhandlingsutfordringer mellom kommunene og Bufetat og problematiske ansvarsforhold i staten, mellom Bufetat og Bufdir.

• Varierende ressurser i barnevernstjenestene, noe som blant annet handler om kapasitetsutfordringer og svak økonomi i flere barnevernstjenester og kommuner. Denne utfordringen må samtidig, til en viss grad, ses i sammenheng med problemene som er skissert over.

Disse utfordringene fører til stor variasjon i tjenester, mangel på likeverdige tjenester i ulike deler av landet og høy risiko for brudd på rettssikkerheten til barn og foreldre som trenger hjelp. Problemomfanget er ulikt i de forskjellige barnevernstjenestene. Noen problemer rammer først og fremst små barnevernstjenester i grisgrendte strøk, mens andre ser ut til ut til å gjelde det kommunale barnevernet mer generelt. De utfordringene som kan ramme både store og små kommuner, ser samtidig ut til å ramme de små tjenestene hardest. Etter utvalgets vurdering er forutsetningene for å levere gode barnevernstjenester dårligere dess mindre barnevernstjenestene er.

Det er samtidig krevende å gi en god beskrivelse av tilstanden i det kommunale barnevernet, og hva man kan forvente noen år frem i tid, fordi det pågår så store endringer. Det er satt i gang en rekke større tiltak for å styrke kvaliteten. Dette omfatter endringer som følger av Barnevernsreformen og ny barnevernslov, samt en rekke tiltak for å heve kompetansen, styrke den lokale ledelsen og styringen av barnevernet, øke kapasiteten i tjenestene, sikre tettere oppfølging av kommunene med størst utfordringer og utvikle faglige verktøy som skal understøtte god praksis. Disse tiltakene er nærmere beskrevet i kapittel 3.

Utvalget mener at tiltakene som er iverksatt vil kunne ha positive gevinster, selv om utfallet per i dag er ukjent. Det er likevel høyst usikkert om endringsprosessene som pågår vil kunne løse de mer grunnleggende og strukturelle problemene, som manglende stabilitet, små fagmiljøer og problemer med å bygge opp nødvendig kompetanse og erfaring. Utvalget mener at det i utformingen av politikk og tiltak på barnevernsområdet bør tas langt større hensyn til denne typen problemer enn det som er tilfellet i dag.

Utvalget mener det er behov for tydeligere krav og forventninger til kommunene, både når det gjelder hva som er beste praksis, hvilke rammebetingelser som må være på plass for at en barnevernstjeneste skal kunne yte forsvarlige tjenester og hvilken kompetanse og erfaring som trengs for å kunne håndtere de mest krevende sakene.

Det er videre behov for å foreta grep som gjør det mulig for barnevernstjenestene å etterleve denne typen krav. Utvalget foreslår at det etableres et utvidet regionalt støttesystem i Bufetat for å bistå kommunene i de mest krevende sakene. Forslaget innebærer at Bufetats eksisterende tilbud om bistand til kommunene ved gjennomføring av utredninger og tiltak må bli mer ensartet og mer forpliktende enn i dag. Flertallet i utvalget mener at statsforvalterne bør gis fullmakt til å pålegge enkeltkommuner med vedvarende svikt i tjenestetilbudet å samarbeide med andre kommuner. Et av utvalgets medlemmer går ikke inn for dette.

Flertallet i utvalget tar også til orde for at departementet bør utrede om ansvaret for barnevernet bør flyttes fra kommunene til staten, eventuelt kombinert med at noen flere store kommuner enn Oslo skal kunne ivareta det helhetlige ansvaret for barnevernet. Det å samle alle barnevernets oppgaver på ett forvaltningsnivå og på større enheter vil i større grad kunne sikre sterke fagmiljøer, mer likeverdige tjenester og mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Utvalget har ikke gått langt i utrede en slik løsning selv, ettersom det bryter med premisser som er lagt i utvalgets mandat. To av medlemmene mener det ikke bør gjennomføres en utredning av ansvarsoverføring.

Del 2 i dette kapittelet tar for seg dagens system og praksis, herunder kjennetegn ved det kommunale barnevernet og prinsipper for styringen av kommunene, hvilket ansvar det kommunale barnevernet har, og kort om størrelse på kommunene og bemanning i barnevernstjenestene. Det gjøres også rede for hvilket ansvar Bufetat har for å bistå kommunene. Del 3 i kapittelet tar for seg hvordan barnevernet er organisert og innrettet i de andre nordiske landene. I del 4 presenteres vurdering av utfordringsbildet, mens del 5 inneholder utvalgets forslag.

24.2 Dagens system og praksis

24.2.1 Kort om styringen av kommunene

Kommunene har en sentral rolle i den offentlige forvaltningen og ansvar for en rekke velferdstjenester. Kommuneloven gir de overordnede og generelle rammene for kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Her følger en kort oppsummering av de viktigste prinsippene for styringen av kommunene, basert på veilederen for statens styring av kommuner og fylkeskommuner (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020).

Nærhetsprinsippet er en viktig begrunnelse for kommunalforvaltningen, og for organiseringen av barnevernet, og innebærer at oppgaver og beslutninger bør legges så nær dem det gjelder som mulig. Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommuner, med få unntak, har de samme oppgavene uansett innbyggertall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn. Som generalistkommune skal alle kommuner ha det samme ansvaret og håndtere de samme kravene til tjenester til sine innbyggere.

Prinsippet om det kommunale selvstyret er nedfelt i Grunnloven § 49 andre ledd og kommuneloven. Det følger av det kommunale selvstyret at det er opp til kommunene å bestemme hvilke virkemidler som skal brukes og hvordan tjenestetilbudet skal utformes til det beste for innbyggerne. Dersom kommunene skal pålegges oppgaver eller plikter, må dette gjøres gjennom lov eller forskrift. Ved utforming av lover og forskrifter må kommunene likevel som utgangspunkt sikres handlefrihet, slik at de kan tilpasse oppgaveløsning og tjenestetilbud etter lokale forutsetninger og behov. Det skal altså ikke reguleres for mye og for detaljert når kommunene gis oppgaver.

Graden av regulering og statlig styring må likevel avveies mot nasjonale mål. Hensynene til rettssikkerhet og likeverdige tjenester, uavhengig av hvor man bor, står sentralt i den offentlige forvaltningen. Slike nasjonale mål kan i noen tilfeller forsvare mer detaljert regulering av oppgaveløsningen, for å sikre at den enkelte innbygger får de tjenester han eller hun har krav på eller for at alle kommuner skal kunne gi tjenester som er tilpasset den enkeltes behov. Dette vil være relevant innenfor barnevernet, som forvalter inngripende tiltak overfor spesielt sårbare grupper.

Kommunenes ulike forutsetninger for å ivareta både nåværende og fremtidige oppgaver har vært satt på dagsorden over lengre tid. Solbergregjeringen satte i 2021 ned et offentlig utvalg som skulle vurdere grunnlaget for dagens generalistkommunesystem og eventuelle alternativer til dette. Utvalget leverer sin utredning våren 2023.

24.2.2 Barnevernstjenestens ansvar

Ansvarsdelingen mellom kommune og stat

Ansvaret for oppgaver, tjenester og tiltak rettet mot barn og familier som trenger hjelp fra barnevernet er fordelt mellom den kommunale barnevernstjenesten og den statlige Barne- og familieetaten (Bufetat). Oslo kommune skiller seg fra resten av kommunene ved at de har et helhetlig ansvar for barnevernet, også for de oppgavene som ellers ligger til Bufetat.

Bufdir er sentralt nivå i Bufetat og leder etatens virksomhet. Bufdir har samtidig rollen som fagdirektorat for barnevernet, både det kommunale og statlige. Fagdirektoratsrollen omfatter blant annet ansvaret for å utvikle faglige anbefalinger for praksisfeltet og formidle hvordan lov- og regelverk skal forstås.

Barnevernstjenestene i kommunene har ansvaret for flesteparten av oppgavene etter barnevernsloven. Oppgaveansvaret gjelder for alle kommuner, i tråd med generalistkommuneprinsippet. Det er også kommunene som i utgangspunktet har det økonomiske ansvaret for tjenester og tiltak til barn og familier. Unntaket er enkelte statlige tiltak som Bufetat tilbyr, som institusjonsplassering, opphold i spesialiserte fosterhjem og utredning i sentre for foreldre og barn, der kommunene kun betaler egenandel. Kommunens og Bufetats oppgaver omtales nærmere nedenfor.

Det er de siste 10 årene gjort flere grep for å tydeliggjøre og forsterke det kommunale ansvaret for barnevernet. Barnevernsreformen, som ble innført i 2022, innebærer blant annet en betydelig økning i kommunenes finansieringsansvar for barnevernstiltak for barn som plasseres utenfor hjemmet. Dette omfatter fullt økonomisk ansvar for ordinære fosterhjem, der det tidligere var en statlig refusjonsordning, og økte egenandeler for institusjonsplassering og plasseringer i beredskapshjem og spesialiserte fosterhjem. Enkelte statlige, regionale støttefunksjoner har også blitt avviklet. Dette omtales nærmere under om Bufetats ansvar.

I barnevernsloven § 16-3 er departementet gitt hjemmel til å utarbeide forskrift om Bufetats myndighet, oppgaver og organisering. Dette er en videreføring av barnevernloven av 1992. Departementet har nylig hatt på høring en forskrift som regulerer prinsipper for Bufetats saksbehandling i samhandlingen med kommunene.

Barnevernstjenestens kjerneoppgaver

Barnevernet skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Barnevernsloven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse, samt at barn og unge får gode og trygge oppvekstsvilkår, jf. ny barnevernslov § 1-1.

Barnevernstjenestens mandat ble drøftet i Prop. 133 L (2020–2021) om ny barnevernslov. I loven er barnevernstjenestens hovedoppgaver, og hvilke sakstyper barnevernstjenesten har et spesielt ansvar for, presisert og avgrenset i § 15-3:

Barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd. Ansvaret omfatter tiltak rettet mot barnets omsorgssituasjon eller atferd.

Barnevernstjenesten skal blant annet:

• a) gjennomgå og vurdere bekymringsmeldinger

• b) gjennomføre undersøkelser av barnets omsorgssituasjon

• c) treffe vedtak om hjelpetiltak

• d) forberede saker for behandling i barneverns- og helsenemnda

• e) iverksette og følge opp tiltak.

Kilde: Barnevernsloven § 15-3 annet og tredje ledd

Bestemmelsen innebærer at barnevernstjenestens ansvar trer inn når barns behov for hjelp skyldes atferdsproblemer eller klare mangler ved foreldrenes omsorg. Barnevernet skal først og fremst iverksette hjelp som bedrer omsorgen til barnet eller som bidrar til at barn får hjelp og behandling for atferdsproblemer. Det betyr at hjelpebehov som har sin årsak i funksjonsnedsettelser, skoleproblemer eller skolevegring, levekårsutfordringer og helseproblemer i utgangspunktet faller utenfor barnevernets ansvar.

Det er samtidig i forarbeidene til barnevernsloven lagt til grunn at det er den enkelte kommune som avgjør barnevernets ansvarsområder, utover det som det som er definert som kjerneoppgaver. Dette innebærer også at det er lokale variasjoner i innholdet i barnevernets ansvar og oppgaver. Dette kan blant annet handle om hvilke andre tilbud som er tilgjengelig i kommunen.

Barnevernstjenesten som hjelpetjeneste og myndighetsinstans

Barnevernstjenesten er både en hjelpetjeneste og en myndighetsinstans som utøver tvang. I den offentlige debatten om barnevernet er det ofte vist til begrepene «hjelpebarnevern» og «tvangsbarnevern». Begge disse rollene og oppgaveområdene inngår som del av barnevernets kjerneoppgaver.

Barnevernstjenesten skal som hovedregel ha prøvd frivillige hjelpetiltak før bruk av tiltak som innebærer tvang. Dette omfatter å treffe vedtak om og iverksette hjelpetiltak når barnet på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd har et særlig behov for hjelp, samt følge opp barn og familier som mottar hjelpetiltak, jf. ny barnevernslov. Dette gjelder størstedelen av barna og familiene som er i barnevernet. Barnevernstjenestens rolle, som en myndighetsinstans som utøver tvang, omfatter arbeid med akuttsaker og arbeid med å forberede saker for behandling i nemnd og domstol. Dette gjelder i utgangspunktet en relativt begrenset andel av barna og familiene som mottar barnevernstiltak, og antallet omsorgsovertakelser og akuttvedtak har sunket de siste årene (se kapittel 4).

Barnevernstjenesten har også andre oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse, som undersøkelsesarbeid og arbeid med å følge opp barn som er plassert utenfor hjemmet og deres foreldre. Undersøkelsessaker kan gjennomføres uten barn og foreldres samtykke.

Tjenestene skal være forsvarlige

Det er i barnevernsloven presisert at barnevernstjenestens saksbehandling, tjenester og tiltak skal være forsvarlig, jf. § 1-7. Forsvarlighetskravet er blant annet konkretisert gjennom relativt sterke prosesskrav til saksbehandlingen og oppgaveløsningen i enkeltsaker, men barnevernsloven inneholder få spesifikke krav til hvilke forhold som må være på plass i barnevernstjenestene for at de skal kunne yte forsvarlige tjenester. Det stilles i den nye loven krav om kompetanse i tjenestene, men utover dette er det ikke stilt bestemte krav til bemanning, organisering og størrelse på fagmiljø og hvilke tiltak barnevernstjenestene skal kunne tilby.

24.2.3 Bufetats ansvar for å bistå kommunene

Bufetat er organisert i fem regionsavdelinger, som ledes av Bufdir på sentralt nivå. Bufetat har plikt til å bistå barnevernstjenesten med plasseringer av barn utenfor hjemmet, jf. barnevernsloven § 16-3 annet ledd. Dette innebærer at Bufetat skal rekruttere og tilby egnede fosterhjem til barn, drifte og tilby egnede institusjonsplasser og godkjenne barnevernsinstitusjoner, jf. § 16-3 tredje ledd. Ved fosterhjemsplasseringer er det kommunen som avgjør hvorvidt fosterhjemmet som tilbys er egnet for barnet, mens det er Bufetat selv som avgjør hvilken institusjonsplass barnet skal få.

Bufetat tilbyr også enkelte støttefunksjoner innenfor utredning og hjelpetiltak, jf. barnevernsloven § 16-3 fjerde ledd. Dette er ansvarsområder som egentlig ligger til kommunene, men der Bufetat har fått ansvar for å tilby enkelte tjenester som krever spesiell kompetanse, og store opptaksområder, for å hjelpe kommunene. De viktigste tilbudene er:

• Kommunen kan få bistand fra Bufetat i undersøkelsesfasen til utredning av omsorgssituasjonen til barn i alderen 0–6 år i senter for foreldre og barn. Tilbudet kan også gis ambulant, der barna bor. Tilbudet skal gjelde i tilfeller der det er stor usikkerhet om omsorgssituasjonen til barnet, herunder om vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt eller ikke. Utredningen skal avklare foreldrenes omsorgsevne og barnas behov for hjelp og resultere i en anbefaling om hvilke tiltak kommunen bør iverksette overfor barnet eller familien.

• Kommunene kan be om bistand til enkelte hjelpetiltak, der målgruppen er barn og unge med store atferdsproblemer. Eksempler på denne typen tiltak er MST og FFT.

• Barnevernstjenesten kan anmode om tverrfaglig helsekartlegging av barn ved omsorgsovertakelser, atferdsplasseringer og frivillige plasseringer.1 Helsekartleggingen vil primært bli gjennomført etter at barnet har flyttet fra hjemmet. Formålet med helsekartleggingen er å identifisere barnets hjelpe- og helsebehov, slik at barnevernet har bedre forutsetning for å gi barnet god og tilpasset omsorg og oppfølging etter plassering.

Bufetats ansvar på disse områdene er i loven formulert ved at Bufetat kan tilby slike tiltak, og det er Bufetat selv som avgjør om kriteriene for å gi tilbud er oppfylt. Dette skiller seg fra Bufetats ansvar for institusjonstiltak og fosterhjem, der Bufetat har en plikt til å tilby tiltaket når kommunen ber om det. Hvorvidt Bufetat skal ha en plikt til å tilby tverrfaglig helsekartlegging når kommunen ber om det, er under vurdering i departementet.

Enkelte støttefunksjoner i Bufetat har samtidig blitt avviklet de 10 siste årene, med den begrunnelse at de gikk for langt inn på kommunens ansvarsområder. Det klareste eksemplet på dette er de såkalte «fagteamene» i Bufetat som ble besluttet avviklet ved behandlingen av Prop. 106 L (2012–2013). Dette ble gjennomført i 2014. Fagteamene bisto kommunene i enkeltsaker, med blant annet utredning, faglig rådgivning og veiledning og valg av tiltak for og oppfølging av barn og unge med tiltak.2 Begrunnelsene for avviklingen var at fagteamene skapte samarbeidsproblemer, uheldige dobbeltroller og uklare ansvarsforhold mellom stat og kommune. Avviklingen førte blant annet til endringer i Bufetats rolle i inntaksprosessen ved institusjonsplasseringer.

24.2.4 Antall kommuner og deres størrelse

Norge har 356 kommuner fordelt på 11 fylker.3 Til tross for kommunereformen, som ble gjennomført i 2020, er det fortsatt store forskjeller i størrelse på kommunene, både når det gjelder innbyggertall og areal. Det er også store forskjeller i befolkningstetthet. Om lag halvparten av kommunene har under 5 000 innbyggere (174 kommuner). Tabell 24.1 viser antall kommuner og befolkning per fylke i 2021 samt antall kommuner med færre enn 5 000 innbyggere. Det er i tabellen tatt utgangspunkt i fylkesstrukturen som gjaldt i 2021. Tabellen viser at andelen små kommuner er høyest i de nordligste fylkene. Disse fylkene har også den laveste befolkningstettheten.

24.2.5 Antall barnevernstjenester og interkommunale samarbeid

Ifølge tall fra Bufdir var det 244 barnevernstjenester ved utgangen av 2021. Bufdir har overfor utvalget oppgitt at 197 kommuner, tilsvarende 54 prosent av kommunene, da inngikk i 63 interkommunale barnevernstjenester. Omfanget av interkommunalt samarbeid er størst i Nordland, Trøndelag og Innlandet. Troms og Finnmark har flest kommuner med færre enn 5 000 innbyggere som ikke inngår i interkommunalt samarbeid. Store geografiske avstander til kommuner det er naturlig å samarbeide med har blitt oppgitt som hovedgrunnen til at enkelte småkommuner ikke velger å inngå i et interkommunalt samarbeid (Deloitte, 2012).

24.2.6 Barnevernstjenestenes størrelse

Tall fra SSB viser at det var 6 430 årsverk i barnevernstjenestene i 2021. Tallene indikerer at barnevernstjenestene i gjennomsnitt har om lag 1,2 årsverk per 1 000 innbyggere, eller i underkant av seks årsverk per 1 000 barn i alderen 0 til 17 år. Det er ikke veldig store forskjeller mellom kommunene, selv om tallene viser en tendens til en høyere andel årsverk per antall barn dess mindre kommunen er. Antall rapporterte årsverk i det kommunale barnevernet har økt med om lag 2 900 fra 2010 til 2021, noe som tilsvarer en vekst på over 80 prosent (fra 3 525,8 årsverk i 2010).4

Saksmengden i barnevernet blir gjerne målt i antall barn med undersøkelse eller barnevernstiltak per årsverk. Ifølge tall fra SSB var den gjennomsnittlige saksmengden per årsverk 16 saker på landsbasis ved utgangen av 2021. På fylkesnivå varierer den gjennomsnittlige saksmengden fra 14 til 18 saker per årsverk. Det er også variasjoner mellom kommuner, og en tendens til noe lavere saksmengde per årsverk i små kommuner enn i store.

Beregninger gjort av Bufdir for utvalget viser at barnevernstjenestene har en gjennomsnittlig størrelse på 25,5 årsverk, og i gjennomsnitt dekker en befolkning på om lag 21 500 innbyggere. Siden dette er barnevernstjenester, inkluderer det de interkommunale tjenestene. Samtidig er forskjellene mellom barnevernstjenestene svært store. De største tjenestene har over 100 årsverk, og de store tjenestene trekker også opp snittet ganske betydelig. Det betyr at flertallet av barnevernstjenestene er langt mindre enn gjennomsnittet. Medianverdier viser at halvparten av barnevernstjenestene har færre enn 16,2 årsverk og dekker en befolkning på 13 700 innbyggere eller mindre. Over en tredjedel av barnevernstjenestene har færre enn 10 årsverk (89 tjenester). Tabell 24.2 viser antall barnevernstjenester fordelt på ulike kategorier med henhold til antallet årsverk i 2021.

24.3 System og praksis i andre land

24.3.1 Innledning

I dette punktet redegjøres det for kommunestrukturen i andre nordiske land, hvordan tjenester innenfor barnevernet er organisert og regulert, og hvorvidt disse landene har etablert særskilte ordninger eller tiltak for å sikre sterke fagmiljøer, enhetlig praksis i tjenestene og oppfølging av svikt i tjenestene.

24.3.2 Finland

Finland har både en befolkning og en kommunestruktur som er relativt lik den norske, med 310 kommuner og om lag 5,5 millioner innbyggere. Barnevernet inngår som en del av helse- og sosialtjenestetilbudet i kommunene. Kommunene har ansvar for barnevernstjenester. Interkommunalt samarbeid er vanlig, og det er 190 helse- og sosialtjenester i Finland.

Sårbare barn og familier kan motta tjenester etter to lovverk; en lov om sosiale tjenester (Social Welfare Act) av 2014 og en lov om barnevern (Child Welfare Act) av 2007. Loven om sosiale tjenester innebærer en lavere terskel for hjelp, og ble blant annet innført for å styrke det forebyggende arbeidet og redusere presset på barnevernet. Tjenestene innenfor barnevernet består, som i Norge, av både tiltak i hjemmet og plasseringstiltak. I dagens system stilles det videre relativt sterke krav til at kommunene må sørge for nødvendig spisskompetanse og tverrfaglighet for gjennomføring av undersøkelser og tiltak. I den engelske oversettelsen av kapittel 14 (om «multiprofessional expertise») i den finske barnevernsloven er det stilt følgende krav til kommunene:

The municipalities must ensure that social workers responsible for a child’s affairs have at their disposal expertise in child growth, development and health care, and legal and other expertise necessary in child welfare work.

Each municipality, or two or more municipalities together, must set up a team of child welfare experts consisting of social and health-care representatives, child growth and development experts and other experts needed in child welfare work. The team of child welfare experts will assist social workers in preparations for taking a child into care and for substitute care, and in other aspects of child welfare provision. The team of experts will also issue opinions where necessary for decision-making on child welfare measures.

Kilde: Child Welfare Act, kapittel 14

Utfordringer ved de kommunale tilbudene har imidlertid ført til at Finland har satt i gang en stor strukturreform som innebærer at alle helse- og sosialtjenester overføres fra kommunene til 22 nye fylker/ regioner. Vedlagt denne utredningen følger en egen oppsummering av reformen i Finland, utarbeidet for utvalget av Jenni Repo fra Tampere Universitet (vedlegg 1), og som omtalen her bygger på.

Det er flere årsaker til reformen. Fra myndighetenes side er det blant annet pekt på at barn og familier ikke får de tilbudene de trenger, samtidig som det er vist til at arbeidsvilkårene til de ansatte er krevende, med lav lønn, høy arbeidsbelastning, lav annerkjennelse og høy turnover. Det er også vist til at det er krevende å rekruttere kvalifisert personell til ledige stillinger. Målet med endringene er blant annet å:

• Styrke likeverdighet og kvalitet i helse- og sosialtjenestene

• Styrke tilgjengeligheten på tjenester, og spesielt primærtjenester

• Sikre bedre tilgang på kvalifisert personell i tjenestene

Den fremtidige innrettingen vil innebære at helse- og sosialtjenestene blir delt inn i tre nivåer:

• Lavterskeltilbud, som familiesentre og familieveiledning

• Spesialiserte tjenester, som barnevern og flere helsetjenester

• Komplekse tjenester

Barnevernstjenester vil i hovedsak ligge på det spesialiserte nivået. På nivå 3, for komplekse tjenester, blir det etablert fem kompetansesentre (kalt OT-sentre), som skal tilby bistand til fylkene i de mest krevende sakene. Deres rolle er i første rekke å følge opp arbeidet i fylkene og tilby assistanse til ansatte i tjenestene gjennom veiledning og tilrettelegging for flerfaglig (multiprofesjonell) oppfølging.

Finland innførte i 2022 en norm om at den enkelte sosialarbeider ikke skal ha ansvar for mer enn 35 barn. Det er tatt sikte på å redusere dette til 30 barn i 2023. Det er videre satt i gang et eget kvalitetsprogram for å utvikle tjenestene til barn og familier, med vekt på tidlig innsats, etablering av familiesentre og andre lavterskeltilbud, samt etablering av mer flerfaglige tjenester innenfor barnevernet som blant annet skal kombinere barnevernstjenester med psykisk helsehjelp.

24.3.3 Danmark

Danmark har 98 kommuner og en befolkning på om lag 5,8 millioner, fordelt på 5 regioner. Den gjennomsnittlige kommunen i Danmark har om lag 60 000 innbyggere. Kommunestrukturen er dermed mindre sammenlignbar med den norske, og det kan antas at Danmark har mindre utfordringer knyttet til store geografiske avstander sammenlignet med de øvrige nordiske landene.

Kommunene har det fulle ansvaret for sosiale tjenester. Kommunene undersøker og iverksetter nødvendige tiltak og hjelp på det sosiale området, og dette inkluderer ansvaret for å skaffe fosterhjem og etablere og drifte institusjoner. Særlig støtte og omsorg til barn og foreldre er i Danmark regulert gjennom Serviceloven. Loven dekker flere sosiale tjenester, og gjelder for både barn og voksnes behov for særlig støtte som følge av sosiale forhold og funksjonsnedsettelser. Loven er oppdelt i forskjellige kapitler knyttet til forskjellige målgrupper. Det pågår for tiden et større lovarbeid i Danmark, som innebærer at reguleringen av tjenestetilbudet rettet mot utsatte barn flyttes fra Serviceloven til en egen lov kalt «Barnets lov».

Det skilles i lovverket mellom forebyggende veiledningstiltak etter § 11 i Serviceloven, som kan iverksettes uten omfattende utredninger, og tiltak etter § 52 i serviceloven, som innebærer mer inngripende tiltak, for eksempel familiebehandling eller plasseringstiltak og som krever en helhetlig «børnefaglig undersøgelse». Det er etablert et Barn- og ungeutvalg i hver kommune som vedtar tvangsplasseringer av barn. Utvalget består av to representanter fra kommunalbestyrelsen, en dommer og to pedagogisk-psykologisk fagkyndige. Saker kan ankes til den statlige Ankestyrelsen, og deretter videre til domstolen.

Danmark har jobbet over flere år for å implementere en modell for undersøkelsesarbeidet (ICS) i kommunene. ICS var i 2016 tatt i bruk av 90 av 98 kommuner (Bufdir, 2016c). Det er også, fra nasjonalt hold, utviklet et digitalt saksbehandlersystem som understøtter ICS, som i 2016 var tatt i bruk av 76 kommuner. Socialstyrelsen i Danmark har videre etablert et tilbud kalt «Task-Force», der enkeltkommuner får generell veiledning og opplæring for å forbedre kvalitet på saksbehandling. Tiltaket har likhetstrekk med tilbudet om veiledningsteam, som Bufdir har etablert for enkeltkommuner i Norge (se omtale i kapittel 3).

Den statlige Ankestyrelsen har ansvar for å føre tilsyn med kommunene. Ankestyrelsen har noe sterkere sanksjonsmuligheter overfor kommunene, enn det statsforvalterne i Norge har. Ankestyrelsen har fullmakt til å gi uttalelser om lovligheten av kommunenes disposisjoner og unnlatelser (jf. § 50), sette ulovlige beslutninger ut av kraft og utstede tvangsbøter (jf. § 50 b), hvis kommunen unnlater å utføre en oppgave den etter lovgivningen har plikt til å utføre. Ankestyrelsen kan også overta ansvaret for saksbehandlingen i enkeltsaker, dersom de mener at kommunens saksbehandling ikke har vært forsvarlig.

24.3.4 Sverige

Sverige har 290 kommuner og en befolkning på om lag 10 millioner, fordelt på 20 landsting/fylker. Mediankommunen har om lag 15 000 innbyggere (mot 5 000 i Norge). Det betyr at kommunene generelt sett har et større befolkningsgrunnlag enn de norske, og dermed også noe bedre forutsetninger for å kunne etablere større fagmiljøer. Store geografiske avstander vil imidlertid også kunne være en problemstilling i Sverige.

Kommunene har fullt faglig og økonomisk ansvar for barnevern. Dette omfatter også ansvar for fosterhjem og institusjon, med unntak av visse statlige institusjoner som er rettet mot unge kriminelle. Frivillige tjenester til barn som trenger beskyttelse og hjelp er regulert i Socialtjänstlagen. Tilbudet utføres av «socialtjänsten», som også har ansvaret for sosiale tjenester. I tillegg er det i hver kommune en «socialnämnd» som fatter beslutninger om iverksetting av utredninger og frivillige tiltak. Socialnämnden består av representanter fra den politiske ledelsen i kommunen. Tvangsplasseringer foretas med hjemmel i Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Disse sakene behandles i Sverige av forvaltningsdomstolene, som treffer avgjørelse i første instans, på bakgrunn av anmodning fra Socialnämnden i kommunen

Socialtjänstlagen inneholder få spesifikke krav til innholdet i det kommunale tjenestetilbudet. Kommunene i Sverige har imidlertid kommet langt i å implementere en modell for undersøkelsesarbeidet kalt «Barnets beste i centrum» (BBIC), som skal bidra til mer enhetlig praksis i faglige utredninger og oppfølging av utsatte barn og familier (se nærmere omtale i kapittel 12). Det er frivillig for kommunene å benytte BBIC, men per 2016 var modellen tatt i bruk av 288 av 290 kommuner (Bufdir, 2016c). I implementeringen av BBIC har hver kommune etablert et lokalt BBIC- team som har utarbeidet en opplærings- og implementeringsplan for bruk av modellen, samt at det er etablert regionale nettverk ledet av en BBIC-koordinator som har bistått kommunene med veiledning, opplæring og erfaringsutveksling. Socialstyrelsen har holdt i implementeringsarbeidet fra nasjonalt hold, samt utviklet kravspesifikasjoner for IT- leverandører som leverer saksbehandlingssystemer til kommunene.

Det er likevel, som i Norge, påvist store utfordringer i saksbehandlingen på barn- og ungeområdet i Sverige. Det er også påvist manglende kvalitet på tilbudet som gis til barn som er plassert utenfor hjemmet (Socialdepartementet, 2020). Det foreligger samtidig ikke, etter det utvalget kjenner til, planer om å vurdere strukturelle tiltak for å møte utfordringer i kommunene.

Tilsynsmyndigheten Inspektionen for vård och omsorg (IVO), som er relativt likt innrettet som tilsynet i Norge, utgjør et viktig virkemiddel for å avdekke og følge opp svikt i kommunene. Eksempelvis har (IVO) fått i oppdrag å gjennomføre et forsterket tilsyn med kommunene i 2021 og 2022, der det blant annet ses på hvordan barnets beste blir vurdert i saksbehandlingen og barnas mulighet til medvirkning (Socialdepartementet, 2020).

24.4 Hvor trykker skoen?

24.4.1 Innledning

Utfordringene i det kommunale barnevernets tjenester og tilbud til barn og familier er belyst i ulike deler av utredningen. Det vises blant annet til kapittel 6, kapittel 12 og kapittel 18. Dette omfatter problemer med involvering av barn og familier i saksbehandlingen, kvalitetsutfordringer i undersøkelsesarbeid, mangelfulle hjelpetiltak, svakheter ved beslutningsgrunnlaget i tvangssaker og manglende oppfølging av barn og ungdom som er plassert i fosterhjem og institusjon og deres foreldre.

Utvalget mener at svak kvalitet på tjenester og tiltak må ses i sammenheng med de rammebetingelsene som det kommunale barnevernet har. Utvalget har i sitt arbeid særlig lagt vekt på at det er stor variasjon i tjenestetilbudet, mangel på nødvendig kompetanse og erfaring i mange barnevernstjenester, organisatoriske problemer både internt i kommunene og i samhandlingen med Bufetat og varierende ressurser.

Noen av problemene rammer først og fremst barnevernstjenester i grisgrendte strøk, mens andre ser ut til å gjelde det kommunale barnevernet mer generelt. Det er samtidig slik at også de generelle utfordringene ser ut til å ramme de små barnevernstjenestene hardest.

Det foreligger samtidig ikke mye forskning som tydelig dokumenterer kvalitetsforskjeller mellom små og store barnevernstjenester. Dette kan ha sammenheng med at det ikke er utviklet tydelige indikatorer og mål på hva som er god kvalitet i barnevernets arbeid. Landsomfattende tilsyn med barnevernet har vist at det er utfordringer i både store og små barnevernstjenester. Det er også vist til at små kommuner og små tjenester kan ha enkelte fordeler. Det er eksempelvis vist til at små kommuner oppgir bedre kapasitet i barnevernstjenesten enn store kommuner (Røsdal mfl., 2017). Tverretatlig samarbeid kan også være enklere i små kommuner, for eksempel på grunn av personlige bekjentskaper og mindre byråkratiske samhandlingsformer. I den årlige kommuneanalysen foretatt av UNICEF for 2022 blir det hevdet at 8 av de 10 kommunene som gir best tjenestetilbud til barn og unge er små kommuner med befolkning under 10 000 innbyggere. Denne analysen er blant annet basert på ulike indikatorer, som andelen pedagogisk personell og dekningsgraden av pedagogisk personell per barn i skole og barnehage, oppfyllelse av frister ved håndtering av bekymringsmeldinger og undersøkelser i barnevernet og økonomiske prioriteringer til tjenestetilbud til barn og unge (i andel av kommunebudsjettet og sum per barn under 18 år). Indikatorene sier noe om prioriteringer og ressursbruk, men det er ikke gitt at denne type analyser sier noe om kvaliteten i tjenestetilbudet.

En kartlegging av kommunenes oppfyllelse av lovpålagte oppgaver for flere velferdstjenester peker på at små distriktskommuner med relativt lavt økonomisk handlingsrom har størst utfordringer med å løse lovpålagte oppgaver (Pedersen mfl., 2022). I samme rapport blir det vist til at statsforvalterne generelt uttrykker særlig bekymring for situasjonen i små barnevernstjenester.

I den videre teksten utdypes de problemområdene utvalget har identifisert i sitt arbeid. Problemene er på ulike nivå. Den første utfordringen, som tar for seg variasjon i tjenestetilbudet, kan anses som en mer overordnet utfordring. De øvrige problemene er sterkere knyttet til barnevernstjenestenes rammebetingelser og sårbarhetsfaktorer, som vil kunne påvirke praksis, tjenestetilbud, tiltaksbruk og kvaliteten i det kommunale barnevernet.

24.4.2 Variasjon mellom kommuner og mangel på likeverdige tjenester og tiltak

Forskning og statistikk viser at det er stor og uønsket variasjon mellom barnevernstjenestene, og også innad i barnevernstjenestene (Helsetilsynet, 2022b; Kojan og Storhaug, 2021; Drange mfl., 2021; Ellingsen mfl., 2015; Christiansen, 2015; Helsetilsynet, 2015; Myrvold mfl., 2011). Variasjonen gjelder både innholdet i barnevernets tjenester og terskler for når barnevernstjenesten griper inn. Dette kan resultere i manglende likeverdighet i barnevernets tilbud på tvers av kommuner og i ulike deler av landet. Det er også lite entydig hva som er god og anerkjent faglig praksis i barnevernets arbeid med kjerneoppgaver og ulike sakstyper.

Andelen barn med tiltak fra barnevernet varierer, og er høyest i Troms og Finnmark, og lavest i Vestland og Møre og Romsdal. Det er også en høyere andel barn med barnevernstiltak i små kommuner enn i store. Forskjellene kan til en viss grad forklares med kjennetegn ved befolkningen. Andelen med levekårsutfordringer er høyere i små kommuner enn i store (Drange mfl. 2021), noe som også predikerer et større behov for barnevernstiltak. Forskjellene kan likevel ikke bare kan forklares med kjennetegn med befolkningen, men kan også handle om praksisforskjeller (Drange mfl.2021).

Det er vist til at kommunene har ulike terskler for å starte en undersøkelse eller iverksette hjelpetiltak (Ellingsen mfl., 2015). Dette kan blant annet ha sammenheng med kommunenes økonomi og øvrige tjenestetilbud, eksempelvis at en del kommuner kan mangle gode lavterskeltilbud som kan forebygge eller hindre at problemer som barn og familier opplever blir en sak for barnevernet. Det er også utydelige grenser mellom hva som er barnevernets oppgaver og hva som faller innenfor andre tjenesters ansvarsområder. Dette gir kommunene mulighet til å tilpasse innholdet i barnevernets ansvar og oppgaver til lokale forhold og behov. Det kan i noen tilfeller ha en gevinst, men det kan også bidra til å skape kapasitetsutfordringer i barnevernstjenestene, fordi arbeid med saker som er relativt lite alvorlige, eller som burde falle innenfor andre sektorers ansvarsområde, gjør det vanskelig å prioritere nok tid og ressurser på de mer alvorlige og komplekse barnevernssakene (Lichtwark mfl., 2015, Christiansen mfl., 2019). Dette behandles nærmere i kapittel 12 om barnevernstjenestens undersøkelser.

I en evaluering av kommunenes tiltaksbruk blir det vist til at kommunenes frie inntekter har en klar negativ effekt på bruk av hjelpetiltak fra barnevernet, men ikke for plasseringer i fosterhjem og institusjon (Myrvold mfl., 2011). Dette ble forklart med at rike kommuner har bedre kapasitet til å drive forebyggende arbeid i andre tjenester, og at dette begrenser behovet for at barnevernet må inn. Det ble også vist til at kommunenes ressurser til helsetjenester hadde samme effekt. I en undersøkelse av kvaliteten i kommunale velferdstjenester, blir dessuten geografi fremhevet som en viktig faktor for kvalitet av kommunene selv, fordi store avstander gjør det krevende og kostbart å tilby gode tjenester (Pedersen mfl., 2022). Store geografiske avstander kan ha konsekvenser for tilgjengelighet av tjenestetilbud, samt føre til at mye tid og kapasitet blir brukt på transport og logistikk.

Basert på informasjon utvalget har mottatt om statsforvalternes risikovurderinger av barnevernstjenestene, mangler mange kommuner, og særlig små, de hjelpetiltakene de trenger. I en forskningsrapport om barnevernets hjelpetiltak foretatt av Uni Research blir det vist til flere faktorer som kan føre til forskjeller i kommunenes tiltaksportefølje og hjelpetiltaksbruk, som at det 1) ikke er regulert juridisk hvilke hjelpetiltak den enkelte kommune skal ha tilgjengelig eller i hvilket omfang, 2) tilgangen på personer som vil påta seg oppgaver som besøkshjem, støttekontakt eller tilsynsfører, 3) tilgang på personer som har gode nok kvalifikasjoner til å forestå veiledning til foreldre, 4) ulike preferanser når det gjelder foretrukne tiltak hos den enkelte barnevernstjeneste eller saksbehandler, og 5) ulik grensedragning mellom barnevernstjenesten og andre lokale tjenester (Christiansen, 2015).

Det er videre vist til at store kommuner i snitt tilbyr flere hjelpetjenester til barn og familier i barnevernet enn små kommuner (Kojan og Storhaug, 2021),samt at store barnevernstjenester, der tjenesten er organisert med egne tiltaksteam, har mer utstrakt bruk av spesifikke metoder og tiltak som COS, PMTO, Marte Meo (Christiansen, 2015). Det foreligger ikke studier som viser forskjeller i effekt av kommunes ulike hjelpetiltaksbruk, og effektene av de nevnte metodene er usikre i en barnevernskontekst (Christiansen 2015). Funnene indikerer likevel at store barnevernstjenester har bedre muligheter og forutsetninger til å ta i bruk spesifikke metoder og tiltak.

Forskjellene mellom kommuner og fylker gjelder også omfanget av tvangstiltak. Små kommuner har høyere andel barn med akuttvedtak og barn under omsorg av barnebefolkningen, sammenlignet med store kommuner. Analyser som Bufdir har utført på vegne av utvalget viser at det først og fremst er kommunene i Finnmark som skiller seg fra resten av landet, dersom det tas hensyn til kommune- og befolkningskjennetegn. Det er videre store variasjoner mellom fylkene i hvilke plasseringsgrunnlag som benyttes ved institusjonsplasseringer. I Troms og Finnmark har 55 prosent av barna på institusjon vedtak om omsorgsovertakelse, mens dette kun gjelder for 36 prosent Rogaland. Andelen som er plassert på grunnlag av atferdsvedtak varierer fra 8 prosent i Agder til 31 prosent i Nordland.

Samlet sett kan denne typen praksisforskjeller indikere at like saker blir håndtert eller vurdert forskjellig, og at dette kan også ha innvirkning på de mest alvorlige sakene.

24.4.3 Mangel på nødvendig kompetanse og erfaring

Kunnskapen som foreligger tyder på at mange barnevernstjenester opplever utfordringer med å bygge opp fagmiljøer med nødvendig kompetanse og erfaring. Dette kan føre til at det ikke blir gjort gode nok vurderinger av barnas behov, samt føre til manglende kontinuitet i arbeidet og at det blir satt inn feil tiltak. Mangel på nødvendig kompetanse og erfaring skyldes flere forhold, som manglende stabilitet i tjenestene, problemer med å rekruttere kvalifisert personell, manglende mengdetrening på ulike sakstyper og for dårlig tilgang på psykolog- og juskompetanse. I de minste barnevernstjenestene er det også vist til at ansatte blir stående alene uten faglig støtte i krevende saker. Disse områdene utdypes nærmere under.

Det er også vist til mangler ved den faglige grunnkompetansen til ansatte i det kommunale barnevernet. Dette er sentrale utfordringer som er forsøkt løst gjennom kompetansesatsingen i barnevernet, inkludert nye krav om mastergrad (se omtale i kapittel 3).

Rekrutteringsutfordringer og manglende stabilitet i tjenestene

I en undersøkelse av kompetansebehov i barnevernstjenestene er det vist til at mange kommuner har problemer med å rekruttere kvalifisert personell til ledige stillinger (Røsdal mfl., 2017). I tillegg er den årlige turnoveren i barnevernet høy, og høyere enn i andre kommunale tjenester rettet mot barn og unge. I følge beregninger fra KS slutter omlag 20 prosent av de ansatte i barnevernstjenestene hvert år (KS, 2022). Situasjonen har vedvart over mange år, til tross for at kapasiteten har blitt bedre.

I en spørreundersøkelse, foretatt av Bufdir, som er gjennomført blant annet ansatte i barnevernet (n = 1 812), blir det vist til at turnover oppleves som et stort problem i mange tjenester (Bufdir, 2022w). Hele 43 prosent av de ansatte gir uttrykk for at de vil lete aktivt etter en ny jobb i løpet av det neste året. 28 prosent ønsker seg bort fra det kommunale barnevernsfeltet. På spørsmål om hva som er årsaken til turnover, har respondentene særlig vektlagt dårlige rammebetingelser i form av høyt arbeidspress (93 %), lav lønn (82 %) og for mye ansvar (80 %), samt at arbeidet i seg selv er psykisk belastende (86 %). Mange peker også på at det er for stort sprik mellom faglige idealer i jobben og realiteter (62 %) og mangelfulle rutiner for debrifing, veiledning og støtte fra ledelsen (60 %).

Kunnskapen om hva som kjennetegner barnevernstjenester med høy turnover er noe motstridende. I følge beregningene fra KS er det gjennomgående høyere turnover i de minste kommunene, og lavest i de største kommunene. Det er vist til tilsvarende funn i andre beregninger av turnover i barnevernet (Johansen 2014; Røsdal mfl. 2017). I Bufdirs undersøkelse vises det derimot til at de største utfordringene med turnover ofte gjelder barnevernstjenester med over 20 ansatte. Bufdir peker likevel på at kjennetegn ved tjenester med høy turnover er at de lokalisert i desentraliserte kommuner (lav sentralitetsgrad), og at de ansatte kjennetegnes av at de er unge og har lav ansiennitet. Problemene er størst i de nordligste fylkene og på Vestlandet. Interkommunale tjenester ser ikke ut til å skille seg ut.

Begrenset mulighet for spesialisering og å bygge opp erfaring

Det er i flere innspill til utvalget vist til at mange barnevernstjenester har utfordringer med å få nok mengdetrening innenfor enkelte sakstyper. Det gjelder spesielt for de minste barnevernstjenestene, men vil også kunne være et problem i mange mellomstore tjenester.

En barnevernstjeneste må kunne håndtere en relativt stor bredde i sakstyper og bekymringstemaer. SSB opererer med hele 18 ulike bekymringstemaer, som enten gjelder vansker hos foreldrene eller vansker hos barnet. Det kan gå lang tid mellom hver gang enkelte sakstyper oppstår. Eksempelvis har Bufdir beregnet at det går flere år mellom hver gang en gjennomsnittlig barnevernstjeneste (25,5 årsverk) håndterer saker der bekymringsmeldingen gjelder seksuelle overgrep mot barn.

Bufdir har, på vegne av utvalget, beregnet frekvens på hvor ofte barnevernstjenester av ulik størrelse kommer i befatning med saker som medfører bruk av tvangstiltak i form av omsorgsovertakelse, akuttvedtak og institusjonsplasseringer begrunnet i barnets atferd. Tabell 24.3 viser gjennomsnittlig antall saker per år i perioden fra 2017 til 2021 fordelt på tjenester med ulikt antall årsverk. Det har i samme periode vært en markant nedgang i akuttvedtak og omsorgsovertakelser (se omtale kapittel 4), slik at gjennomsnittsverdiene er vesentlig lavere dersom man kun ser på 2021.

Tabellen viser at tvangssaker er sjelden i tjenestene med mindre enn 10 årsverk. For eksempel vil en barnevernstjeneste med mellom fem og 10 årsverk i snitt håndtere i overkant av én omsorgsovertakelse og ett akuttvedtak i året, mens det kan gå flere år mellom hver gang det kan behov for tvangsplassering i institusjon begrunnet i barnets atferd.

Selv om barnevernstjenester kan oppleve at også andre saker enn tvangssaker er krevende, illustrerer dette at det går lang tid mellom hver gang mange av barnevernstjenestene må håndtere saker med høy alvorlighetsgrad. Det gjør at det at blir vanskelig å få mengdetrening i å håndtere denne typen saker. Problemet gjelder også til en viss grad for tjenester mellom 10 og 19 årsverk. Det tilsier at nær halvparten av barnevernstjenestene har begrensede forutsetninger for å bygge opp erfaring og spesialisere seg på de mest alvorlige sakstypene, særlig når det i tillegg tas hensyn til den manglende stabiliteten i tjenestene.

Svak tilgang på psykolog- og juskompetanse i utredninger og tiltak

Manglende tilgang på kompetanse som besittes av andre utdanningsgrupper enn de som typisk jobber i det kommunale barnevernet kan ha konsekvenser for kvaliteten på utredninger av barns helhetlige behov og tilrettelegging av tiltak. I en undersøkelse av kompetansen i barnevernet blir manglende tilgang på psykologkompetanse samt tilgang på helhetlige utredningstilbud og spesialiserte tiltak rettet mot spesifikke målgrupper, fremhevet som en utfordring av en stor andel av barnevernslederne (Røsdal mfl., 2017). Dette gjelder for de alle fleste barnevernstjenestene, men også på dette området rapporterer barnevernslederne i de minste kommunene om dårligst tilgang. Sintef fant også, i en evaluering av tilskuddsordningen for rekruttering av psykologer til kommunene, at mange distriktskommuner opplevde rekrutteringsutfordringer (Kaspersen mfl., 2018). Det samme gjelder tilgang på jurister (Juristforbundet, 2021). Andelen kommuner med jurister øker i takt med både innbyggerantall og antall ansatte i kommunen. De fleste av kommunene med mer enn 10 000 innbyggere har ansatt egen jurist, mens mindre kommuner, og særlig små kommuner i Nordland og Troms og Finnmark, ikke har det.

Mangel på faglig støtte i krevende saker

I en kvalitativ studie av barnevernstjenester i små distriktskommuner vises det til opplevelsen av å stå alene, og mangle faglig støtte, i krevende saker (Haugland, 2016). Det blir i samme studie vist til at ansatte kan vegre seg for å ta tak i saker og iverksette inngripende tiltak, samt at problemet kan forsterkes ved at de ansatte i barnevernet har bekjentskaper og personlige relasjoner til de barna og familiene man jobber med. Samlet sett kan dette skape problemer med å håndtere interessekonflikter og rollen som myndighetsutøver i de alvorligste sakene. Det kan også føre til at ansatte ikke klarer å stå i jobben og bidra til økt turnover. Denne utfordringen gjelder først og fremst de minste barnevernstjenestene.

Telemarksforskning har gjennom flere evalueringer av interkommunale barnevernstjenester vist at ansatte opplever at fagmiljøene blir styrket ved at de blir flere og at samarbeidet fører til mer stabile tjenester (Brantzæg, 2016). Habilitet og større avstand til de man skal hjelpe har også blitt fremhevet som en gevinst. Det er videre vist til at kommuner som går inn i interkommunale samarbeid på barnevernsområdet ofte øker omfanget av aktivitet etter at samarbeidet er etablert, og at det tas tak i flere saker der saksbehandlingen tidligere har vært preget av relativt lav intensitet.

24.4.4 Organisatoriske problemer og uklare ansvarsforhold

Det er vist til organisatoriske problemer på flere områder, som styrings- og ledelsesutfordringer internt i kommunene, samhandlingsutfordringer med Bufetat og problematiske ansvarsforhold i staten, mellom Bufetat og Bufdir. Dette er problemer som kan føre til manglende kvalitetssikring og oppfølging av det faglige arbeidet og uforutsigbarhet og manglende tilgang på tjenester og tiltak som barn og familier trenger.

Styrings- og ledelsesutfordringer innad i kommunene

Tilsyn med barnevernet har gjentatte ganger vist at ledelsen i kommunene og barnevernstjenestene i for liten grad følger opp det faglige arbeidet som gjøres i enkeltsaker eller kontrollerer hvilke vurderinger som er gjort eller hvordan oppgavene er utført. Dette fører til at feil ikke blir oppdaget eller korrigert. Det kan skyldes manglende kapasitet eller kompetanse blant lederne, manglende rutiner for kontroll eller hvordan tjenesten organisert for å sikre strukturer for kvalitetssikring og veiledning i enkeltsaker. Det er ikke påvist forskjeller mellom store og små kommuner, så dette synes å være et generelt problem. Store barnevernstjenester har imidlertid ofte personell som jobber med veiledning av ansatte eller fagutvikling av tjenesten. Dette forekommer sjelden i kommuner med færre enn 10 000 innbyggere (Røsdal mfl., 2017).

I Prop. 73 L (2016–2017) om barnevernsreformen ble det vist til at den øverste politiske og administrative ledelsen i mange kommuner i for liten grad følger opp sine barnevernstjenester gjennom overordnet og systematisk planlegging og internkontroll, samt at kommuneledelsen ofte har for liten innsikt i tilstanden i egen barnevernstjeneste. Oppsummeringer som utvalget har fått av statsforvalternes risikovurderinger av barnevernstjenestene, tyder på at dette fortsatt er en utfordring i en del kommuner, samt at god styring med tjenestene kan være ekstra krevende der kommunen inngår i en interkommunal barnevernstjeneste. Andre undersøkelser har også vist til at kommuner som inngår i interkommunale samarbeid oppgir dårlige oversikt over den økonomiske og faglige virksomheten i barnevernstjenesten (Andrews mfl., 2015).

Samhandlingsutfordringer med Bufetat

Samhandlingsutfordringer med Bufetat fremstår som et generelt problem, som kan påvirke det kommunale barnevernet i betydelig grad på enkelte områder. Tidligere undersøkelser, som understøttes av innspill til utvalget, peker på tre hovedutfordringer: 1) Det er vanskelig for barnevernstjenestene å forutsi hvilken bistand de kan forvente fra Bufetat, 2) det kan ta lang tid å få tiltaket som etterspørres, og 3) i mange tilfeller opplever barnevernstjenesten at de tiltakene de blir tilbudt ikke er i tråd med barnas behov (Myrvold mfl., 2011; Ekhaugen og Rasmussen, 2015; Barneombudet, 2020; Riksrevisjonen, 2018). Innspill til utvalget, blant annet fra NOBO og nemndene, tyder på at Barnevernsreformen så langt ikke har bidratt til mer forutsigbarhet i tilbudet fra Bufetat.

Problemene i samhandlingen mellom det kommunale barnevernet og Bufetat har vært satt høyt på dagsorden i mange år. Utfordringene kan ha flere årsaker. På den ene siden handler det om mangel på tilgjengelige tiltak. Det er vanskelig å skaffe nok fosterhjem, og det kan også stilles spørsmål ved om øvrige tiltak er dimensjonert godt nok til å møte etterspørselen fra kommunene.

Samhandlingsproblemene kan også handle om at ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene kan oppleves som uklar. Bufetat og kommunene kan for eksempel ha ulike oppfatninger og forventninger til hva Bufetat skal levere av tjenester, overfor hvilke målgrupper og til hvilken tid. Dette kan forsterkes ved at grenseflatene mot andre tjenesters ansvar, for eksempel spesialisthelsetjenesten, ikke er tydelige. Uklare ansvarsforhold kan gi kommunene og Bufetat insentiver til å skyve oppgaver og kostnader over på hverandre, noe som til slutt går utover barn og unge med behov for tiltak.

Utvalget mener, til tross de siste årenes forsøk på å klargjøre ansvarsdelingen, at det fortsatt er uklart når bistandsplikten er oppfylt, og at kommunene og Bufetat i for liten grad har en omforent forståelse av dette. Dette gjelder for eksempel i tilfeller der barn blir tilbudt et tiltak som kommunen mener ikke er i tråd med barnets behov, eller som er et annet enn det kommunen har bedt om. Det synes også å være uklart hvordan saker skal håndteres når det oppstår slik uenighet, herunder hvilket ansvar kommunene og Bufetat har for at tilbudet til barnet skal være forsvarlig.

Uklarhetene med Bufetats ansvar kan være særlig store i saker der Bufetat ikke har bistandsplikt, men der Bufetat kan bistå kommunene med utredningstjenester og hjelpetiltak når vilkårene er oppfylt. Dette er egnet til å skape ulike forventninger om hva Bufetats ansvar egentlig består i, både i Bufetat selv og blant kommunene. Det gir også risiko for uforutsigbarhet og regionale forskjeller.

Bufetats tilbud er i utgangspunktet ikke organisert slik at det kan tas store hensyn til at kommunene har ulike forutsetninger og behov. Erfaringer med enkelte andrelinjetilbud fra Bufetat er heller at tilgjengeligheten er dårligst for distriktskommuner, og der behovet for bistand gjerne er størst. Dette gjelder blant annet for sentrene for foreldre og barn og tilbudet om MST (Myrvold mfl., 2011, Ekhaugen mfl., 2016).

I både Prop. 106 L (2012–2013) og Prop. 73 L (2016–2017) er det pekt på problemer med at Bufdir og Bufetat er samme etat. Det er blant annet vist til risiko for at Bufdir ikke kan opptre som en uavhengig faglig instans og normgiver for barnevernet, så lenge direktoratet også må stå faglig og økonomisk ansvarlig for driften av Bufetats tjenestetilbud. Det foreligger for øvrig lite dokumentert kunnskap om hvilke konsekvenser denne dobbeltrollen har. Utvalget mener like fullt at Bufdirs dobbeltrolle som både sentralt nivå i Bufetat og fagdirektorat for hele barnevernet er et problem. Interessekonfliktene som følger av dette vil særlig bli satt på spissen i lovtolkningsarbeid eller andre sammenhenger der Bufdir, på vegne av myndighetene, uttaler seg om Bufetats forpliktelser overfor kommunene. Dette vil eksempelvis gjelde ved tolkningsuttalelser om Bufetats bistandsplikt og ved utvikling av tjenestekataloger som beskriver ansvarsdeling mellom kommune og stat. I slike situasjoner vil direktoratet ha sterke insentiver til å tilpasse faglige premisser, regelverksforståelse og tolkningen av Bufetats oppdrag til de tilbudene Bufetat faktisk leverer, og ikke det de burde levere.

24.4.5 Varierende ressurser i barnevernstjenestene

Antallet årsverk i det kommunale barnevernet har økt betydelig siden 2010. Stillingsveksten har skjedd samtidig med at antallet saker i barnevernet har holdt seg relativt stabilt. Dette har ført til en klar kapasitetsbedring i de fleste barnevernstjenestene. Likevel har flere aktører, gjennom innspill til Barnevernsutvalget, pekt på at stor arbeidsbelastning og manglende kapasitet i tjenestene er en stor utfordring i mange tjenester. I en undersøkelse blant barnevernsledere rapporterte kun en av tre at saksbehandlingskapasiteten i tjenesten var tilstrekkelig (Røsdal mfl., 2017). Små kommuner rapporterte gjennomgående om bedre kapasitet enn større kommuner. I undersøkelsen rapporterte 59 prosent av barnevernsledere i kommuner med færre enn 3 000 innbyggere om tilstrekkelig kapasitet blant saksbehandlerne, mens dette gjaldt for 38 prosent for kommuner mellom 3 000 og 10 000 innbyggere og kun 22 prosent av kommunene over 10 000 innbyggere.

Kapasiteten i barnevernstjenestene må ses i sammenheng med andre forhold, som stabiliteten i tjenestene (se 24.4.3), organisatoriske forhold (se 24.4.4) og kommunens økonomi og prioriteringer. Det er forskjeller i hvor god økonomi kommunene har.5 Kommunenes virksomhet finansieres blant annet gjennom rammetilskudd fra staten, som skal gi kommunene frihet til å foreta egne prioriteringer. Det er utviklet kostnadsnøkler for de ulike velferdstjenestene kommunene har ansvar for, basert på objektive kriterier, som skal fange opp variasjonen i kostnader mellom kommunene.6 Det er imidlertid utfordrende å finne objektive kriterier som statistisk forklarer utgifter til barnevern, noe som medfører at fordelingen av kommunenes frie inntekter ikke vil finansiere de kostnadene mange kommuner har til barnevern.7 Inntektssystemutvalget, som har vurdert inntektssystemet for kommunene, fant imidlertid at utgifter til barnevern bare utgjorde 3 prosent av kommunenes brutto driftsutgifter i 2021 (NOU 2022: 10).

Dette vil imidlertid kunne variere mellom kommuner. Innføringen av barnevernsreformen, og økt kommunalt finansieringsansvar for barnevernstiltak, vil også kunne endre bildet noe. Kommuner som har dårlig kvalitet på det forebyggende arbeid, eller av andre grunner har høy bruk av de mest kostbare barnevernstiltakene som fosterhjem og institusjon, vil komme dårligst ut. Ulike økonomiske forutsetninger og handlingsrom vil kunne ha konsekvenser for tjenestetilbudet til barn og familier. Det er risiko for at de økonomiske problemene for mange barnevernstjenester, som allerede har begrensede rammer, blir forsterket gjennom barnevernsreformen.

24.5 Utvalgets forslag

24.5.1 Innledning

Utvalgets mål er et barnevern som kan sørge for gode og rettssikre prosesser i alle saker, og i alle deler av landet, og gi rett hjelp til barn og familier som er i en vanskelig livssituasjon. Problemområdene det er gjort rede for i dette kapittelet innebærer, etter utvalgets vurdering, at dette målet ikke er oppfylt. Det er påvist svikt i store deler av det kommunale barnevernet, i både store og små barnevernstjenester. Det er likevel viktig å understreke at det ikke gjelder alle kommuner. Problemer handler ikke, slik utvalget ser det, om at de ansatte i barnevernstjenestene ikke gjør jobben sin. Det handler derimot om at for mange ansatte er rammebetingelsene i barneverntjenesten for dårlige, og dette gjør det svært vanskelig å utføre arbeidet i tråd med beste praksis og på en forsvarlig og rettssikker måte.

Problemene beskrevet i dette kapittelet er ikke nødvendigvis unike for barnevernet. De kan også gjelde i andre sektorer. Turnoveren er imidlertid høyere i barnevernet enn i andre virksomheter rettet mot barn og unge. Konsekvensene av svikt og dårlig kvalitet er særlig store, både fordi barnevernet forvalter inngripende tiltak, og fordi tjenesten er rettet mot særlig utsatte grupper.

Utvalget har vurdert behovet for tiltak i lys av det som allerede er iverksatt de siste årene for å møte kvalitetsutfordringer i det kommunale barnevernet. Det er satt i gang mye. Dette omfatter blant annet kompetansetiltak for ansatte, innføring av kompetansekrav, tydeligere krav til barnevernstjenestens saksbehandling, tilbud om veiledningsteam for å styrke saksbehandlingen i de kommunene som størst utfordringer, flere stillinger i tjenestene og en rekke tiltak for å styrke ledelsen og den kommunale styringen av barnevernet. Dette fremstår som gode tiltak, men effektene er fortsatt ukjente. Tiltakene svarer heller ikke fullt ut på de strukturelle problemene utvalget har beskrevet i del 4, og det må derfor forventes at det fortsatt vil være utfordringer i det kommunale barnevernet.

Utvalget mener at flere tiltak må på plass for å sikre en tilstrekkelig forsvarlig og rettssikker førstelinje i barnevernet. Det bør særlig legges vekt på mer stabilitet i tjenestene, sterkere fagmiljøer med nødvendig bredde i kompetanse og erfaring, og bedre systemer for veiledning og kvalitetssikring på saksnivå. Behovet for sterkere fagmiljøer er særlig kritisk i de mest komplekse og alvorlige sakene.

Utvalget foreslår tiltak som innebærer tydeligere krav og forventninger til kommunene, både når det gjelder hva som er beste praksis, hvilke rammebetingelser som må være på plass for at en barnevernstjeneste skal være forsvarlig og hvilken kompetanse og erfaring som trengs for å kunne håndtere de mest krevende sakene. Utvalget mener videre at det er behov for å foreta organisatoriske grep som både gjør det mulig for barnevernstjenestene å etterleve denne typen krav og som kan bidra til at tilbudet i førstelinjen blir mindre sårbart.

24.5.2 Tydeligere krav til det kommunale barnevernet

Tyderligere veiledning om beste praksis

Utvalget mener et første steg bør være å klargjøre hva som er beste praksis. Det finnes en rekke veiledere og retningslinjer som beskriver god praksis på ulike områder i barnevernet, og i arbeid med saker som forutsetter samarbeid med andre sektorer. Disse er imidlertid til dels uoversiktlige, og de er antakelig i ulik grad kjent i praksisfeltet. Utvalget mener det trengs en tydeligere faglig plattform. Dette forutsetter at det må ryddes i veiledere og sørges for en mer enhetlig formidling av hvilke forventninger og normer som gjelder for barnevernstjenestenes arbeid.

Utvalget ser at dette kan ivaretas gjennom utviklingen av det barnevernsfaglige kvalitetssystemet (BFK), som skal kunne integreres i barnevernstjenestenes saksbehandlingssystemer. Kvalitetssystemet er nettopp ment å understøtte god praksis i barnevernstjenestens arbeid på flere områder, og bygger blant annet på den svenske BBIC-modellen. Utvalget mener et slikt nasjonalt rammeverk vil være viktig for å understøtte mer enhetlig og likeverdig praksis og tiltaksbruk i barnevernstjenestene, bedre systematikk og transparens i arbeidet og bedre involvering av både barn og foreldre i ulike faser av saksgangen.

Nasjonalt opplæringsprogram for å implementere beste praksis

Det antas at det fortsatt vil kunne ta tid før brorparten av landets kommuner har tatt systemet i bruk. Det er lagt opp til at det er frivillig for kommunene å benytte systemet, og aktiv bruk av BFK forutsetter at kommunene investerer tid og ressurser for å ta i bruk et nytt fagsystem for saksbehandling. Det vil dermed være ulik takt på kommunene i implementeringen. Det pågår et omfattende formidlingsarbeid fra Bufdir med sikte på å fremme innsikt i og forståelse for tankegodset og helheten i BFK, som del av en implementeringsplan. Utvalget er imidlertid ikke kjent med at det er planlagt spesifikk opplæring i det faglige grunnlaget i BFK, utover at systemet i seg selv vil legge til rette for egenlæring.

Utvalget mener det er behov for tiltak som gir forbedringer på kort sikt. Utvalget foreslår derfor at det etableres et nasjonalt opplæringsprogram for å implementere faglige anbefalinger om god praksis i barnevernstjenestens arbeid med kjerneoppgaver. Innholdet i programmet bør så langt det er hensiktsmessig baseres på det faglige grunnlaget som skal inngå i BFK. På denne måten vil man også kunne berede grunnen for at ansatte både blir motivert for og godt i stand til å ta i bruk BFK, og dermed understøtte implementeringen av det digitale kvalitetssystemet.

Opplæringsprogrammet bør både omfatte konkrete opplæringsaktiviteter overfor ansatte og barnevernstjenestene. Utvalget legger videre til grunn at universitets- og høyskolesektoren involveres i utviklingen og implementeringen av BFK, inkludert i vurderingene av hvilke faglige perspektiver som bør inngå i barnevernsutdanningene. Det bør ses hen til hvordan implementeringen av BBIC er organisert i Sverige. Det kan også vurderes om et slikt opplæringsprogram kan ivaretas innenfor rammene av dagens etterutdanningstilbud for barnevernstjenestene. Et eksempel på dette er Tjenestestøtteprogrammet som allerede er etablert som et tilbud for å forbedre utrednings- og tiltaksarbeidet i barnevernstjenestene.8

Statsforvalterne bør ha en aktiv rolle i vurderingen av hvilke tjenester som bør prioriteres til programmet først, lik den rollen de har ved lignende etterutdanningstilbud i dag. Det bør også vurderes om representanter fra statsforvalterne skal motta opplæringen sammen med tjenestene, for å fremme en lik oppfatning om hva er gode og forsvarlige tjenester.

Evaluere og følge opp bruk av BFK

Utvalget mener det er viktig at alle kommuner tar i bruk BFK, for å oppnå mer likeverdige tjenester og bedre kvalitet i saksbehandlingen. Utvalget har derfor vurdert om kommunene bør pålegges å ta i bruk BFK. Erfaringene fra Danmark og Sverige viser imidlertid at de aller fleste kommunene tar i bruk denne type verktøy, selv om det er frivillig. Implementeringen av BFK, og nye saksbehandlingssystemer i kommunene kan også bli understøttet ved at bruken av disse systemene vil forenkle tjenestenes rapporteringer til SSB og nasjonale myndigheter betydelig. Utvalget mener i alle tilfeller at implementeringen bør følges opp med forskning for å evaluere om det nye verktøyet blir tatt i bruk og om det fører til ønskede praksisendringer og en mer entydig praksis i barnevernstjenestene. I den forbindelse kan det også vurderes om det bør innføres krav om at systemet brukes.

Tydeligere krav til hva som er en forsvarlig barnevernstjeneste

Barnevernsloven inneholder i dag få spesifikke krav til hva som er en forsvarlig barnevernstjeneste. Dette åpner for unødvendig variasjon mellom tjenestene. Mer konkrete krav til fagmiljø og innhold i kommunenes tjenestetilbud kan bidra til å heve kvaliteten på både saksbehandling, utredningsarbeid og hjelpetiltak, og motvirke uønskede forskjeller i faglige vurderinger og tiltaksbruk. Det vil også kunne bidra til at tilsynsmyndighetenes kontroll med tjenestene i større grad enn i dag vil fange opp forhold som sier noe om den reelle kvaliteten i tjenestene.

Utvalget mener derfor at forsvarlighetskravet i barnevernsloven bør operasjonaliseres når det gjelder krav til tjenestene og tilbudet. Det bør klargjøres hvilke faktorer og rammebetingelser som er nødvendige for kvalitet i tjenestene. Det kan eksempelvis gjelde konkrete krav til fagmiljøer, hvordan tjenestene bør være organisert for å sikre nødvendig spesialisering og kvalitetssikring og hvilke tiltak som alle barnevernstjenester bør besitte eller ha tilgang på.

Utvalget mener særlig at det er behov for å presisere forventningene til hvilke hjelpetiltak barnevernstjenestene bør kunne tilby. Det bør utarbeides en forskrift om krav til kvalitet i hjelpetiltak, som det er hjemmel til i ny barnevernslov § 3-1. Det kan i arbeidet ses hen til utviklingsarbeidet som pågår med sikte på å etablere en grunnmodell for barnevernets hjelpetiltak. Det kan videre tas utgangspunkt i Bufdirs tjenestekatalog for hjelpetiltak, der det blant annet fremgår at kommunene bør ha tilgang på 1) tiltak for å styrke foreldres omsorg, 2) tiltak som styrker barnets utvikling og reduserer effekten av krevende omsorgsbetingelser, 3) tiltak for å mobilisere støtte i barnets familie, nettverk og nærmiljø og 4) intensive og omfattende tiltak som er særlig egnet i situasjoner der risikoen for omsorgsovertakelse er høy.

Dagens kunnskapsgrunnlag er imidlertid ikke tilstrekkelig til at utvalget har kunnet si noe sikkert om hvilke konkrete krav som bør stilles, verken når det gjelder spesifikke hjelpetiltak eller andre rammebetingelser. Utvalget foreslår derfor at det legges opp til et langsiktig arbeid med kunnskapsutvikling og forskning på hvilke faktorer og rammebetingelser som med stor sikkerhet påvirker kvaliteten i barnevernets arbeid, og som er kritisk for at barn og familier skal få den hjelpen de trenger. Det bør videre utvikles tydeligere mål eller indikatorer på hva som er god kvalitet i det kommunale barnevernet. Mer kunnskap bør videre danne grunnlag for å utvikle og stille tydeligere forventninger og krav til hva som må være på plass for at barnevernstjenestene skal kunne gi gode og forsvarlige tjenester. Det vises for øvrig til utvalgets forslag i kapittel 29 om mer forskning for å prøve ut og implementere kunnskapsbaserte hjelpetiltak.

Krav om tverrfaglige spesialistvurderinger i komplekse og krevende saker

Selv om det fortsatt mangler kunnskap om forutsetningene for faglig forsvarlighet, mener utvalget at det kan legges til grunn at behovet for sterkere fagmiljøer er mest kritisk i de komplekse og krevende sakene. Med krevende saker menes saker som har pågått over lang tid uten at tiltakene som er iverksatt har ført til positive endringer, saker der det er vanskelig å komme i posisjon overfor familien og risikoen for barnet er potensielt høy, og saker der barn og foreldre har store, sammensatte utfordringer, og særlig helseproblemer, og der det trengs tiltak og behandlingstilbud fra flere tjenester. Ett fellestrekk er gjerne høy usikkerhet både om hvilken hjelp barnet trenger og om barnets omsorgssituasjon er god nok, som samsvarer med vilkåret som er lagt for det statlige tilbudet til sped- og småbarnsfamilier.9

Utvalget foreslår at det innføres krav om tverrfaglige spesialistvurderinger i slike saker. Et slikt krav kan også vurderes å gjelde i alle saker der det er aktuelt å plassere barn utenfor hjemmet. Kravet vil innebære at utrednings- og tiltaksarbeid i krevende saker skal utføres av, eller under veiledning av, fagmiljøer med nødvendig erfaring og tverrfaglig kompetanse. Fagmiljøene bør som minimum besitte barneverns- og sosialfaglig kompetanse og kompetanse innenfor psykologi, samt kunne vise til erfaring fra arbeid med tilsvarende saker.

I saker der plassering eller tvangsinngrep kan bli aktuelt, er det viktig å koble på juridisk kompetanse. Det kan videre være behov for skolefaglig kompetanse og minoritetskompetanse, samt kunnskap om bekymringstemaer som oppstår sjelden i mange kommuner, som fysisk og psykisk mishandling, negativ sosial kontroll, seksuelle overgrep og tilknytningsproblematikk.

Formålet med tiltaket å sikre kvalifiserte vurderinger av barnets omsorgssituasjon og hvilken hjelp barnet trenger, herunder hvorvidt en plassering er nødvendig, hvilke tiltak i eller utenfor hjemmet som bør settes inn og hvordan disse bør innrettes. Disse vurderingene vil videre inngå i beslutningsgrunnlaget ved valg av tiltak, og også inngå i saksdokumentene i tilfeller der saker må oversendes til behandling i nemnda.

I den konkrete utformingen av et krav om tverrfaglige spesialistvurderinger kan det ses hen til den finske lovgivningen, der det stilles krav om at det er etablert multiprofesjonelle team som kan assistere den enkelte saksbehandler, for eksempel i forberedelse av saker som kan gjelde plassering av barn. Forslaget bør kombineres med organisatoriske grep som gjør det mulig å etterleve kravet (se forslag omtalt i 24.5.3).

24.5.3 Organisatoriske grep for å redusere sårbarhet i tjenestene

Utredning av ansvarsoverføring

Etter utvalgets vurdering er det åpenbart at mange av barnevernstjenestene er for små, og dekker et for lite befolkningsgrunnlag, til å kunne opparbeide seg nødvendig kompetanse og erfaring til å kunne håndtere bredden i ulike målgrupper og sakstyper. Dette problemet må videre antas å bli forsterket i møte med økte krav og forventninger til barnevernstjenestene, slik utvalget tar til orde for i tiltakene som er foreslått i del 24.5.2.

Problemet er størst i de krevende og alvorlige sakene. Dette illustreres godt av at en høy andel av barnevernstjenestene håndterer få tvangssaker i løpet av et år, og dermed har svake forutsetninger for å bygge opp erfaring og spesialisere på de disse sakstypene. Omfanget av disse sakene tilsier, etter utvalgets vurdering, at barnevernstjenestene bør ha opp mot 20 årsverk og dekke et befolkningsgrunnlag på nærmere 20 000 innbyggere for å kunne ha et sakstilfang som gjør det mulig å bygge opp en god erfaring. Over halvparten av barnevernstjenestene er mindre enn dette i dag. Det er lite realistisk å etablere mange flere kommunale eller interkommunale barnevernstjenester med et befolkningsgrunnlag på 20 000, og det kan derfor være grunn til å stille spørsmål ved om kommunene bør ha dette ansvaret.

Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall i spørsmål om det bør utredes ansvarsoverføring av barnevernets oppgaver. Flertallet i utvalget (medlemmene Skivenes, Søvig, Aleksandersen, Flatebø, Heggberget, Klæboe, Lauvås, Lekhal, Nordanger, Salvanes, Solberg og Øpsen) mener det bør utredes om ansvaret for barnevernets oppgaver bør flyttes fra kommunene, slik det nå gjøres i Finland. Utvalget kjenner ikke til at en slik oppgaveoverføring har blitt utredet tidligere. Formålet med en eventuell oppgaveoverføring vil være todelt. For det første må en oppgaveoverføring sikre mer likeverdige tjenester og sterkere og mer stabile fagmiljøer med nødvendig bredde i kompetanse og erfaring. For det andre må det innebære at barnevernets tjenestetilbud samles på ett forvaltningsnivå, for å sikre mer sammenhengende og skreddersydde tilbud av tiltak og tjenester til barn og familier.

Utvalgets flertall mener en eventuell oppgaveoverføring til staten fremstår som det mest hensiktsmessige alternativet, ettersom det allerede finnes statlige fagmiljøer på barnevernsområdet og flere av barnevernets viktigste samarbeidspartnere er organisert på statlig nivå. En oppgaveoverføring til staten vil kunne ha flere fordeler med tanke på å sikre et mer likeverdig tilbud i hele landet, uavhengig av kommuneøkonomi og den enkelte kommunes bemanningssituasjon. Det vil gi større muligheter til å etablere sterkere fagmiljøer og føre til en mer helhetlig organisering av barnevernets tjenestetilbud. Videre vil det kunne bidra til at kommunenes gjenværende ansvar for forebygging, lavterskeltilbud og tidlig innsats overfor barn og familier blir tydeligere.

Utvalgets flertall er samtidig oppmerksom på at kommunene er svært forskjellige og har ulike forutsetninger. Flere større kommuner kan ha gode forutsetninger for å ivareta det samlede ansvaret for barnevernet. Det kan derfor, i en utredning om oppgaveoverføring, også vurderes om noen flere kommuner bør få den samme muligheten som Oslo til å ivareta det helhetlige ansvaret for barnevernet selv. Det kan eksempelvis ses hen til erfaringene fra forsøket med helhetlig ansvar for barnevernet i Trondheim kommune. Dette vil samtidig innebære at man må avvike fra generalistkommuneprinsippet for flere kommuner.

Flertallet i utvalget mener en slik oppgaveoverføring av barnevernsoppgavene vil kunne gi mer effektiv bruk av samfunnets ressurser, først og fremst gjennom bedre tiltak og tjenester til barn, unge og familier, men også, i form av reduserte utgifter til administrasjon, mer effektiv bruk av de ansattes tid og reduserte utgifter til samhandling. På kort sikt vil kreves omfattende og kostbare omstillinger. Utvalget har imidlertid ikke gått langt i å utrede dette alternativet selv, fordi det bryter med premissene som er lagt i utvalgets mandat.

I spørsmålet om det bør utredes om ansvaret for barnevernets oppgaver kan flyttes, fremholder utvalgets mindretall (medlemmene Apeland og Kvisvik) at de ikke støtter en ansvarsoverføring fra kommunene til staten, og de støtter på nåværende tidspunkt heller ikke en utredning av dette. Mindretallet mener at med ny barnevernslov, der fokuset er lagt på den samlede oppvekstinnsatsen lokalt, vil flytting av ansvar fra kommune til stat være lite hensiktsmessig. Det vil innebære en oppsplitting, som kan vanskeliggjøre å lykkes med den samlede og helhetlige innsatsen. Mindretallet legger videre vekt på at det kommunale barnevernet i senere tid har vært gjenstand for ny reform og ny barnevernslov og trenger arbeidsro for å gis et rimelig grunnlag for implementering. En utredning om ansvarsoverføring vil bare skape ytterligere uro. Det er langt bedre at det bygges opp en spesialkompetanse og veiledningskapasitet statlig som de kommuner som har behov for det kan benytte seg av i komplekse saker. Dette er en modell som likner mer generalist- og spesialisttenkningen vi har på andre fagområder. Dette må prøves først innen rammen for dagens ansvarsfordeling.

Regionale fagmiljøer som kan bistå kommunene

Så lenge kommunene har ansvaret for barnevernet bør et krav om tverrfaglig spesialistvurderinger i krevende saker, slik det er foreslått over i del 24.5.2, kombineres med at det blir etablert tilbud til de kommunene som ikke selv kan sørge for at kravet oppfylles. Utvalget er innforstått med at et slikt krav vil være svært krevende å oppfylle for mange av landets kommuner og barnevernstjenester.

Utvalget foreslår derfor at det etableres regionale fagmiljøer i regi av Bufetat med spisskompetanse, flerfaglig kompetanse og mengdetrening som kan bistå de kommunene som trenger det. Tiltaket bør innrettes og dimensjoneres slik at det tas høyde for at kommunene er forskjellige og har ulike behov. Noen kommuner vil antakelig håndtere mange saker selv, eller i samarbeid med andre kommuner, og vil sjelden ha behov for bistand fra Bufetat. Andre kommuner vil kunne ha behov for bistand oftere og mer jevnlig. Et statlig regionalt støttesystem vil på denne måten innebære et differensiert statlig tilbud, som kan tilpasses kommunenes ulike behov og særlig rettes mot små og sårbare barnevernstjenester.

Tiltaket, og finansieringsordningen for tiltaket, bør innrettes på en måte som gjør det mulig for kommuner med nødvendige forutsetninger å etablere slike fagmiljøer selv, enten innenfor egen tjeneste og i samarbeid med andre tjenester i kommunen, eller gjennom å etablere interkommunale fagmiljøer.

Etableringen av fagmiljøene kan skje ved at allerede eksisterende fagmiljøer i Bufetat bygges ut og dimensjoneres etter kommunenes behov og etterspørsel. Tiltaket vil kreve økte utgifter og ressurser samt noe omstilling av Bufetats arbeid. Vilkåret for statlig bistand kan være det samme som det som i dag gjelder for bistand i sped- og småbarnssaker, altså saker der det er høy usikkerhet om hvilken hjelp barnet og familien trenger, og om barnets omsorgssituasjon er god nok. Formålet vil være å hjelpe kommunene med å sikre grundige og kvalifiserte vurderinger av barnets omsorgssituasjon og hvilken hjelp barnet trenger.

De statlige fagmiljøene skal bistå det kommunale barnevernet, slik at alle barnevernstjenester skal kunne etterleve kravet om tverrfaglige spesialistvurderinger. Oppgavene kan omfatte:

• Helhetlig kartlegging av omsorgssituasjonen til barnet, samt anbefaling om hvilke tiltak i eller utenfor hjemmet som bør settes inn og hvordan disse bør innrettes

• Veiledning av kommunene i tilrettelegging av tiltak

• Kontakt med og veiledning av kommunene i andre typer faglige spørsmål, for eksempel spørsmål om gjennomføring av samvær og oppfølging av foreldre etter plassering

Tiltaket vil ikke løse utfordringer med store geografiske avstander i deler av landet, men dette må hensyntas i måten fagmiljøene innrettes og finansieres på. De statlige fagmiljøene må organiseres på en måte som innebærer utstrakt ambulant virksomhet og tilstedeværelse i de mest sårbare kommunene.

Tiltaket vil ha flere likheter med de tidligere fagteamene som ble avviklet i 2013, i hvert fall slik fagteamenes ansvar er beskrevet i retningslinjene (Bufdir, 2010). Kommunenes inngang til å benytte det tilbudet utvalget foreslår vil imidlertid være en annen enn det som var tilfellet for fagteamene. Fagteamenes ansvar gjaldt hovedsakelig valg av tiltak for det enkelte barn, selv om de også bisto med utredning og veiledning. Slik utvalget har forstått det var det særlig oppgavene ved tiltaksvalg som skapte uklare ansvarsforhold og samarbeidsproblemer. Det kunne også føre til at Bufetats fagteam gikk langt i å påvirke kommunenes beslutninger. Samtidig var ikke erfaringene med fagteamene entydig negative. Også her kunne kommunestørrelse og faglige forutsetninger ha betydning.

Utvalgets forslag til statlige fagmiljøer må i alle tilfeller innrettes slik at de er organisatorisk atskilt fra Bufetats inntaksenheter. Det må videre være tydelig at det er kommunene som skal fatte beslutningene om hvilke tiltak som bør iverksettes, mens Bufetats rolle avgrenses til å bistå kommunene med å utvikle et godt beslutningsgrunnlag eller i gjennomføring av tiltak. Dette er i tråd med rollen som er gitt til Bufetats sentre for foreldre og barn. Tilbudet fra fagmiljøene skal også være mer fleksibelt og tilpasset den enkelte kommunes behov i den enkelte sak, enn det fagteamenes tilbud var.

Det kan i den videre konkretiseringen av tiltaket vurderes å se hen til arbeidet som pågår i Oslo kommune knyttet til samhandlingen mellom Barne- og familieetaten og bydelene. Blant annet skal bydeler som ønsker det, sammen med etaten, få mulighet til å utrede, og eventuelt prøve ut, et nytt tilbud om beslutningsstøtte (Oslo kommune, 2022).10

Tiltaket løser ikke de grunnleggende problemet med sårbarhet i det kommunale barnevernet, som det er vanskelig å se at kan løses fullt ut innenfor dagens kommunale struktur. Tiltaket vil imidlertid avhjelpe flere problemene som er beskrevet i kapittelets del 4. Det vil kunne kompensere for rekrutteringsutfordringer, manglende stabilitet, manglende erfaring og mulighet til spesialisering og svak tilgang på tverrfaglig spisskompetanse i mange barnevernstjenester. Det vil også bidra til at ansatte i de mest sårbare tjenestene vil oppleve større grad av faglig støtte, veiledning og kvalitetssikring i de mest krevende sakene, noe som kan redusere praksisforskjeller, samt redusere risikoen for at økonomiske hensyn blir tillagt for stor vekt ved faglige vurderinger og valg av tiltak.

Tiltaket løser i mindre grad organisatoriske utfordringer i barnevernet og kan gi økt risiko for samhandlingsutfordringer mellom forvaltningsnivåene, for eksempel dersom tilbudet fra Bufetat oppleves uforutsigbart, og det vil kunne føre til at systemet blir mer fragmentert og uoversiktlig. Denne risikoen kan reduseres noe, ved at andrelinjetilbudene fra Bufetat blir mer forpliktende og ensartede.

Mer ensartede og forpliktende andrelinjetilbud fra Bufetat

Etableringen av statlige, regionale fagmiljø som kan bistå kommunene, slik det er foreslått over, vil kunne bygge på eksisterende tilbud og fagmiljøer i Bufetat, og da særlig innenfor sped- og småbarnssentrene og de tverrfaglige helsekartleggingsteamene. En konsekvens av utvalgets forslag er at innrettingen på disse tilbudene bør endres, slik at Bufetats andrelinjetilbud til kommunene om kartlegginger og tiltak i større grad samordnes og innrettes etter samme vilkår og mer like formål. Organiseringen av de ulike tjenestene fra Bufetat må utredes nærmere.

Utvalget mener at utrednings- og kartleggingstjenester fra Bufetat bør tilbys før barnevernstjenesten fatter beslutninger om hvilke tiltak som skal iverksettes, og før barnevernstjenesten tar stilling til en eventuell plassering. På denne måten kan barnevernstjenestene få et bedre grunnlag til både å fatte gode beslutninger og tilrettelegge for gode tilbud til barnet, enten tilbudet skal gis i hjemmet eller i et plasseringstiltak. Det vil også kunne hjelpe barnevernstjenesten og foreldrene til å få en omforent forståelse av situasjonen barnet er i.

Dette forutsetter imidlertid at tilbudet om tverrfaglig helsekartlegging må gis på et tidligere tidspunkt i saksforløpet enn det som er tilfellet i dag. Samtidig vil det da også kunne favne en noe større målgruppe. Slik tilbudet om tverrfaglige helsekartlegging er organisert i dag, vil kartleggingen ofte skje etter at barnet har flyttet fra hjemmet. Dette er etter utvalgets syn altfor sent i saksforløpet. Det er vesentlig at barnas helhetlige behov blir kartlagt langt tidligere, både for å kunne vurdere om problemene barnet opplever skyldes omsorgssituasjonen eller andre helsemessige forhold, og for å kunne planlegge hvordan tilbudet til barnet bør innrettes.

Utvalget mener videre at det er behov for å klargjøre hvilket ansvar Bufetat har til å bistå kommunene med både utredninger og tiltak. Reguleringer i form av at Bufetat kan bistå kommunene med bestemte tjenester gir lite forutsigbarhet for både kommunene og Bufetat. Utvalget foreslår derfor at Bufetat gis en plikt til å bistå kommunene med helhetlig kartlegging av barns omsorgssituasjon og behov for tiltak, samt veiledning ved tilrettelegging av tiltak, når vilkårene for dette er oppfylt. Det forutsettes at tilbudet utføres av tverrfaglige team, og vilkåret kan være likt det som gjelder dagens tilbud om utredning og hjelpetiltak i sped- og småbarnssaker, herunder saker der det er stor usikkerhet om barnets omsorgssituasjon er god nok. Det kan, som i dag, legges opp til at det er Bufetat som til syvende og sist skal kunne avgjøre om vilkårene for tilbudet er oppfylt, og Bufetat må gi en skriftlig, faglig begrunnelse i tilfeller der henvendelser fra kommuner om bistand blir avslått.

Det bør videre, på de områdene der Bufetat har bistandsplikt, utvikles tydeligere kriterier for når bistandsplikten skal anses oppfylt, samt presiseres hvilket ansvar Bufetat har i tilfeller der de ikke har oppfylt sine plikter eller i påvente av at bistandsplikten oppfylles.

Organisatorisk skille mellom Bufdir og Bufetat

Utvalget mener at Bufdirs fagdirektoratsrolle for hele barnevernet er krevende å forene med at direktoratet samtidig står ansvarlig for driften av Bufetats tjenestetilbud. Utvalget foreslår derfor at Bufdir som fagdirektorat må skilles organisatorisk fra Bufetat for å sikre at direktoratet kan opptre uavhengig som faglig premissleverandør og lovtolker overfor både kommunalt og statlig barnevern. Dette er både viktig for direktoratets legitimitet, og for å bedre kunne avdekke og påpeke situasjoner der Bufetat ikke oppfyller de forpliktelsene de har.

Sterkere sanksjoner overfor kommuner med vedvarende svikt

Utvalget mener det er behov for sterkere virkemidler overfor kommuner med vedvarende svikt på barnevernsområdet. Dette kan gjelde i tilfeller der statsforvalterne gjennom sitt tilsyn har avdekket alvorlig og generell svikt i barnevernstjenesten, og der kommunen, til tross for oppfølging og gjentatte pålegg, ikke evner å rette opp forholdene. Dette kan eksempelvis omhandle situasjoner med systematiske brudd på sentrale saksbehandlingsregler eller manglende stabilitet i tjenesten, og der situasjonen har vart over tid.

I slike tilfeller bør det ses hen til virkemidler staten har på andre områder for å sette kommunen «under administrasjon». Et eksempel er «Robek-registeret» over kommuner som er i økonomisk ubalanse, som innebærer at statsforvalteren må godkjenne kommunenes økonomiske prioriteringer og budsjettforslag. Virkemidler for statlig kontroll bør antakelig organiseres på andre måter på barnevernsområdet.

Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall når det gjelder å innføre sterkere sanksjoner overfor kommuner med vedvarende svikt. Utvalgets flertall (medlemmene Skivenes, Søvig, Aleksandersen, Apeland, Flatebø, Heggberget, Klæboe, Lauvås, Lekhal, Nordanger, Salvanes, Solberg og Øpsen) foreslår at statsforvalter gis fullmakt til å pålegge enkeltkommuner å samarbeide med andre kommuner i tilfeller der enkeltkommuner ikke klarer å drive et forsvarlig barnevern. Dette begrunnes med at statsforvalteren ikke selv besitter nødvendig kompetanse og kapasitet til å ettergå barnevernsfaglige vurderinger og drive saksbehandling i konkrete barnevernssaker. Det er derfor mer nærliggende at særskilte utfordringer innenfor enkelte kommuner håndteres i samarbeid med og oppfølging fra andre barnevernstjenester. Utvalgets flertall ser samtidig at det må vurderes nærmere hvordan pålegg om samarbeid kan gjennomføres i praksis, blant annet når det gjelder hvordan samarbeidet skal finansieres og hvilken annen kommune som skal pålegges å inngå i samarbeidet med den eller de kommunene som har vedvarende svikt.

Utvalgets mindretall (medlemmet Kvisvik) støtter ikke å pålegge kommuner å samarbeide med andre kommuner. Mindretallet mener at dersom enkelte kommuner over tid ikke er i stand til over tid å forvalte barnevernet sitt, må de heller underlegges statlig styring. Dette må det gjerne være en mulighet for å pålegge, og det er en mer vanlig måte å inndra fullmakter på. I stort omfang har barnevernstjenester tradisjon og erfaring med å søke interkommunalt samarbeid, og dette er det fortsatt hensiktsmessig at gjøres i tråd med den organisasjonsfrihet for interkommunalt samarbeid som ligger i kommuneloven.

25 Samarbeid og tidlig innsats

25.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordan barnevernet kan utløse bistand som barna trenger fra andre sektorer, for at de skal kunne få et tilbud i barnevernet som ivaretar barnas rettssikkerhet. Dette punktet kan ses i sammenheng med at utvalget også er bedt om å vurdere behovet for, og eventuelt foreslå tiltak, med hensyn til hvordan det kommunale barnevernet kan få bedre tilgang til nødvendig kompetanse og tiltak, for å ivareta rettssikkerheten i alvorlige og sammensatte saker.

Utfordringene som oppstår når barn og unge har behov for tiltak og oppfølging fra mer enn én instans er velkjente. Dette er samtidig et omfattende tema, som utvalget ikke har hatt mulighet eller kapasitet til å vurdere alle sider av. Utvalget legger dessuten vekt på at det er satt i gang en rekke omfattende tiltak de siste årene, for å forbedre samarbeidet mellom ulike tjenester, både på systemnivå og i enkeltsaker.

Kommunene skal fremme gode oppvekstsvilkår for barn, og forebygge at de utsettes for omsorgssvikt eller utvikler egne vansker. Det kommunale ansvaret for tidlig innsats og forebygging er tydeliggjort gjennom barnevernsreformen, som er omtalt i utredningens kapittel 3. Reformen bygger på at flere tjenester må bidra sammen for at barn og unge skal få nødvendig hjelp og støtte. Dette er ikke et ansvar for barnevernet alene. Kommunen skal også sørge for at barna tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester, og får oppfylt retten til grunnskoleopplæring.

Det er nylig lovfestet en lik plikt for alle velferdstjenestene til å samarbeide om oppfølgingen av barn og unge som har behov for sammensatte tjenester. Det er videre presisert at kommunen har en plikt til å avklare hvilken velferdstjeneste som skal samordne tjenestetilbudet når barn og unge mottar hjelp fra flere, jf. Prop. 100 L (2020–2021) Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator).

Det er også utviklet nye veiledere om samarbeid, koordinering og retten til individuell plan, tilbud om helsefaglig kartlegging av barn og egne pasientforløp for kartlegging og utredning av psykisk helse og rus hos barn og unge. Utvalget mener dette er viktige grep for å forbedre tilbudet til barn og familier som trenger tjenester fra flere instanser samtidig.

Hovedutfordringen for barn i barnevernet, slik utvalget ser det, er at det ikke gjøres nok for å kompensere for at disse barna har et annet utgangspunkt enn andre barn, særlig på områder som gjelder barnas helse og utdanning. Det er også et spørsmål om barnevernet lykkes godt nok med å forebygge og forhindre omsorgssvikt og omsorgsovertakelse for de yngste barna. Utvalget har sett nærmere på følgende fire områder.

• Ansvaret for barn med sammensatte vansker er uavklart og lite koordinert

• Familier med komplekse behov får ikke hjelp som virker

• Oppfølgingen av utsatte gravide og spedbarnsforeldre er mangelfull og lite samordnet

• Det mangler kunnskap om og tiltak for velfungerende samarbeid

Utvalget har sett spesielt på saker som gjelder utsatte gravide og familier med spedbarn, fordi det i disse sakene er særlig høy risiko for barnets helse og utvikling. Spedbarn er avhengige av reguleringsstøtte, trygghet, og utviklingsstøttende stimuleringer fra sine nærmeste omsorgspersoner. Når disse ikke er i stand til å beskytte barnet mot vold og belastninger, eller utgjør en trussel selv, kan det få en rekke utviklingsmessige konsekvenser for barnet. Det påhviler barnevernet å sette inn virksomme tiltak for å forebygge omsorgssvikt, og samarbeid mellom flere instanser vil ofte være avgjørende (Granone mfl., 2022). Forskningen er tydelig på gevinsten av å sette inn virksomme tiltak tidlig nok, både de samfunnsøkonomiske (Heckman og Masterov, 2007; Pereznieto mfl., 2014; Rambøll, 2012) og de individuelle (se for eksempel Clausen og Kristofersen, 2008).

Utvalget foreslår at statlige myndigheter forsterker innsatsen med å implementere av kunnskapsbaserte tiltak som involverer flere tjenester, og som er rettet mot barn og familiers helhetlige behov. Det kan særlig ses hen til tiltak som Sammen på vei og FACT Ung. Det bør også utredes nasjonal implementering av tiltak som er rettet mot å forbedre barn i barnevernets skolegang.

Utvalget mener videre at det bør vurderes hvordan barnevernet kan samarbeide mer med helsetjenestene overfor gravide som er i en utsatt situasjon, samt at det utvikles et ettervernstilbud til kommende førstegangsforeldre som selv har hatt tiltak fra barnevernet.

Avgrensningene som utvalget har gjort i sitt arbeid innebærer at flere viktige og store problemstillinger ikke blir vurdert direkte i dette kapittelet. Det generelle samarbeidet mellom tjenester i det forebyggende arbeidet overfor barn og familier faller utenfor utvalgets mandat. Utvalget har heller ikke hatt mulighet til å se spesielt på tilbudet til barn og familier som trenger hjelp fra både barnevern og NAV. På dette området har blant andre Kojan og Storhaug (2021) tatt til orde for at barnevernets ansvar overfor familier med sosioøkonomiske problemer må presiseres, samt at NAVs ansvar for barns oppvekstvilkår må tydeliggjøres. Utvalget har heller ikke spesielt vurdert samarbeidet mellom barnevernet og barnehagene, familievernet, helsetjenester for foreldre, politi og kriminalomsorg, selv om dette også er tjenester som er viktige for hjelpen barna og familiene får. Det vises også til Barnevernesinstitusjonsutvalgets mandat, når det gjelder innrettingen av helse- og skoletilbudet til barn og unge som bor på institusjon.

I kapittelets del 2 beskrives dagens system og praksis for samarbeid mellom barnevernet og andre sektorer, både generelt og i saker som gjelder gravide og nyfødte spesielt. I del 3 beskrives kort forholdet mellom barnevernet og andre sektorer i enkelte andre land, før det i del 4 gjøres rede for gjennomførte og igangsatte tiltak for bedre samarbeid. I del 5 av kapittelet gir utvalget sin vurdering av utfordringsbildet, før utvalgets forslag presenteres i del 6.

25.2 Dagens system og praksis

25.2.1 Ansvaret til kommunen og de ulike velferdstjenestene

Kommunene skal fremme gode oppvekstsvilkår for barn, og forebygge at de utsettes for omsorgssvikt eller utvikler atferdsvansker, jf. § 15-1.11 Det kommunale ansvaret for tidlig innsats og forebygging er søkt tydeliggjort gjennom barnevernsreformen (Prop 73. L (2016–2017)). Gjennom endringer i velferdsregelverket12 ble kommunene i 2022 gitt en plikt til å avklare hvilken velferdstjeneste som skal samordne tjenestetilbudet der barn og unge mottar tjenester fra flere. Kommunen skal også samordne kommunale tjenester med tjenester fra fylkeskommunale, statlige og relevante private velferdstjenester (Prop. 100 L (2020–2021)).

De ulike velferdstjenestenes plikt til å tilby tjenester og støtte til barn og barnefamilier, på visse vilkår, er for øvrig regulert i særlovgivningen. Dette gjelder blant annet barns rett til nødvendig helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven, barns rett til tilpasset grunnskoleopplæring etter opplæringslova,13 og ungdommers rett til rett til videregående opplæring etter samme lov. Barn som ikke har, eller kan få, tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, har også rett til spesialundervisning.

Endringene i velferdsregelverket i 2022 har klargjort velferdstjenestenes plikt til å samarbeide med hverandre, jf. Prop. 100 L (2020–2021).14 Alle velferdstjenestene er gitt en plikt til å samarbeide om oppfølgingen av barn og unge som har behov for sammensatte tjenester, og der samarbeid er nødvendig for å gi barnet eller ungdommen et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. I tillegg er det lovfestet en plikt for alle velferdstjenestene til å samarbeide med andre tjenester på systemnivå, for eksempel gjennom å etablere faste samarbeidsavtaler, tverrsektorielle møter, arbeidsformer og rutiner. Barnevernstjenestens samarbeidsplikt er lovfestet i barnevernsloven § 15-9.

Selv om plikten til å samarbeide ligger til de enkelte velferdstjenestene i kommunen, er det kommunen som er rettslig ansvarlig for at pliktene blir oppfylt. Dette betyr at den enkelte kommune må, innenfor det handlingsrommet som lovverket gir, ta stilling til hvordan det tverrsektorielle samarbeidet bør organiseres, hvilke roller ulike velferdstjenester bør ha, og hvordan samhandlingen bør skje i praksis.

Barn med behov for langvarige og koordinerte tiltak eller tjenester har rett til å få utarbeidet en individuell plan. Plikten til å tilby individuell plan i helse- og omsorgstjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven, psykisk helsevernloven, sosialtjenesteloven, Nav-loven og barnevernsloven ble også harmonisert ved Stortingets vedtak av forslagene i Prop. 100 L (2020–2021). Vilkårene er utformet mest mulig likt på tvers av sektorene.

Det er videre innført i pasient- og brukerrettighetsloven en rett til barnekoordinator for familier med barn eller som venter barn med alvorlig sykdom, skade eller nedsatt funksjonsevne, og som vil ha behov for langvarige og sammensatte eller koordinerte helse- og omsorgstjenester og andre velferdstjenester. Det er den kommunale helse- og omsorgstjenesten som skal oppfylle denne rettigheten. Barnekoordinatorordningens innhold og omfang er regulert i helse- og omsorgstjenesteloven.

25.2.2 Barnevernstjenestens ansvar for tidlig innsats og samarbeid

Barnevernets plikt til å sette inn tiltak tidlig, for å forebygge alvorlig omsorgssvikt og atferdsvansker, er tydeliggjort i ny barnevernslov § 1-10. Retten til nødvendige barnevernstiltak, når vilkårene for tiltaket er oppfylt, følger av barnevernsloven § 1-6. I ny barnevernslov er det søkt tydeliggjort at vilkårene for tiltak ikke omfatter barn med et hjelpebehov som følger av andre årsaker. Dette er gjort ved å lovfeste at barnevernstjenesten har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse, når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd, jf. § 15-3. Dette innebærer eksempelvis at det ikke er barnevernstjenestens oppgave å iverksette tiltak rettet mot levekårsutfordringer. Barnevernstjenesten må imidlertid i vurderingen av hvilke tiltak som bør iverksettes se hen til familiens levekår. Det kan gis økonomisk støtte som hjelpetiltak, dersom denne begrunnes i barnets omsorgssituasjon. Det kan i praksis være vanskelig å vurdere hva som er årsakene til at barn og familier har behov for hjelp, og årsakene er ofte sammensatt.

Ved behandlingen Prop. 169 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven mv. (bedre rettssikkerhet for barn og foreldre), blereglene om opplysningsplikt til barnevernet, både i barnevernloven av 1992 og i andre særlover, klargjort. Det ble blant annet gitt et tydeligere skille mellom opplysningsplikt av eget tiltak («meldeplikt») og opplysningsplikt ved pålegg. Det ble også presisert i loven at meldeplikten er et personlig og selvstendig ansvar. Videre ble bestemmelsen utformet slik at det gis mer informasjon om hvilke situasjoner som utløser meldeplikten.

Bestemmelsene om taushetsplikt og opplysningsplikt ble videreført i ny barnevernslov, men samlet i et eget kapittel. Målet var å gjøre det enklere å se sammenhengen i regelverket og bidra til at taushetspliktregelverket blir lettere å anvende. Bestemmelsen om barnevernstjenestens adgang til å formidle opplysninger til andre offentlige myndigheter ble også tydeliggjort i ny lov. Det fremgår at barnevernstjenestens, og andre barnevernsmyndigheter, har adgang til å gi opplysninger til andre offentlige myndigheter, når dette er nødvendig for at barnevernet skal kunne utføre sine oppgaver i den enkelte saken, jf. § 1-5.

25.2.3 Spesielt om tjenester og tiltak for gravide og spedbarn

Hjelp til gravide

Det er i helse- og omsorgstjenesteloven gitt særskilte regler for hjelp til gravide rusmiddelavhengige. Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 10-3 at barneverns- og helsenemnda kan vedta at en gravid rusmiddelavhengig uten eget samtykke skal tas inn på institusjon for tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelavhengighet (TSB), og holdes tilbake gjennom hele svangerskapet, dersom misbruket er av en slik art at det er overveiende sannsynlig at barnet vil bli født med skade, og dersom hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig. Formålet med tiltaket er å hindre, eller begrense, sannsynligheten for at barnet påføres skade, og det skal under oppholdet legges vekt på at kvinnen tilbys tilfredsstillende hjelp for sitt rusmiddelmisbruk, og for å bli i stand til å ta vare på barnet. Tall utvalget har innhentet fra Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda indikerer at dette gjelder få saker (færre enn 20 saker i 2021).

Barnevernsloven kommer i utgangspunktet ikke til anvendelse overfor ufødt liv. Kommunen skal imidlertid, uten hinder av taushetsplikten, melde fra til barnevernstjenesten når nemnda har truffet vedtak om å tilbakeholde en gravid rusmiddelavhengig i institusjon, etter helse- og omsorgstjenesteloven. Barnevernstjenesten kan da åpne barnevernssak uten den gravides samtykke, jf. barnevernsloven § 2-4, og kan kontakte kvinnen for å etablere dialog og samarbeid. Barnevernet kan deretter tilby den gravide frivillige hjelpetiltak, og vurdere behovet for å iverksette tiltak etter fødselen. Det er ikke adgang til å åpne undersøkelsessak overfor gravide i andre situasjoner enn ved melding om gravide rusmiddelavhengige.

Barnevernstjenesten har også, etter barnevernsloven § 13-5, opplysningsplikt til helse- og omsorgstjenesten i kommunen når det er grunn til å tro at en gravid kvinne misbruker rusmidler på en slik måte at det er overveiende sannsynlig at barnet vil bli født med skade, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 10-3. Barnevernstjenesten plikter å gi slike opplysninger etter pålegg fra de organene som er ansvarlige for gjennomføringen av helse- og omsorgstjenesteloven. Taushetsplikten er ikke til hinder for at slike opplysninger gis.

Det er ulik praksis mellom kommuner når det gjelder hvorvidt, og i hvilket omfang, barnevernstjenesten tilbyr tiltak overfor gravide. Risikoen for omsorgssvikt er størst blant de minste barna (Clausen og Valset, 2012). Samtidig tyder kunnskap på at risikoen for omsorgssvikt er lavere i de minste kommunene sammenlignet med de større,15 og det er ulik omfang av omsorgsovertakelse for spedbarn mellom kommunene. Dette er forhold som bidrar til rettssikkerhetsproblemer ved at barn og foreldre risikerer ulik hjelp og støtte.

Barnevernets hjelp til sped- og småbarnsfamilier

Etter fødsel kommer de alminnelige bestemmelsene i barnevernsloven om undersøkelse og tiltak til anvendelse, der det er grunn til bekymring for omsorgssvikt. Det er også gitt enkelte særskilte bestemmelser som gjelder saker som involverer sped- og småbarnsfamilier.

Kommunen kan i forbindelse med en undersøkelsessak få bistand fra Bufetat til å utrede omsorgssituasjonen til barn i alderen 0–6 år, dersom det er stor usikkerhet ved om et barn utsettes for alvorlig omsorgssvikt, jf. § 2-2 fjerde ledd, jf. § 16-3. Når det er nødvendig for å avklare om vilkårene for omsorgsovertakelse av et barn i alderen 0–6 år er oppfylt, og samtykke foreligger, kan barnevernstjenesten treffe vedtak om utredning av barnets omsorgssituasjon i senter for foreldre og barn, jf. § 2-3 første ledd. Det er Bufetat som avgjør om en slik utredning skal tilbys. Nemnda kan også vedta slik utredning i senter for foreldre og barn, uten at partene har samtykket til det, jf. § 2-3 annet ledd.

Bufdir har nylig utgitt retningslinjer for utredning av omsorgssituasjonen for barn 0–6 år (Bufdir 2023).16 Målgruppen for retningslinjene er ansatte i barnevernstjenesten, ansatte ved sentre for foreldre og barn, og sakkyndige som bistår barnevernstjenesten med utredninger. Formålet med retningslinjen er blant annet at det skal gjennomføres systematiske, helhetlige og individuelle utredninger ut fra et felles kunnskapsgrunnlag, at barn og foreldres rettssikkerhet ivaretas gjennom god barnevernsfaglig praksis og at barnevernstjenesten får et godt beslutningsgrunnlag for å iverksette tiltak.

Det kommunale barnevernet har i begrenset grad hjelpetiltak som er spesielt beregnet på de yngste barna, men barnevernstjenesten kan også treffe vedtak om hjelpetiltak i sentre for foreldre og barn, jf. § 3-1. Bufetat kan tilby et slikt tiltak når dette er «nødvendig for at barnet skal få forsvarlig hjelp», jf. barnevernsloven § 16-3 fjerde ledd. I tillegg har nemnda hjemmel, på visse vilkår, til å pålegge opphold i senter for foreldre og barn, jf. § 3-4.17 Bufdir har igangsatt et arbeid med å utvikle retningslinjer om omsorgsendrende hjelpetiltak for aldersgruppen 0–6 år.

De yngste barna utgjør en relativt liten andel av barna i barnevernet. Ifølge tall fra SSB gjaldt om lag 10 prosent (4 800) av de 47 000 undersøkelsessakene som barnevernstjenestene avsluttet i 2019 barn i alderen 0–2 år. Av disse fattet barnevernstjenesten vedtak om tiltak for 1 740 barn. Om lag 70 saker resulterte i begjæring om vedtak fra fylkesnemnda.

Barn under ett år utgjorde 5 prosent av befolkningen i alderen 0–17 år i 2021, men kun 1 prosent av barn og unge i alderen 0–17 år med barnevernstiltak i løpet av 2021. I 2021 var totalt 32 barn under ett år i omsorgstiltak i løpet av året. Dette utgjorde 0,4 prosent av barn og unge mellom 0–17 med omsorgstiltak.18 Det ble i 2021 sendt 5 580 bekymringsmeldinger om barn mellom 0–2 år, noe som utgjør 10 prosent av alle meldingene barnevernet mottok det året. Kun 7 og 3 prosent av meldingene kom fra henholdsvis helsestasjon/skolehelsetjeneste og barnehage. Det var i 2021 totalt 365 spedbarn som mottok hjelpetiltak fra barnevernet i løpet av året. Andelen barn som mottar hjelpetiltak i denne aldersgruppen har sunket gradvis siden 2017.

Helsetjenestens hjelp til sped- og småbarnsfamilier

Kommunen og spesialisthelsetjenesten har flere tjenester og tiltak til sped- og småbarnsfamilier i risiko, jf. helse- og omsorgstjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven. Dette omfatter forsterkede helsestasjonstilbud, et lavterskeltilbud for gravide og småbarnsforeldre med pågående eller tidligere rusmisbruk, der det gis oppfølging fra graviditet og fram til barnet begynner på skolen. I tillegg skal barn i alderen 0–6 år prioriteres i psykisk helsevern for barn og unge (BUP), med kort frist for oppstart av helsehjelp. Barna henvises på bakgrunn av alvorlig bekymring. Bekymringen må ikke nødvendigvis gjelde bestemte symptomer på psykisk lidelse, men også risikofaktorer og mistanke om skjevutvikling. Det er bygd opp egne team og kompetansegrupper, som utreder og behandler barn i alderen 0–6 år, og det er også etablert kurs og videreutdanninger for ansatte som jobber mot målgruppen. Det vises for øvrig til nærmere omtale av tiltakene Familieambulatorier og Sammen på vei (Nurse Family Partnership) i 25.4.4.

Det er variasjon i den universelle oppfølgingen av nybakte foreldre og barn fra helsetjenesten, som gir ulikt grunnlag for kommunene til å identifisere foreldre og barn som trenger hjelp og støtte på et tidlig tidspunkt. I den årlige kommuneundersøkelsen til UNICEF vises det til store forskjeller mellom kommunene i andelen nyfødte som har fått hjemmebesøk innen to uker etter hjemkomst. Gjennomsnittet for hvor mange nybakte familier som får hjemmebesøk varierer mellom små kommuner (n=160) med 90,6 prosent, mellomstore kommuner (n=120) med 89,4 prosent, og store kommuner (Bergen, Oslo, Stavanger og Trondheim) med 68,6 prosent. Forskjellene mellom kommunene er samtidig størst innenfor de små kommunene, hvor også fem kommuner ikke hadde gjennomført noen hjemmebesøk. Overordnet fikk de nyfødte barna og familien hjemmebesøk en eller flere ganger i 121 kommuner, mens i 23 kommuner fikk under 50 prosent av familiene besøk innen to uker. Dette indikerer at det kan være variasjon i kommunenes mulighet til å avdekke og forebygge mulig omsorgssvikt for de yngste barna.

25.3 System og praksis i andre land

Utvalget gjennomgår her kort lovgivningen i Danmark, Sverige, Finland når det gjelder ansvaret for beskyttelse av barn. I Danmark og Sverige er dette integrert i den generelle sosialtjenestelovgivningen, mens det i Finland er regulert separat, slik som i Norge. Utvalget har ikke sett hen til land utenfor Norden, fordi de grunnleggende forskjellene mellom barnevernssystemene i Norge og disse landene gjør det komplisert å beskrive forholdet mellom barnevernet og andre sektorer i disse landene.

I Danmark er reguleringen av de sosiale tjenestene som skal tilbys av kommunene samlet i Serviceloven. Formålet med loven er å forebygge sosiale problemer, gjennom rådgivning, støtte og allmenne tjenester, og å møte behov som følger av nedsatt funksjonsevne eller særlige sosiale problemer, jf. § 1. Det er i loven vist til hva «Kommunebestyrelsen» har plikt til overfor barn og unge. For eksempel skal kommuneledelsen utarbeide en sammenhengende barnepolitikk, med formål om å sikre sammenheng mellom det generelle og forebyggende arbeidet og den målrettede innsatsen overfor barn og unge med behov for særlig støtte. Det er presisert i Serviceloven at hjelpen som iverksettes må ses i sammenheng med tjenester som barna får etter annen lovgivning. jf. § 19. Det fremgår videre i loven at formålet med å yte støtte til barn og unge med særlig behov, er å sikre at de får samme muligheter for personlig utvikling, helse og et selvstendig voksenliv som sine jevnaldrende. Støtten skal gis med henblikk på å sikre barnets eller den unges beste, kontinuitet i oppveksten, et trygt omsorgsmiljø, understøtte barnets skolegang og mulighet for å gjennomføre utdanning og fremme barnets helse og trivsel med mer, jf. § 46.

På samme måte som i Danmark, er barnevernet i Sverige integrert i den kommunale sosialtjenesten, og regulert i Sosialtjänstlagen (SoL) (Socialtjänstlag (2001:453)). Sosialtjenesten skal blant annet fremme økonomisk og sosial trygghet og likeverdige levekår, jf. § 1. Ved tiltak som gjelder barn skal det tas særskilt hensyn til barnets beste, og ved vedtak eller andre tiltak knyttet til omsorgs- eller behandlingstiltak for barn, skal det som er best for barnet være avgjørende, jf. § 2. Bestemmelser om omsorg uten samtykke er gitt i Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU).

I Finland er barnevernstjenester regulert gjennom en egen barnevernslov, slik som i Norge. Den finske barnevernsloven stiller krav om samarbeid med andre tjenester og forvaltningsorganer, jf. section 11. Det er også krav om en plan for barnet («Client plan»), jf. section 30, og at denne må lages i samarbeid med andre involverte tjenester. Selv om tjenestetilbudet til utsatte barn og unge er regulert i ulike lovverk, fremstår helse- og sosialtjenestene mer samorganisert enn det som kan være tilfellet i Norge. Dette er også et viktig hensyn ved reformen som trer i kraft fra 2023, der ansvaret for helse- og sosialtjenestene blir overført fra kommunene til nye regioner. Se nærmere omtale av denne reformen i kapittel 24 og i vedlegg 3.

Barnevernets oppgaver og ansvar starter fra fødsel i de nordiske landene, men med mulighet til å iverksette hjelpetiltak overfor gravide basert på samtykke. For eksempel har Danmark i Sundhedsloven (2016) detaljerte regler om institusjonsbehandling av gravide rusbrukere som er under frivillig døgnbehandling. Det er ikke hjemmel for tvangstiltak, slik det er i Norge. I Danmark har arbeidet med Barnets Lov blant annet handlet om å styrke de målrettede innsatser til utsatte gravide og nybakte foreldre. Tidlig innsats for utsatte familier har vært et hovedfokus, og det er blant annet foreslått at kommunene allerede under graviditeten skal jobbe med å identifisere hvilke foreldre som ville kunne få vansker med omsorgsoppgaven. Det er foreslått at kommunene kan starte saksforberedelser for omsorgsovertakelser eller adopsjon allerede ved graviditet, som kan iverksettes før fødsel.19

25.4 Gjennomførte og igangsatte tiltak

25.4.1 Innledning

Det er de siste årene gjennomført og igangsatt flere tiltak for å styrke samarbeidet om barn og familier som trenger hjelp og tiltak fra flere instanser. Utvalget gir her en ikke-uttømmende oversikt over tiltak som har relevans for barn og unge med tiltak fra barnevernet.

Det er, i tillegg til tiltakene som beskrives her, utviklet flere veiledere og retningslinjer om barnevernets samarbeid med andre tjenester, blant annet Retningslinjer for samarbeid og ansvarsdeling mellom barnevernet og NAV (NAV, 2021)og nasjonal faglig retningslinje for tidlig oppdagelse av utsatte barn og unge (Helsedirektoratet, 2019b).

Det er høy oppmerksomhet i mange kommuner om tverrfaglig og samordnet innsats overfor utsatte barn og unge, og i mange kommuner jobbes det aktivt med å legge til rette for samarbeid, tidlig identifisering og helhetlig oppfølging. Det vanligste er å etablere tverrfaglige team og faste ordninger der ulike tjenester på oppvekstfeltet møtes. Flere kommuner har også samlet store deler av oppvekstfeltet organisatorisk under samme ledelse (Hansen mfl., 2020). Mange har etablert integrerte kommunale tjenester for barn og unge, ofte i form av samarbeidsmodeller som «familiens hus» eller «familiesenter» (Helsedirektoratet, 2015b).

Det finnes flere statlige tilskuddsordninger for å stimulere til bedre samarbeid om utsatte barn og familier i kommunene, som for eksempel «Tilskudd til systematisk identifikasjon og oppfølging av utsatte barn» (Bufdir, 2022n). Ordningen forvaltes av Bufdir i samarbeid med Helsedirektoratet (Bufdir, 2019b). Formålet er å utvikle og implementere kommunale modeller for systematisk og kunnskapsbasert identifikasjon og oppfølgning av utsatte barn (Bufdir, 2022n). Det ble i 2020 tildelt i overkant av 28 mill. kroner over ordningen, og 44 kommuner fikk støtte i 2020, jf. Prop. 1 S (2021–2022) for Barne- og familiedepartementet.

Som en del av regjeringens 0–24-samarbeid20 ble det, i perioden 2020–2022, gjennomført en pilot for programfinansiering (samordning) av statlige tilskudd rettet mot utsatte barn og unge mellom 0–24 år og deres familier.21 Formålet var å få kunnskap om effekten av en mer fleksibel finansieringsmodell, fremfor dagens praksis med ulike sektor- og fagspesifikke tilskuddsordninger (0–24-samarbeidet, 2020). Gjennom piloten ble 12 kommuner (totalt 39,4 mill. kroner i 2020) gitt lokal frihet til å utarbeide og implementere et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, der tilbud og tiltak settes inn tidlig og samordnet, og ulike kompetanser på tvers av sektorer og tjenester kompletterer hverandre og virker sammen (Statsforvalteren, 2020). En evaluering viser at kommunene er samstemte i at programfinansiering gir kommunene mer frihet, men at kommunene (foreløpig) ikke har erfaring, rutiner og prosesser på plass som regulerer hvordan dette handlingsrommet skal utnyttes. Det vises også til at det blant kommunalsjefene er overveiende enighet om at piloten gir en impuls til å ta fatt i tverrgående hensyn og økt involvering på tvers av tjenester og sektorer (Meltevik mfl., 2021).

25.4.2 Tiltak for å sikre bedre koordinerte tjenester

Flere direktorater har utarbeidet en felles veileder om tverrsektorielt samarbeid, som er ment å utdype ansvaret og innholdet i de nye samarbeidsbestemmelsene som ble innført i velferdstjenestelovene i 2022 (se omtale 25.2.1). Veilederen gir også råd til fremgangsmåter for å identifisere behov for og samordne tjenstetilbud fra flere instanser. I tillegg gjennomføres det en evaluering av NTNU Samfunnsforskning som over fem år skal undersøke om lovendringene virker etter formålet. Den tverrsektorielle veilederen skal endres i takt med funn og erfaringer fra evalueringen (Helsedirektoratet, 2022c). Dersom harmoniseringen av reglene ikke har hatt den ønskede effekten, er det varslet at det skal ses på andre mulige tiltak, inkludert om reglene bør samles i en felles samarbeidslov (Prop. 100 L (2020–2021)).

Noen statsforvaltere har de siste årene tatt en form for meklerrolle, gjennom såkalte tilsynsmøter, i saker der flere instanser er involvert i oppfølgingen av barnet. Møtene brukes i saker der det sannsynligvis ville blitt funnet lovbrudd i et ordinært tilsyn, men der det legges vekt på å finne gode løsninger for brukerne fremover. Dette er gjerne saker med en pågående alvorlig situasjon.22 Statsforvalteren kan få kjennskap til aktuelle saker gjennom institusjonstilsyn, tilsynssaksbehandling, klager eller etter henvendelser fra tjenester og privatpersoner, eventuelt forhold de blir kjent med for eksempel gjennom media. Målet med møtene er å skape felles forståelse for barnets situasjon og at barnet ikke får det de hadde krav på. Det kan også gjøres forpliktende avtaler om hvem som skulle gjøre hva videre. Se kapittel 26 for mer informasjon og utvalgets forslag om utvikling av dette tiltaket.

FACT Ung er en tjenestemetodikk for samarbeid der et tverrfaglig team jobber oppsøkende og tilbyr flere tjenester til det enkelte barn/ungdom (Hatling, 2021). Se boks 25.1. Målgruppen for tiltaket er unge i alderen 12–25 år som trenger langvarig og sammensatt innsats fra flere tjenester og nivåer samt ungdom med funksjonssvikt innenfor områder som psykisk helse, skole, nettverk, arbeid, familie, rus, kriminalitet, seksualitet, avhengighet m.m. (Helsedirektoratet, 2021b). En viktig målgruppe for FACT Ung-team vil være ungdommer som er i kontakt med, eller under oppfølging av, barnevernet. I tilfeller der det foreligger bekymring for ungdommens omsorgsbetingelser, skal FACT Ung-teamet samarbeide med barnevernet, men ikke erstatte tilbudet fra barnevernstjenesten eller barnevernets undersøkelser og vurderinger. FACT Ung kan brukes både overfor barn som bor hjemme og for de som bor i fosterhjem eller på institusjon (NKROP, 2022a).

Det pågår også større enkeltprosjekter rundt om i landet, med mål om bedre tverrfaglig hjelp til barn i barnevernet. Ett eksempel er Stillasbyggerne, som hjelper barnevernstjenesten med å gi et mer samordnet og helhetlig helse- og omsorgstilbud til barn og unge fra 0–23 år som bor i fosterhjem eller på institusjon (Stillasbyggerne, 2022).

Nye mønstre – trygg oppvekst er et prosjekt for koordinert, tverrfaglig innsats til barnefamilier med lav inntekt. Målgruppen er familier med lav inntekt der barna har risiko for å utvikle helseutfordringer og utenforskap. Familiene rekrutteres gjennom NAV, helsetjeneste, oppfølgingstjeneste, barnevernstjeneste, skole, barnehage eller helsestasjon. Målet er bedre tjenester og levekår og å bryte mønsteret med at lav inntekt og utfordringer går i arv. Prosjektet innebærer systematisk utprøving av en modell med familiekoordinator og familiens plan. Familiekoordinatoren vil, gjennom koordinering av en tverrfaglig og tverrsektoriell innsats, jobbe sammen med familien for å sikre akseptable boforhold og et stabilt oppvekstmiljø for barna, forbedret økonomisk situasjon, at foreldre kommer i arbeid eller aktivitet og for bedre helse. Familiekoordinator er organisert i NAV-kontor eller Familiens hus (Kristiansand kommune, 2022; Norce, 2022).23

25.4.3 Tiltak for å forbedre helsehjelp og skolegang til barn i barnevernet

Det ble i 2022 vedtatt en plikt for barnevernstjenesten til å anmode Bufetat om tverrfaglig helsekartlegging ved omsorgsovertakelser, atferdsplasseringer og frivillige plasseringer utenfor hjemmet, jf. Prop. 222 L (2020–2021) Endringer i barnevernloven mv. (tverrfaglig helsekartlegging).24 Det ble samtidig vedtatt lovfestet at Bufetat kan tilby tverrfaglig helsekartlegging til kommunene. Tilbudet forutsetter at spesialisthelsetjenesten bidrar med nødvendige ressurser. Formålet med tverrfaglig helsekartlegging er å skaffe barnevernet tilstrekkelig informasjon om barnet, slik at barn som flyttes ut av hjemmet får mer treffsikker hjelp og oppfølging. Bestemmelsen om lovfesting av Bufetats tilbud om tverrfaglig helsekartlegging trådte i kraft i juni 2022, mens bestemmelsen om kommunens plikt til å anmode Bufetat om tverrfaglig helsekartlegging ennå ikke har trådt i kraft. Utprøving av tverrfaglig helsekartlegging startet opp høsten 2021, og Bufdir og Helsedirektoratet har hatt som felles oppdrag å utvikle nasjonale anbefalinger og retningslinjer for Bufetats vurderinger av om kartlegging skal tilbys i det konkrete tilfellet eller ikke. Anbefalingene skal gis innenfor rammene av Prop. 222 L (2020–2021) og skal bygge på forskning, evidensbasert kunnskap og erfaringer fra utprøvingsprosjektet.

Det er også utviklet et pasientforløp for kartlegging og utredning av psykisk helse og rus hos barn og unge med tiltak fra barnevernet og unge med ettervern fra barnevernet. Forløpet er utarbeidet av Bufdir og Helsedirektoratet, med innspill fra representanter fra brukerorganisasjoner, fagmiljøer og relevante tjenester innen barnevern, psykisk helse og rus. Målgruppen er ansatte i barnevernet og kommunale helse og omsorgstjenester og spesialisthelsetjenesten samt barn og deres familier i barnevernet. Pasientforløpet har som mål at barn og unge i barnevernet blir kartlagt og utredet tidlig for eventuelle psykiske vansker og rusmiddelproblemer, og dermed bidra til at barnet får nødvendig helsehjelp i kombinasjon med riktig tiltak fra barnevernet. Forløpet kan settes i gang dersom barnet ønsker hjelp for psykiske vansker eller rusproblemer, eller hvis foreldrene ønsker at barnet skal få slik hjelp. Det kan også settes i gang når det forekommer akutte symptomer på psykiske vansker eller lidelser, og barnevernstjenesten vurderer at det er behov for at helsetjenesten kartlegger barnets behov. Pasientforløpet kan iverksettes i alle faser av en barnevernssak, men har hovedfokus på undersøkelsesfasen. Forløpet inneholder blant annet beskrivelse av ulike instansers oppgaver og samarbeidet mellom dem, råd om hvordan samarbeidet innrettes og beskrivelse og aktiviteter som sikrer medvirkning og informasjon til barn og deres familier (Helsedirektoratet, 2020b).25

For at barn og unge som flyttes i tiltak utenfor hjemmet skal få et godt og tilpasset skoletilbud så raskt som mulig, er det utarbeidet melderutiner til rett skolemyndighet når et barn har flyttet. Rutinene klargjør hvem som skal sende melding, hva meldingen skal inneholde, når meldingen skal sendes og hvem den skal sendes til (Bufdir, 2014b). Det er også laget en veileder for samarbeid mellom skole og barnevern (Bufdir, 2018a).

Skolelos er et kunnskapsbasert hjelpetiltak som skal øke skolegjennomføring blant ungdom med barnevernstiltak i hjemmet. Tiltaket er utviklet med utgangspunkt i erfaringer fra andre typer lostiltak og oppfølgingsmodellen Supported employment, som kjennetegnes av tett, individuell oppfølging. Tiltaket Skolelos retter seg mot ungdom i alderen 12–18 år som mottar hjelp fra barnevernstjenesten, og som har behov for støtte til å mestre skolehverdagen. Målet med er å bedre ungdommens skolesituasjon, og hindre frafall fra videregående opplæring. Tiltaket er foreløpig på forsøksstadiet og testes ut av Bufdir i samarbeid med utvalgte kommuner (Bufdir, 2022e).

25.4.4 Tiltak for å styrke oppfølging av utsatte gravide

På bakgrunn av et anmodningsvedtak i Stortinget, ga Bufdir i 2019 Høgskolen i Innlandet i oppdrag å utrede spørsmål om barnevernets ansvar for det ufødte liv (anmodningsvedtak nr. 745 (2015–2016)). Oppdraget omfattet å vurdere om det bør innføres en adgang, eller plikt, for helsepersonell til å melde bekymring til barnevernet ved nærmere definerte risikoforhold, og hvilke tiltak som i så fall bør settes inn overfor den gravide. Utredningen ble ferdig i 2021 (Netland mfl., 2021), og saken ligger til behandling i departementet.

I utredningen foreslås det blant annet at hovedregelen for kontakt med barnevernet bør være basert på frivillighet. Det foreslås endringer i helsepersonelloven og sosialtjenesteloven, og meldeplikt til barnevernet anbefales i ekstraordinære tilfeller – når det er sannsynlig at barnet blir født med varig skade, der summen av risiko og belastninger gjør det overveiende sannsynlig at omsorgen vil bli overtatt like etter fødsel, og der den gravides livssituasjon vanskeliggjør et selvstendig valg om samtykke, for eksempel ved negativ sosial kontroll. Det anbefales at det innføres en plikt for barnevernet til å bistå gravide og det ufødte liv, ved at dette blir en lovpålagt oppgave for barnevernet. Barnevernets rolle og tiltak kan eksempelvis omfatte veiledning og konsultasjoner til andre tjenester og til den gravide, deltakelse i tverrfaglige team eller opphold i senter for foreldre og barn der gravide kan bo og motta støtte gjennom graviditeten. Videre foreslås endringer i helsepersonelloven og sosialtjenesteloven som hjemler anbefaling om meldeplikt til barnevernet i ekstraordinære tilfeller.

Familieambulatorier er en lavterskel forebyggende tilbud rettet mot gravide eller småbarnsfamilier, der én eller begge foreldre har eller har hatt vansker med rusmidler og/eller psykisk helse. Målsettingen er å styrke foreldrekompetansen, barnets omsorgssituasjon og tilknytningen mellom foreldre og barn, for å forebygge rusrelaterte skader og psykososiale vansker hos barna. Det gis poliklinisk og ambulant oppfølging under graviditet og fram til barnet når skolealder. Tjenesten ble opprettet ved tre sykehus i 2009 som et pilotprosjekt. I 2014 besluttet Helsedirektoratet at Familieambulatorier skulle opprettes over hele landet, men tjenesten er ennå ikke i drift overalt. Per 21. mai 2021 var det syv tilbud i landet, i henholdsvis Vestre Viken, Helse Nord-Trøndelag (Team i Levanger og Namsos), Universitetssykehuset Nord-Norge (Tromsø), Helse Fonna, Helse Bergen og i Helse Sunnmøre (usikkert hvorvidt tjenesten er i drift i sistnevnte). Evalueringer av familieambulatoriene (FA) er så langt positive. Det pekes på at de lykkes med å nå og identifisere gravide og små barn i risiko som har behov for ekstraordinær støtte, at det gir betydelig forbedring av helsen hos nyfødte i pilotområdene, samtidig som flere av studiene indikerer at brukerne er positive til tilbudet (Rimehaug mfl., 2019; Holden mfl., 2018; Eriksen og Heimestøl, 2016; Karlsson, 2012; Bjørgen og Westerlund, 2012). Forbedringspunkter og utfordringer med implementering gjelder blant annet avklaring av kompetanse- og ressursbruk med deler av spesialisthelsetjenesten, å gjøre FA-teamene bedre kjent blant kommunale tjenestetilbud og fastleger, klargjøre prosedyrer ved bekymringsmeldinger til barnevernet, tettere samarbeid med kommunen, samt mer deling av informasjon. En mer systematisk kartlegging og dokumentasjon av barnets omsorgsmiljø ble også trukket frem som et forbedringspunkt.

Nurse family partnership (NFP), i Norge kalt Sammen på vei, er et program som er prøvd ut i Norge fra våren 2016 frem til medio 2021.26 Det er et hjemmebesøksprogram der spesialopplærte sykepleiere (jordmødre og helsesykepleiere) besøker sårbare førstegangsgravide kvinner fra graviditeten til to år etter fødsel, med opptil 64 hjemmebesøk. Sluttrapporten til følgevalueringen forelå i 2019, og den konkluderer med at det er behov for et program som dette i Norge. Evalueringen indikerer at programmet treffer en sårbar målgruppe som tjenestene ellers sliter med å hjelpe, og som kan være vanskelig å nå med andre tiltak. Selv om datamaterialet ikke gir mulighet til å måle effekt, anslår evalueringen det som sannsynlig at programmet kan forebygge omsorgssvikt og omsorgsovertagelser (Pedersen mfl., 2019).

Programmet har nå gått over i fase tre (2021–2027), og er utvidet til flere deler av landet. Frem mot 2027 skal det gjennomføres en effektstudie, som skal ligge til grunn for hvordan programmet spres videre (Bufdir, 2022r).

25.5 Hvor trykker skoen?

25.5.1 Innledning

Barn og familier i barnevernet har utfordringer som går på tvers av ulike sektorers og tjenesters ansvarsområde, og som fordrer et godt tverrsektorielt samarbeid. Det er godt dokumentert at barn og unge som har eller har hatt tiltak gjennom barnevernet klarer seg dårligere enn andre barn. Dette kommer særlig til uttrykk gjennom barnas helse og utdanning. Barna viser i større grad symptomer på psykiske problemer og lidelser (Havnen mfl., 2009; Lehmann mfl., 2013; Kayed mfl. 2015; Kääriälä, 2020; Nilsen mfl., 2021), og har oftere kontakt med fastlege og BUP enn barn uten tiltak (Drange mfl., 2022). Voksne som har hatt tiltak utenfor hjemmet mottar ved 21-årsalder oftere uføretrygd/AAP enn unge uten erfaring fra barnevernet. Unge med tiltak fra barnevernet kommer også dårligere ut på nasjonale prøver, får svakere karakterer, og karakterer i færre fag, enn barn uten tiltak fra barnevernet (Drange mfl., 2022). For mer informasjon, se kapittel 4.

Erfaringene barna har, for eksempel med omsorgssvikt eller foreldres psykiske lidelser, kan i seg selv gi helseutfordringer eller andre utfordringer hos barna (Folkehelseinstituttet, 2018; Universitetet i Agder, 2020; Faktisk, 2022). Hovedutfordringen er at det ikke gjøres nok for å kompensere for barnas utgangspunkt, verken gjennom barnevernets hjelpetiltak eller tiltak fra andre sektorer.

Samtidig er det godt dokumentert at det forekommer stor grad av generasjonsreproduksjon av kontakt med barnevernet (Backe-Hansen mfl., 2014; Kojan og Fauske, 2011). Dette utgjør et rettssikkerhetsproblem. Barnevernet har ikke klart å yte god nok hjelp tidlig, til at disse foreldrene kan utøve godt foreldreskap. Det understreker de alvorlige konsekvensene av at barnevernet ikke har gode nok tiltak å sette inn, og at denne gruppen barn og unge ikke følges tilstrekkelig godt nok opp når de selv skal stifte familie.

Manglende samarbeid mellom ulike instanser i tilbudet til utsatte barn og unge, inkludert barn i barnevernet, er en sammensatt og omfattende problemstilling, som utvalget ikke har hatt mulighet til å vurdere alle sider av. I utvalgets mandat er heller ikke samarbeid gitt særlig plass. Utvalget er bedt om å vurdere hvordan barnevernet kan utløse bistand som barna trenger fra andre sektorer for at de skal kunne få et tilbud i barnevernet som ivaretar barnas rettssikkerhet. Utvalget har på bakgrunn av dette sett nærmere på følgende fire utfordringer:

• Ansvaret for barn med sammensatte vansker er uavklart og lite koordinert.

• Familier med komplekse behov får ikke hjelp som virker.

• Oppfølgingen av utsatte gravide og spedbarnsforeldre er mangelfull og lite samordnet.

• Det mangler kunnskap om og tiltak for bedre samarbeid.

25.5.2 Uavklart og lite koordinert ansvar for barn med sammensatte vansker

Utvalget mener det er grunnlag for å stille spørsmål ved om ansvaret for barn med komplekse utfordringer, og som trenger tiltak og tjenester fra ulike instanser og eventuelt flere forvaltningsnivåer, er tilstrekkelig avklart og koordinert. I saker der barn har komplekse utfordringer vil ofte foreldrene være de som koordinerer hjelpen til barna. Dette er i seg selv sårbart, men rammer særlig barn i barnevernet, dersom de har foreldre som ikke kan ivareta dette. Barnevernet har plikt til å samarbeide med andre tjenester, men har ingen formell koordinerende rolle med fullmakt til å utløse hjelp fra andre. Resultatet kan være at ingen tar «pådriveransvar» og ansvar for å koordinere hjelp barnet trenger fra ulike tjenester.

Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (Ukom), har slått fast at rettighetene for barn og unge med såkalte «uavklarte tilstander»27 ikke fungerer etter intensjonen, at det er uavklart hvem som har ansvaret for barn og unge som har det vanskelig over tid, at barn og unge kartlegges uten at dette følges opp med systematiske tiltak, og at igangsatte tiltak ikke evalueres. Dette synes å gjelde pasientrettigheter, men også rettigheter innen andre sektorers ansvarsområder (Ukom, 2020).

Flere enkeltsaker har også vist at barn og unge med sammensatte vansker ikke får ivaretatt sine rettigheter (Aftenposten, 2022; Fylkesmannen i Hordaland, 2016; Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder, 2018). I fosterhjemsundersøkelsen for 2022 er 30 prosent av fosterforeldrene helt eller delvis uenig i at barnet får den oppfølgingen som trengs fra andre instanser enn barnevernet (Norsk fosterhjemsforening, 2022d). Clifford mfl. (2015) viser, basert på spørreundersøkelse og intervju blant foreldre i barnevernet (n=715), at mange foreldre uttrykker at situasjoner der barnevernet, skole og andre hjelpeinstanser opptrer sammen kan oppleves krevende. De har ofte liten oversikt over hvem de ulike fagfolkene er, og møtene resulterer ikke alltid i faktisk handling.

Helsehjelp skal gis av både kommune og stat. Helsetilsynet (2019a) viser til at fastlegene er en viktig aktør for barnevernstjenestene å samarbeide med, blant annet som henviser til BUP, men at samarbeidet med fastlegene varierer. I NOU 2017: 12 Svikt og svik vises det til at fastleger ofte sitter på mye relevant informasjon som andre tjenester har nytte av i sitt arbeid. Utvalget så imidlertid at informasjon ikke nødvendigvis ble delt, og at fastlegene heller ikke hadde kapasitet til å delta i samarbeidsfora, som ansvarsgruppemøter.

Barneombudet mener det er behov for å klargjøre ansvarsforholdet mellom kommunene og spesialisthelsetjenesten, og for tydelige føringer for hvilke tilbud som skal være tilgjengelige på kommunalt nivå (Barneombudet, 2020b). Også Helsetilsynet (2019a) finner eksempler på at barnevernstjenesten og BUP skyver ansvar over på hverandre, og at samarbeidet fungerer best når det er formalisert. Både Riksrevisjonen og Ukom viser til at det er variasjon i helseforetakenes avslagsprosent i BUP, og at dette indikerer betydelig ulikhet i tjenestetilbudet og risiko for pasientsikkerheten (Ukom, 2020; Riksrevisjonen, 2021). Også Barneombudet viser til ulik praksis i BUPs vurderinger av henvisninger, og mener barn (ikke bare barn i barnevernet) ikke har likeverdig tilgang til hjelp. Ombudet finner også at barn, unge og foreldre får lite informasjon om sine rettigheter, herunder retten til å klage (Barneombudet, 2020b).

Det foreligger samtidig ulike forståelser av hva som er helsehjelp. Samhandlingsutfordringer kan også skyldes tradisjonelle oppfatninger av at helsehjelp skal ytes av helsetjenestene, mens barnevernet skal yte omsorg. Utvalget mener dette er et krevende utgangspunkt i saker der helseproblemene nettopp har sammenheng med barnas erfaringer med omsorgssvikt. Det kan lett føre til en praksis der tjenestene henviser saker til hverandre, i stedet for å erkjenne at god omsorg er et sentralt element i helsehjelp, og at det derfor bør tilstrebes tilbud der fagfolk med ulik kompetanse jobber sammen og ved siden av hverandre.

25.5.3 Familier med komplekse utfordringer får ikke hjelp som virker

Familier med komplekse utfordringer blir værende i barnevernets søkelys over mange år. Se boks 25.2. Det at barn og foreldre over lang tid lever i en uavklart og usikker situasjon er en rettssikkerhetsutfordring. Kostnaden bæres først og fremst av barna og familiene selv, både på kort og lang sikt, i form av tapt livskvalitet og tapte muligheter i skole- og arbeidsliv med mer. Også for samfunnet følger det potensielt store kostnader ved at man ikke får til en varig bedret situasjon for familiene. Se også kapittel 32 om økonomiske og administrative konsekvenser.

Det er ikke unaturlig at det for familiene med de største utfordringene også er vanskeligst å finne tiltak som virker. Utfordringene til disse familiene kan heller ikke håndteres av barnevernet alene. Et tverrsektorielt tilbud er ofte en forutsetning for at barna og familiene skal få riktig og god hjelp. Tausenfreund (2016) viser nettopp til at dette er familier «whose life situation is characterized by a plurality of particularly complex problems in various areas of life». Helsetilsynet (2019a) viser, i gjennomgangen av 106 saker om omsorgsovertakelse og akuttvedtak, at der det er behov for mer omfattende og intensive tiltak.

Det er trolig flere årsaker til at det er vanskelig å hjelpe disse familiene. Det kan både handle om forhold ved barnevernet, som tilgangen på virksomme hjelpetiltak, kompetansen og kapasiteten i barnevernstjenestene, om tiltaks- og tjenestetilbudet fra andre sektorer og om samarbeidet mellom tjenestene.

25.5.4 Manglende og lite samordnet oppfølging av utsatte gravide og spedbarnsforeldre

Barnevernssaker som omhandler spedbarn, har ofte et sammensatt problemkompleks. I saker om omsorgsovertakelse er det ofte flere risikofaktorer som opptrer samtidig (Krutzinna og Skivenes, 2021). Den vanligste risikofaktoren ved foreldre, i saker der barn ble plassert utenfor hjemmet innen 30 dager etter fødsel, er utilstrekkelige foreldreferdigheter, kaotisk livsførsel, dårlige boforhold og økonomiske problemer.Nesten hver tredje mor hadde selv vært under offentlig omsorg eller hatt betydelig involvering av barnevernet i egen oppvekst. Også Helsetilsynet fant i sin gjennomgang av 106 barnevernssaker at foreldrene ofte selv hadde vært utsatt for omsorgssvikt (2019a). Se kapittel 4 om mer informasjon om hva som kjennetegner situasjonen for barn og foreldre i saker om omsorgsovertakelse av nyfødte.

Funnene samsvarer med Clifford mfl. (2015) som finner at foreldre med egen historie med omsorgssvikt i barndommen er en av to familietyper definert som «multiproblemfamilier» eller familier med komplekse utfordringer, jf. boks 25.1. Blant gruppen familier er det familiene der foreldre selv har opplevd omsorgssvikt, at plassering uten for hjemmet er mest vanlig. En medvirkende årsak til dette kan være at mødrene i denne gruppen får barn tidlig, ofte uten støtte fra egne foreldre eller barnets far.

Kripos (2019) finner, i sin gjennomgang av 90 straffesaker om alvorlig vold mot barn under fire år, at over halvparten av de anmeldte foreldrene hadde en diagnose eller hadde fått påvist fysisk- eller psykisk helseproblem. En tredel var utenfor arbeidslivet. Også barna var rapportert å ha helseproblemer, som enten var medfødt eller som var knyttet til søvn, mat og gråt, og barna kunne ha behov for mer reguleringsstøtte og sensitiv omsorg enn det som er vanlig.

Utvalget mener det er en svakhet i dagens system at barnevernet har begrenset mulighet til å gi tiltak til utsatte familier som venter barn, før barnet er født. Dette medfører blant annet at barnevernet i mindre grad kan iverksette hjelpetiltak som kan forebygge omsorgssvikt, og eventuelt akuttplasseringer, etter at barn er født. Det forhindrer og forsinker også barnevernets informasjonsinnhenting, som er viktig for å kunne foreta gode vurderinger og sette inn riktig tiltak, noe som øker risikoen for at det settes inn tiltak som enten er for lite inngripende eller for inngripende. Netland mfl. (2021) viser til at mange av tiltakene som tilbys gravide har svak forskningsbasert dokumentasjon på effekt, og det anbefales at barnevernets bistand til gravide og det ufødte liv blir lovpålagt, med mål om at dette skal redusere belastning og risiko, forberede foreldrene på foreldreskapet og tidlig kunne planlegge for barnets beste.

Det er også en fare for at foreldre og spedbarn i risiko ikke oppdages. De yngste barna utgjør en relativt liten andel av barna i barnevernet, både når det gjelder barn med undersøkelse og barn med tiltak. Dette kan tilsi at spedbarn er underrepresentert i barnevernet, noe som kan gjøre det vanskelig å forebygge behov for sterkere tiltak senere. I en utredning fra 2012, på oppdrag fra Bufdir, viser Rambøll at barnevernet ikke i tilstrekkelig grad fanger opp barn i alderen 0–3 år som trenger tiltak fra barnevernet (Bufdir, 2015c). Mange av familiene i spedbarnssaker er gjerne kjent for barnevernet fra før, fordi eldre søsken mottar hjelp fra barnevernet, eller foreldrene selv har opplevd omsorgssvikt og fått hjelp fra barnevernet. Barnevernet er ellers avhengig av at andre tjenester melder bekymring.

I den nevnte rapporten fra Kripos (2019), om vold mot de yngste barna, var over halvparten av de fornærmede barna fem måneder eller yngre, mens en fjerdedel av spedbarna var 0–2 måneder da skaden ble avdekket. Kun to av de 90 sakene ble avdekket etter ordinær helseundersøkelse på helsestasjon. I de fleste sakene var det foreldrene selv som tok kontakt med helsetjenestene, som deretter meldte saken til politiet. Det ble samtidig i flere av sakene avdekket eldre bruddskader som ikke var blitt meldt eller behandlet. I rapporten fra Kripos tas det til orde for tettere oppfølging av utsatte familier, allerede fra svangerskapet, for eksempel i form av tiltak som Sammen på vei.

Dette samsvarer med funn fra Barnevoldsutvalgets gjennomgang av saker hvor barn hadde vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. Gjennomgangen viste at det i flertallet av sakene var klare risikofaktorer til stede i barnets omsorgssituasjon, uten at dette førte til nødvendig bekymring og oppfølging (NOU 2017: 12). Deler av hjelpeapparatet var kjent med utfordringer hos foreldrene, som problemer med rus, psykiske vansker og kriminalitet, og hadde dermed mulighet til å gripe inn allerede under graviditet eller kort tid etter fødsel, men uten at dette ble gjort. Barnevoldsutvalget fremhevet blant annet at det ikke ble foretatt tilstrekkelige vurderinger av risiko, risikoen ble undervurdert eller informasjon ble ikke delt med tjenester som hadde mulighet til å gripe inn.

Disse funnene indikerer at det er en risiko for at spedbarn i alvorlig risiko ikke oppdages tidlig nok, samtidig som mulige samarbeidsutfordringer mellom etater, eller uklarheter rundt meldeplikt til barnevernet, kan hindre tidlig identifikasjon av utsatte barn og foreldre. Også funnene i UNICEFs årlige kommuneundersøkelse fra 2022 viser variasjon i kommunenes oppfølging av nyfødte og deres foreldre.

25.5.5 Lite kunnskap om og tiltak for bedre samarbeid

Fossum mfl. (2015) viser at det foreligger lite forskningsbasert informasjon om omfanget av samhandling og hvordan samhandlingsutfordringer påvirker tilbudet til barn og familier. Det er også vanskelig å finne statistikk over barn og unge som har flere problemer samtidig, og hvilken hjelp de får (Hansen mfl., 2020).

Det mangler dessuten forskning på norske eller nordiske tiltak som best hjelper familier med komplekse utfordringer. Mye av forskningen er på familier i USA, som har et svakere sikkerhetsnett og en langt høyere forekomst av barnefattigdom og hjemløshet enn i Norge og Norden.

Clifford mfl. (2015) viser til at barnevernet bør møte familier med komplekse utfordringer på en annen måte, og at det er behov for tiltak som i større grad treffer bredden av risikofaktorer barna er utsatt for. I forlengelsen av dette hevder Fauske mfl. (2017), at for disse familiene vil spesifikke tiltak eller evidensbaserte programmer være vanskelig å implementere slik at de får den forventede effekten. Christiansen (2015) viser imidlertid til at «både Thoburn (2010) og Pecora mfl. (2014) mener det er forskningsmessig grunnlag for å anbefale at familier med komplekse vansker, og der det er fare for at barn utsettes for omsorgssvikt, får hjelp som kombinerer kortvarige, intensive programbaserte intervensjoner med langsiktig, målrettet støtte.

I en systematisk oversikt over forskningen i Nederland, på effektiviteten av tiltak overfor ‘multiproblemfamilier’, finner Evenboer mfl. (2018) at effekten av ulike tiltak varierer veldig mellom ulike studier. Det påpekes imidlertid at det er vanskelig å trekke sikre slutninger om dette, når det er så er så vanskelig å se sammenhengen mellom komponentene i tilgjengelige tiltak og familienes komorbide problemer.

Tilgangen på, og utbredelsen av, kunnskapsbaserte tiltak som er spesielt egnet for spedbarn i risiko for omsorgssvikt er også begrenset. Det mangler evidensgrunnlag for effekten av mange av tilbudene som tilbys i landets kommuner i dag. Dette kan utfordre minste inngreps prinsipp, dersom virksomme tiltak ikke blir satt inn for å forhindre omsorgsvikt og overtakelse.

25.6 Utvalgets forslag

Det er over flere år igangsatt tiltak for å gjøre situasjonen bedre for barn i barnevernet som trenger tverrfaglig oppfølging. Utvalget legger til grunn at harmoniseringen av velferdstjenesteregelverket og nye veiledere knyttet til samarbeid, koordinering og retten til individuell plan er viktig for å løse utfordringene beskrevet over, særlig utfordringene for barn med sammensatte vansker og familier med komplekse behov. Utvalget er også kjent med at Bufdir har fått i oppdrag å gjennomføre samfunnsøkonomiske analyser av relevante modeller for å koordinere tilbud fra ulike sektorer til barn under offentlig omsorg og ambulant helsehjelp til barn som bor hjemme eller i fosterhjem.28

Videre er det utviklet pasientforløp for kartlegging og utredning av psykisk helse og rus hos barn og unge i barnevernet, og tilbud om tverrfaglig helsekartlegging for barn som blir plassert utenfor hjemmet. Disse tilbudene, dersom det tas i bruk på en god måte, vil kunne hjelpe barn med sammensatte vansker. Det samme gjelder etableringen av FACT-Ung-team.

Utvalget mener derfor at det er viktigere å støtte oppunder det arbeidet som skjer, snarere enn å foreslå mange nye tiltak. Det vises også til at utvalget, i andre deler av utredningen, har foreslått tiltak som vil være relevante for utfordringene beskrevet i 25.5. Dette omfatter særlig:

• BRO, flertallets forslag, for barn som bor i tiltak utenfor hjemmet vil være viktig. En sentral oppgave for barnrepresentanten vil være å påpeke behov for samarbeid med og eventuelt tiltak fra andre instanser enn barnevernet, for eksempel behov for tettere oppfølging fra skole- eller helsevesenet. BRO kan bistå barnet i dialogen med barnevernstjenesten, tilsynsmyndighetene og andre aktører, og dermed også ved eventuell klage på tilbudet fra ulike aktører. Se kapittel 7.

• Forslaget om å gi barnevernet en sterkere koordineringsrolle ved henleggelse av undersøkelsessaker. Tiltaket vil bidra til at familier får hjelp av andre relevante instanser, noe som blant annet kan forebygge behov for tiltak fra barnevernet på et senere tidspunkt. Se kapittel 12.

• Forslag om at det skal gjennomføres tverrfaglige spesialistvurderinger i krevende barnevernssaker, og at Bufetat skal bistå kommunene på dette området. Tiltaket vil bidra til at barns behov for tiltak fra ulike sektorer og instanser avdekkes. Se kapittel 24.

• Forslaget om at statsforvalterne får et klart mandat, og et tydelig oppdrag, med å samordne og ansvarliggjøre tjenester i saker der barn trenger hjelp fra flere instanser, for eksempel gjennom bruk av tilsynsmøter. Tilsynsmøter er et tiltak som kan bidra til å utløse bistand som barna trenger fra andre sektorer jf. utvalgets mandat. Se kapittel. 26.

Utvalget foreslår i tillegg at innsatsen for å implementere kunnskapsbaserte tiltak rettet mot barn og familier med komplekse problemer styrkes, og at barnevernets rolle overfor gravide som er i utsatt situasjon bør styrkes. Forslagene utdypes under.

Videreutvikle og spre kunnskapsbaserte tiltak

Utvalget mener det er behov for å styrke implementeringen av kunnskapsbaserte tiltak som innebærer tidlig og samordnet innsats overfor barn og familier med komplekse problemer. Det trengs fortsatt mer forskning og kunnskapsutvikling på tiltak rettet mot denne målgruppen, og dette blir også foreslått i kapittel 29 i utredningen.

Utvalget mener samtidig at kunnskapsbaserte tiltak som allerede finnes bør videreutvikles og spres til flere deler av landet. Målet må være at denne typen tiltak blir tilgjengelig over hele landet. Dette innebærer blant annet at:

• Satsingen på programmet Sammen på vei bør videreføres, med mål om nasjonal implementering, og det bør vurderes om elementer i Sammen på vei kan benyttes i tiltak til andre målgrupper enn kun blivende foreldre. Særlig vil den koordinerende funksjonen fagpersonen har overfor spekteret av tverrsektorielle tjenester familien trenger, kunne ha bredere anvendelse.

• Satsingen på FACT Ung fremstår som et lovende tiltak med tanke å sikre samtidig kompetanse i vanskelige saker. Utvalget mener satsingen bør videreføres og forsterkes. Helsedepartementet og Barne- og familiedepartementet bør utrede om tiltaket kan utvides til å også gjelde barn under 12 år, samt foreta nødvendige avklaringer av ansvars- og rolledelingen mellom FACT Ung-teamene og barnevernet.

• Det bør utredes hvordan tiltak som Skolelos, og andre lignende funksjoner som innebærer koordinering og oppfølging av barn og familie med sammensatte problemer, kan implementeres mer systematisk nasjonalt. Det kan eksempelvis også ses hen til funksjonen som familiekoordinator innenfor prosjektet Nye mønstre.

Skoletilbud for ungdom i tiltak utenfor hjemmet

Når en ungdom må bytte videregående skole som følge av flytting til institusjon eller fosterhjem kan hen risikere å bli stående uten skoleplass eller bruke opp retten til videregående opplæring, uten å ha fått fullført det påbegynte året.

Fylkeskommunen har plikt til å ha inntak til videregående opplæring etter utløpet av søknadsfrister, for ungdom som blir plassert i fosterhjem eller barnevernsinstitusjon etter søknadsfristen. Fylkeskommunen har i slike tilfeller også plikt til å ha inntak etter at skoleåret har begynt, når dette er forsvarlig, jf. forskrift til opplæringslova § 6-8. Det må, ifølge Utdanningsdirektoratet, gjøres en konkret vurdering av hva som er forsvarlig opp mot hva fylkeskommunen kan tilby. Fylkeskommunens plikt til å ta imot en elev midt i året gjelder, bare dersom eleven kan få tilstrekkelig opplæring, og lærerne ved den nye skolen får tilstrekkelig vurderingsgrunnlag (mulighet til å gi karakterer), og bare dersom fylkeskommunen har ledig kapasitet på det aktuelle tilbudet (Utdanningsdirektoratet, 2021).

Ungdom har etter søknad rett til tre års heltids videregående opplæring, jf. opplæringslova § 3-1. Hvis fylkeskommunen er i tvil om en søker har brukt opp retten til videregående opplæring, etter å ha tatt imot en plass og sluttet i løpet av skoleåret, må dette vurderes skjønnsmessig og konkret etter søknad. Fylkeskommunen kan, som en veiledende frist, legge til grunn at den som har vært elev ved en skole per 1. november trolig har brukt opp ett år av retten sin det aktuelle opplæringsåret. Den som har sluttet før 1. november vil ikke ha brukt av retten sin. Direktoratet har presisert at fylkeskommunen bør strekke seg langt når det gjelder 1. november-fristen og bruk av retten til opplæring, når årsaken til at ungdommen slutter i videregående opplæring er flytting i fosterhjem eller barnevernsinstitusjon etter barnevernsloven (Utdanningsdirektoratet, 2021).

Utvalget foreslår at retten til skoleplass, for unge som flyttes i fosterhjem eller institusjon, gis en tydeligere nasjonal regulering, for å forhindre at unge med tiltak fra barnevernet blir stående uten skoleplass eller mister rett til utdanning. Det må også være et mål at dette praktiseres likt i hele landet. Det må utredes nærmere hvordan dette bør reguleres.

Tettere oppfølging av utsatte gravide

Utvalget mener det er viktig med oppfølging av gravide der det foreligger klare risikofaktorer. Spørsmålet ligger i randsonen av utvalgets mandat, og utvalget har derfor ikke gått langt i å utrede disse spørsmålene. Barnevoldsutvalget foreslo flere tiltak for å forebygge vold og overgrep mot de yngste barna, blant annet gjennom mer bruk av hjemmebesøk til utsatte grupper. Utvalget støtter disse tiltakene.

Utvalget mener også det bør vurderes om og hvordan barnevernstjenesten i større grad kan samarbeide med helsetjenestene overfor utsatte gravide, i tilfeller der det foreligger høy risiko for at barnet vil kunne oppleve omsorgssvikt etter fødsel. Utvalget ønsker ikke å endre ansvarsdelingen mellom helsetjenestene og barnevernet for denne målgruppen, men ser at manglende kjennskap til barnet og familien før fødsel gir barnevernstjenestene kort tid til å vurdere foreldrenes omsorgsevne og barnets behov, i saker der det kan være fare for barnets helse og sikkerhet. Dette gir også lite tid til å iverksette tiltak som kan forebygge en eventuell omsorgsovertagelse. En mulighet er at barnevernets adgang til å åpne undersøkelse utvides til å gjelde flere målgrupper enn gravide rusmiddelavhengige. Dette vil innebære at barnevernstjenesten i flere saker kan samarbeide med helsetjenestene om å vurdere familiens og barnets fremtidige behov, og tilby familien hjelpetiltak. Barnevernets innsats må i tilfelle innrettes som et støttetilbud, og ikke som overvåkning av kommende foreldre.

Følge opp kommende førstegangsforeldre med egen barnevernserfaring

Utvalget foreslår at det utvikles et særskilt oppfølgingstilbud til kommende førstegangsforeldre som selv har hatt tiltak fra barnevernet. Tiltaket innebærer at foreldrene får informasjon om hva barnevernet og andre hjelpeinstanser kan bidra med av tiltak, samt at barnevernet kan få informasjon om hva foreldrene kan ha behov for. Ved behov kan det settes inn tiltak for å styrke foreldrenes ferdigheter og selvtillit på foreldrerollen.

Målet med tiltakene er at utsatte gravide spedbarn skal identifiseres, og gis hjelp så tidlig som mulig, blant annet for å forebygge omsorgssvikt. Videre er målet å forebygge generasjonsreproduksjon av barnevernserfaring, og bedre rettssikkerheten til utsatte blivende foreldre, herunder foreldre med egen erfaring fra barnevernet.

Det må utredes nærmere hvordan barnevernets og helsetjenestenes ansvar bør reguleres for å oppnå formålet. Barnevernets tiltak, på samme måte som tiltaket beskrevet over, innrettes som et støttetilbud.

Merknad fra ett utvalgsmedlem

Utvalgsmedlemmet Kvisvik viser til at et sentralt behov for godt tverrfaglig samarbeid er samarbeidet mellom barnevernet, Nav og den kommunale helse- og omsorgstjenesten. I mange tilfeller gjelder det familier som kommunen ofte kjenner i alle disse tjenestene, uten at de samarbeider om å gi det beste helhetlige tilbudet. Samspill mellom barnevernet, nav og helse- og omsorgstjenesten er svært viktig, og nødvendig i mange faser i en families/barns liv innen barnevernet. Dersom det er behov for bistand fra flere tjenester er det en tendens til at det bare henvises og/eller meldes til hverandre, men det beste tilbudet er sannsynligvis et samarbeid/samspill imellom sammen med den/de som trenger bistand. Ikke minst forutsettes det at alle jobber sammen med skole, barnehage og sfo og foreldre/fosterforeldre. Hvordan dette skal kunne sikres må avklares, tydeliggjøres og gis god veiledning og oppfølging av.

26 Tilsyn, kontroll og læring

26.1 Innledning

Barnevernet skal gi nødvendig og riktig hjelp til barn i utsatte livssituasjoner. Sakene kan imidlertid være komplekse og krevende, og det kan skje feil med potensielt store konsekvenser for barn og familier. Barnevernssystemet må være organisert på en måte som gjør at feil oppdages og repareres, og de underliggende årsakene utbedres. Flere av problemstillingene i utvalgets mandat har handlet om å vurdere behovet for kontroll og kvalitetssikring av barnevernets arbeid. Kontroll og kvalitetssikring kan skje på flere måter, eksempelvis gjennom nemndas og domstolens behandling av saker, gjennom faglige støttesystemer til barnevernstjenestene og gjennom tilstandsvurderinger, internkontroll og forvaltningsrevisjoner i kommunene. Dette er temaer som behandles i andre deler av utredningen, se for eksempel kapittel 24 om organiseringen av barnevernet, kapittel 14 om akuttiltak og kapittel 15 om nemnds- og domstolsbehandling av barnevernssaker.

Utvalget er i mandatet spesielt bedt om å se på tilsynsmyndighetenes rolle i å ivareta rettssikkerheten, og det er hovedfokuset i dette kapittelet. Flere instanser, som Riksrevisjonen, Barneombudet og Sivilombudet, har som oppgave å føre en form for tilsyn eller kontroll med barnevernet. Disse omtales i kapittelet, men først og fremst diskuteres statsforvalterens rolle og funksjon som tilsynsmyndighet, og det systemrettede lovlighetstilsynet med kommunens barnevernstjeneste, Bufetat og institusjonene. I tillegg til å påse at regelverket følges, er statsforvalteren klageinstans over barnevernstjenestens og institusjoners vedtak om tvang og andre inngrep, og behandler andre henvendelser og klager på barnevernet. Tilsynet er et virkemiddel for å påse at barn og foreldre får nødvendig og forsvarlig hjelp fra barnevernet, og for å styrke kvaliteten i barnevernet, jf. ny barnevernslov § 17-1. Utvalget vurderer imidlertid ikke nærmere behovet for mekanismer for å gjennomgå enkeltsaker der det kan ha skjedd feil med sikte på læring, fordi Barne- og familiedepartementet har varslet et høringsnotat om en faglig uavhengig undersøkelseskommisjon, for saker der systemsvikt har ført til manglende oppfølging av omsorgssvikt, vold eller overgrep mot barn og unge.

Det finnes lite forskning og annen kunnskap som dokumenterer at det er utfordringer ved tilsynet med barnevernet og hva eventuelle utfordringer fører til. På bakgrunn av den statistikken som foreligger, og innspill som utvalget har mottatt underveis i arbeidet, er det likevel fire områder som vurderes som problematiske:

For det første er systemet for tilsyn og kontroll fragmentert. Dette handler på den ene siden om at det er mange aktører som har til dels overlappende ansvarsområder. På den andre siden fremstår tilsynet smalt, ved at tilsyn gjerne gjennomføres sektorvis og med den enkelte virksomhet. Dette gjør det vanskeligere å fange opp mangler ved det helhetlige tilbudet til barn og unge.

For det andre fører ikke tilsyn nødvendigvis til læring og bedre kvalitet i tjenestene. Dette handler både om at de samme feilene ser ut til å bli avdekket over tid, samtidig som tilsynet i barnevernet i begrenset grad er innrettet mot å fange opp kvalitetsutfordringer i tjenestene.

For det tredje er det utfordringer knyttet til organisatoriske forhold hos statsforvalterne, som både kan omfatte varierende kompetanse og kvalitet mellom statsforvalterembetene og begrenset kapasitet i tilsynsarbeidet med barnevernstjenestene.

For det fjerde fungerer ikke tilsynet i tilstrekkelig grad som en rettssikkerhetsmekanisme i enkeltsaker. Dette handler om at barn og foreldre opplever å ha en svak posisjon i klage- og tilsynssystemet, saksbehandlingstiden på klager er lang og at påviste avvik i barnevernstjenestene ikke nødvendigvis fører til at feil blir rettet opp i den enkelte sak.

Det pågår en rekke utviklingsprosesser på tilsynsområdet som vil kunne møte flere av utfordringene. Dette omfatter utviklingsprosesser i regi av Helsetilsynet som skal sikre et mer enhetlig tilsyn og bidra til at tilsynet fører til bedre læring i tjenestene. Statsforvalterne har også fått flere oppgaver i oppfølgingen av kvaliteten i det kommunale barnevernet.

Videre vil flere av tiltakene som utvalget har foreslått på andre områder i utredningen ha betydning for tilsynsmyndighetenes rolle. Dette omfatter tiltak for å styrke barnas rettigheter, gjennom å senke alderen for partsrettigheter, sørge for bedre muligheter for klage og overprøving. Videre vil flertallets forslag om å innføre en barnerepresentasjonsordning (BRO) være sentralt. Disse tiltakene omtales nærmere i del III i utredningen. Utvalget foreslår også tiltak for å konkretisere forsvarlighetskravet og innføre tydeligere forventninger og krav til barnevernstjenestene. Dette vil kunne bidra til statsforvalterens tilsyn kan rettes mer mot faktorer som reflekterer kvalitet i tjenestene. Disse tiltakene er nærmere omtalt i kapittel 24 om organiseringen av barnevernet.

Etter utvalgets vurdering er det i tillegg særlig viktig å sørge for et mer oversiktlig og helhetlig tilsynssystem for barnevernet, samt styrke tilsynet som rettssikkerhetsmekanisme for både barn og foreldre i enkeltsaker der det har skjedd feil. Utvalget foreslår i dette kapittelet derfor at departementene gjennomgår de ulike tilsyns- og kontrollordningene på barnevernsområdet og på velferdsområdet generelt. Som en del av denne gjennomgangen foreslår utvalget at det utredes hvordan relevante tilsyn kan synliggjøres i barnets journal.

I tillegg foreslår utvalget at statsforvalterne får et klart mandat, og et tydelig oppdrag, med å samordne og ansvarliggjøre tjenester i saker der barn trenger hjelp fra flere instanser, for eksempel gjennom bruk av tilsynsmøter. Det bør også utvikles en klageportal hos statsforvalteren, der både barn og foreldre kan ta kontakt dersom de opplever at barnevernstjenestens arbeid ikke er i tråd med regelverket, og der statsforvalterne raskere enn i dag skal følge opp henvendelser. Det bør videre lovfestes at statsforvalteren skal behandle klager fra barn og foreldre over barnevernstjenestens enkeltvedtak uten ugrunnet opphold. I tillegg bør det publiseres lett tilgjengelig og forståelig informasjonsmateriell om muligheten til å klage på barnevernet og om klageprosessen.

Utvalget foreslår også at Barne- og familiedepartementet, i samarbeid med andre relevante departementer, sørger for at det utvikles et eget videreutdanningstilbud i tilsynsarbeid med viktige velferdsområder som barnevern, helsetjenester, NAV, skole og barnehage.

Det bør også utredes å redusere volumkravet til statsforvalternes institusjonsbesøk, i lys av flertallets forslag om innføringen av en barnerepresentantordning.

I kapittelets del 2 beskrives dagens system og praksis for tilsyn med barnevernet, med spesiell vekt på statsforvalterens rolle. Del 3 tar for seg system og praksis for tilsyn og kontroll i andre land, mens del 4 omtaler tilsynssystemet innenfor andre sektorer. I del 5 og 6 redegjøres det for utvalgets vurdering av utfordringsbildet og utvalgets forslag.

26.2 Dagens system og praksis

26.2.1 Overordnet om ulike tilsyns- og kontrollordninger

Statlig tilsyn – Statens helsetilsyn

I ny barnevernslov er reglene for statlig tilsyn samlet i et eget kapittel, kapittel 17. De ulike bestemmelsene om tilsyn fra barnevernloven av 1992 er i hovedsak videreført, men med enkelte presiseringer. Det er i barnevernsloven § 17-1 presisert at formålet med tilsyn er å bidra til å styrke kvaliteten i barnevernet, og til at barnevernsmyndighetene ivaretar barns og foreldres rettssikkerhet og yter forsvarlige tjenester og tiltak.

Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) har det overordnede faglige tilsynet med barnevernsvirksomheten i de enkelte kommuner, med institusjoner, sentre for foreldre og barn og omsorgssentre for enslige mindreårige samt med andre statlige tjenester og tiltak etter barnevernsloven, jf. § 17-2 første ledd.

Det overordnede ansvaret for tilsynet med barnevernet ble overført fra departementet til Helsetilsynet i 2010. En viktig begrunnelse var at samordning av det overordnede tilsynet med barnevern, helse- og sosialtjenester ville bidra til å sikre helhet og sammenheng i tjenestene. Helsetilsynet har ansvaret for den faglige styringen av statsforvalterne, som er tilsynsmyndighet på barnevernsområdet. Dette innebærer blant annet å fastsette mål og krav innenfor de rammene departementene setter, utvikle metoder og drive opplæring i tilsyn, veilede om policy og saksbehandling og se til at like saker blir behandlet likt i hele landet. Statens helsetilsyn kan også selv føre lovlighetstilsyn med de ulike virksomhetene i barnevernet. Dette er presisert i barnevernsloven § 17-2 annet ledd.

Helsetilsynet er i tillegg, ved delegering, overordnet myndighet der statsforvalteren er klageinstans, og Helsetilsynet kan etter forvaltningsloven § 35 omgjøre statsforvalterens vedtak. Helsetilsynet har oppgitt å ha en restriktiv praksis på dette området (Helsetilsynet, 2023). I de tilfellene Helsetilsynet omgjør en klage, er dette saker av prinsipiell karakter som har stor betydning for klager, eller der allmenne hensyn veier tungt. Helsetilsynet kan også velge å la klageinstansens vedtak bli stående, men kommentere prinsipielle sider av behandlingen i saken, og på den måten bidra til endret praksis i samme type klagesaker. Helsetilsynet arbeider ellers for å sikre at klagesakene behandles slik lovverket krever, og at like tilfeller behandles likt. Det gjøres blant annet ved hjelp av veiledere, gjennomgang av saker og opplæring av ansatte ved statsforvalterembetene.

Statsforvalternes tilsyn og klagebehandling

Statsforvalteren fører tilsyn med om den kommunale barnevernstjenesten, Bufetat og institusjonene, sentre for foreldre og barn og omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere oppfyller sine plikter etter barnevernsloven, jf. § 17-3. Statsforvalteren er også klageinstans over barnevernstjenestens vedtak, jf. barnevernsloven § 12-9. I tillegg til å være tilsynsmyndighet og klageinstans har statsforvalteren i oppgave å gi råd og veiledning til kommunene. Dette omfatter både råd og veiledning i enkeltsaker og mer generell opplæring. Statsforvalternes oppgaver og virkemidler blir nærmere beskrevet under.

Bufetats godkjenning og kontroll med barnevernsinstitusjoner

Krav om godkjenning av private og kommunale barnevernsinstitusjoner ble innført i 2004, samtidig som det ble innført regler om krav til kvalitet i institusjonene. Målet var å styrke Bufetats kontroll med at private institusjoner ble drevet i samsvar med krav i lov og forskrift og ellers på en forsvarlig måte, samt å bidra til et mer likeverdig institusjonstilbud. Med ny barnevernslov er det stilt krav om at også de statlige barnevernsinstitusjonene skal godkjennes, jf. § 10-17 første ledd. Bufetat fører såkalt etterfølgende kontroll med barnevernsinstitusjoner, på bakgrunn av sin oppgave med å godkjenne institusjonene. Det betyr samtidig at regionsdirektørene i Bufetats regioner både har ansvar for driften av institusjonen og for godkjennings- og kontrollordningene med institusjoner

Det føres kontroll med at vilkårene for godkjenning fortsatt er til stede. Bufetat kan treffe vedtak om bortfall av godkjenning, dersom institusjonen ikke lenger oppfyller vilkårene for godkjenning. Etaten kan når som helst, og på den måten som regionen finner hensiktsmessig, føre kontroll med at vilkårene for godkjenning er til stede. Kontrollen skal bidra til å sikre at institusjonens praksis er i samsvar med det som er beskrevet i institusjonsplanen. I stedet for bortfall av godkjenning kan det fastsettes en frist for retting av de mangler som medfører at vilkårene for godkjenning ikke er oppfylt, dersom det anses forsvarlig ut fra hensynet til barna som bor på institusjonen. Statsforvalteren og barnevernstjenesten i de kommunene som har oppfølgnings- eller omsorgsansvar for barn på institusjonen skal gis melding om vedtak og eller beslutning om bortfall av godkjenning. Det samme gjelder ved fastsettelse av frist for retting av mangler. I ny forskrift om krav til kvalitet og godkjenning av institusjoner fremgår det at etterfølgende kontroll med statlige institusjoner kan gjennomføres som del av Bufetats internkontroll.

I Oslo kommune utfører kommunen selv oppgaven med å godkjenne og kontrollere institusjoner, men kommunens vedtak om godkjenning av institusjoner kan påklages til sentralt nivå i barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufdir), se barnevernsloven § 16-6.

Kommunens tilsyn med fosterhjem

Når barn bor i fosterhjem har kommunen der fosterhjemmet ligger (fosterhjemskommunen) ansvar for tilsyn med barnets situasjon i fosterhjemmet, jf. barnevernsloven § 9-10. Formålet med tilsynet er å kontrollere at barnet får forsvarlig omsorg i fosterhjemmet, og at forutsetningene for plasseringen blir fulgt opp. Det er gitt nærmere regler for tilsynet i fosterhjemsforskriften. Tilsyn med fosterbarn skal føres så ofte som nødvendig, men minimum fire ganger i året. Fosterhjemskommunen kan vurdere om antall tilsyn skal reduseres til to besøk i året. Tilsynspersonen skal utarbeide en rapport fra tilsynet som sendes barnevernstjenesten i omsorgskommunen, og i kopi til barnevernstjenesten i fosterhjemskommunen. Når rapporten viser alvorlige mangler i omsorgssituasjon, skal fosterhjemskommunen også sende kopi til statsforvalteren. Barnevernstjenesten i omsorgskommunen skal følge opp rapporten, og umiddelbart sørge for å følge opp forhold som gir grunn til bekymring. Ordningen med tilsyn med barn i fosterhjem blir nærmere omtalt og drøftet i kapittel 7 om Barnerepresentantordningen.

Forvaltningsrevisjon

Kommunen utfører forvaltningsrevisjon etter reglene i kommuneloven. Forvaltningsrevisjon er definert som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, regeletterlevelse, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak, og er dermed en form for kontrollmekanisme mellom de folkevalgte i kommunen og administrasjonen. Valg av prosjekter skal gjøres med utgangspunkt i en plan for forvaltningsrevisjon, som vedtas av kommunestyret basert på en risiko- og vesentlighetsvurdering. Barnevernsvirksomheten i kommunen kan være et område det besluttes å gjennomføre forvaltningsrevisjon av.

Sivilombudets kontroll med forvaltningen

Sivilombudet er et uavhengig organ som fører kontroll med den offentlige forvaltningen. I enkelttilfeller vil Sivilombudet kunne føre kontroll med barnevernet på bakgrunn av klage fra enkeltpersoner. Enkeltpersoner som mener barnevernstjenesten har begått urett eller feil kan klage til Sivilombudet når alle mulighetene for å klage til forvaltningen er brukt. Dersom saken gir grunn til det, kan Sivilombudet peke på at det er begått feil eller at en avgjørelse er ugyldig, urimelig eller strider mot god forvaltningsskikk. Ombudet kan be, men ikke pålegge, forvaltningsorganet om å rette feil eller behandle saken på nytt. I tillegg til å behandle klager, har Stortinget gitt ombudet et særskilt ansvar for å undersøke hvordan frihetsberøvedes rettigheter ivaretas, og for å forebygge krenkelser tortur og umenneskelig behandling. Sivilombudets forebyggingsenhet besøker steder for frihetsberøvelse, inkludert barnevernsinstitusjoner. Et rådgivende utvalg, hvor blant annet Barneombudet og Landsforeningen for barnevernsbarn sitter, gir råd og innspill til arbeidet. Forebyggingsenheten besøker flere institusjoner hvert år, og ifølge Sivilombudets årsmelding for 2021 har 22 barneverninstitusjoner blitt besøkt siden 2014.29 Se kapittel 20 for mer om Sivilombudet.

Riksrevisjonens kontroll med statsforvaltningen

Riksrevisjonen er Stortingets kontrollorgan med statsforvaltningen, inkludert Barne- og familiedepartementet, Bufdir og Bufetat. Formålet er å styrke tilliten til at regjeringen og myndighetene utøver sitt ansvar effektivt, etisk og i samsvar med gjeldende lover og regler. I Riksrevisjonens rapporter benyttes fire begreper for kritikk, rangert etter alvorlighetsgrad; 1) svært alvorlig, 2) alvorlig, 3) sterkt kritikkverdig og 4) kritikkverdig. Riksrevisjonen har ingen sanksjonsmuligheter overfor de det føres kontroll med, men gir anbefalinger om oppfølging. Rapportene fra Riksrevisjonen behandles imidlertid av kontroll- og konstitusjonskomiteen i Stortinget. Riksrevisjonen bestemmer i hovedsak selv hva de skal revidere. Når det skal velges områder som skal revideres tas det utgangspunkt i hva det er viktig for Stortinget å få informasjon om, ut fra kriteriene risiko og vesentlighet. Riksrevisjonen har blant annet gjennomført revisjoner av saksbehandling i tidligere fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, statlig barnevernsmyndigheters ivaretakelse av barn på barneverninstitusjon, Bufetats bistandsplikt ved akuttplasseringer og undersøkelse av om Barne- og familiedepartementet har tilrettelagt for å forbedre forvaltningspraksisen i det kommunale barnevernet.

Barneombudet

Barneombudet er et uavhengig organ som fremmer barns interesser, og følger med på utviklingen av barns oppvekstkår. Ombudets oppgaver følger av barneombudsloven og instruks av 11. september 1981. Det fremgår at ombudet skal

• på eget initiativ eller som høringsinstans ivareta barns interesser i samband med planlegging og utredning på alle felter,

• følge med på at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, herunder om norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med Norges forpliktelser etter FNs barnekonvensjon,

• foreslå tiltak som kan styrke barns rettssikkerhet,

• fremme forslag til tiltak som kan løse eller forebygge konflikter mellom barn og samfunn,

• følge med at det gis tilstrekkelig informasjon til det offentlige og private om barns rettigheter og de tiltak de har behov for.

Ombudet tar opp saker på eget initiativ eller etter henvendelse fra andre. Ombudet har ikke myndighet til å avgjøre saker eller omgjøre vedtak i forvaltningen, og ombudets standpunkt er ikke bindende for forvaltningen. Ombudet skal ta standpunkt i alle saker som det har tatt opp til behandling og som ikke er blitt henlagt. Ombudet bestemmer selv hvem uttalelsen skal rettes til. Uttalelsen kan også rettes til presse og kringkasting eller andre, i den utstrekning ombudet finner det hensiktsmessig.

Brukerombud i kommunene

Noen kommuner har egne brukerombud som blant annet behandler barnevernssaker. For eksempel er Ombudet for helse, omsorg og oppvekst i Trondheim et uavhengig kontrollorgan man kan henvende seg til med spørsmål, og som kan gi råd og veiledning og bistå med formulering av fremsetting av klager. Ombudets uttalelser er rådgivende. Pasient- og brukerombudet i Oslo og Viken gir informasjon, råd og veiledning, bistår i dialogen med tjenester, deltar i møter og gir bistand i klagesaker. Det finnes ingen oversikter som viser omfanget av slike ombud i kommunene.

Tilsyn med etterlevelsen av dommer fra EMD

Etter EMK artikkel 46 er alle medlemsstater forpliktet til å rette seg etter en endelig dom fra EMD. Det er Europarådets Ministerkomité som fører tilsyn med etterlevelsen av dommene. Dette skjer formelt i Ministerkomiteens menneskerettsmøter som holdes fire ganger i året. På disse møtene vurderer og debatterer komiteen oppfølgingen av utvalgte dommer eller grupper av dommer. Etter forholdene kan statene være forpliktet til å iverksette både individuelle og generelle tiltak for å fullbyrde EMDs dommer.

Norge har levert handlingsplaner til Ministerkomiteen om oppfølgingen av dommene fra EMD mot Norge på barnevernsfeltet, og etter storkammerdommen Strand Lobben mfl. mot Norge (2019) besluttet ministerkomiteen oppfølging gjennom en forsterket prosedyre. Dette innebærer en tettere oppfølging og med mulighet for blant annet at saken debatteres i Ministerkomiteen. Norge har levert flere handlingsplaner og rapporter, og det har blitt gjennomført flere høringer, sist den 21. september 2022. Neste handlingsplan skal leveres i juni 2023.

Rapportering til FNs barnekomité

Norge har siden 1991 vært tilsluttet FNs barnekonvensjon, og siden 2003 har konvensjonen vært en del av norsk lov med forrang over andre lover gjennom menneskerettsloven. Hvert femte år er den norske regjering forpliktet til å utarbeide en rapport til FNs barnekomité, om hvordan barns rettigheter blir oppfylt i Norge, og komiteen vurderer Norges etterlevelse av konvensjonen, se artikkel 44.

Norges første offisielle rapport til FNs barnekomité ble levert i 1993, den andre i 1998, den tredje i februar 2003, den fjerde i februar 2008 og den femte og sjette i 2016. Komiteen gjennomfører høringer av staten, der også ikke-statlige aktørene deltar. FNs barnekomité utarbeider på denne bakgrunn avsluttende merknader til den siste rapporten i 2018. Komiteen har hatt flere uttalelser som er relevante for barnevernsfeltet, og har i merknadene uttrykt bekymring for antallet barn under barnevernets omsorg. Deres avsluttende merknader er imidlertid ikke rettslig bindende.

26.2.2 Statsforvalternes tilsyn med det kommunale barnevernet

Statsforvalteren fører tilsyn med om kommunen oppfyller sine lovpålagte plikter etter barnevernsloven, såkalt lovlighetstilsyn, jf. § 17-3. Tilsynet med kommunens barnevernstjeneste følger reglene for statlig tilsyn etter kommuneloven kapittel 30. Dersom det avdekkes lovbrudd skal statsforvalterne følge saken til lovbruddet er rettet. Oppfølgingen skjer gjennom rådgivning og dialog eller en skriftlig anmodning fra statsforvalteren om retting. Statsforvalteren kan også gi pålegg om å rette forhold, jf. kommuneloven § 30-4, og ilegge kommuner mulkt ved brudd på lovbestemte saksbehandlingsfrister, se barnevernsloven § 17-6. Dette gjøres imidlertid svært sjelden. Det er ingen lovpålagt meldeordning for barnevernstjenesten til statsforvalteren om mulig svikt i tjenesteytingen, slik det er på helseområdet, se nærmere omtale i del 4.

Statsforvalteren kan føre både hendelsesbaserte og planlagte tilsyn. Landsomfattende tilsyn er en del av det planlagte tilsynet.

Særlig om planlagte tilsyn

I årsrapporten for 2021 oppgir Helsetilsynet at statsforvalterne gjennomførte 60 planlagte tilsyn med barnevernstjenestene i 2021, hvorav 58 inngikk i det landsomfattende tilsynet (LOT) om undersøkelsesarbeidet (Helsetilsynet, 2022b).30 I 2020 ble det gjennomført 30 tilsyn med barnevernstjenestene, hvorav 21 inngikk i LOT om undersøkelsesarbeidet (Helsetilsynet, 2021b). I 2019 ble det gjennomført 36 planlagte tilsyn med barnevernstjenestene, og 33 tilsyn inngikk i LOT med ettervern og samarbeid mellom barnevernet og sosiale tjenester i NAV (Helsetilsynet, 2020d). Dette innebærer at statsforvalteren gjennomfører få planlagte tilsyn med kommunen utover LOT.

Statsforvalteren velger ut kommuner eller virksomheter det er behov for å føre tilsyn med, ut fra en risikovurdering og et mål om at kommuner og virksomheter får tilsynsbesøk med en viss regelmessighet. Dette gjelder også for LOT, som gjennomføres etter en felles veileder utarbeidet av Statens helsetilsyn og statsforvalterne i samarbeid. Etter at tilsynene er gjennomført, utarbeider Statens helsetilsyn en rapport som oppsummerer de viktigste funnene og drøfter konsekvenser, og eventuell oppfølging, av tilsynet. Siden 2011 har følgende LOT blitt gjennomført på barnevernsområdet:

• 2020–21 Undersøkelser i barnevernstjenesten

• 2019 Barnevernstjenestens tilbud om ettervern og samhandling med sosiale tjenester i Nav

• 2018 Barnevernsinstitusjoner – forsvarlig omsorg

• 2017 Bufetats bistandsplikt

• 2015–16 Kommunenes arbeid med meldinger til barnevernstjenesten

• 2013–14 Kommunenes arbeid med barn i fosterhjem

• 2011–12 Kommunenes barnevernstjeneste – undersøkelser og evaluering.

26.2.3 Statsforvalterens tilsyn med Bufetat og barnevernsinstitusjoner m.m.

Statsforvalteren har ansvar for å føre tilsyn med Bufetat, jf. § 17-3 tredje ledd. Dette omfatter tilsyn med at Bufetat oppfyller sine plikter etter barnevernsloven, slik som ivaretakelse av bistandsplikten. Det har blant annet blitt gjennomført landsomfattende tilsyn med Bufetat og Nasjonal enhet for behandlingstiltak (NABE), tidligere Nasjonalt inntaksteam (NIT) (Helsetilsynet, 2018). Det er særlig regulert i loven at statsforvalteren kan gi pålegg til Bufetat om å rette forhold som er i strid med bestemmelser etter loven, se barnevernsloven § 17-5. Det skal gis en rimelig frist til å rette forhold før pålegg benyttes. Pålegg kan påklages til Helsetilsynet.

Statsforvalteren skal også føre tilsyn med at barnevernsinstitusjoner, sentre for foreldre og barn og omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere drives i samsvar med barnevernsloven, jf. § 17-3 annet ledd. Tilsynsansvaret omfatter både statlige, kommunale og private institusjoner og sentre. Statsforvalteren kan gi pålegg til institusjonens eier, det vil si enten Bufetat, kommunen eller private aktører, om å rette forhold som er i strid med bestemmelser i barnevernsloven. Pålegg kan påklages til Statens helsetilsyn. Dersom det avdekkes uforsvarlig drift ved en institusjon, kan statsforvalteren også nedlegge driften, jf. § 17-5 annet ledd.

Departementet har i forbindelse med ikrafttredelse av ny barnevernslov utarbeidet en revidert tilsynsforskrift. I denne fremkommer det at tilsynets formål er å føre kontroll med at barnevernsinstitusjoner følger barnevernsloven og forskrifter til loven (lovlighetskontroll), samt at tilsynet skal bidra til å styrke kvaliteten i barnevernsinstitusjonene, slik at institusjonen gir det enkelte barn forsvarlig omsorg og behandling. Videre skal tilsynet bidra til at det enkelte barn behandles hensynsfullt og med respekt for sin personlige integritet, og at barnets rettssikkerhet blir ivaretatt.

Statsforvalteren skal dermed også føre kontroll med hvordan det enkelte barn som bor i en barnevernsinstitusjon har det, ofte kalt «individtilsynet». Bakgrunnen for dette tilsynet er, ifølge høringsnotatet til ny tilsynsforskrift, at barn og unge på barnevernsinstitusjon er en gruppe som kan mangle mulighet til fullt ut å målbære egne synspunkter, og som heller ikke alltid vil ha pårørende som kan forventes å tale deres sak (Barne- og familiedepartementet 2022d). Departementet sammenligner dette tilsynet med det ansvaret kommunen har for å føre tilsyn med det en enkelte barn i fosterhjem, og viser til at det er et sentralt virkemiddel for å ivareta rettssikkerheten til barn som bor i en barnevernsinstitusjon. I forskriften trekkes det frem enkelte forhold knyttet til barnets situasjon som statsforvalteren skal føre kontroll med, som at institusjonen ivaretar forutsetninger i barnevernstjenestens eller nemndas vedtak og at det er utarbeidet planer for det enkelte barn i samsvar med regelverket. Statsforvalteren skal også gjøre seg kjent med tvangsprotokoller.

Statsforvalteren skal kontinuerlig vurdere behovet for tilsyn med den enkelte institusjon, på grunnlag av risikovurderinger. Samtidig følger det av tilsynsforskriften at det skal føres rutinemessig tilsyn med besøk i institusjonen så ofte som forholdene tilsier det, men minst to ganger årlig, eller fire ganger årlig hvis det er en institusjon som tar imot barn som har vist alvorlige atferdsvansker. Tilsyn skal også finne sted ved klager. Det er krav om at tilsynsbesøk skal legges til tidspunkter det kan forventes at barna er til stede på institusjonen, og at hvert enkelt barn kontaktes. Etter hvert besøk skal det utarbeides en skriftlig rapport som sendes institusjonen og Bufetat. Dersom man gjennom tilsynet blir oppmerksom på forhold som bør endres, skal begrunnet melding sendes institusjonens ledelse og Bufetat skal underrettes.

Det er statsforvalterne i det fylket institusjonen ligger som gjennomfører tilsynet. Statsforvalterne innretter tilsynet selv, men innenfor føringene gitt i barnevernslovens og tilsynsforskriften. Helsetilsynet er gitt handlingsrom til å utarbeide veiledning for hva som skal kontrolleres og hvor omfattende tilsynet skal være, og har tidligere utarbeidet en veileder om tilsyn med barnevernsinstitusjoner (Helsetilsynet, 2020e). I 2021 ble det gjennomført 915 tilsyn med barneverninstitusjonene, mot 845 i 2019 og 855 i 2020 (Helsetilsynet, 2022a). Dette utgjorde 92 prosent av de forskriftspålagte tilsynsbesøkene. Syv av ti statsforvaltere innfridde forskriftskravet.

I 2021 fikk 95 prosent av barna i barneverninstitusjonene tilbud om samtale i forbindelse med tilsyn, mot 89 prosent i 2020 og 82 prosent i 2019. Den andelen som ikke fikk tilbud om samtale hadde ikke vært til stede på institusjonen (fordi de var på skole, fritidsaktiviteter eller fraværende av andre grunner) under tilsynsbesøket. Det ble gjennomført samtale med 42 prosent av barna som bodde på institusjonen på tilsynstidspunktet i 2021, mot 47 prosent i 2020 og 51 prosent i 2019. En del barn takker nei til tilbudet om samtale med statsforvalteren, uten av utvalget har informasjon om hvor stor andel dette gjelder. Dessuten medførte, ifølge Helsetilsynet, digitale tilsyn under pandemien til færre samtaler med barna.

26.2.4 Særlig om hendelsesbasert tilsyn

Statsforvalterne kan gjennomføre tilsyn med kommunen, Bufetat eller institusjoner på bakgrunn av henvendelser fra barn, foreldre, andre privatpersoner eller på eget initiativ, på bakgrunn av for eksempel mediesaker. Alle som mener at barnevernstjenesten, Bufetat eller institusjoner ikke overholder regelverket kan henvende seg til statsforvalteren, men statsforvalteren avgjør selv om det skal åpnes tilsynssak ut fra de opplysninger som foreligger.

Statsforvalterne opprettet i 2020 og 2021 henholdsvis 565 og 551 tilsynssaker, mot 717 i 2019 og 844 i 2018. (Helsetilsynet, 2022a). Det har dermed vært en tydelig nedgang i antallet opprettede tilsynssaker siste årene. Helsetilsynet begrunner i årsrapporten for 2020 dette med en anbefaling fra Helsetilsynet, om å heve terskelen for å opprette saker grunnet behovet for å omprioritere ressursene under koronapandemien. Samtidig var det også en nedgang fra 2018 til 2019.

Antallet avsluttede saker i 2021 var 597, mot 677 året før. 83 prosent av de avsluttede sakene var i 2021 rettet mot den kommunale barnevernstjenesten, de øvrige mot institusjoner og Bufetat. Barn var kilde til 40 saker og foreldre til 136. Av de avsluttede sakene ble 38 prosent overført til virksomhetene for videre oppfølging, såkalt lokal avklaring. I 31 prosent av sakene ble det konstatert ett eller flere lovbrudd, 21 prosent ble avsluttet uten bemerkning, og i 9 prosent av sakene ble det gitt råd eller veiledning, men ikke konkludert med lovbrudd. Saksbehandlingstiden i sakene var i gjennomsnitt 6,3 måneder, mens mediantiden var 5,0 måneder (Helsetilsynet, 2022a).

Helsetilsynet og statsforvalterne har de siste årene gjort noen større gjennomganger av enkeltsaker der det har blitt påpekt svikt i systemet, blant annet Ida-saken,31Sørlandssentersaken og Vestlundveisaken. Gjennomgangen av saken om Vestlundveien kom som et oppdrag gjennom tildelingsbrevet for 2019, mens gjennomgangene av Ida-saken og Sørlandssentersaken var mer ordinære tilsynsrapporter i lys av alvorligheten i hendelsene. Barne- og familiedepartementet har i 2023 gitt Helsetilsynet i oppdrag å gjennomgå alle tilfeller der barn med tilknytning til barnevernsinstitusjon har mistet livet de siste fem årene.

26.2.5 Statsforvalteren som klageinstans over enkeltvedtak

Statsforvalteren er klageinstans for enkeltvedtak som barnevernstjenesten treffer, jf. barnevernsloven § 12-9. Unntaket er akuttvedtak, der nemnda er klageinstans. Klagene til statsforvalterne gjelder som regel saker der barn eller foreldre ikke får det hjelpetiltaket de ønsker. Statsforvalteren kan prøve alle sider av vedtaket. Ved behandling av klagene skal statsforvalteren legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet, jf. § 12-9 annet ledd. Klage over enkeltvedtak behandles ellers etter reglene i forvaltningsloven. Dette innebærer at statsforvalteren kan selv treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til barnevernstjenesten til helt eller delvis ny behandling.

Avgjørelser om tvang og andre inngrep overfor barn på institusjon, er å anse som enkeltvedtak, jf. barnevernsloven § 10-14. I tillegg skal avgjørelsene protokollføres og forelegges statsforvalteren. Når det gjelder beslutninger om rusmiddeltesting og tilbakeføring til institusjon mot barnets vilje, skal disse protokollføres, begrunnes og forelegges statsforvalteren. Barn og foreldre kan klage direkte til statsforvalteren over institusjonens vedtak om tvangsbruk og brudd på barnets rettigheter etter barnevernsloven kapittel 10.32 Statsforvalteren skal også behandle muntlige og skriftlige henvendelser fra barnet og foreldrene om andre forhold som gjelder oppholdet på institusjonen. Statsforvalteren gjennomgår avgjørelsene og protokollene fortløpende, og oppsummerer tvangsbruken i fylket hvert år.

Helsetilsynet oppgir i årsrapporten for 2021 at det er relativt få klagesaker på barnevernsområdet (Helsetilsynet, 2022a). I 2021 ble 535 klagesaker realitetsbehandlet, hvorav 59 prosent var klager fra barn i barnevernsinstitusjoner eller omsorgssentre. I 2020 realitetsbehandlet statsforvalterne 794 klagesaker, hvorav 76 prosent gjaldt klager fra barn i barnevernsinstitusjonene. Det betyr nesten en halvering av antallet klager fra unge i institusjonene fra 2020 til 2021. Samtidig var det betydelig flere klagesaker i 2020 enn i 2018 og 2019, da det var henholdsvis 487 og 579 klager fra barn. Helsetilsynet uttrykker i årsrapporten for 2021 bekymring for nedgangen. Antall klager er lavt sammenlignet med det totale antall avgjørelser om tvang. I 2019 ble det registrert totalt 7 738 tvangsprotokoller og i 2020 7 145. Helsetilsynet har, på bakgrunn av registrering av tvangsprotokoller og klager på tvangsbruk i institusjon, utarbeidet en egen rapport som oppsummerer tvangsbruken på landsbasis i 2019 og 2020.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for de realitetsbehandlede klagene fra barn i barnevernsinstitusjoner i 2021 var 0,7 måned. For klager mot barnevernstjenestene var gjennomsnittlig saksbehandlingstid 2,1 måneder. Dette er omtrent som året før da gjennomsnittlig saksbehandlingstid var henholdsvis 0,6 og 1,9 måneder. Det ble gitt medhold i omtrent én av fire klager. Dette omfatter både klager fra barn i institusjon og klager på barnevernstjenestens vedtak. I klagene mot barnevernstjenestene innebar det at vedtaket enten ble endret til gunst for klager eller opphevet og saken sendt tilbake til barnevernstjenesten for ny vurdering.

26.3 System og praksis i andre land

26.3.1 Innledning

I denne delen presenteres kort systemet for tilsyn med barnevernet i Danmark, Sverige og England.

26.3.2 Danmark

I Danmark er det Socialtilsynet som godkjenner og fører løpende, driftsorientert tilsyn med fosterfamilier og tilbud omfattet av lov om socialtilsyn, altså det som tilsvarer statsforvalternes tilsyn med institusjonene og kommunenes tilsyn med barn i fosterhjem i Norge.

Socialtilsynet er organisert slik at fem kommuner er utpekt til å sørge for tilsyn i hver sin region. Tilsynet arbeider risiko- og dialogbasert i arbeidet med å utvikle og kontrollere tilbudene. Tilsynet skal avlegge tilsynsbesøk minst én gang i året. Tilsynet kan beslutte utvidet tilsyn, treffe avgjørelser om påbud eller tilbakekalle godkjenning av fosterhjem og sosiale tilbud, hvis de ikke har nødvendig kvalitet (Socialstyrelsen, 2021c; 2022c). Socialtilsynet benytter metode for triangulering, med gjennomgang av dokumentasjon og samtaler med barnet, foreldre, søsken og pårørende samt saksbehandler og ansatte i institusjon/fosterforeldre. Socialtilsynet anvender en bestemt kvalitetsmodell for å avgjøre kvaliteten i tilbudet, blant annet innenfor temaene jobb og utdanning, selvstendighet og relasjoner, organisasjon og ledelse mv. Kvalitetsmodellen har fokus på i hvor stor grad tilbudene og fosterhjemmene skaper resultater for borgerne, og i mindre grad på hvordan tilbudene er innrettet (Socialstyrelsen, 2022d).

I tillegg har Ankestyrelsen ansvar for å føre tilsyn med om kommunene overholder lovgivningen, jf. den danske kommuneloven § 47 og § 48, som kan anses tilsvarende statsforvalternes tilsyn med kommunene i Norge. Dette omfatter alle kommunens ansvarsområder, ikke kun ansvar etter serviceloven. Ankestyrelsen beslutter selv om det er anledning til at reise en sak, jf. § 48 a. Ankestyrelsen har fullmakt til å gi uttalelser om lovligheten av kommunenes disposisjoner og unnlatelser, jf. § 50, sette ulovlige beslutninger ut av kraft, og utstede tvangsbøter hvis kommunen unnlater å utføre en oppgave, som den etter lovgivningen har plikt til å utføre, jf. § 50 b. Ankestyrelsen gjennomfører også undersøkelser av socialtjenestens saksbehandling. Et eksempel på dette er Børnesagsbarometeret; på bakgrunn av et politisk ønske om å få oversikt over kommunenes saksbehandling, gjennomgår Ankestyrelsen 750 saker årlig i en tre års periode, der det vurderes om sentrale krav i serviceloven er overholdt.

Videre behandler Ankestyrelsen klager over kommunens tvangsvedtak. Ankestyrelsen kan også på egenhånd ta opp og avgjøre enkeltsaker med bekymring for barn, på bakgrunn av at styrelsen blir gjort oppmerksom på en sak for eksempel gjennom undersøkelser av socialtjenesten, mediesaker eller ved underretting fra private eller profesjonelle.

26.3.3 Sverige

Inspektionen for vård och omsorg (IVO) fører tilsyn med helsetjenesten, helsepersonell, sosialtjenesten (som omfatter barnevern) og virksomheter som gir pleie til funksjonshemmede (LSS) m.m. IVO er en regional virksomhet og det er ca. 400 inspektører ved avdelinger rundt om i landet. Om ikke annet er lovregulert, fører IVO et risikobasert tilsyn. Tilsynet er i stor grad likt som i Norge, men med enkelte forskjeller.

IVOs tilsyn med sosialtjenesten i kommunen og med særskilte virksomheter, som fosterhjem og institusjon, er regulert i Socialtjänstlagen (SOL) kapittel 13. Det følger av § 3 i kapittel 13 at IVO innenfor rammen av sitt tilsyn skal gi råd og veiledning, kontrollere at mangler og uregelmessigheter er utbedret, formidle kunnskap og erfaring oppnådd gjennom tilsynet, og informere og gi råd til publikum.

IVO godkjenner HVB-hjem33 og støtteboliger for ungdom og spesielle ungdomshjem og har et spesielt ansvar for å foreta tilsynsbesøk i disse plasseringstedene hvert år. I tillegg fører IVO tilsyn med Statens institusjonsstyrelse (SIS) sine institusjoner/spesielle ungdomshjem. SIS kan beslutte begrensninger og inngrep, blant annet i retten til bevegelsesfrihet, bruk av elektronisk kommunikasjon og besøk, overfor barn som på bakgrunn av sin atferd er plassert i SIS sine institusjoner. Dette er regulert i et eget kapittel i lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Barnet kan klage på begrensninger og inngrep til en alminnelig forvaltningsdomstol, jf. LVU § 42. Dette skiller seg dermed fra den norske reguleringen, der klager over tvang rettes til statsforvalterne, som fører individtilsyn på institusjon.

På bakgrunn av omfattende mangler i sosialtjenestens arbeid, påvist gjennom tilsyn og ønske om å styrke tryggheten for plasserte barn, har den svenske regjeringen gitt IVO i oppdrag å gjennomføre forsterket tilsyn med sosialtjenestens arbeid for barn og unge i 2021 og 2022. Dette omfatter blant annet tilsyn med hvordan barnets beste og barns medvirkning ivaretas, utredes og rapporteres i saksbehandlingen og i beslutningsprosessen og sosialnemndas arbeid med å følge opp barn som er plasserte utenfor hjemmet og etter plasseringen avsluttes (Socialdepartementet, 2020).

26.3.4 England

Ofsted (Office for Standards in Education, Children’s Services and Skills) er et uavhengig organ, som blant annet fører tilsyn med og regulerer tjenester som har omsorg for barn og unge. Ofsted rapporterer direkte til parlamentet. Ofsted har kontorer i åtte regioner, og har totalt 1 800 ansatte. De har også kontrakt med over 2 000 personer som utfører tilsyn. Tilsyn med lokale sosialtjenester (inkludert barnevern) følger av Education and Inspections Act 2006. Ofsted gjennomfører også tilsyn med barnehjem/institusjoner, fosterhjem og andre som gir omsorg, jf. Children Act section 80.

I 2020 gjennomførte Ofsted rundt 1 000 tilsynsbesøk med om lag 900 omsorgsgivere i fosterhjem og institusjon, på bakgrunn av varsel eller for å følge opp tidligere mangelfullt tilsyn. Det ble også gjennomført tilsyn med lokale myndigheter; per 31. august 2021 var det ført tilsyn med 152 tjenester, hvorav 51 prosent av tjenestene ble vurdert som gode eller veldig gode (Ofsted, 2021).

Care quality Commission (CQC) er et uavhengig organ som inspiserer, vurderer og fører tilsyn med helse- og omsorgstjenestene i England. Dette omfatter alle registrerte helsetjenester for barn. CQC samarbeider gjerne med Ofsted.

I England er det også en ordning som innebærer at plasserte barn får oppnevnt en uavhengig tilsynsperson, kalt Independent Reviewing Officer (IRO). Det er lokale myndigheter som har plikt til å oppnevne en IRO.34 En IRO skal overvåke og følge opp barnets omsorgsplan («care plan»), og sørge for at alle som er involvert i barnets liv gjør det de skal. Hyppigheten i oppfølgingen av omsorgsplanen er lovregulert, og oppfølgingen fra en IRO kan gjøres i form av møter der barnet selv deltar i større eller mindre grad. Viktige beslutninger om barnets liv kan bare gjøres gjennom et møte som kalles looked-after-child-review (LAC-review), som bringer sammen nøkkelpersoner og profesjonelle som har en rolle i barnets liv. I dette møtet vurderes barnets omsorgsplan, barnets utvikling og planene fremover (NAIRO, 2022; Barnsley, 2022). IRO omtales nærmere i kapittel 7.

Child Safeguarding Practice Review Panel er et uavhengig organ som gjennomgår alvorlige barnevernssaker for å forbedre tjenestene, praksis og resultater for barn (CSPRP, 2022). Panelets mandat og arbeid er regulert i The Children and Social Work Act 2017, og det er gitt nærmere retningslinjer i «Working together to safeguard children». Panelet møtes regelmessig for å avgjøre om det skal iverksettes nasjonale gjennomganger av barnevernssaker som er meldt inn. Panelets avgjørelser er basert på muligheten for å identifisere forbedringer i alvorlige og komplekse saker eller som er av nasjonal betydning. Lokale myndigheter oppfordres til å varsle panelet dersom et barn dør eller blir alvorlig skadet og det er kjent eller mistanke om overgrep eller omsorgssvikt, og dersom et barn dør som er ivaretatt av en lokal myndighet, uansett om det er mistanke om overgrep eller omsorgssvikt eller ikke.

26.4 System og praksis i andre sektorer

26.4.1 Helseområdet

Statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenester har i hovedsak den samme innretningen som tilsynet med barnevernstjenester. Helsetilsynsloven regulerer statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenestene og helsepersonell og annet personell som yter helse og omsorgstjenester.35 Det følger av lovens § 4 at Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsyn med helse- og omsorgstjenesten, og at statsforvalteren fører tilsynet. Statsforvalteren skal holde Helsetilsynet orientert om forholdene i helse- og omsorgstjenesten i fylket og om forhold som innvirker på disse. Statsforvalteren skal også informere Helsetilsynet om forhold som tilsier administrativ reaksjon etter helsepersonelloven kapittel 11.

Virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester har plikt til å varsle Helsetilsynet om alvorlige hendelser, jf. § 6 første ledd. Også brukere, pasienter og andre pårørende kan varsle Helsetilsynet, jf. annet ledd. Ved varsling skal tilsynet snarest mulig foreta stedlig tilsyn, dersom dette er nødvendig for at tilsynssaken skal bli tilstrekkelig opplyst. Helsetilsynet kan gi pålegg om retting, dersom virksomheten drives uforsvarlig. Dersom virksomheten drives uforsvarlig med fare for liv og helse til pasienter eller brukere, og pålegg om retting ikke etterkommes innen fristen, kan Helsetilsynet gi pålegg om stenging, jf. § 8. Helsetilsynet kan fastsette en løpende tvangsmulkt for hver dag, uke eller måned som går etter utløpet av den frist som er satt for oppfyllelse av pålegget, inntil pålegget er oppfylt. Tvangsmulkt kan imidlertid kun gis overfor virksomheter som yter spesialisthelsetjenester, se § 9. I tillegg kan Helsetilsynet gi administrative reaksjoner etter reglene i helsepersonelloven kapittel 11.

Det er på helseområdet etablert et eget organ som fører kontroll med tvangsvedtak og behandler klage over tvangsbruk i psykisk helsevern, Kontrollkommisjonen for psykisk helsevern. Statsforvalteren har ingen rolle når det gjelder tvangsvedtak i psykisk helsevern. Kommisjonens oppgave er pålagt gjennom psykisk helsevernloven og psykisk helsevernforskriften. Kontrollkommisjonen er også tillagt et ansvar for å sikre pasientenes velferd på et mer generelt grunnlag, såkalt velferdskontroll, jf. psykisk helsevernloven § 6-1 annet ledd. Kontrollkommisjonen skal jevnlig besøke institusjoner eller avdelinger som er godkjent for å ha ansvar for pasienter under tvungent psykisk helsevern med døgnopphold. Under besøkene har pasientene anledning til å fremsette klager over vedtak etter psykisk helsevernloven, og ellers ta opp forhold av betydning for pasientens opphold ved institusjonen eller forpleiningsstedet. Kommisjonen kan ta opp saker etter henvendelse fra pasient, pårørende eller personale, og skal varsle statsforvalteren hvis den avdekker kritikkverdige forhold. I lovforarbeidene fremgår at kontrollkommisjonens velferdskontroll er en sekundær oppgave, for å hindre en sammenblanding med tilsynsmyndighetenes oppgaver. Dette er også bakgrunnen for at kontrollkommisjonen ikke har myndighet til å treffe bindende vedtak eller gi pålegg i saker vedrørende pasientens generelle velferd. (Ot.prp. nr. 11 (1998–1999) side 128 og 133).

I tillegg er det etablert en egen undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten (Ukom). Ukom er et uavhengig forvaltningsorgan og oppdraget deres er regulert i lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten m.m. Formålet med kommisjonens arbeid er å bedre pasient- og brukersikkerheten i helse- og omsorgstjenesten. Hensikten med Ukom sine undersøkelser er å utrede hendelsesforløp, årsaksfaktorer og årsakssammenhenger for å bidra til læring og forebygging av alvorlige hendelser. Kommisjonen har ikke i mandat å vurdere lovligheten av det som har skjedd, og heller ikke å fordele skyld eller ansvar.

Alle kan melde fra om alvorlige hendelser til Ukom, men en virksomhet som yter helse- og omsorgstjenester har plikt til straks å varsle om dødsfall, eller svært alvorlig skade, på pasient eller bruker som følge av tjenesteytelsen eller ved at en pasient eller bruker skader en annen. Varslingsplikten gjelder bare dersom utfallet er uventet ut fra påregnelig risiko. Ved varsling skal kommisjonen, uten ugrunnet opphold, vurdere om det skal iverksettes en undersøkelse. Kommisjonen avgjør selv hvilke alvorlige hendelser eller alvorlige forhold som skal undersøkes, tidspunktet for og omfanget av undersøkelsen samt hvordan den skal gjennomføres. Kommisjonen har tatt imot og arbeidet med undersøkelser siden 1. mai 2019. I Ukom sin årsrapport for 2021 fremgår det at kommisjonen mottok 1 350 varsler og bekymringer, og at det ble fullført og publisert seks undersøkelser. I 2020 var det publisert rapporter på fem områder, blant annet om ungdom med uavklart tilstand. Se kapittel 25.

Det ble i 2022 satt ned et offentlig utvalg som skal gjennomgå og evaluere varselordningene ved alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenestene.36 Dette innebærer blant annet å se på rollen til tilsynsmyndighetene og Ukom i slike saker.

26.4.2 Skole og barnehage

Kunnskapsdepartementet har det overordnede ansvaret for tilsyn med barnehager og skoler i Norge. Utdanningsdirektoratet setter rammer for, og koordinerer statsforvalterenes tilsynsarbeid. Direktoratet stiller krav til omfang og hvordan tilsynene blir gjennomført. Dette er samme type rolle som Helsetilsynet har på barnevernsområdet.

Statsforvalteren fører tilsyn med de offentlige skolene. Tilsynet er regulert i opplæringsloven kapittel 14, og tilsynsvirksomheten følger reglene i kommuneloven kapittel 30. Dette innebærer blant annet at tilsynet er et lovlighetstilsyn. Tilsynet med offentlige skoler retter seg mot skoleeier, det vil si kommunen og fylkeskommunen. Dette omfatter både grunnskoler, videregående opplæring og voksenopplæringstilbud. Utdanningsdirektoratet har ansvar for å føre tilsyn med private skoler.

I tillegg til egeninitierte tilsyn gjennomfører statsforvalteren felles nasjonale tilsyn med private og offentlige skoler, sammen med Utdanningsdirektoratet. Statsforvalteren gjør risikovurderinger for å velge ut hvilke kommuner og skoler som skal kontrolleres. Tilsynsperioden går over fire år. For perioden 2022–2025 føres tilsyn med skolemiljø og internkontroll.

På barnehageområdet fører statsforvalteren tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Kommunen fører på sin side tilsyn med både kommunale og private barnehager. Utdanningsdirektoratet fikk imidlertid fra 1. januar 2022 ansvaret for det økonomiske tilsynet med private barnehager. Tilsyn med kommunen og med barnehagene er regulert i barnehageloven kapittel 10.

26.5 Hvor trykker skoen?

26.5.1 Innledning

Det foreligger lite forskning som dokumenterer utfordringer ved tilsynet med barnevernet, og hva eventuelle utfordringer fører til. Dette gjør at utvalget har et begrenset grunnlag for å dokumentere utfordringer, hvor store de er og hvordan utfordringer på området påvirker kvaliteten og rettssikkerheten i barnevernet. Det foreligger samtidig en del statistikk på området, og utvalget har også mottatt flere innspill om problemer med tilsyn og kontrollen med barnevernet, blant annet fra Helsetilsynet, statsforvalterne, Organisasjon for barnevernsforeldre (OBF), Landsforeningen for barnevernsbarn (LFB) og Forandringsfabrikken. På denne bakgrunn mener utvalget det har vært viktig å se nærmere på fire problemområder:

• Systemet for tilsyn og kontroll er fragmentert. Dette handler på den ene siden om at det er mange aktører som har til dels overlappende ansvarsområder. På den andre siden er det et snevert tilsynsfokus; det gjennomføres sektorvis og ved den enkelte virksomhet. Dette gjør det vanskeligere å fange opp mangler ved det helhetlige tilbudet til barn og unge.

• Tilsyn fører ikke nødvendigvis til læring og bedre kvalitet i tjenestene. Dette handler både om at de samme feilene ser ut til å bli avdekket over tid, samtidig som tilsynet med barnevernet i begrenset grad er innrettet mot å fange opp kvalitetsutfordringer i tjenestene.

• Det er vist til utfordringer ved organisatoriske forhold hos statsforvalterne, som både kan omfatte varierende kompetanse og kvalitet mellom statsforvalterembetene, og begrenset kapasitet i tilsynsarbeidet med barnevernstjenestene.

• Tilsynet fungerer ikke tilstrekkelig som en rettssikkerhetsmekanisme i enkeltsaker. Dette handler om at barn og foreldre opplever å ha en svak posisjon i klagesystemet, saksbehandlingstiden på klager er lang og påviste avvik i barnevernstjenestene ikke nødvendigvis fører til at feil blir rettet opp i den enkelte sak.

Disse problemene må samtidig vurderes opp mot tiltak og utviklingsarbeid som allerede er satt i gang for å forbedre tilsynet med barnevernet. Videre følger en nærmere omtale av de ulike problemområdene og hva som pågår av utviklingsarbeid.

26.5.2 Systemet for tilsyn og kontroll fremstår fragmentert

Mange aktører med til dels overlappende ansvarsområder

Det er samlede systemet for tilsyn og kontroll med barnevernet er fragmentert og uoversiktlig. Det har de siste 30 årene vært en betydelig økning i antall aktører som fører tilsyn, noe som i utgangspunktet kan bidra til at flere uheldige forhold avdekkes og aktørene får mulighet til å lære. Hvorvidt kvaliteten på arbeidet i barnevernet har blitt bedre som følge av tilsynsaktiviteten er imidlertid uklart.

Det er mange aktører (statsforvalteren, tilsynspersoner i fosterhjem, Sivilombudet, Riksrevisjonen og Bufetats godkjenningsmyndighet) som har til dels overlappende områder de skal undersøke og kontrollere. Det er samtidig forskjellige systemer for likelydende oppgaver, slik som tilsyn med plasserte barn, der statsforvalteren har ansvar for tilsyn med institusjon, mens kommunen har ansvar for tilsyn med fosterhjem. Hvorvidt mangfoldet av aktører påvirker barn og foreldres rettssikkerhet er usikkert. Det kan være krevende for barn og foreldre å vite hvilke aktører de skal forholde seg til, og den enkelte virksomhet kan bruke mye tid og ressurser på å følge opp ulike tilsyn. Samtidig kan aktørene som fører tilsyn og kontroll ha ulik tilnærming og innfallsvinkel, noe som kan være et rettssikkerhetsgode. Det er eksempler på saker der en instans har oppdaget feil og mangler som en annen instans ikke har oppdaget. For eksempel har Sivilombudets funn gjennom institusjonsbesøk ført til at statsforvalteren har stengt institusjonen. Samtidig reises spørsmålet om kvaliteten på statsforvalterens tilsyn, når tilsynet selv ikke har avdekket de samme alvorlige forholdene.

På institusjonsområdet kan det være særlig grunn til å se nærmere på forholdet mellom statsforvalternes tilsyn og Bufetats ansvar for etterfølgende kontroll av institusjonene. Disse oppgavene fremstår svært overlappende, selv om de prinsipielt har forskjellige formål. Bufetat fører kontroll med om vilkårene for godkjenning fortsatt er oppfylt. Kontrollen er en del av kvalitetssikringen av institusjoner, og kan avdekke at institusjonene ikke lenger fyller kvalitetskravene og kravet til forsvarlig drift. Samtidig er det også en del av statsforvalters tilsyn å avdekke om institusjonen drives i samsvar med regelverket. Både Bufetat og statsforvalter har hjemmel til å nedlegge institusjonen.37

Det er en risiko for at statsforvalterne og Bufetat, og også Helsetilsynet og Bufdir, vil vurdere risiko i institusjonene ulikt og gi motstridende signaler til praksisfeltet. Det kan også stilles spørsmål ved Bufetats legitimitet som kontrollør, all den tid denne funksjonen er organisatorisk underlagt regionsdirektøren og den samme etaten som har ansvaret for å drifte institusjonene og yte forsvarlige tjenester.

For smalt fokus i tilsynet

Systemtilsynet, og tilsyn basert på enkeltsaker, gjennomføres ofte innenfor sektorgrensene og mot den enkelte virksomhet. Det føres i mindre grad tilsyn med om barn i ulike målgrupper gis et helhetlig tilbud og samlet sett får den hjelpen de trenger.

Barnevoldsutvalget fant, i sin saksgjennomgang, at tilsynet i mange tilfeller var lite opptatt av å se tjenestene i sammenheng eller vurdere hvorvidt tjenesten som var utført, samlet sett var forsvarlig (NOU 2017: 12). Undersøkelseskommisjonen for helse- og omsorgstjenester (Ukom) undersøkte, på bakgrunn av en sak om en 17 år gammel gutt som hadde begått selvmord, ulike faktorer som kan føre til at ungdom som trenger helsehjelp, ikke alltid blir fanget opp (Ukom, 2020). Kommisjonen fant manglende helhetsvurdering fra tilsynsmyndighetene, noe som bidrar til at uklare ansvarsforhold og mangelfull samhandling i tjenestene opprettholdes. Det ble ført tilsyn kun med en begrenset del av spesialisthelsetjenesten. Selv om dette kun gjaldt tilsynet i helsesektoren, har rapporten relevans på barnevernsområdet.

Behovet for et mer helhetlig tilsyn forsterkes av at barn og familier i barnevernet ofte har sammensatte behov, og trenger hjelp fra flere aktører, se kapittel 25. En gjennomgang av tilsynet med barnevernstjenester i England understreker nødvendigheten av samordnet tilsyn, og viser til at et for smalt fokus kan føre til at feil ikke oppdages (Bennett mfl., 2022). I en gjennomgang foretatt av direktoratet for forvaltning og IKT pekes det også på behov for mer samordning av tilsynsvirksomheten, samt at sektorstyringen av statsforvalterembetene i dag gir lite rom for samordning (Difi, 2016).

Helsetilsynet har, i innspill til utvalget, vist til lignende problematikk i tilsynet med barnevernsinstitusjonene. Det kan være krevende å følge opp bekymringer fra institusjonstilsynet hvis bekymringen gjelder forhold som institusjonen selv har liten kontroll over, for eksempel manglende oppfølging fra kommunen, manglende helsehjelp eller at Bufetat har valgt feil institusjonsplass ut fra barnets behov.

Utvalget mener dette gir risiko for at systemfeil ikke fanges opp, og at det ikke undersøkes om det samlede tilbudet til barn og familier er forsvarlig. Dette er en rettssikkerhetsutfordring for både barn og foreldre.

I 2019 ble det gjennomført landsomfattende tilsyn med barnevernstjenestens tilbud om ettervern og samhandlingen med sosiale tjenester i Nav. Utover dette er det, etter det utvalget kjenner til, lenge siden det er gjort lignende tilsyn.

Statsforvalterembetene i blant annet Vestland og Trøndelag har de siste årene etablert det som er kalt tilsynsmøter, til bruk i saker der statsforvalteren har fått informasjon om vanskelige pågående saker, der tjenestene opplever at de ikke kommer i posisjon til å hjelpe og barnet har uavklarte diagnoser. Møtene benyttes blant annet for å avklare ansvar og fremdrift i sakene, og statsforvalteren tar en meklerrolle for å bidra til at det gjøres forpliktende avtaler mellom de ulike aktørene i saken. Statsforvalteren i Trøndelag viser, i sin årsrapport for 2021, til at tilsynsmøter er brukt i sakerder det er en pågående alvorlig situasjon som gjelder barn og ungdom med komplekse og omfattende omsorgs- og behandlingsbehov, og med behov for oppfølging fra flere instanser. Tilsynsmøter og erfaringene fra Vestland og Trøndelag er også en del av Helsetilsynets utvikling av tilsynet. Bruk av tilsynsmøter er omtalt i veiledningsmateriell fra Helsetilsynet til bruk i ulike typer tilsynssaker, men uten at utvalget er kjent med at det er utstrakt bruk av denne metoden i embetene.

26.5.3 Tilsynet fører ikke nødvendigvis til læring og bedre kvalitet

Tilsynet fører ikke til tilstrekkelig læring i tjenestene

Utvalget mener det kan legges til grunn at statsforvalterens tilsyn ikke fører til tilstrekkelig læring i tjenestene. Det er over tid dokumentert utfordringer i det kommunale barnevernet, sist i det landsomfattende tilsynet med barnevernstjenestens undersøkelsesarbeid, som viser liten utvikling de siste 10 årene. Også Barnevoldsutvalget viste, i NOU 2017: 12, til at de samme problemstillingene går igjen i flere landsomfattende tilsyn. Videre viste Barnevoldsutvalgets saksgjennomgang at tilsynsrapportene ikke hadde ført til læring i tjenestene tilsynet gjaldt, og det ble foreslått tiltak for å bedre dette. Det har over tid også blitt påpekt store utfordringer i institusjonstilbudet. Også enkeltpersoner og aktører, blant annet Organisasjon for barnevernsforeldre, har overfor utvalget påpekt at tilsynet ikke fungerer godt nok i dag, ved at det ikke fører til endringer i praksis. Dette kan tyde på at tilsynet ikke i tilstrekkelig grad bidrar til å synliggjøre og rette opp årsakene til feil i tjenestene og systemet.

Samtidig viser en rapport fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring at statlig tilsyn generelt vurderes som nyttig for å sikre at kommunene følger pålagte lover og regler (DFØ, 2020). Kommunene vurderer statlig tilsyn mer positivt enn tidligere, og opplevelsen av nytte henger blant annet sammen med at det i økende grad settes i gang læringsaktiviteter i tilknytning til tilsyn. Det kan også vises til at Helsetilsynet har igangsatt et utviklingsarbeid på området. Bakgrunnen er kunnskap om at et virkningsfullt tilsyn handler om forbedringsarbeidet som gjøres i virksomhetene det føres tilsyn med; statsforvalternes oppfølging av tilsyn skal i større grad enn tidligere bidra til læring. Blant annet er følgende tiltak iverksatt for å sikre bedre læring i tjenestene:

• Helsetilsynet skal legge frem en årlig rapport over gjennomførte tilsyn og rapportere med tanke på læring (Aftenposten, 2023).

• Ny policy for tilsynssaker i barneverns-, sosial- og helsetjenestene som tydeliggjør formål og hva som skal kjennetegne et virkningsfullt tilsyn (Helsetilsynet 2021c). Policyen beskriver verdivalg, overordnede prinsipper og føringer for statsforvalternes og Statens helsetilsyns håndtering av tilsynssaker, inkludert oppfølging etter tilsyn.

• Utvikling av Landsomfattende tilsyn (LOT) for perioden 2020–2024 som gjøres på bakgrunn av erfaringer fra sepsistilsynet (Helsetilsynet, 2019e) samt erfaringer med tilsyn på barnevernsområdet og arbeid gjort på tilsynsområdet i Sverige (SOU 2018:14). Dette innebærer at statsforvalterne skal ha en tettere oppfølging av virksomheten det føres tilsyn med, som vil bidra til læring. Det legges også opp til forskning om hvordan tilsyn forbedrer praksis, som skal være ferdig i 2023. Det er utarbeidet nye veiledere for tilsynssaker som stiller større krav til at statsforvalterne følger opp tjenestene i etterkant av tilsynet, som Veileder for oppfølging av forebyggende (planlagt) tilsyn og Veileder for tilsyn utført som systemrevisjon.

Barne- og familiedepartementet har også varslet at det skal utarbeides et høringsnotat om opprettelse av en faglig uavhengig undersøkelseskommisjon, for saker der systemsvikt har ført til manglende oppfølging av omsorgssvikt, vold eller overgrep mot barn og unge. (Aftenposten, 2023). Dette arbeidet ble satt i gang på bakgrunn av Barnevoldsutvalgets forslag i NOU 2017: 12, om opprettelse av en undersøkelseskommisjon for gjennomgang av alvorlige saker der barn dør eller har vært utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt, og en lignende ordning for partnerdrapssaker foreslått i NOU 2020: 17. Utvalget legger til grunn at en undersøkelseskommisjon vil kunne bidra til læring, og innebære en tilsynsform der det ses på alle aktører som har, eller har hatt, en rolle overfor barnet. Utvalget foreslår dermed ikke ytterligere tiltak knyttet til mandatets punkt om «gjennomgang av enkeltsaker der det har skjedd feil eller svikt med sikte på læring», men understreker at den varslede kommisjonen må følges opp, at det må følges med på hvordan saker følges opp i etterkant av at de er behandlet av kommisjonen og i hvilken grad kommisjonens arbeid gir grunnlag for læring i sektoren.

Tilsyn fanger ikke nødvendigvis opp kvalitetsutfordringer

Utvalget mener det kan stilles spørsmål ved om tilsynet i tilstrekkelig grad fanger opp kvaliteten i tilbudet, for eksempel om frivillige hjelpetiltak faktisk bidrar til positiv endring. Tilsynet er i stor grad knyttet til lovkrav om saksbehandling, prosesser og tidsfrister, og lite rettet mot kvaliteten på og innholdet i tilbudet. Dette er samtidig aspekter det er krevende å operasjonalisere entydige indikatorer for (Pedersen mfl., 2022a).

Det foreligger per i dag ingen tydelige føringer for hva som er beste praksis i barnevernet. Det foreligger heller ingen krav i regelverket om hvilke faktorer og rammebetingelser for barnevernstjenestene som er nødvendige for sikre forsvarlighet og kvalitet i tjenestene, for eksempel når det gjelder bemanning eller tilgang på hjelpetiltak. Dermed er det også begrenset hvilke forhold statsforvalterne kan føre tilsyn med, og hvilke svakheter som avdekkes gjennom tilsyn.

Det er i noen grad tatt hensyn til disse svakhetene ved at statsforvalterne, på oppdrag fra departementet, er bedt om å foreta risikovurderinger av barnevernstjenestene i sitt fylke og følge opp tjenester det er grunn til å være bekymret for gjennom dialogmøter med kommunene. Risikovurderingene er basert på flere indikatorer enn spesifikke lovkrav, inkludert indikatorer som statsforvalteren mener reflekterer kvalitet i tjenesten (som kompetanse, stabilitet, tverrfaglig samarbeid, ledelse og styring). Disse risikovurderingene kan også ligge til grunn for utvelgelse av kommuner ved landsomfattende tilsyn.

26.5.4 Organisatoriske forhold knyttet til variasjon, kompetanse og kapasitet

Variasjon mellom statsforvalterembetene

Varierende kvalitet på statsforvalternes tilsyn er påpekt av Helsetilsynet selv, og var også et funn i Barnevoldsutvalgets utredning (NOU 2017: 12). Saksgjennomgangen til Barnevoldsutvalget viste tilsynsrapporter med for dårlig kvalitet, blant annet ved at de manglet et barneperspektiv og at de gikk for lite i dybden på saken når det gjaldt årsaksforklaringer. Utvalget mener dette kan begrunnes i ulik kompetanse, metodikk i tilsynsarbeidet og ulik tolkning av nasjonale føringer og regelverk på tvers av embetene. Det finnes for eksempel ingen felles portal som kan gi statsforvalter tilgang til konklusjoner og funn fra andre embeter, noe som bidrar til ulik tolkning og manglende læring på tvers av embetene. Videre er det ingen formell utdanning eller opplæring i tilsynsvirksomhet, noe som kan medføre varierende kompetanse.

Utvalget er samtidig kjent med at Helsetilsynet har satt i gang flere tiltak for å heve kvaliteten i tilsynsarbeidet og for å sikre en mer enhetlig praksis. Dette omfatter blant annet:

• Felles nasjonalt styringspanel for tilsynet, faglige styringsdialogmøter med hver statsforvalter og bedre informasjonsflyt mellom Helsetilsynet og statsforvalterne (Helsetilsynet 2022a).

• Nye veiledere rettet mot embetene, blant annet Veileder for tilsyn med barnevernsinstitusjoner, Veileder for oppfølging av forebyggende (planlagt) tilsyn og Veileder for tilsyn utført som systemrevisjon.

• Prosjekt for å forbedre institusjonstilsynet, kalt Kvalitetsutvikling av institusjonstilsynet (KUIT), som skal sikre et harmonisert institusjonstilsyn av høy kvalitet. Prosjektet omfatter faglig styring av statsforvalters utøvelse av tilsynet og utarbeidelse av en forløpsstandard. Veiledningsmateriell revideres, og det utvikles nytt støtte- og opplæringsmateriell. Prosjektet sluttføres i 2023.

Utvalget ser at flere av tiltakene som er igangsatt vil heve kvaliteten på tilsynet, og redusere varierende kvalitet mellom embetene. Det kan likevel være behov for å iverksette ytterligere tiltak for å styrke den spesifikke tilsynskompetansen.

Liten kapasitet i tilsynet med barnevernstjenesten

Det gjennomføres få planlagte tilsyn med det kommunale barnevernet (Helsetilsynet 2022a). Helsetilsynet har selv påpekt at dette skyldes manglende kapasitet hos statsforvalterne. Det er vist til at en stor andel av statsforvalternes tid og ressurser benyttes til tilsyn med barnevernsinstitusjonene, og volumkravet til tilsynsbesøk i institusjonene kan føre til mindre rom for å prioritere planlagte tilsyn med kommunene. Dette reduserer muligheten til å oppdage svikt og mangler i det kommunale barnevernets arbeid, samtidig som det gjennom forskning og utredninger er vist til relativt store utfordringer i barnevernstjenestene. Det er dermed grunn til å se nærmere på tiltak som kan forbedre kapasiteten i planlagte tilsyn med barnevernstjenestene.

26.5.5 Tilsynet fungerer ikke tilstrekkelig som rettssikkerhetsmekanisme

Utvalget mener det kan stilles spørsmål ved om dagens tilsyns- og kontrollordninger i tilstrekkelig grad er egnet til å avdekke og rette opp eventuell urettmessig behandling fra barnevernstjenestens side. Barnevernets virksomhet kjennetegnes blant annet av en ubalanse i maktforholdet mellom barnevernstjenesten og barn og foreldre som ofte befinner seg i en sårbar situasjon. En slik ubalanse tilsier behov for gode rettssikkerhetsmekanismer, som avdekker feil, slik at disse kan erkjennes og rettes opp. Tidsaspektet er viktig, fordi dårlig kvalitet kan føre til følgefeil som kan være vanskelig å reversere.

Fjeld-utvalget (2020) fant i sin gjennomgang av barnevernssaker i Bergen kommune at foreldrene i stor utstrekning har hatt grunnlag for sin kritikk og misnøye med barnevernstjenesten. Dette bunnet gjerne i de første møtene med barnevernstjenesten – om innholdet og omfanget av barnevernstjenestens undersøkelser og tilnærming i sakene. Ved undersøkelser og frivillige tiltak foreligger ikke de samme rettssikkerhetsmekanismene som i tvangssaker, men barn og foreldre kan likevel oppleve høy grad av press og manglede valgmuligheter, uten at de i har rett til advokat og fri rettshjelp. Mekanismene for annenhåndsvurdering i disse fasene av en barnevernssak fremstår som svake.

Alle barn og foreldre som er i kontakt med barnevernet kan henvende seg til statsforvalteren for å klage på enkeltvedtak som barnevernet har fattet, men også på andre forhold der barna selv eller foreldrene mener at barnevernet (forstått i bred forstand) har begått feil. Det siste blir gjerne kalt «tilsynsklager». Det er likevel i flere innspill til utvalget, blant annet fra OBF, LFB og Forandringsfabrikken, vist til at både barn og foreldre har en svak posisjon i statsforvalterens klagesystem. Det handler både om hvorvidt feil faktisk blir avdekket og påklaget, tiden det tar å behandle klager og hvorvidt feil som er avdekket fører til endring i enkeltsaker.

Særlige utfordringer ved barns muligheter til å klage over vedtak er nærmere omtalt i kapittel 6 om kunnskapsstatus om barns rettssikkerhet i barnevernet, samt kapittel 8 om barns prosessuelle rettigheter og klagemuligheter. Her vises det blant annet til at dagens klagesystem er lite tilgjengelig for og lite tilpasset barn, og det gjelder særlig barn uten partsstatus. Barn uten partsstatus har ikke en rett til å få en ny vurdering av saken, og dette er særlig problematisk hvis saken gjelder tiltak som innebærer at barnet må flytte. Det er videre pekt på at statsforvalteren har utfordringer med å komme i posisjon til å samtale med barna i forbindelse med tilsyn. Dette er påpekt både i Helsetilsynets årsrapporter, av statsforvalterne selv og av organisasjoner som representerer barn. Barnevoldsutvalget fant i sin saksgjennomgang tilsynsrapporter som manglet et klart barneperspektiv og der barns medvirkning var lite synlig (NOU 2017: 12).

Utfordringene med klagesystemet kan på samme måte gjelde for foreldre. Det mangler lettfattelig og enkelt tilgjengelig informasjon på ulike språkom klagemuligheter, om klageprosessen og mulige utfall av en klage. Det kan dermed være krevende å få oversikt over systemet. Den informasjonen som foreligger tyder dessuten på at det er lang saksbehandlingstid når foreldre klager til statsforvalter på barnevernstjenesten i de såkalte tilsynssakene. Saksbehandlingstiden på seks måneder i gjennomsnitt for tilsynssakene fremstår som uforholdsmessig lang, særlig med tanke på at barnevernets arbeid kan føre til store endringer i livssituasjonen til barn og foreldre.

Det kan videre være ulike oppfatninger av, og forventinger til, hva som er formålet med tilsyn. Enkeltpersoner og Organisasjon for Barnevernsforeldre har spilt inn til utvalget at tilsyn ikke fører til at feil blir rettet opp i den enkelte sak. Helsetilsynet har også overfor utvalget uttrykt at det kan være behov for andre typer rettssikkerhetsmekanismer enn tilsyn, for å ivareta rettssikkerheten til barn og foreldre i den enkelte sak, fordi tilsynet i hovedsak er rettet mot læring for å unngå at de samme feilene gjentas senere.38 Dette kan indikere at det er et avvik mellom forventningene til hva tilsynet skal være og tilsynets formål. Utvalget mener dette er uheldig, og at det er grunn til å se nærmere både på hvordan både barn og foreldres rettigheter kan tydeliggjøres og forsterkes ved tilsynssaker.

Utvalget kjenner til at det er satt i gang enkelte tiltak for å særlig forbedre barns klageadgang. Statsforvalteren publiserte på sine nettsider våren 2022 informasjon til barn om deres rett til å klage. Samtidig ble det lansert en digital klageportal der barn som er i kontakt med barnevernet kan klage. Formålet med en egen klageportal for barn og unge, er å gjøre muligheten for å klage mer tilgjengelig. Barn som opplever å ikke få nødvendig hjelp, som opplever at hjelpen som er satt inn er feil, ikke nytter eller ikke er tilstrekkelig, kan nå klage til statsforvalteren direkte. Det er utarbeidet en veileder som skal sikre at alle embetene har lik praksis ved mottak og behandling av klagene fra barn som kommer via klageportalen. Det skal daglig undersøkes om det er kommet inn klager, og klager skal følges opp senest i løpet av første virkedag. Dette innebærer at statsforvalter tar direkte kontakt med barnet. Det har blitt gjennomført en intern evaluering blant statsforvalterembetene. I rapporten fremgår det at det var kommet inn 133 klager på landsbasis per 28. november 2022. Embetene melder om at henvendelsene som kommer inn har høy prioritet, og at barna/ungdommene har blitt kontaktet innen første virkedag. Videre er det et tydelig inntrykk at alle embeter er opptatt av å «holde fast» i saken til det blir bekreftet at forholdene det klages på tas tak i. Av evalueringen kommer det også frem at et betydelig antall klager også er fra voksne. En stor andel klager kommer fra barn på barnevernsinstitusjon. Flesteparten av barna er i alderen 15 år eller eldre. Temaene er varierende, men flere av sakene handler om manglende informasjon og medvirkning. Andre tema er manglende ettervern eller at fosterhjemmet eller institusjonen de bor på ligger for langt unna hjemkommunen. Det fremstår som at de fleste er sendt over til barnevernstjenesten det klages på for videre oppfølging, men det er også flere saker det er åpnet fullt tilsyn i. Statsforvalteren vurderer at det mest sentrale i det videre utviklingsarbeidet er å gjøre klageportalen mer kjent og tilgjengelig for barn i barnevernet.

Helsetilsynet og statsforvalterne har også jobbet med økt medvirkning fra barn og unge ved institusjonstilsyn, inkludert tiltak for å få flere barn til å snakke med statsforvalterne. Tiltakene inkluderer kompetanseheving knyttet til samtaler med barn (i regi av Helsetilsynet), utvikling av digitalt samtaleverktøy (Statsforvalteren i Trøndelag – bedre samtaler om de viktige temaene!) og tilgjengeliggjøring gjennom mobiltelefoner, meldinger til ungdom mm. Det er også etablert et brukerråd i Helsetilsynet, der blant annet Landsforeningen for Barnevernsbarn deltar. Rådet skal være med på å sikre at brukere og pårørendes erfaringer blir tatt hensyn til og kommer til nytte i Helsetilsynets virksomhet.

Utvalget mener arbeidet som er igangsatt med å styrke barns klagemuligheter er viktig for å styrke barns rettssikkerhet, og utvalget understreker betydningen av å fortsette arbeidet med å gjøre klageportalen kjent for barn. Utvalget kjenner samtidig ikke til at det er gjort tilsvarende grep for å styrke foreldres klagemuligheter.

26.6 Utvalgets forslag

26.6.1 Innledning

Flere av utfordringene omtalt over er ikke godt dokumentert gjennom forskning, men understøttes av den statistikken som foreligger. Samtidig er det allerede iverksatt flere tiltak og utviklingsarbeid som skal forbedre tilsynet med barnevernet. Dette tilsier at det ikke er grunn til å foreslå tiltak for å møte alle de utfordringene som det er redegjort for i kapittelet. Utvalget har, som nevnt, ikke utredet hvorvidt det bør etableres et eget organ eller en kommisjon for gjennomgang av enkeltsaker i barnevernet, ettersom det allerede er varslet et høringsnotat om en faglig uavhengig undersøkelseskommisjon for saker der systemsvikt har ført til manglende oppfølging av omsorgssvikt, vold eller overgrep mot barn og unge.

Flertallet i utvalget viser til at forslaget om å innføre en barnerepresentantordning (BRO) vil styrke barnets posisjon i saker som gjelder plassering utenfor hjemmet. BRO vil bidra til å kompensere for at statsforvalterne ikke alltid kommer i posisjon overfor barnet, samt bidra til å forenkle barns klagemuligheter. Det er ikke lagt til grunn at statsforvalternes individtilsyn med barn på institusjon skal avvikles som følge av innføring av BRO, selv om BRO vil erstatte tilsynet med barn i fosterhjem. Samtidig vil BRO kunne bidra til bedre kontroll med det enkelte barns situasjon, ved at BRO skal følge alle barn som bor med på hvordan det går med barn i både fosterhjem og institusjon. Se kapittel 7.

Utvalget har også i andre deler av utredningen foreslått tiltak som vil være relevante for noen av utfordringene på tilsynsområdet. Dette omfatter blant annet:

• Forslaget om å senke alderen for partsrettigheter til 12 år vil gi flere barn en tydeligere adgang til å klage på vedtak. Det er også foreslått at det presiseres at barnevernstjenesten må informere barnet om muligheten til å klage. Se kapittel 8.

• Forslaget i kapittel 8 om at barn som motsetter seg en flytting får rett for til å be om en overprøving av i nemnda, som skal følge de samme tidsfristene som gjelder for akuttvedtak. Barn kan også be statsforvalteren om overprøving av hjelpetiltak som retter seg mot barnet, og statsforvalter skal behandle disse sakene uten ugrunnet opphold.

• Forslaget i kapittel 24 om tydeligere føringer om beste praksis i det kommunale barnevernet, gjennom implementering av Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK). BFK vil utgjøre en felles faglig plattform for hvilke normer og forventninger som gjelder for kvalitet i barnevernstjenestenes arbeid. Dette vil kunne bidra til bedre og mer enhetlig tilsyn med det kommunale barnevernet, ved at tilsynet får tydeligere holdepunkter for hva som kan defineres som forsvarlige tjenester.

• Forslaget i kapittel 24 om å iverksette et utviklingsarbeid med sikte på å utvikle tydeligere krav til hvilke rammevilkår som må være på plass for at barnevernstjenestene skal kunne gi forsvarlige tjenester. Dette bør eksempelvis omfatte hvilke hjelpetiltak alle barnevernstjenester bør besitte eller ha tilgang på. Dette vil bidra til at statsforvalternes lovlighetstilsyn kan rettes mer mot faktorer som reflekterer kvalitet i det kommunale barnevernet.

• Flertallets forslag i kapittel 24 om at statsforvalteren gis fullmakt til å pålegge enkeltkommuner å samarbeide med andre kommuner på barnevernsområdet, i tilfeller der barnevernstjenestene ikke klarer å drive et forsvarlig barnevern. En slik fullmakt vil kunne tvinge frem endringer i de tilfellene der situasjonen er mest alvorlig.

Utover disse tiltakene mener utvalget at det er behov for å foreta grep som kan bidra til et mer samordnet tilsyn samt styrke tilsynets rolle som en rettssikkerhetsmekanisme i enkeltsaker. Videre følger nærmere omtale av utvalgets forslag.

26.6.2 Et mer helhetlig og samordnet tilsyn

Styrke bruken av tilsynsmøter for å samordne tjenestetilbud

Utvalget foreslår at statsforvalterne får et klart mandat til, og et tydelig oppdrag med, å samordne og ansvarliggjøre tjenester i saker der barn trenger hjelp fra flere instanser, ved bruk av tilsynsmøter som beskrevet over og som er i bruk i flere embeter. Statsforvalteren vil, i kraft av sin posisjon som tilsynsmyndighet for en rekke velferdstjenester, kunne ta en viktig rolle i saker der det også er behov for å mobilisere innsats fra flere aktører, også statlige aktører som Bufetat og Barne- og ungdomspsykiatrien (BUP).

Statsforvalternes ansvar kan utløses når det er påvist at et barn ikke får den hjelpen det trenger, eller der tjenestene opplever at de ikke kommer i posisjon til å hjelpe barnet. Statsforvalteren kan få kjennskap til aktuelle saker gjennom tilsyn, klager og andre henvendelser eller gjennom mediesaker. Gjennom tilsynsmøter, eller andre former for samordning, kan statsforvalteren samle relevante tjenester, ta en meklerrolle og bidrar til at det gjøres forpliktende avtaler om hva som skal skje videre i saken. En forutsetning for å lykkes med bedre samordning er at representantene fra tjenestene har kunnskap om saken og fullmakt til å ta beslutninger om tilbudet til barnet. Utvalgets flertall viser til at barnets representant (BRO) alltid bør være med i slike møter, og at det i hver sak også bør vurderes om foreldrene skal involveres.

Et slikt tiltak vil også kunne supplere de regelverksendringene som nylig er innført for å forsterke kommunenes, og de kommunale tjenestenes, forpliktelser til samarbeid og koordinering i enkeltsaker. Denne samarbeidsplikten omtales nærmere i kapittel 25.

Gjennomgang av dagens tilsyns- og kontrollordninger

Utvalget mener det er behov for å se nærmere på om systemet for tilsyn og kontroll med barnevernet og andre velferdstjenester kan gjøres enklere, mer oversiktlig og effektivt. Utvalget foreslår at departementene gjennomgår de ulike tilsyns- og kontrollordningene på velferdsområdet, særlig med sikte på å sørge for et mer koordinert og samordnet system, slik at det i større grad kan føres tilsyn med det samlede tilbudet til barn og familier enn de enkelte virksomheter.

I en gjennomgang av dagens tilsyns- og kontrollordninger bør det også ryddes i forholdet mellom statsforvalterens tilsyn med og Bufetats kontroll av institusjoner. Etter utvalgets syn fremstår Bufetats særskilte kontrollordning som både overflødig og uheldig. Dette er også tidligere påpekt av Helsetilsynet, i forbindelse med høringen av ny barnevernslov. Bufetats oppgaver bør begrenses til det som følger av eieransvaret og den interne styringen av institusjonstilbudet, ansvaret for å føre internkontroll samt ansvaret for å styre tilbudet i private institusjoner gjennom kontrakt.

26.6.3 Mer effektive og tilgjengelige klagemuligheter i enkeltsaker

Utvalget mener at det er behov for at barn og foreldre enklere enn i dag kan klage på beslutninger og handlinger gjort av barnevernet, og at de raskere enn i dag får respons fra og behandling av statsforvalteren på sin klage. Det er også behov for mer tilgjengelig informasjon om klagemuligheter- og prosessen. Målet er at barn og foreldre får hjelp når de opplever at det har skjedd feil, og at eventuelle feil kan avdekkes og eventuelt rettes opp på et tidlig tidspunkt.

Klageportal

Utvalget foreslår at det utvikles en klageportal eller lignende hos statsforvalteren, der både barn og foreldre kan ta kontakt dersom de opplever at barnevernstjenestens arbeid ikke er i tråd med regelverket. Dette kan eksempelvis bygge på klageportalen som allerede er utviklet for barn i barnevernet. Klager kan for eksempel være knyttet til barnevernets tilnærming i undersøkelsessaken, at omfanget av undersøkelsen er for omfattende, eller at barn og foreldre opplever høy grad av press og manglede valgmuligheter ved hjelpetiltak.

Krav om rask respons

En saksbehandlingstid ved «tilsynsklager» på seks måneder er uforholdsmessig lang, og utvalget har vurdert om det er behov for å lovfeste spesifikke tidskrav for saksbehandlingstiden når barn og foreldre klager over barnevernstjenestens saksbehandling. Utvalget mener en klageportal, der det stilles krav om at statsforvalteren er tilgjengelig og må gi rask respons for å veilede barn, foreldre og barnevernstjenesten når barn og foreldre klager, kan være et mer effektivt virkemiddel enn å lovfeste krav til saksbehandlingstiden. Ved innføring av en klageportal må det derfor stilles krav om at statsforvalteren raskt gir en respons til klager på hvordan saken følges opp, det vil si raskere enn kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a.39 For klage over enkeltvedtak, foreslår utvalget at det lovfestes at klagen skal behandles uten ugrunnet opphold, se nedenfor.

I responsen fra statsforvalteren bør det fremkomme hvordan statsforvalteren vil håndtere saken videre. Statsforvalteren skal i oppfølgingen kunne ta i bruk alle tilgjengelige virkemidler; i noen tilfeller vil det kun være snakk om å ha videre dialog med den som klager, for eksempel i form av veiledning eller informasjon. I andre tilfeller vil det være naturlig at statsforvalteren tar kontakt med den aktuelle barnevernstjenesten, Bufetat-regionen eller institusjonen, for å forhøre seg om saken og eventuelt gi råd og veiledning. I noen saker vil det også kunne være aktuelt for statsforvalteren å åpne tilsynssak. Det må uansett forutsettes at statsforvalteren holder klager informert om hva som skjer i saken.

Utvalget mener det er viktig for barns rettssikkerhet i barnevernet at avvik avdekket gjennom tilsyn dokumenteres i barnets journal, dersom de kan ha relevans for det enkelte barns situasjon. Dette gjelder alle typer tilsyn, ikke bare tilsyn med barnets egen sak. Avdekkes det for eksempel avvik ved en institusjon der barnet bor eller i kommunen barnet er tilknyttet som kanha relevans for barnet, må dette fremkomme i barnets journal for ettertiden. Utvalget foreslår derfor at det som en del av gjennomgangen av tilsyns- og kontrollordningene i barnevernet, se 16.6.2 over, utredes hvordan relevante tilsyn kan synliggjøres i barnets journal.

Strammere tidsfrister for behandling av klager på vedtak

Tidsaspektet er sentralt i barnevernssakene, og utvalget mener det derfor bør tilstrebes en så kort saksbehandling som mulig på klager fra barn og foreldre på barnevernets arbeid. Dette vil være viktig for å styrke barn og foreldres rettssikkerhet ved at feil rettes før saken har gått for langt. Utvalget foreslår derfor at det i lovverket tas inn et krav om at statsforvalter skal behandle klager fra barn og foreldre som gjelder på barnevernstjenestens vedtak uten ugrunnet opphold, se forslag til endring i barnevernsloven § 12-9 og ny § 12-12 i kapittel 31. Saksbehandlingen vil i disse tilfellene innebære en overprøving av vedtaket. Etter utvalgets syn bør saksbehandlingstiden i disse sakene normalt ikke overstige én måned.40

Mer tilgjengelig informasjon om klageprosessen

Utvalget mener også det er nødvendig at det utvikles og publiseres lett tilgjengelig og forståelig informasjon om muligheten til å klage og innholdet i klageprosessen, tilpasset de målgrupper som er i befatning med barnevernet. Det betyr at informasjonen må oppfylle kravene til universell utforming, når det gjelder språk, alder og ulike funksjonshemminger. Dette vil bidra til bedre forståelse for systemet. Informasjonen bør være en del av Barnevernsportalen, foreslått i kapittel 28.

26.6.4 Økt kompetanse om tilsynsarbeid på velferdsområdet

Utvalget mener at tilsyn, og særlig tilsyn med tjenester som er rettet mot utsatte grupper, krever særskilt kompetanse. Dette bør i større grad enn i dag betraktes som et eget fagområde, som blant annet krever god systemforståelse, analysekompetanse, kompetanse i samtaler med barn og tilsynsmetodikk, for kunne å fange opp tilfeller der barn og foreldre ikke får de tilbudene de trenger. Etter utvalgets oppfatning er dette spesielt viktig overfor barn og foreldre som er i en sårbar situasjon, og som ofte ikke er posisjon til å få satt manglende tilbud og egne behov på dagsorden hos offentlige myndigheter.

Utvalget foreslår derfor at Barne- familiedepartementet, i samarbeid med andre relevante departementer, sørger for at det utvikles et eget videreutdanningstilbud i tilsynsarbeid med viktige velferdsområder som barnevern, helsetjenester, NAV, skole og barnehage. Helsetilsynet, Utdanningsdirektoratet og utdanningsinstitusjonene kan ha en sentral rolle i et slikt arbeid. Styrket kompetanse vil være viktig for å sikre et mer enhetlig tilsyn og bedre kvalitet på tilsynet.

26.6.5 Redusere volumkravet for tilsynsbesøk på institusjon

Utvalgets flertall (medlemmene Skivenes, Søvig, Flatebø, Heggberget, Klæboe, Lauvås, Lekhal, Nordanger, Salvanes, Solberg og Øpsen) viser til forslaget om å innføre en Barnerepresentantordning (BRO).41 Ved en innføring av BRO kan volumkravet til statsforvalternes institusjonsbesøk (2 eller 4 ganger i året) reduseres. Dette kan forsvares ved at BRO skal følge opp barn i både fosterhjem og institusjon. Reduksjon av volumkravet kan bidra til å forbedre statsforvalterens kapasitet til å føre tilsyn med kommunene. Dette kan i første omgang vurderes i forbindelse med utprøving av BRO i utvalgte fylker, slik utvalgets flertall foreslår.

27 Godkjenning av personell i barnevernet

27.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere behovet for ordninger for offentlig godkjenning av personell, og herunder spesielt utrede autorisasjon for de i barnevernet som jobber med omsorgsovertakelser.

Autorisasjon er en offentlig profesjonsgodkjenning som gir rett til å bruke en yrkestittel og utøve et bestemt yrke. Personer er autorisert i kraft av sin utdanning samt tilleggskriterier knyttet til for eksempel alder, praksis og egnethet. Formålet med autorisasjon vil være å ivareta brukeres/pasienters sikkerhet, og sikre at personellet har nødvendige kvalifikasjoner til å inneha en bestemt yrkesrolle. I Norge stilles det krav om autorisasjon eller lisens for å jobbe som helsepersonell.

I 2021 var det 6 430 årsverk i barnevernstjenestene, fordelt på 7 200 ansatte (KS, 2022). Det stilles i dag ikke krav om at personer som arbeider i eller for barnevernet må ha en form for offentlig godkjenning, og det er ingen autorisasjonsordning knyttet til barnevernspedagog- og sosionomutdanningene, som er de utdanningene som i størst grad leder til arbeid i barnevernet.42 Disse utdanningene er imidlertid omfattet av kravene til skikkethetsvurdering av studenten, jf. forskrift om skikkethetsvurdering i høyere utdanning. Det er også krav om politiattest for ansatte i barnevernet og de som utfører oppgaver på vegne av barnevernet.

Utvalget har, i tråd med mandatet, vurdert om det er behov for ordninger for autorisasjon eller sertifisering av personell som skal jobbe i barnevernet. Dette er vurdert i sammenheng med utvalgets overordnede oppdrag om å vurdere tiltak for å styrke rettssikkerheten i barnevernet. Utvalget har i sine vurderinger tatt utgangspunkt i at en autorisasjonsordning kan knyttes til kompetansekravene som gjelder for barnevernet, eksempelvis ved at autorisasjon kan tildeles etter gjennomført mastergrad som kvalifiserer for arbeid i barnevernet, kombinert med eventuelle tilleggskriterier. Autorisasjonsordningen kan gjelde generelt eller knyttes til bestemte arbeidsoppgaver.

Utvalgets flertall foreslår ikke at det innføres krav om autorisasjon for arbeid i barnevernet, med henvisning til at det ikke er dokumentert at en slik ordning vil ha vesentlige gevinster i form av økt kvalitet, legitimitet eller rettssikkerhet. Flertallet mener det bør gjøres andre grep for å forebygge at uegnede eller uskikkede personer kan jobbe i barnevernet. Ett medlem foreslår at det innføres autorisasjonsordning for barnevernspedagoger og sosionomer.

Utvalget foreslår at det gjennomføres en evaluering av utdanningenes skikkethetsvurderinger, og at det utredes om det bør innføres krav om uttømmende og utvidet politiattest for ansatte i barnevernstjenester og institusjoner, det si at alle strafferettslige reaksjoner i reaksjonsregisteret vises. Utvalget foreslår også at det innføres krav om jevnlig oppdatering av politiattest for alle typer ansettelser, engasjementer og oppdrag i barnevernet, for både offentlig og privat ansatte. Videre anbefaler utvalget at det utredes en varslingsplikt til Helsetilsynet for personell i barnevernet, ved alle alvorlige hendelser og om Helsetilsynet skal gis adgang til å gi pålegg om forbud mot at enkeltpersoner kan jobbe i barnevernet.

Utvalget gjør i del 2 av kapittelet kort rede for tidligere vurderinger av behovet for autorisasjonsordning i barnevernet, mens dagens ordninger for å sikre nødvendige kvalifikasjoner og skikkethet i barnevernet beskrives i del 3. I del 4 beskrives ordninger for godkjenning av personell i enkelte andre land, mens del 5 beskriver hvordan dette er innrettet i andre sektorer i Norge. Utvalgets vurderinger av behovet for en autorisasjonsordning, og utvalgets forslag til tiltak, blir gjort rede for i del 6.

27.2 Bakgrunn

En rekke utvalg og aktører har de siste 20 årene foreslått autorisasjonsordning innenfor barnevernet. Autorisasjon har vært begrunnet med at det kan beskytte mot uforsvarlig praksis og personell som er uegnet til å jobbe med barnevernssaker. Det har vært fremhevet at barnevernspedagoger og sosionomer, på samme måte som helsepersonell, jobber med og utøver offentlig myndighet overfor særlig sårbare målgrupper, og vist til at autorisasjon kan gi økt tillit og status for personell i barnevernet samt øke kvaliteten på det faglige arbeidet.

Fellesorganisasjonen (FO) har vært blant de aktørene som over lang tid har understreket behovet for å innføre en universell autorisasjonsordning av barnevernspedagoger og sosionomer etter endt utdanning på bachelornivå, på lik linje med helsepersonell. FO utga senest i 2022 en juridisk utredning, gjennomført av professor Bente Ohnstad, om hvordan autorisasjon lovteknisk kan gjennomføres (Ohnstad, 2022). En viktig begrunnelse for autorisasjon er, ifølge FO, at det vil øke anerkjennelsen for profesjonene og sikre at de ansatte er kvalifiserte og skikkede for arbeidet. Ohnstad (2022) viser blant annet til at hovedhensynet bak autorisasjonsordningen for helsepersonell, at helsepersonells kompetanse skal være forutsigbar og at det skal være mulig å trekke tilbake autorisasjonen, også er relevant for sosialfaglig personell.

Også Helsetilsynet ba i 2008 om at skulle tas nødvendige skritt for å etablere en autorisasjonsordning for sosionomer og barnevernspedagoger, med henvisning til at en autorisasjonsordning vil sikre at uegnede personer ikke kan arbeide i barnevernet, og at faget da blir gjenstand for en kontinuerlig vurdering av hva som er uakseptabelt eller uforsvarlig (Helsetilsynet, 2008). Forslag om autorisasjon har videre blitt fremmet i offentlige utredninger. Befringutvalget foreslo en form for feltautorisasjon, der ordningen knyttes spesifikt til arbeid i barnevernet og basert på et turnusår i barnevernet for å oppnå nødvendige kvalifikasjoner (NOU 2009: 8). Barnevoldsutvalget mente at en autorisasjonsordning i barnevernet burde vurderes nærmere, men uten å utdype hvordan en slik ordning burde innrettes (NOU 2017: 12).

På oppdrag fra Barne- og familiedepartementet, blant annet med henvisning til Befringutvalget og Barnevoldsutvalget, utredet Bufdir i 2019 hvordan en autorisasjonsordning i barnevernet kan innrettes. Bufdir foreslo en modell der autorisasjon tildeles til kandidater som har gjennomført en barnevernsfaglig mastergradsutdanning, og viste til at for å gi et reelt innhold til autorisasjonen bør det vurderes hvorvidt enkelte arbeidsoppgaver skal forbeholdes ansatte med autorisasjon. Direktoratet mente imidlertid at innrettingen burde avvente det endelige innholdet i masterutdanningene, fordi dette vil avgjøre om ansatte med autorisasjon faktisk vil besitte en annen kompetanse enn ansatte uten autorisasjon. Direktoratet mente at en autorisasjonsordning kunne gi positive virkninger for kvaliteten i barnevernet, gjennom å tydeliggjøre den enkeltes ansvar og gi faglig stolthet. Samtidig konkluderte Bufdir med at autorisasjon sannsynligvis vil ha mindre effekt enn andre kompetansetiltak. Direktoratet mente blant annet at kompetansekrav og lengre utdanninger var mer treffsikre virkemidler (Bufdir, 2019a).

Barne- og familiedepartementet delte i Prop. 133 L (2020–2021) om ny barnevernslov Bufdirs vurdering, og fremholdt at det ikke er behov for å innføre en autorisasjonsordning. Departementet viste blant annet til innføring av kompetansekrav og krav til praksis i utdanningene som mer effektive tiltak. Det ble også vist til andre virkemidler mot uforsvarlig praksis eller personell som er uegnet for å jobbe i barnevernet, som tilsyn, skikkethetsvurderinger i utdanningene og arbeidsgivers adgang til å ilegge disiplinærreaksjoner. Stortinget vedtok imidlertid, ved behandlingen av proposisjonen, at en autorisasjonsordning avgrenset til personell som skal jobbe med omsorgsovertakelser skal utredes nærmere. Dette fremkommer også av utvalgets mandat, som det er redegjort for i innledningen.

27.3 Dagens system og praksis

27.3.1 Krav til kompetanse for arbeid i barnevernet

Med ny barnevernslov er det innført krav om barnevernsfaglig, eller annen relevant mastergradsutdanning, for ledere ved barnevernsinstitusjoner og for ansatte i det kommunale barnevernet som skal utføre nærmere bestemte oppgaver, jf. § 15-6:

Personell i barnevernstjenesten som skal utføre oppgaver etter § 15-3 tredje ledd, skal fra 1. januar 2031 oppfylle ett av følgende vilkår:

• barnevernsfaglig mastergrad eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå

• relevant bachelorutdanning dersom det innen 1. januar 2031 kan dokumenteres minst fire års arbeidserfaring fra barnevernet i tillegg til at det er gjennomført en barnevernsfaglig eller annen relevant videreutdanning med minst 30 studiepoeng.

Kilde: Barnevernsloven

Kompetansekravet for personell i barnevernstjenesten henviser til kjerneoppgaver beskrevet i § 15-3. Dette omfatter oppgaver med å gjennomgå meldinger, gjennomføre undersøkelser, treffe vedtak om hjelpetiltak, fremme saker for barneverns- og helsenemnda, iverksette vedtak og følge opp barn i tiltak. Det er også presisert i loven at kravet også gjelder barnevernstjenestens leder og stedfortreder. I tillegg skal kravene gjelde for sakkyndige, private som bistår barnevernstjenesten og personell i sentre for foreldre og barn som utreder omsorgssituasjonen til barn i alderen 0 til 6 år. Kravene skal gjelde fra 2031, med en overgangsordning for de som allerede jobber i barnevernstjenestene. For øvrige ansatte i barnevernsinstitusjoner er det i loven innført krav om at nytilsatte skal ha relevant bachelorutdanning. Det ble fra 2022 også stilt krav om at barnevernstjenestene skal ta imot praksisstudenter. Se kapittel 3 for mer informasjon om kompetansesatsingen i barnevernet.

Utformingen av kompetansekrav i loven innebærer ikke at det settes begrensninger for hvilke utdanningsgrupper som har tilgang til yrket eller til å utføre de ulike oppgavene, slik det eksempelvis er gjort innenfor helsetjenestene.

Det er etablert nasjonale retningslinjer for to barnevernsfaglige masterutdanninger, Master i barnevern og Master i barnevernsarbeid. Begge utdanningene er utformet med tanke på at de skal være relevante for arbeid i både det kommunale barnevernet og barnevernsinstitusjon. Master i barnevern er for barnevernspedagoger og bygger på bachelor i barnevern. Utdanningen skal gi grunnlag for faglig progresjon og fordypning gjennom både bachelor- og mastergraden. Master i barnevernsarbeid skal være åpen for flere utdanningsgrupper, men skal særlig tilpasses kandidater med bachelor i sosialt arbeid og vernepleie. Dette er begrunnet med at sosionomer og vernepleiere, sammen med barnevernspedagogene, utgjør de dominerende utdanningsgruppene i barnevernstjenestene og i barnevernsinstitusjonene (Prop. 133 L (2020–2021)).

27.3.2 Skikkethetsvurderinger i utdanningssystemet

Vitnemål for fullført utdanning innen barnevernspedagogikk, femårig masterprogram i barnevern og sosionomutdanningen forutsetter at studenten er vurdert som skikket for yrket, jf., forskrift om skikkethetsvurdering i høyere utdanning, jf. lov om universiteter og høyskoler § 4-10.

Formålet med en skikkethetsvurdering er å avdekke om studenten har de nødvendige forutsetninger for å kunne utøve yrket. Forskriften sier at en student som utgjør en mulig fare for liv, fysisk og psykisk helse, rettigheter og sikkerhet til brukere, eller andre studenten vil komme i kontakt med, ikke er skikket for yrket. Løpende skikkethetsvurdering av alle studenter skal foregå gjennom hele studiet, og skal inngå i en helhetsvurdering av studentens forutsetninger for å kunne fungere i yrket. Hvis det er begrunnet tvil om en student er skikket, skal det foretas en særskilt skikkethetsvurdering. Ved slik vurdering gjelder saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Vurderingskriteriene for barnevernspedagog- og sosionomutdanningene fremgår av § 4 i forskrift om skikkethetsvurdering i høyere utdanning:

En student er uskikket i utdanningene som nevnt i § 1 nr. 3 til og med 22, 25 og 27 dersom ett eller flere av følgende kriterier er oppfylt:

• a) studenten viser manglende vilje eller evne til omsorg, forståelse og respekt for elever, pasienter, klienter eller brukere.

• b) studenten viser manglende vilje eller evne til å samarbeide og til å etablere tillitsforhold og kommunisere med elever, pasienter, klienter, brukere, pårørende og samarbeidspartnere.

• c) studenten viser truende eller krenkende atferd i studiesituasjonen.

• d) studenten misbruker rusmidler eller tilegner seg medikamenter på ulovlig vis.

• e) studenten har problemer av en slik art at han/hun fungerer svært dårlig i forhold til sine omgivelser.

• f) studenten viser for liten grad av selvinnsikt i forbindelse med oppgaver i studiet og kommende yrkesrolle.

• g) studenten viser uaktsomhet og uansvarlighet som kan medføre risiko for skade av elever, pasienter, klienter eller brukere.

• h) studenten viser manglende vilje eller evne til å endre uakseptabel adferd i samsvar med veiledning.

Kilde: Forskrift om skikkethetsvurdering i høyere utdanning

På bakgrunn av innstilling fra en skikkethetsnemnd, nedsatt av utdanningsinstitusjonens styre, fatter styret eller institusjonens klagenemnd eventuelt vedtak om at en student ikke er skikket. Studenten kan utestenges fra utdanningen i inntil fem år. Vedtak om utestenging skal opplyse studenten om at vedkommende ikke kan søke eller ta imot plass ved tilsvarende utdanninger i utestengingsperioden, og at det må søkes nytt opptak dersom utdanningen skal gjenopptas etter utestengingsperioden, jf. forskrift om skikkethetsvurdering i høyere utdanning § 12. Informasjon om vedtak om at en student er funnet uskikket for yrket skal registreres i en database, for å hindre at studenter får opptak til, eller tar eksamen ved, andre institusjoner når det foreligger et sanksjonsvedtak (Kunnskapsdepartementet, 2015).

Det foreligger ikke nasjonal statistikk over skikkethetssaker i utdanningsinstitusjonene, verken generelt eller for utdanningene som er spesielt relevant for barnevernet. Det er heller ikke definert hvordan sakene skal telles, så dette kan variere mellom utdanningsinstitusjonene. OsloMet opplyser på sine nettsider at det i 2021 ble mottatt 60 meldinger om tvil om skikkethet fordelt på 54 studenter.43 Ved institutt for sosialfag var det 3 tvilsmeldinger (OsloMet, 2022).

Naustdal og Gabrielsen (2015) viser til at det har vært lite forskning på dette området i Norge.44 Internasjonale studier viser at det er utfordringer både med regelverket, hva som faktisk skal vurderes og hvilken kompetanse veilederne som møter studentene trenger (Naustdal og Gabrielsen, 2015).

Når studenter er i praksis gjennomføres det løpende skikkethetsvurderinger. Caspersen og Kårstein (2013) har imidlertid pekt på at det generelt i utdanningssektoren er lite stabil tilgang på veiledere og veiledningskompetanse i praksisstudiene samt uklarheter i ansvar, roller og funksjoner. NOKUT45 (2019) viser til at mange praksisveiledere opplever det som svært vanskelig å vurdere studentenes skikkethet, og at de ønsker tettere dialog og mer veiledning om dette (Helseth mfl., 2019).

En arbeidsgruppe, nedsatt av Nasjonalt råd for helse- og sosialfagutdanning og Nasjonalt råd for lærerutdanning, mente i 2011 at hovedproblemene på området synes å være uhensiktsmessig lov- og regelverk og manglende fokus på skikkethetsarbeid i institusjonen (Ohnstad mfl., 2011). Det ble i 2016 gjort endringer i forskrift om skikkethetsvurdering i høyere utdanning (Kunnskapsdepartementet, 2016). Det ble blant annet inntatt en formålsparagraf, for å gjøre det tydeligere at forskriften må tolkes ut fra hensynet til pasienter, barnehagebarn, elever og andre brukeres rett til forsvarlig behandling (Kunnskapsdepartementet, 2015).

27.3.3 Krav om politiattest

I barnevernsloven § 12-11 fremgår det at personer som skal ansettes i eller gjøre oppgaver på vegne av barnevernstjenester eller Bufetat46 skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd – en såkalt barneomsorgsattest. Det samme gjelder tillitspersoner, tilsynspersoner, talspersoner og personer som fører tilsyn med barn i institusjoner.

En barneomsorgsattest er en politiattest som viser anmerkninger for nærmere bestemte straffebud, som seksualforbrytelser mot barn og voksne, drap, narkotikaforbrytelser og grov vold og ranskriminalitet. Formålet med barneomsorgsattester er å gi barn beskyttelse mot overgrep eller alvorlig, skadelig innflytelse samt å bidra til å øke tilliten til at mindreårige tas hånd om av skikkede personer (Prop. 86 L (2021–2022)).

En barneomsorgsattest skiller seg fra en «uttømmende politiattest», ved at den ikke viser alle strafferettslige reaksjoner i reaksjonsregisteret. Den som skal ansettes som leder i barneverns- og helsenemnda skal legge frem en uttømmende politiattest. Det samme gjelder fosterforeldre og personer som tar imot barn som heldøgns avlastningstiltak.

Når det tidligere er utstedt barneomsorgsattest, er det ikke adgang til å kreve opplysninger om andre typer lovbrudd enn de som inngår i barneomsorgsattesten, mens det for uttømmende politiattester kan kreves utlevert nye opplysninger om alle typer reaksjoner i reaksjonsregisteret. Arbeidsgiver/oppdragsgiver kan altså kreve å få utlevert nye opplysninger som er innenfor rammen av hjemmelsgrunnlaget for den opprinnelige attesten. Nye opplysninger kan kreves dersom brukeren av opplysningene, for eksempel en arbeidsgiver, har fått tilgang til informasjon som gir grunn til å tro at det foreligger nye opplysninger av betydning

Det følger av barnevernsloven at en person som har anmerkning som gjelder straffebud som omfattes av barneomsorgsattest, ikke kan utføre oppgaver overfor mindreårige. Når potensielle fosterforeldre har anmerkning knyttet til andre straffebud enn de som omfattes av barneomsorgsattesten, skal disse ikke godkjennes som fosterforeldre dersom anmerkningen kan skape tvil om hvorvidt de egner seg for oppgaven. Dette gjelder også personer som skal ta imot barn i avlastningshjem.

27.4 Autorisasjons- og godkjenningsordninger i andre land

Finland har innført en autorisasjonsordning for sosialarbeidere med femårig utdanning, og etablert et system for sosialfaglig personell som tilsvarer systemet for helsepersonell i Norge. En egen lov om sosialfaglig personell regulerer hvilken utdanning som kreves for å utøve sosialt arbeid (Finlex, 2022). Det er videre etablert et eget nasjonalt register for sosialfaglig personell (Suosikki). Det nasjonale organet Valvira (National Supervisory Authority for Welfare and Health) tildeler autorisasjon til sosialarbeidere som gir rett til å utøve yrket, og monitorer at sosialarbeidere utøver yrket på en forsvarlig måte.

Godkjennings-, autorisasjons- eller sertifiseringsordninger finnes også på Island, i England, Skottland, Irland, New Zealand og i enkelte stater i USA. For eksempel stilles det i Irland krav om at kandidatene har gjennomført utdanning ved et godkjent studiested for å kunne jobbe som sosialarbeider (Coru, 2022). Andre profesjonsgrupper, eller kandidater som har studert i andre land, kan søke om å bli godkjent for å jobbe med sosialt arbeid.

Autorisasjon og statlig godkjenning har også vært et diskusjonstema i Sverige og Danmark, men uten at det foreløpig er blitt innført.

27.5 Autorisasjons- og godkjenningsordninger i andre sektorer

27.5.1 Innledning

I denne delen gjøres det kort rede for ordninger for autorisasjon og godkjenning av helsepersonell og advokater. Det er i Norge ikke krav til autorisasjon i andre yrker som jobber med barn og familier, som lærere, barnehagelærere, spesialpedagoger og familieterapeuter. I skole og barnehage blir det imidlertid stilt krav om henholdsvis lærerutdanning og barnehagelærerutdanning for å utføre bestemte oppgaver, som for eksempel ledelse, undervisning og pedagogisk virksomhet.

27.5.2 Autorisasjon av helsepersonell

I helsesektoren er autorisasjon en universell ordning, i den forstand at alle sentrale helseprofesjoner er autorisert i kraft av sin utdanning (Helsedirektoratet, 2018). Behovet for en egen regulering av helsepersonell er begrunnet med at det «er hensiktsmessig med en sterkere offentlig styring med yrkesutøvere som har folks liv og helse som virkeområde, for å bidra til kvalitet og sikkerhet uavhengig av arbeidssituasjon og arbeidssted», jf. Ot.prp. nr. 13 (1998–99) Om lov om helsepersonell m v (helsepersonelloven). Det er 33 yrkesgrupper med yrkestittel som krever autorisasjon, blant annet helsefagarbeidere, fysioterapeuter, sykepleiere, leger og psykologer, jf. helsepersonelloven § 48. Personer som har bestått eksamen i vedkommende fag ved norsk universitet, høgskole eller videregående opplæring, har rett til autorisasjon etter søknad, jf. § 48 a. Søkeren må i tillegg være under 80 år, ikke være uegnet for yrket og ha gjennomført praktisk tjeneste eller oppfylle tilleggskrav, dersom dette er fastsatt i forskrift. Det er Helsedirektoratet som gir autorisasjon etter søknad.

Det er en egen spesialistgodkjenning for leger og tannleger. Eksempler på spesialistutdanning er spesialisering innenfor barnesykdommer, indremedisin og ulike former for kirurgi og psykiatri. Spesialistgodkjenning forutsetter gjennomført spesialistutdanning, jf. helsepersonelloven § 51 og spesialistforskriften. Det er Helsedirektoratet som etter søknad gir godkjenning for både leger og tannleger.

Helsetilsynet har ansvaret for å utøve reaksjoner på helsepersonell som har utvist uforsvarlig yrkesutøvelse, jf. helsepersonelloven kapittel 11. Reaksjoner gis i form av advarsel, suspensjon inntil det er tatt endelig beslutning i saken, begrensning av autorisasjonen til å gjelde utøvelse av bestemt virksomhet under bestemte vilkår eller tilbakekall av autorisasjon eller spesialistgodkjenning. Med unntak av advarsel regnes dette som enkeltvedtak og oppføres i Helsepersonellregisteret. Tilbakekall av autorisasjon eller spesialistgodkjenning er den mest alvorlige konsekvensen. I helsepersonelloven § 57 fremgår det at:

Statens helsetilsyn kan kalle tilbake autorisasjon eller spesialistgodkjenning dersom innehaveren er uegnet til å utøve sitt yrke forsvarlig på grunn av alvorlig sinnslidelse, psykisk eller fysisk svekkelse, langt fravær fra yrket, bruk av alkohol, narkotika eller midler med lignende virkning, vesentlig mangel på faglig innsikt, uforsvarlig virksomhet, vesentlige pliktbrudd etter denne lov eller bestemmelser gitt i medhold av den, eller på grunn av atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen. Autorisasjon eller spesialistgodkjenning kan videre kalles tilbake dersom innehaveren til tross for advarsel unnlater å innrette seg etter lovbestemte krav, og også dersom vilkår fastsatt i forskrift ikke er oppfylt.

Kilde: Helsepersonelloven

Klager på reaksjoner fra Helsetilsynet behandles av Statens helsepersonellnemnd. Helsepersonellnemnda er også klageinstans for vedtak om avslag på søknad om spesialistgodkjenning, jf. spesialistforskriften § 35. Statens helsetilsyn kan gi helsepersonell som har mistet autorisasjon eller spesialistgodkjenning ny autorisasjon eller spesialistgodkjenning hvis det godtgjøres at vedkommende er skikket, jf. § 62.

Tabell 27.1 viser antall autoriserte leger, sykepleiere og psykologer i 2021, og antall reaksjoner gitt disse yrkesgruppene dette året. Antall tilbakekallelser av autorisasjon fremkommer særskilt. Medregnet alle yrkesgrupper mistet 155 helsepersonell til sammen 158 autorisasjoner i 2021. Dette var en økning på 30 tilbakekall sammenlignet med 2020. Den hyppigste årsaken til at Helsetilsynet tilbakekalte autorisasjonen var rusmiddelbruk og atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen, som for eksempel tyveri av legemidler, narkotikalovbrudd og vold (Helsetilsynet, 2022a).

27.5.3 Godkjenning av advokater

Det stilles krav til tillatelse for å være advokat, jf. domstolloven § 220 – såkalt bevilling. Bevilling gis av Tilsynsrådet for advokatvirksomhet. Det følger av domstolloven § 220 og advokatforskriften at følgende vilkår må være oppfylt for å kunne få bevilling:

• Bestått juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap.

• Ha minst to års godkjent praksis på fulltid som advokatfullmektig, dommerfullmektig, politifullmektig eller som universitetslærer i rettsvitenskap

• Prosedyreerfaring fra rettssalen, normalt ved å ha ført minst tre rettssaker av et visst omfang.

• Ha gjennomført og bestått advokatkurset.47

• Ha hederlig vandel dokumentert ved politiattest.

Det er også særskilte krav for å kunne få tillatelse til å være advokat med møterett for Høyesterett, jf. § 221.

Praktiserende advokater har rett til å ha en autorisert advokatfullmektig til å opptre for seg i rettergang. Vilkårene for å bli autorisert som advokatfullmektig fremgår av domstolloven § 223 annet ledd. Fullmektigen må ha juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap, og det må godtgjøres ved ordinær politiattest at vedkommende har ført en hederlig vandel. Videre må det ikke foreligge noe forhold som ville ført til at autorisasjonen ville blitt satt ut av kraft eller kalt tilbake, jf. domstolloven § 230. Det er advokaten som søker om autorisasjon for fullmektigen. Tilsynsrådet avgjør søknaden.

Advokatbevillingsnemnden treffer vedtak i saker om tilbakekall eller suspensjon av advokatbevillinger, etter forslag fra Tilsynsrådet og Disiplinærnemnden, jf. domstolloven § 230. Bevillingen kan tilbakekalles hvis advokaten gjør seg skyldig i forhold som gjør vedkommende uskikket eller uverdig til å drive advokatvirksomhet, eller som gjør at vedkommende mister den tillit som er nødvendig i yrket. Dette gjelder også for autorisasjon som advokatfullmektig. Vedtakene kan ikke påklages, men kan bringes inn for retten som kan prøve alle sider av saken, jf. domstolloven § 230 annet ledd. Advokatbevillingsnemnden er også klageinstans for vedtak truffet av Tilsynsrådet etter domstolloven § 225 fjerde ledd, for eksempel ved klage på avslått søknad om advokatbevilling eller andre tillatelser.

I ny advokatlov gis en helhetlig regulering av advokaters virksomhet og av adgangen til å yte rettslig bistand for andre enn advokater.48 Blant annet blir juristtittelen en beskyttet tittel. Hovedlinjene i dagens vilkår for advokatbevilling, og regler for hvem som kan opptre i rettergang, blir videreført.

27.6 Utvalgets vurderinger

27.6.1 Behovet for autorisasjonsordning

Hvordan en autorisasjonsordning for barnevernet kan innrettes

Utvalget har i sine vurderinger tatt utgangspunkt i at autorisasjon for arbeid i barnevernet kan tildeles på bakgrunn av gjennomført mastergrad som kvalifiserer for arbeid i barnevernet, i samsvar med kompetansekravene som vil gjelde fra 2031, Det kan videre være hensiktsmessig å knytte en autorisasjonsordning til de to barnevernsfaglige mastergradsutdanningene som er etablert, eventuelt i kombinasjon med enkelte tilleggskriterier.

Krav om autorisasjon kan enten gjelde for alle typer fagstillinger i barnevernstjenestene, eller kun for stillinger som innebærer utøvelse av nærmere bestemte oppgaver. Dette kan eksempelvis være arbeid med omsorgsovertakelser, som å forberede saker for nemnda og iverksette og følge opp tiltak for barn under omsorg, jf. modellen utvalget i mandatet er bedt om å utrede.49 Det kan også være snakk om oppgaver som gjøres i deler av det statlige barnevernet, for eksempel i institusjonstilbudet, fosterhjemstjenestene og sentre for foreldre og barn.

Dersom kravet om autorisasjon avgrenses til bestemte oppgaver, kan ordningen kombineres med tilleggskriterier utover barnevernsfaglig mastergradsutdanning. Dette kan eksempelvis være krav om en viss spesialisering, i form av fordypning gjennom kurs eller videreutdanning. De som ikke har barnevernsfaglig utdanning eller oppfyller tilleggskriteriene må gjøre andre oppgaver.

Innføring av en autorisasjonsordning basert på de barnevernsfaglige masterutdanningene, vil begrense muligheten for å ansette og benytte andre relevante utdanningsgrupper. Dette vil kunne medføre en innstramming av det nye kompetansekravet som er fastsatt for barnevernstjenestene, der det åpnes for at flere mastergradsutdanninger kan være relevante. I forarbeidene er jurister, psykologer og annet personell med helse- og sosialfaglig masterutdanning, pedagoger, sosialantropologer og enkelte andre utdanningsgrupper med kultur- eller minoritetskompetanse brukt som eksempler på «andre relevante» utdanningsgrupper (Prop. 133 L (2020–2021), side 503).

Et mindre omfattende alternativ til autorisasjonsordning er en sertifiseringsordning som gir rett til arbeid i barnevernet. Ordningen vil innebære å stille krav til faglig forsvarlighet og oppførsel hos ansatte og ledere med barnevernsfaglige oppgaver, uavhengig av utdanningsbakgrunn. Også denne ordningen kan avgrenses til personell som skal utføre visse oppgaver i barnevernet. Sertifisering kan for eksempel gis på bakgrunn av standardiserte vurderinger, tester eller lignende. Sertifisert personell kan oppføres i et nasjonalt register. Formålet vil være å kunne sanksjonere personell som viser seg uegnet for å jobbe i barnevernet, eksempelvis ved at man tas ut av listen, og det registreres at man ikke oppfyller bestemte vilkår. Vilkårene for å utøve sanksjoner kan være de samme som ved autorisasjon.

Kunnskap om sertifisering og autorisasjon som virkemiddel

Utvalget har vurdert om en autorisasjonsordning i barnevernet vil kunne forbedre legitimiteten, kvaliteten og rettssikkerheten i barnevernets arbeid på en effektiv måte. Utvalget har imidlertid ikke funnet dokumentasjon som tyder på at autorisasjon vil ha vesentlige gevinster. Dette gjelder uavhengig av hvordan en eventuell autorisasjonsordning innrettes. I en britisk artikkel som så nærmere på casestudier av godkjenningsordninger for sosialt arbeid i England, New Zealand og USA (staten New York), ble det blant annet konkludert med at

there is only limited empirical evidence as to whether registration does, in fact, lift the professional standing of social workers or protect consumers from substandard practice.

Kilde: McCurdy mfl. (2018) gjengitt i Worsley mfl. (2020), side 310

Wollscheid og Røsdal (2019) gjør en litteraturgjennomgang av forskning på om kompetansehevende tiltak har betydning for kvalitet i yrkesutøvelse på det sosialfaglige området. Betydningen av autorisasjon ble også vurdert, men det ble ikke funnet studier, verken nasjonalt eller internasjonalt, som støttet denne sammenhengen. Alecu og Drange (2016) viser til at amerikanske studier på lærere gir liten støtte til at krav til lisensiering øker elevenes læringsutbytte. Bufdir (2019a) tar i sin utredning til orde for at selv om en autorisasjonsordning vil kunne beskytte barn og familier mot ansatte med grov mangel på faglig innsikt og grove pliktbrudd, vil den i begrenset grad beskytte mot mer generelle mangler på kvalitet i arbeidet. Omfanget av reaksjoner mot barnevernspersonell vil dessuten omfatte få personer årlig, dersom ordningen innføres etter samme vilkår som for helsepersonell. Med utgangspunkt i prosentandelen av helsepersonell som utsettes for reaksjoner fra Helsetilsynet, jf. punkt 27.5, anslo Bufdir at omtrent seks barnevernspedagoger og sosionomer årlig ville mottatt en reaksjon, hvorav tre i form av tap av autorisasjon.

Utvalget har heller ikke funnet kunnskap som tydelig underbygger at autorisasjons- eller godkjenningsordninger fører til økt status, tillit og legimitet. Noen mindre studier fra andre land viser til at ansatte selv trekker frem fordeler ved økt profesjonalisering og anerkjennelse av egen profesjon (Beddoe, 2015; Hobbs og Evans, 2017; Staniforth mfl., 2021). Relatert til dette trekker studier frem at ansatte selv er av den oppfatning at autorisasjon, eller krav til offentlig registrering, vil kunne bedre befolkningens inntrykk av og tillit til dem. Alecu og Drange (2016) viste til at studier tyder på at lisensiering/autorisasjon også bidrar til økt lønnsnivå, blant annet fordi krav om lisens reduserer tilgangen på arbeidskraft som anses som kvalifisert.50 Det kan antas at en autorisasjonsordning knyttet til bestemte oppgaver i barnevernet vil kunne ha tilsvarende effekt. En potensiell gevinst er, i følge Alecu og Drange (2016), at lønnsfordelene som følger av lisensieringen gir motivasjon til å forbli i yrket og dermed kan redusere turnover.

I en studie fra England ble det vist at 87 prosent av forespurte sosialarbeiderne ønsket et godkjenningsregister for sosialarbeidere (Department of Health, 2001). Samtidig ble det i en befolkningsundersøkelse vist til at 65 prosent av respondentene hadde liten tiltro til at et godkjenningsregister ville hindre at uegnede personer fikk tilgang til jobb («social work») (Community Care, 2004). Tilsvarende andel uttrykte også bekymring for at et godkjenningsregister ville være til hinder for egnede personer fikk tilgang på jobb. Kvaliteten på denne undersøkelsen er usikker.

Det finnes imidlertid andre studier som tyder på at den norske befolkningens tillit til barnevernet tross alt er relativt høy, dersom det sammenlignes med andre land, og også med land som har innført autorisasjon for sosialarbeidere. En komparativ undersøkelse fra 2016 viste at befolkningen i Norge hadde høyere tillit til barnevernet enn det som var tilfellet i Finland, England og California (Juhasz og Skivenes, 2016). Om lag 50 prosent av respondentene i Norge svarte at de hadde ganske høy eller høy tillit, mens de øvrige land lå på rundt 40 prosent. Se kapittel 28 for mer om dette.

27.6.2 Utvalgets forslag

Vurdering av en autorisasjons- eller godkjenningsordning i barnevernet

Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall når det gjelder autorisasjonsordning for personell i barnevernet. Utvalgets flertall (medlemmene Skivenes, Søvig, Aleksandersen, Apeland, Flatebø, Heggberget, Klæboe, Lauvås, Lekhal, Nordanger, Salvanes, Solberg og Øpsen) har, basert på en samlet vurdering, konkludert med at en autorisasjonsordning for personell i barnevernet, ikke vil være en hensiktsmessig løsning for å møte sentrale utfordringer i barnevernet. Utvalget legger vekt på at en slik ordning neppe vil ha vesentlige gevinster for kvaliteten på og tilliten til barnevernet, utover eventuelle positive virkninger som kan følge av krav til kompetanse og spesialisering. Slike virkninger kan imidlertid oppnås uten at kravene kobles til en godkjenningsordning. Autorisasjon må også antas å ha begrenset effekt som en mekanisme for å hindre uprofesjonell og uetisk praksis i barnevernet, når man ser på beregninger av antall personer det vil kunne gjelde.

Innføring av autorisasjon kan også ha klare ulemper, for eksempel gjennom å svekke tilgangen på kvalifiserte og høyst nødvendige ansatte fra andre yrkes- og utdanningsgrupper, enn de som vil falle innenfor en autorisasjonsordning. En slik ordning vil altså kunne forsterke rekrutterings- og bemanningsutfordringene som en del barnevernstjenester allerede står i, og i tillegg kreve ressurser som kan anvendes bedre på andre områder, også hvis målet er å hindre uskikket personell fra å jobbe i barnevernet.

Utvalgets mindretall (medlemmet Kvisvik) mener imidlertid at det bør innføres en autorisasjonsordning for barnevernspedagoger og sosionomer på samme måte som for helsepersonell. Mindretallet legger vekt på at en autorisasjonsordning for barnevernspedagoger og sosionomer, vil gi barn og familier en større sikkerhet for at de møter fagpersoner som har den kompetansen og de ferdighetene som er nødvendig for å yte forsvarlig hjelp. Dette er spesielt viktig, fordi disse yrkesgruppene ofte møter mennesker som er i en sårbar situasjon, enten de jobber i barnevernet eller i andre tjenester.

Evaluering av skikkethetsvurderinger i utdanningene

Utvalget mener kan være behov for å se nærmere på om dagens system i tilstrekkelig grad motvirker at det ansettes personell som er uegnet eller uskikket for å jobbe med barnevernssaker, selv om utvalget ikke har fått innspill som tyder på at dette er omfattende problem i barnevernet. Det bør ses hen til eksisterende ordninger og sikres at disse fungerer godt.

Det finnes lite kunnskap om hvordan utdanningenes system for vurdering av skikkethet fungerer, og utvalget foreslår at det gjennomføres en evaluering av dette. Evalueringen bør danne grunnlag for eventuelle endringer i kravene til eller praktiseringen av slike vurderinger. Det bør videre etableres felles standarder for telling av sakene som omhandler skikkethetsvurderinger samt krav om rapportering til en nasjonal oversikt over sakene og avgjørelsene. Målet er likere praksis og større oppmerksomhet om skikkethetsvurderinger i utdanningsinstitusjonene.

Utrede krav om uttømmende og utvidet politiattest

Utvalget foreslår også at det utredes om det bør innføres krav om uttømmende og utvidet politiattest for ansatte i barnevernstjenester og institusjoner. Det vil si en politiattest som viser alle strafferettslige reaksjoner i reaksjonsregisteret, inkludert reaksjoner i pågående saker. Da det i 2011 ble innført strengere krav til politiattest for fosterforeldre skrev departementet at når det gjelder ansatte på institusjon «viser [departementet] imidlertid til at barns beskyttelse ivaretas av langt flere virkemidler i institusjon enn i fosterhjem eller avlastningshjem. Dette gjelder bl.a. rettighetsforskriften, krav til internkontroll, tilsyn mv. […] Et generelt krav om uttømmende attest for ansatte på institusjon vil gå langt utover situasjonene der politiregisterloven åpner for at uttømmende barneomsorgsattest kan kreves, og vil innebære uforholdsmessig kontroll av ansatte» (Prop. 40 L (2010–2011), side 9).

Utvalget kan imidlertid ikke se at det er vesentlige grunner til at det skal stilles andre krav til politiattest for ansatte i barnevernstjenestene og institusjonene, enn for ansatte i barneverns- og helsenemnda og privatpersoner som tar imot barn som avlastningstiltak og fosterforeldre. Dette er alle personer som kommer i kontakt med barn, både over tid og i lengre perioder om gangen. Formålet med barneomsorgsattesten, om å beskytte mot skadelig innflytelse og bidra til økt tillit til systemet, kan tilsi at flere straffebud inntas i politiattesten for ansatte i barnevernstjenestene og institusjonene, og at også pågående saker i rettssystemet inkluderes.

Krav om jevnlig oppdatering av politiattest

Dersom en person er ansatt i samme stilling, eller gjør oppgaver for barnevernet over lang tid, er det i dag ingen krav om at politiattesten oppdateres. Retningslinjer til forskrift om politiattest i henhold til barnevernsloven sier at det rutinemessig «bør vurderes» om det er behov for slik fornyet vandelskontroll av enkelte, og at det derfor bør innarbeides gode interne rutiner for å fange opp behovet for fornyet vandelskontroll (side 13). Utvalget mener formålet med politiattest tilsier at det bør innføres krav om jevnlig oppdatering av politiattest for alle typer ansettelser, engasjementer og oppdrag i barnevernet, for både offentlig og privat ansatte. Herunder, må det vurderes hvor ofte det må gjøres.

Utrede å utvide varslingsplikten for uautorisert personell

Utvalget viser til Pasientovergrepsutvalgets forslag om å utvide varslingsplikten til Helsetilsynet for helsevirksomheter og arbeidsgivere til alle alvorlige saker, også saker som gjelder uautorisert personell (Pasientovergrepsutvalget, 2022). Det ble videre foreslått at Helsetilsynet får adgang til å gi pålegg om forbud mot at personer uten autorisasjon kan gi helsehjelp.

Det bør utredes om tilsvarende tiltak også bør gjelde for personell i barnevernet. Dette vil kunne gi en mekanisme for å hindre at uegnede personer kan fortsette å jobbe i barnevernet, for eksempel i saker der ansatte har mistet jobben på grunn av atferd som er uforenelig med yrkesutøvelsen, men uten at det foreligger forhold som vil fremkomme i politiattesten. Det foreligger i dag ingen rutiner som enkelt tilsier at en mulig ny arbeidsgiver vil kunne bli kjent med saken. Tiltaket vil kunne ivareta noen av intensjonene med en autorisasjonsordning, ved å forhindre at personell som har begått overgrep eller grenseoverskridelser kan ansettes på nytt andre steder.

28 Åpenhet, dialog og tillit i barnevernet

28.1 Innledning

Norway’s hidden scandal var tittelen på en mye omtalt BBC-reportasje om norsk barnevern i 2018 (Whewell, 2018). Det var intervjuer med foreldre som hadde mistet omsorgen for barna sine, og det var søkelys på en sakkyndig som hadde blitt dømt for besittelse av overgrepsmateriale. BBCs reportasje kom i kjølvannet av Naustdalssaken i 2016, om en norsk-rumensk familie med fem barn som ble akuttplassert av barnevernet på grunn av familievold. Saken fikk stor internasjonal oppmerksomhet blant annet fordi familien var medlemmer av pinsebevegelsen, en verdensomspennende organisasjon som mobiliserte protester. Denne saken ble klaget inn for EMD for brudd på EMK artikkel 8, men saken ble avvist av EMD desember 2020 fordi ankemulighetene i Norge ikke var uttømt (Bodnariu mot Norge (2020)).51

Utvalgets mandat tar opp temaer omkring åpenhet, tillit og legitimitet, og peker nettopp på at EMD-avgjørelsene om brudd på EMK og omfattende internasjonal kritikk utfordrer legitimiteten og tilliten til systemet. Mandatet peker videre på nødvendigheten av åpenhet i forbindelse med beslutningene som fattes i førstelinjetjenesten og i nemnd og domstol, og viktigheten av tilliten til sakkyndiges arbeid. I tillegg er åpenhet i seg selv en del av rettssikkerhetsbegrepet og en mekanisme for å sikre kvalitet i beslutninger.

Utvalget undersøker i dette kapittelet spørsmålene om tillit og hvordan barnevernssystemet oppfattes av befolkningen. Barnevernet bedriver myndighetsutøvelse og kan fatte beslutninger om alvorlige inngrep i borgernes familieliv. Disse må kunne etterprøves, begrunnes og legitimeres innad i barnevernssystemet, så vel som overfor allmennheten, borgerne og politikerne. Forskningslitteraturen på tillit er omfattende, og det er ikke alltid et enkelt område å studere empirisk. Grunnleggende sett handler tillit til en institusjon eller en person om at den oppfattes å være kompetent ved å gjøre en faglig god jobb, at den er rettferdig ved at den følger prosedyrer for god saksbehandling, og at den er likebehandlende ved at like tilfeller behandles likt. De to sistnevnte er gjennomgangstemaer i utredningen. I dette kapittelet undersøkes noen dimensjoner ved forholdet mellom borgerne og barnevernet, og betydningen av en informert, offentlig debatt om barnevernet for å skape forståelse og velbegrunnede politiske vedtak og tiltak (menings- og viljedannelse).

Barnevern er et område i velferdsstaten som er særskilt avhengig av tillit. Barnevernet trenger å være åpen og tydelig på arbeidet de gjør, hvordan ulike hensyn vektes og hva som er grunnlaget for beslutningene som fattes. Det skal være forståelig for allmennheten og den enkelte borger hvorfor barnevernet yter tiltak til familier og hvordan de ivaretar barnets interesser og rettigheter. I prinsippet må alt barnevernet gjør kunne forsvares og stå seg i møte med rasjonell kritikk. EMD-avgjørelsene mot Norge pekte nettopp på mangler ved tydelighet i begrunnelser. Åpenhet er viktig for å kunne ha kontroll med og kritisk vurdere systemet, og for å kunne frembringe kunnskap og informasjon om systemet til allmennheten og de politiske og administrative beslutningstakerne på kommunalt og nasjonalt nivå.

I demokratiske rettsstater gjelder offentlighetsprinsippet som tilsier at det skal være åpenhet i myndighetenes virksomhet, med mindre det er gode grunner for unntak. Grunnlovens § 100 femte ledd slår fast:

Enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer. Det kan i lov fastsettes begrensninger i denne rett ut fra hensyn til personvern og av andre tungtveiende grunner.

Kilde: Grunnloven § 100 femte ledd

Innenfor barnevernssystemet gir personvernhensynet tungtveiende grunner for å begrense offentlighetsprinsippet. Det er strenge regler for taushetsplikt. Utvalget legger til grunn at åpenhet er et grunnleggende prinsipp i barnevernet, men det kreves tydelige avgrensinger og regler for å sikre at barn ikke blir skadelidende og at personvernet til dem som er involvert ivaretas. Utvalget har ikke hatt anledning til å gå i dybden på disse spørsmålene, men oppfatter at regelverket i alt det vesentlige er på plass for å regulere forholdet mellom åpenhet og nødvendig lukkethet.

Det er samtidig foreslått enkelte tiltak i andre deler av utredningen. Utvalget har i kapittel 12 foreslått tiltak for å styrke informasjonen til og dialogen med private parter i den enkelte sak, med sikte på at sikre bedre samarbeid og gjensidig forståelse. Utvalget drøfter også elementer av offentlighetsprinsippet opp mot kontroll- og tilsynsinstanser i barnevernssektoren, for eksempel gjennom tiltak for å forbedre informasjon om statsforvalterens arbeid (kapittel 26) og mer tilgjengelig informasjon om nemndas og domstolen behandling av barnevernssaker (kapittel 15). Utvalget viser også til at det er foretatt flere offentlige utredninger de senere år om ytringsfrihet (NOU 2022: 9 En åpen og opplyst offentlig samtale og NOU 2019: 10 Åpenhet i grenseland).

Utvalget tar i dette kapittelet for seg to problemstillinger. Først, allmenhetens, brukeres og pressens tilgang til informasjon om barnevernet, herunder medias tilgang til nemnds- og rettsmøter. Dernest, om det er mangel på dialog og offentlig debatt om barnevernet, og om behovet for en barnevernsoffentlighet.

Utvalget foreslår tre tiltak. Det foreslås at det etableres en nettressurs – Barnevernsportal – som skal inneholde og tilgjengeliggjøre all vesentlig informasjon om barnevernet på ett sted. Det bør videre etableres brukerforum i kommunene, for å styrke muligheten for at barn og foreldres egne erfaringer og synspunkter får en større plass i tilstandsvurderinger og politikkutforming på lokalt nivå. Utvalget tar også til orde for å innføre en regelmessig rapportering til departementet og Stortinget om rettstilstanden i barnevernet knyttet til BK og EMK, for å øke oppmerksomheten om og styrke betingelsene for politikkutforming på nasjonalt nivå. I tillegg foreslår utvalget å harmonisere ordlyden i barnevernsloven og tvisteloven om samtykke til helt eller delvis åpne dører i nemnd og domstol.

I kapittelets del 2 beskrives tilliten til barnevernet fra ulike aktørers ståsted, mens del 3 beskriver kunnskap om borgernes vurdering av barnevernets ansvarsområde og tiltak. Del 4 beskrives forholdet mellom barnevernet og media. Del 5 i kapittelet redegjør for åpenhet og offentlighet i utvalgte andre lands domstoler. I del 6 og 7 redegjør utvalget for sin forståelse av utfordringsbildet og presenterer sine forslag.

28.2 Tillit til barnevernet og brukervurderinger

28.2.1 Majoriteten av borgerne har tillit til barnevernet

Det er de senere år gjennomført flere befolkningsstudier, basert på representative utvalg av befolkningen. Gjennomgående uttrykker et flertall av befolkningen at de har tillit til barnevernssystemet og/ eller de de som jobber i barnevernet (Juhasz og Skivenes, 2017; Sentio, 2018; 2019; 2020; 2021; Johansen, 2021; Skivenes og Benbenishty, 2022; Loen og Skivenes, 2023).

Befolkningens tillit har også økt de senere år, til tross for mye kritikk av barnevernet og fellende avgjørelser i EMD. Samme undersøkelser gjennomført i 2014 og i 2021 viser en økning i tillit (Juhasz og Skivenes, 2017; Skivenes og Benbeinsthy, 2022), og Sentios studier viser det samme (Sentio 2018; 2019; 2020; 2021). Sentios undersøkelse fra 2019 viser at negativ nyhetsdekning ser ut til å ha liten effekt på tillit. I Johansen (2021) vises det til det samme. Om lag halvparten av befolkningsutvalget mente at barnevernet får ufortjent mye kritikk (Sentio 2020).

Et annet uttrykk for tillit er at 80 prosent av befolkningen ville kontaktet barnevernet om de er bekymret for at barn lever under skadelige forhold (Sentio, 2021). 40 prosent er i en nyere befolkningsstudie enige i at barnevernets ansatte fatter rettferdige, upartiske beslutninger i sakene de behandler (Helland mfl., up.), noe som gir nyanser til det generelle hovedfunnet.

Den norske befolkningens tillit til barnevernet er stort sett høyere enn tilfellet er i andre land (Juhasz & Skivenes, 2017; Skivenes & Benbenishty, 2022; Loen & Skivenes, 2023; Helland mfl., 2023). Generelt har den norske befolkningen høy tillit til staten og offentlig sektor, og blant de høyeste i OECD landene.52 77 prosent av befolkningen i Norge uttrykker tillit til staten. Til sammenligning er nivået 65 prosent i den danske befolkningen, 71 prosent i den finske og 63 prosent blant svenskene. De samme resultater reflekteres i European Social Survey runde 10 fra 2020, hvor innbyggerne i 19 europeiske land spurt i hvilken grad de har tillit til en rekke offentlige institusjoner.

Den årlige innbyggerundersøkelsen fra 2021 viser at nordmenn har særlig høy tillit til domstolene og politiet, hvor henholdsvis 85 og 83 prosent uttrykker høy eller svært høy tillit. Også den offentlige forvaltningen (62 prosent) har nokså høy tillit i befolkningen.53 I den samme undersøkelsen er også innbyggerne bedt om å vurdere hvor fornøyd de er med en rekke offentlige tjenester. Analysene gjengir resultatene på en skala fra 0–100 og undersøkelsen viser at Barne-, ungdoms- og familieetaten og NAV skårer lavest av de statlige tjenestene på tilfredshet med tjenestene, med gjennomsnittsscore på henholdsvis 57 og 58. Til sammenligning fikk sykehusene høyest score på 77. Politiet og forsvaret hadde en score på henholdsvis 69 og 68.

På kommunalt nivå er også innbyggerne spurt om de har benyttet seg av en rekke kommunale tjenester de siste 12 måneder og hvor god eller dårlig de synes den er. Barnevernet var ikke inkludert. Det er verdt å merke seg at analysene viser at for tjenester som barnehage, fastlege, helsestasjon, og helsetjenester i hjemmet var de med erfaring mer fornøyde enn de uten erfaring.

28.2.2 Barn og unges tillit til barnevernet

Tillit til barnevernet blant barn

Ungdata er en årlig barn- og ungdomsundersøkelse der skoleelever (mellomtrinnet (5.–7.-trinn), ungdomstrinnet og i videregående opplæring) over hele landet svarer på spørsmål om hvordan de har det, og hva de driver med på fritiden.54

Deskriptive funn fra Ungdataundersøkelsen viser at når ungdommen er spurt i hvilken grad de stoler på barnevernet, uttrykker majoriteten av ungdommene i samtlige målte år, utenom i 2018, at de har meget stor eller stor tillit til barnevernet. Det er samtidig en nokså høy andel som oppgir litt eller ikke tillit i det hele tatt samlet for alle årene, 2011–2021.55 Det er 47 prosent som uttrykker meget stor eller stor tillit, mens 40 prosent svarer at de har litt eller ikke tillit i det hele tatt (se figur 28.1).

Forstørr bilde

Kilde: Ungdata 2011–2021

28.2.3 Erfaring og tillit blant barnevernets brukere

Foreldres erfaring med og tillit til barnevernet

Foreldre i barnevernet er ofte fornøyde med barnevernet (for eksempel Christiansen mfl., 2015; Fauske mfl., 2009; Marthinsen mfl., 2002; Marthinsen og Lichtwarck, 2013; Sandbæk, 2002). Christiansen mfl. (2015) viser også til flere undersøkelser som tyder på at foreldre gjennomgående er fornøyd med hjelpen de får fra barnevernet, eksempelvis med besøkshjem og støttekontakt (Larsen, 2009) og med hjemmebaserte/familiestøttende tiltak (Sandvik, 2007; Skilbred, 2008; Tjelflaat og Ulset, 2008; Studsrød mfl., 2014). Christiansen mfl. (2015) viser i sin studie at mange foreldre opplever at tiltak virker.56 I en studie av Studsrød mfl. (2014), bestående av 697 svar fra foreldre, oppgir 4 av 10 foreldre å ha utelukkende positive opplevelser med sin første kontakt med barnevernet, mens 3 av 10 oppgir å ha utelukkende negative opplevelser. En fjerdedel oppgir å ha blandede opplevelser.

Fauske mfl. (2009) har benyttet data fra ‘Det nye barnevernet’, og finner at «et klart flertall blant familier som har kontakt med barnevernet har tillit til denne institusjon både generelt sett, og sett i lys av deres egen erfaring» (2009, side 66).57 I Sentios befolkningsundersøkelse fra 2020 har totalt åtte prosent (81 personer) selv fått hjelp fra barnevernet. Blant disse oppgir 58 prosent at de opplevde kvaliteten på hjelpen fra barnevernet som god, mens 19 prosent oppgir å ha fått hjelp av dårlig kvalitet (Sentio, 2020). Denne undersøkelsen viser også at andelen som ville sendt bekymringsmelding til barnevernet, dersom de er bekymret for et barn, er større blant de med egen erfaring med barnevernet.

Ungdommens erfaring med og tillit til barnevernet

Deskriptive funn fra Ungdataundersøkelsen indikerer at tillitsnivået blant ungdommene som har erfaring med barnevernet (gjelder både kontakt og hjelp) er lavere enn blant ungdom uten barnevernserfaring. For 2019 er det 38 prosent blant ungdommen med barnevernserfaring som uttrykker at de har meget stor eller stor tillit til barnevernet, mot 64 prosent av ungdommene uten slik erfaring (se figur 28.2).

Forstørr bilde

¹ Har du de siste 12 måneder vært i kontakt med, eller mottatt hjelp fra noen av de hjelpetjenestene som er nevnt nedenfor? = Barnevernet

² Ingen data for videregående trinn i 2019

Kilde: Ungdata 2017 og 2019

Ungdommene som hadde vært i kontakt med eller mottatt hjelp fra barnevernet det siste året, ble også spurt i hvilken grad de var fornøyde med den hjelpen de mottok. Majoriteten er svært eller litt fornøyd (se figur 28.3). Det varierer noe mellom aldersgrupper og mellom år, og blant de yngste ungdommene (8. og 9. trinn) finner vi størst andel svært fornøyde. Blant de eldste ungdommene (Vg3) er andelen som er svært fornøyde lavest.

Forstørr bilde

Kilde: Ungdata 2017, 2018 og 2019

Det er en klar samvariasjon mellom tillit og grad av fornøydhet. Noe kan skyldes at barn har en frykt for barnevernet. Basert på en spørreundersøkelse til 215 barn i alderen 11–15 år finner forskerne at rundt 11 prosent av barna tror at barnevernet kidnapper, stjeler eller tar barn fra foreldre uten god grunn, 15 prosent syns barnevernet er skummelt, og 25 prosent tror at barn generelt er redd for barnevernet. Samtidig hadde 17 prosent et negativt inntrykk av barnevernet. I studien pekes det på behov for mer alderstilpasset informasjon, men også at informasjonen som gis til den voksne befolkningen er viktig, fordi foreldre var barnas viktigste kilde til informasjon om barnevernet (Vis mfl., 2022).

28.2.4 Minoriteters tillit

Noen studier tar også særlig for seg tillit til barnevernet blant ulike minoritets- og innvandrergrupper (Ipsos, 2017). Ipsos gjennomførte i 2017 en kvantitativ undersøkelse med et tilfeldig utvalg personer med landbakgrunn fra Polen, Bosnia-Hercegovina, Pakistan, Irak, Somalia og Vietnam (innvandrerutvalg, n=977), i tillegg til et tilfeldig trukket utvalg av befolkningen (sammenligningsutvalg, n=618). Andelen som har stor tillit til barnevernet, er 41 prosent i innvandrerutvalget og 55 prosent i sammenligningsutvalget. Personer i innvandrerutvalget har altså gjennomgående dårligere inntrykk av barnevernet enn personer i sammenligningsutvalget. Samtidig fremgår det at nærmere 3 av 10 i innvandrerutvalget ikke ville kontaktet barnevernet grunnet frykt, mens dette tallet er 2 av 10 i sammenligningsutvalget. Majoriteten i begge utvalgene har tillit til at barnevernet følger de lover og regler som gjelder for arbeidet.

Tilliten til barnevernet varierer med landbakgrunn. Personer med bakgrunn fra Bosnia-Hercegovina har den høyeste tilliten, mens personer med pakistansk og polsk bakgrunn har lavere tillit. Personer som har hatt indirekte kontakt med barnevernet (gjennom slekt, venner eller andre i lokalmiljøet som har vært i kontakt med barnevernet) har merkbart lavere tillit til barnevernet enn de som ikke har hatt indirekte kontakt. De som kjenner godt til barnevernet har imidlertid høyere tillit og bedre inntrykk av barnevernet enn de som i mindre grad kjenner til barnevernet. Samtidig viser analysene at de som har fått informasjon om barnevernet gjennom sosiale nettverk har lavere tillit til barnevernet, mens de som har fått informasjon fra barnevernet selv eller andre myndigheter har høyere tillit.

Regresjonsanalyser viser at den sterkeste negative effekten finnes fra indirekte kontakt med barnevernet, med andre ord at slekt, venner og andre i lokalmiljøet sin kontakt med barnevernet bidrar til å lavere tillit til barnevernet. Sosiodemografiske variabler synes å ha liten betydning.

28.3 Befolkningens og beslutningstakeres holdninger

28.3.1 Innledning

Befolkningens holdninger til omsorgssvikt og mishandling av barn gir innsikt i om befolkningens normative basis er i overensstemmelse med de lovpålagte oppgaver og ansvar som barnevernet har. Stor avstand gir grunn til å sette spørsmålstegn ved legitimiteten til systemet.

28.3.2 Ungdommer og voksne

Flere studier har de senere år sett på befolkningens holdninger til og vurderinger av ulike barnevernssituasjoner og risiko for barn, og noen har sammenlignet Norge med andre land (Skivenes og Thoburn, 2016; Berrick mfl., 2020; Helland mfl., 2018; 2020; 2022; Skivenes, 2021; Løvlie, 2021). Et hovedfunn er at befolkningen i Norge og Finland er barnesentrerte og opptatt av å respektere barns rettigheter (Berrick, Skivenes, og Roscoe, 2022; Skivenes og Thoburn, 2016, Helland mfl., up.). Det er lav aksept for at barn utsettes for fysisk og psykisk vold som ledd i oppdragelsen (Helland mfl. 2018; Løvlie, 2021) og forståelse for barns behov for kontinuitet (Helland mfl. 2020). Funnene fra disse studiene indikerer at den norske befolkningen har lav terskel for å involvere barnevernet (Helland mfl., 2021), også sammenlignet med andre land (Skivenes, 2021; Berrick mfl., 2020; Helland mfl., 2018).

Basert på designet i noen av disse studiene, fikk utvalget i 2021 gjennomført undersøkelser av ungdoms holdninger til ulike barnevernssituasjoner. Den første studien dreier seg om aksept av fysisk avstraffelse. Konklusjonen er at få voksne og barn aksepterer denne typen straffemetode (se figur 28.4). 90 prosent av ungdommene og 93 prosent av de voksne sier at dette er uakseptabelt. Voksne i andre land har større aksept for fysisk oppdragervold, slik som Spania, Irland og England, hvor henholdsvis 61 prosent, 67 prosent og 66 prosent mener det er uakseptabelt (Helland mfl., 2021; Helland mfl., up.).

Forstørr bilde

Kilde: Helland mfl. (up.); YouGov/Sentio (2021) på vegne av utvalget

På spørsmål om hva voksne og ungdom ville anbefalt barnevernet å gjøre, så svarer de fleste voksne at barnevernet må hjelpe (67 prosent), mens 45 prosent av ungdommene sier det samme (se figur 28.5). Nesten halvparten av ungdommene mener at barnevernet skal observere og ikke gripe inn med mindre situasjonen forverres. Det er langt færre voksne som mener dette (28 prosent).

Forstørr bilde

Kilde: Helland mfl. (up.); YouGov/Sentio (2021) på vegne av utvalget

28.3.3 Beslutningstakeres vurderinger

Grinde mfl. (2004) har undersøkt terskler og beslutningsprosesser ved bruk av tvang i Danmark, Island og Norge gjennom vignetter.58 I studien vises det til at norske barnevernsarbeiderne er mer tilbøyelige til å benytte tvang, og fokuserer mer på barna og deres behov, sammenlignet med de danske og islandske barnevernsarbeiderne. I en oppfølgingsstudie 10 år senere ble barnevernspedagog- og sosionomstudenter og saksbehandlere presentert for de samme vignettene (Fischer & Sørensen, 2015). Det var stor enighet på tvers av studieprogrammene, og mellom studenter og saksbehandlerne, om når et barn bør flytte ut av hjemmet, men saksbehandlerne valgte oftere omsorgsovertakelse.

Det er de senere år gjort flere komparative studier hvor vurderingen til norske beslutningstakere, barnevernsarbeidere og dommere er sammenlignet med andre land gjennom vignettstudier. Berrick mfl. (2017) har sammenlignet norske barnevernsarbeideres vurderinger av når barnevernet bør tilby hjelpetiltak og forberede omsorgsovertakelse med beslutningstakere i Finland, England og California. De finner at de norske beslutningstakerne har relativt lik terskel for å tilby hjelpetiltak som i Finland, men lavere enn engelske og amerikanske beslutningstakere (se figur 28.6) De norske beslutningstakerne var imidlertid langt mer villige enn beslutningstakerne i de andre landene til å foreslå omsorgsovertakelse (se figur 28.7).

Forstørr bilde

Kilde: Berrick mfl. (2017)

Forstørr bilde

Kilde: Berrick mfl. (2017)

En annen studie, også basert på vignetter, sammenligner hvordan barnevernsarbeidere vurderer risiko i England, Norge og USA (Križ & Skivenes, 2013). Studien viser at risikovurderingene til barnevernsarbeidere i Norge er homogene, men de norske barnevernsarbeiderne vurderer risikoen for barnet høyere enn i de andre landene; 97 prosent mente risikoen for barnet i den beskrevne situasjonen var høy eller svært høy, mens henholdsvis 66 prosent av barnevernsarbeiderne i England og 63 prosent i USA svarte det samme. Skivenes og Stenberg (2015) har tilsvarende funn i sin undersøkelse av barnevernsarbeideres vurdering av risiko i en situasjon med vold i hjemmet.

Det er viktig at det er samsvar mellom befolkningens verdisyn og den gjeldende politikken for at institusjoner skal oppfattes som legitime, og for at befolkningen skal ha tillit til beslutningene som tas. Flere studier tyder på at tersklene for inngrep i familiene og tiltakene som barnevernet har til rådighet, samsvarer med de normative oppfatningene i befolkningen (Berrick mfl., 2020; Helland mfl., 2020; Skivenes og Benbenisthy, 2022). Berrick mfl. (2020) har stilt befolkningen, dommere og barnevernsarbeidere i fire land, England, Finland, Norge og USA, overfor det samme scenarioet og bedt dem vurdere hvorvidt de mener barnet i scenariet blir utsatt for omsorgssvikt, og om barnevernet burde gi hjelpetiltak eller vurdere omsorgsovertakelse. De finner høy grad av samsvar i vurderingene som gjøres blant beslutningstakerne og befolkningen i vurderingen av sakens alvorlighetsgrad, og om barnevernet bør gripe inn og tilby hjelpetiltak. Når det kommer til om det bør vurderes omsorgsovertakelse er befolkningen 10 prosent mindre villig enn de profesjonelle beslutningstakerne (se figur 28.8). Sammenlignet med de tre øvrige landene, er likevel den norske befolkningen mer samstemt med de profesjonelle beslutningstakerne.

Forstørr bilde

¹ Ingen data for dommere i USA

Kilde: Berrick mfl. (2020)

28.4 Barnevernet og media

28.4.1 Innledning

Offentlighetsloven skal sikre åpenhet og innsyn i offentlig virksomhet for å styrke ytrings- og informasjonsfriheten, rettssikkerheten, tilliten til forvaltningen og kontroll fra allmennheten (NOU 2022: 9).Media har en sentral samfunnsrolle og ivaretar grunnleggende demokratiske oppgaver (Habermas mfl., 1974). På den ene siden formidler de informasjon og meninger til befolkningen, og på den andre siden har de en overvåkende og kontrollerende funksjon (Bessette, 2001; Orgeret, 2020). Media er en sentral aktør for å holde offentlige institusjoner og maktpersoner ansvarlige overfor borgerne, ved å avsløre maktmisbruk og sette søkelys på illegitim eller ineffektiv praksis. Barnevernet har betydelig innflytelse og makt over sårbare grupper i samfunnet, og medienes kontrollfunksjon er derfor viktig.

Mediene har de senere årene hatt flere viktige reportasjer om barnevernet. Gjennom gravejournalistikk og innhenting av data har mediene satt søkelys på kritikkverdige forhold i enkeltsaker og ved systemet. Reportasjeseriene om «Glassjenta» og «Barna Norge svikter» er gode eksempler. Barnevernets, politiets og det øvrige hjelpeapparatets oppfølging av enslige mindreårige som forsvinner fra mottak har også nylig blitt aktualisert. Det har videre vært rettet fokus på særlige utfordringer i tilbudene barn får i barnevernet. Eksempler er saken om «Patrik», som har erfart svært mange flyttinger i barnevernssystemet, og «Markus» som har bodd på ti institusjoner i løpet av tre år, og som er en av flere ungdommer som har startet brann på barnevernsinstitusjonen de bor på.59^, 60

Det foreligger ikke utvalget bekjent studier som sier noe om grad av åpenhet i barnevernet, og om det foreligger lovbrudd eller en for restriktiv praksis. For ansatte i barnevernet kan det være krevende å balansere hensynet til personvern, og det enkelte barn, opp mot åpenhet ovenfor presse og andre som ønsker innsyn i barnevernets arbeid i enkeltsaker. Rundskriv Q 24-2005 Barnevernet og taushetsplikten, opplysningsretten og opplysningsplikten er utformet for å gi ansatte i barnevernet veiledning for hvordan viktige bestemmelser skal forstås og anvendes i konkrete saker.

Utvalget har mottatt innspill fra representanter fra pressen om at nemndas møter bør åpnes mer opp.61 Utgangspunktet er at nemndsmøter holdes for lukkede dører. Etter bestemmelsen i § 14-17 i barnevernsloven kan nemnda likevel beslutte at møtet skal holdes helt eller delvis for åpne dører, eksempelvis for journalister og forskere, når partene begjærer det eller samtykker til det, og nemnda finner det ubetenkelig. Dersom partene samtykker, og nemnda finner det ubetenkelig, er det også åpent for at nemnda kan beslutte at personer som har tilknytning til en av partene kan være til stede. Det samme gjelder for personer som ønsker å være til stede i opplæringsøyemed. Personer som får være til stede har taushetsplikt og referatforbud hvis ikke nemnda beslutter noe annet.

28.4.2 Barnevernet i redaktørstyrte medier

Infomedia har på oppdrag fra Barnevernsutvalget gjennomført en analyse av medieomtale av norsk barnevern. Datautvalget består av til sammen 2 000 artikler fra perioden 2020–2022, samt omtale av norsk barnevern i norske medier fra 2014 til første halvår av 2022. Sistnevnte inngår i en stordata-analyse som inkluderer analyse av 142 694 medieoppslag.

Infomedia har funnet at hovedvekten av omtalen av barnevernet synes å være nøytral og balansert, mens 32 prosent av medieoppslagene kan anses som negativ og belastende omtale av barnevernet. Kun 13 prosent av omtalen er positiv og støttende. Det er flest positive saker i lokalmediene, hvor sakene ofte omhandler kommunale barnevernstjenester som fungerer godt eller har gjort grep for å bli bedre. Dette inkluderer også artikler om tidligere barnevernsbarn som roser barnevernet for god hjelp i en vanskelig tid. De kritiske sakene dreier seg blant annet «om enkeltsaker der personer føler seg glemt eller overkjørt av barnevernet, samt systemkritikk av kommunale barnevernstjenester som ikke fungerer med tanke på ressurser eller oppfølging av barn, eller kritikk for bruk av tvang og iverksetting av feil tiltak»

69 prosent av medieoppslagene kan anses som systemrettet (både negative, nøytrale og positive saker). Infomedia har funnet få positive omtaler av enkeltsaker, særlig i riksdekkende medier. Kritiske oppslag er oftest rettet mot kommunene. Kritikken tilfaller kommunene i 59 prosent av artiklene, mens 26 prosent gjelder kritikk mot staten. I saker som både omhandler barnevern og helsetjenestene, tilfaller kritikken oftest barnevernet. Det er registrert uttalelser fra ulike aktørgrupper, og det er til sammen flest politikere som uttaler seg. Det er flest nøytrale uttalelser, men en noe høyere forekomst av negative ytringer enn positive. Infomedia viser også en tendens til at det er politikere i mindre partier (eksempelvis Demokratene og Partiet De Kristne) som kommer med de skarpeste uttalelsene. Uttalelser fra barn i barnevernssaker forekommer sjeldent, men oftere som uttalelser fra advokater, på vegne av barnet, eller voksne som har hatt erfaring med barnevernet i egen barndom.

I en artikkel fra 2019 undersøker Schönfelder og Holmgaard (2019) hvordan barnevernets inngrep i privat- og familieliv er representert i norske, danske og tyske aviser (n=261 avisartikler totalt), og om det er systematiske forskjeller i representasjonen av barnevernet i aviser i disse tre landene. Forskerne har analysert avisartikler (Aftenposten, Dagbladet) fra en treårsperiode (2014–2016) gjennom kvalitativ innholdsanalyse. Det mangler presis informasjon om datagrunnlag, så resultatene må leses med forsiktighet. Analysene viser at de norske mediene portretterer barnevernet nøytralt, og intervensjonene omtales som adekvate både når det kommer til alvorlighetsgrad og timing. De finner samtidig at kulturell sensitivitet ikke blir tatt hensyn til. Det trekkes også frem at, selv om barnevernet hovedsakelig omtales nøytralt, blir de kritisert for å ikke gripe inn med sterke nok midler eller for å gripe inn for sent, og uten å samarbeide tilstrekkelig med andre tjenester.

28.4.3 Barnevernet i sosiale medier

I 2022 gjennomførte Analyse & Tall, på oppdrag fra SOS Barnebyer, en analyse av diskusjonen om barnevernet på nett. De spurte om hvilke fora og på hva slags grunnlag diskusjonen foregår, og hvorvidt de ulike gruppene i sosiale medier er med på å bygge ned tilliten til barnevernstjenestene og andre sosiale tjenester. Rapporten er basert på 990 lenker (delt på Facebook og Twitter) til nettartikler og videoer som omhandler barnevernet innsamlet i perioden mai-juli 2021. De finnerat debatten er polarisert, og at det ikke finnes noen felles plattform der ulike synspunkt kan diskuteres. Dette fører til ekkokammer-tendenser, hvor nyanserte meninger i stor grad er fraværende. Kun deler av debattene diskuteres på tvers av «leire» (kritisk vs. positiv), og selv om de barnevernskritiske profilene også deler saker hvor barnevernet er omtalt i positive ordlag, er argumentene i kommentarfeltet likevel negative eller kritiske.

Videre finner Analyse & Tall lav tillit til barnevernet, og det de omtaler som resistens mot fakta i debatten. Med dette mener de at ulike former for granskninger, undersøkelser og rapporter i flere tilfeller omtales som «fake news», og at de som står bak rapporten har økonomiske eller personlige interesser i å stille barnevernet i et godt lys. Et hovedfunn som nevnes er at det virker som foreldre som er i kontakt med barnevernet har et stort behov for å dele informasjon. Det trekkes også frem at kommentarfeltene preges av like synspunkt, og at det er få stemmer som utfordrer argumenter og syn.

Stang undersøker, i en artikkel fra 2018, hvilke mål og forestillinger om barnevernet som presenteres i norske og internasjonale protestgrupper mot norsk barnevern på Facebook (Stang, 2018). Stang finner at de internasjonale gruppene er opptatt av statens autoritet til å overta omsorgen for barn og flytte dem fra sine familier, mens de norske gruppene protesterer mot det de mener er maktmisbruk, urettferdighet og uetisk profesjonell atferd. Hun trekker også frem at det er en form for barnesentrering i disse gruppene, men at den skiller seg fra den konvensjonelle, profesjonelle og politiske forståelsen av barnesentrering, slik den er beskrevet i litteraturen. Holdningen er at barnet har det best hos den biologiske familien.

I en artikkel fra 2016 ser Stang på hvordan sosiale medier brukes til offentlig deltakelse på et felt som barnevern, og hvordan det kan ha betydning for utøvelse av medborgerskap (Stang, 2016). Ved å analysere ytringer i sosiale medier i to avgrensede perioder i 2014 (n= 342 poster analysert fra Youtube, Facebook, Twitter, forum og blogger) viser studien at «borgere bruker sosiale medier til diskusjon om barnevern, henvendelse til politikere og som arena for å publisere sosialpolitiske innspill om barnevern på.» Hun påpeker at denne formen for deltakelse ikke nødvendigvis gir politisk innflytelse, men at det åpner for utøvelse av medborgerskap gjennom mulighetsrommet som skapes, og gjennom deltakelsen i seg selv.

I utvalgsperioden har media satt søkelys på hvordan enkelte aktører og personer har eksponert barn som er involvert i barnevernssaker i sosiale medier. Sensitive opplysninger om barnet blir spredd på nett. Dette er ikke et område utvalget har utredet særskilt, men utvalget mener det er svært alvorlig at barns selvstendige rett til privatliv ikke blir ivaretatt, og dette er særlig alvorlig for barn i barnevernet som kan være spesielt sårbare. Utvalget viser til Barneombudets vurdering av at det mangler regelverk for å beskytte barns privatliv, og støtter Barneombudets forslag om at Barne- og familiedepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet sammen må sørge for at dette kommer på plass. Dette kan også ses i sammenheng med oppfølgingen av Barnelovutvalgets forslag om en bestemmelse om barn og foreldres samtykke til deling av opplysninger (NOU 2020: 14 Ny barnelov — Til barnets beste).

Utvalget har også merket seg Åpenhetsutvalgets diskusjon om problemer ved at det foretas hemmelige opptak av samtaler i barnevernstjenesten, som blir lagt ut i sosiale medier (NOU 2019: 10). Åpenhetsutvalget foreslår at det utredes om barneverntjenesten bør ta rutinemessige opptak av samtaler som gjennomføres med barn og foreldre (NOU 2019: 10, s. 165). Utvalget er kjent med at spørsmål om lydopptak i barnevernet vurderes av departementet.

28.5 Åpenhet i Sverige og England

I denne delen ses det spesielt på praksis ved åpenhet i behandlingen av barnevernssaker. I mange andre europeiske land er det, slik som i Norge, begrenset tilgang til domstolen i disse sakene. Det er også begrenset tilgang til avgjørelsene. Også i California går høringen i domstolen i barnevernssaker for lukkede dører.

I Sverige er hovedregelen offentlighet, og at saker for domstolen skal gå for åpne dører, jf. rettergangsbalken kapittel 5 § 1, som også gjelder forvaltningsdomstolen. Domstolen kan likevel bestemme at en sak skal holdes for lukkede dører. Dette gjelder når det antas at det vil bli fremlagt opplysninger som er omfattet av taushetsplikt, når det er avhør med noen under femten år, eller med noen som er psykisk syke, eller når det er særskilt foreskrevet. I barnevernssaker beslutter domstolen ofte at forhandlingene skal forgå bak lukkede dører, men uten at dette er tallfestet. Alle avgjørelsene blir imidlertid publisert.

I straffesaker kan alle kreve innsyn i politiets saksdokumenter. Samtidig inneholder svensk lovgivning en rekke unntak som begrenser retten til innsyn. Disse gir myndighetene mulighet til å gjøre en konkret skadevurdering av om innsyn skal gis, også opp mot hvem som søker innsyn. Retten til innsyn begrenses også av regler om taushetsplikt og gjelder ikke for dokumenter som ikke har noen selvstendig betydning i saksbehandlingen. Når en sak er endelig avgjort, i tilfeller der beslutninger har særlig stor allmenn interesse, blir graderte opplysninger som hovedregel offentlige. Domstolen kan beslutte å videreføre gradering for enkeltopplysninger også i slike saker, hvis opplysningen ikke har vært lagt fram i et åpent rettsmøte, det er lovhjemmel for det, og der hensynet til hemmelighold veier vesentlig tyngre enn hensynet til offentlighet.62

Først fra april 2009 ble familiedomstolen i England åpnet for akkrediterte medlemmer av media. Domstolen kan fortsatt begrense oppmøtet dersom et barns velferd krever det, eller hvis det er nødvendig for sikkerheten og beskyttelsen av parter eller vitner. Domstolen har også myndighet til å begrense hva som kan rapporteres fra saken for å beskytte barns og familiers velferd. Dommeren må samtykke før det kan publiseres informasjon om en bestemt sak. Å dele domstolspapirer fra saken er uttrykkelig forbudt, også for foreldre, med mindre domstolen har gitt særskilt tillatelse. Burns m.fl. (2019) finner at det i England oppfordres til å publisere domstolsavgjørelser om adopsjon, men av personvernhensyn eller tidsbegrensninger er kun et lite mindretall offentlig tilgjengelig (per 2019). I samme studie ble det vist til at media og forskere kan få tillatelse til å delta på muntlige høringer i adopsjonssaker i Irland, så fremt familien og domstolen samtykker, men dette hadde ikke skjedd per 2019.

28.6 Hvor trykker skoen?

Prinsippet om offentlighet hviler på betydningen av åpenhet og gjennomsiktighet. Dette er viktig for å sikre ytrings- og informasjonsfrihet, kontroll og rettssikkerhet, tillit og legitimitet (NOU 2022: 9). Åpenhet er sentralt for at barnevernets arbeid skal kunne bli forstått, akseptert og ettergått. Åpenhet om beslutninger og i saksbehandlingen skal sikre at andre kan kontrollere at det er relevante hensyn, informasjon og argumenter som legges til grunn. Dette skjerper aktørene som har makt. I argumentasjonsteorien er dette formulert som at beslutninger i prinsippet skal kunne stå seg mot rasjonelle innsigelser i frie og offentlige diskusjoner.

Norsk barnevern er åpent sammenlignet med barnevern i andre land (Burns mfl., 2017; Burns mfl., 2019), fordi det blant annet er adgang til rettsmøter, og store mengder avgjørelser er tilgjengelige for presse, forskere og allmennheten. Utvalget konstaterer videre at det er forholdvis høy tillit til barnevernet i det norske samfunnet, og at den holder seg konstant og ganske upåvirket av internasjonal og nasjonal kritikk og domfellelsene i EMD. Tilliten til barnevernet er høyere enn i andre land, og den er heller ikke markant lavere enn til andre deler av offentlig sektor, og for eksempel på nivå med NAV. Mange foreldre som har erfaring fra barnevernet er fornøyde med hjelpen de har fått. Det er også indikasjoner på at befolkningens verdier for hva som er akseptabel, og ikke akseptabel behandling av barn, samsvarer med tersklene og standardene som ligger til grunn for barnevernets arbeid.

Minoritetsbefolkningen har noe lavere tillitt til barnevernet, og det pekes også på at minoriteter vet mindre om barnevernet. Tydelig og tilrettelagt informasjon vil være viktig for denne delen av befolkningen. Barn og unge har også godt med tillit til barnevernet, men unge som har erfaring med barnevernet har markant lavere tillit. Dette er urovekkende. Det er også funn som viser at en del barn har negativt syn på barnevernet. Debatten på sosiale medier er vist å være polarisert og det trekkes frem at det mangler plattformer hvor ulike synspunkt kan diskuteres, og der foreldre eller andre berørte parter kan utøve politisk innflytelse og medborgerskap. Forskningen på sosiale medier indikerer at behovet for informasjonsdeling blant foreldre som er i kontakt med barnevernet er stort.

Offentlighet har betydning for meningsdannelsen. Meningsutveksling om barnevernet er viktig for å kunne påvirke politiske beslutninger og hvordan samfunnet forholder seg til disse sakene. Det kan hjelpe politikere og beslutningstakere på nasjonalt og lokalt nivå å forstå hva befolkningen mener, og hva som er viktig for dem, og på denne måten bidra til å sette dagsorden for politikkutforming.

Utvalget har på denne bakgrunn drøftet tre utfordringer. Dette handler for det første om allmenhetens, brukernes og pressens tilgang til informasjon om virksomheten i barnevernet. For det andre handler det om medias tilgang til møter og informasjon om enkeltsaker, og for det tredje om behovet for offentlig fokus og debatt om barnevernet.

Fragmentert og til dels utilgjengelig informasjon om barnevernet

Utvalget understreker at det er avgjørende for barnevernets legitimitet at det foreligger grundig og god informasjon om barnevernets arbeid, som gir alle som er interessert en mulighet til å sette seg inn i hvordan barnevernet jobber og hva som er tilstanden i sektoren. Det omfatter informasjon om alle deler av virksomheten og om alle aktører som har en funksjon og rolle i barnevernet, om barnevernstjenesten, Bufetat, nemndene, domstolen og statsforvalteren. Informasjon, kunnskap og åpenhet er viktige komponenter for tillit til et system. På samme måte som media har behov for informasjon for å ivareta sitt samfunnsoppdrag, og offentlige myndigheter har behov for informasjon for å kunne styre og drive politikkutvikling, trenger allmennheten og borgerne informasjon for å kunne forstå og å ta stilling til om det norske barnevernet er i tråd med den enkeltes verdier og vårt felles verdigrunnlag.

Utvalget er kjent med at det allerede er iverksatt flere gode tiltak de siste årene, som særlig har gitt bedre tilgang på informasjon om det kommunale barnevernet. Bufdirs statistikksider og kommunemonitor er gode eksempler på dette (Bufdir, 2022o). Bufdir lanserte dessuten i februar 2023 nye nettsider med informasjon om hvordan barnevernet jobber, og der ulike former for fagstøtte til ansatte i barnevernet er samlet. Det finnes også flere andre kilder til basisinformasjon om barnevernet, for eksempel på nettsider hos SSB og Barneombudet, eller gjennom årsrapporter fra ulike instanser som statsforvalterne, Helsetilsynet, Barnesakkyndig kommisjon og Sentralenheten for nemndene.

Utvalget mener likevel det gjenstår arbeid for å sikre at informasjon om alle deler av barnevernssystemet blir tilstrekkelig tilgjengelig. Det er fortsatt en utfordring at informasjonen er uoversiktlig, fragmentert og spredd på ulike nettsider og publikasjoner. Det kreves temmelig inngående kunnskap om systemet for å kunne vite hvor man skal finne relevant informasjon.

Det er dessuten en god del informasjon som er ikke er offentlig tilgjengelig. Dette gjelder blant annet tall og fakta om det som skjer i nemndene og domstolen, der informasjonen som er tilgjengelig er relativt sparsom, for eksempel når det gjelder informasjon om frekvenser på ulike sakstyper, utfall av saker, regionale forhold og utvikling over tid. Det er også store ulikheter når det gjelder informasjon til barn, foreldre, familie og nettverk om hva som skjer i møtet med barnevernet og hva som forventes av de som er berørte. Utvalget mener det er viktig at informasjonen som foreligger blir tilrettelagt på en slik måte at den er tilgjengelig og forståelig for alle mennesker, uavhengig av forkunnskap, språk eller forståelsesramme.

Medias tilgang til nemnd- og domstol

Det har de siste årene vært en rekke viktige mediesaker om barnevernet, som viser hvordan journalister har fått frem informasjon og avdekket forhold i barnevernet som ikke tidligere har vært kjent. Medieoppslagene har vist at barnevernet og andre tjenester har sviktet i oppfølgingen av utsatte barn og unge, og disse sakene har i noen tilfeller vært helt avgjørende for at viktige temaer og problemstillinger har blitt satt på den politiske dagsorden.

Advokatforeningen og Norsk Journalistlag (NJ) har i innspill til utvalget etterlyst mer åpenhet for media ved nemndsbehandling, med en henvisning til at dette vil styrke rettssikkerheten og gi mer innsyn i hvordan saker behandles. Etter NJs syn bør partenes ønske om åpenhet være avgjørende i spørsmål om forhandlingene skal skje helt eller delvis for åpne dører.

Det er i nåværende regelverk mulig for journalisert å være til stede i nemnd og domstolsbehandling av barnevernssaker, men dette ser ut til skje svært sjelden. Grunnen kan være at partene ofte ikke ønsker deltakelse fra journalister, men utvalgets egne undersøkelser tyder også på at det er liten pågang fra journaliser om slik tilstedeværelse. Ifølge tilbakemeldinger fra nemndene og domstolen er det kun snakk om det et par henvendelser de siste årene. Dette indikerer at behovet ikke er spesielt stort, selv om få henvendelser kan være et uttrykk for at journalister oppfatter at reglene er så strenge at de ikke er noe poeng å søke.

Utvalget ser også klare motforestillinger mot å utvide adgangen til tilstedeværelse i nemnd og domstol. Innvendingene mot økt åpenhet har vært tydelige fra flertallet i utvalgets referansegruppe, som har bestått av ulike aktører på barnevernsfeltet. Utvalget mener det er særlig grunn til å legge vekt på at barn og unge selv peker på at mer åpenhet kan være vondt i en situasjon som allerede oppleves å være invaderende. I tillegg kan det være ubehagelig for vitner å forklare seg. I en undersøkelse av Forandringsfabrikken (2019), basert på samtaler med 130 barn og unge i alderen 12–19 år som har vært i avhør etter vold og overgrep, fremgikk det også at et klart flertall av barna mente at det er utrygt at rettssaker går for åpne dører og at media er til stede. Barna i undersøkelsen anbefalte derfor at rettssaker med barn opp til 18 år må holdes lukket.

Media og forskere har tilgang til et stort utvalg av nemndenes og domstolenes vedtak. I 2021 sendte eksempelvis nemndene 309 anonymiserte vedtak (18 prosent av alle hovedsaker og klagesaker med vedtak) for publisering på Lovdata. Den kontinuerlige publiseringen av saker (hvert femte vedtak), og den randomiserte formen dette gjøres i, virker å være ganske unikt i Europa. Det er også strengere krav til innholdet i en avgjørelse, sammenlignet med andre land.

En sammenstilling av åtte europeiske lands (Østerrike, England, Estland, Finland, Tyskland, Irland, Norge og Spania) lovgivning foretatt ved Universitetet i Bergen63 viser at det stilles strenge krav til dokumentasjon og skriftliggjøring av avgjørelsesgrunnlaget i nemndas vedtak, sammenlignet med andre land (DIPA, 2019). Gjennomgangen av kravene som er gitt i lovgivningen viser at det stilles ulike krav til hvilke elementer som må være med i begrunnelsen for vedtak (se boks 28.1). I samtlige land utenom England og Irland er det et generelt krav til begrunnelse av vedtaket, og at relevante fakta og bevisgrunnlaget for avgjørelsen skal fremgå av vedtaket. Kun i Norge og Østerrike er det krav til at partenes relevante anførsler skal vurderes av nemnda. I Norge, Spania, Tyskland og Estland stilles det krav til at de rettslige normene (det juridiske grunnlaget) som har vært styrende for beslutningen og vurderingen skal være synlige, og i Norge, Østerrike, Finland og Spania er det videre krav om at det skal fremgå hvordan vurderingene av relevante fakta er tatt i lys av det rettslige normene. Norge er sammen med England er det eneste av de åtte landene som har en praksis med å publisere vedtak offentlig (Burns mfl., 2019).

Utfordringer ved den offentlige debatten om barnevernet

Fragmentert og mangelfull informasjon om virksomheten i barnevernet påvirker også den offentlige debatten. Det er vanskelig å få tak på hva som er den faktiske tilstanden i barnevernet, og diskusjoner om barnevernet blir fort anekdotiske og unyanserte. Samlet sett gir dette et dårlig grunnlag for styring og politikkutvikling av sektoren, både på kommunalt og nasjonalt nivå. Det er også en fare for at den politiske debatten i for stor grad blir styrt av enkeltsaker.

Utvalget er kjent med at det er iverksatt flere tiltak for å styrke kunnskapen om barnevernet, særlig på kommunalt nivå, som del av barneverns- og oppvekstreformen. Fra 1. januar 2021 ble det lovpålagt for kommunale barnevernstjenester å levere en årlig tilstandsrapport til kommunestyret, der formålet nettopp er å gi kommunestyret bedre innsikt i tilstand, utvikling og viktige problemstillinger i barnevernet. I tillegg har statsforvalterne gjennomført dialogmøter med alle kommuner for å sette barnevern på dagsorden, og Bufdir har etablert en kommunemonitor som gjør det enklere for kommunene å vurdere tilstanden i egen barnevernstjeneste.

Utvalget er positiv til disse tiltakene, men mener det fortsatt bør gjøres mer for å utvikle helhetlige tilstandsvurderinger som adresserer og omfatter alle aktørene som har en rolle i sektoren, ikke bare det kommunale barnevernet. Det tilligger Bufdir som fagdirektorat et stort ansvar for å sammenfatte statistikk og tilstandsbeskrivelser på systemnivå. Det har skjedd stor utvikling på dette området, men utvalget savner fortsatt at direktoratet i sine årsrapporter foretar grundige analyser av tilstanden i sektoren under ett, både basert på egne utredninger og informasjon fra andre nasjonale aktører, som Helsetilsynet, Sentralenheten og Barnesakkyndig kommisjon.

Utvalget ser også klare utfordringer i å få frem stemmene til de barna og foreldrene som mottar tjenester fra barnevernet og som best kjenner barnevernets arbeid på kroppen. Dette ble også påpekt i Prop. 73 L (2016–2017), der Barne- og familiedepartementet viste til at barnevernets arbeid er rettet mot brukergrupper som i begrenset grad er i posisjon til å sette sin situasjon på dagsorden i kommunen eller i lokalsamfunnet, samt at befolkningens engasjement er annerledes når det gjelder barnevernet enn på andre velferdsområder som barnehager, skoler og helsetjenester. Dette bidrar til at det er færre veier ut i offentligheten og at det kreves systematisk innsats for å innhente informasjon om barn og familiers erfaringer og sikre at de har muligheten til å påvirke politikkutviklingen.

28.7 Utvalgets forslag

Utvalget er oppmerksom på at det er satt i gang arbeid på flere områder i regi av Bufdir for å styrke informasjonen om og åpenheten om barnevernets arbeid. Utvalget er dessuten kjent med at departementet har inngått en avtale med KS for å samarbeide om å forbedre tilliten til barnevernet, der det er planlagt aktiviteter for å sørge for mer tilgjengelig informasjon om barnevernet, bedre samarbeid med media og dialog med ulike interessegrupper. Utvalget mener mye av den aktiviteten som er satt i gang vil kunne styrke tilliten og legitimiteten til barnevernet.

Utvalget foreslår likevel enkelte nye tiltak som kan bidra til mer tilgjengelig og helhetlig informasjon om barnevernets praksis og tilstanden i sektoren, samt sørge for at barn og foreldres egne erfaringer og synspunkter blir viet større plass i tilstandsvurderinger og politikkutforming. Dette er tiltak som vil kunne supplere det arbeidet som allerede pågår.

Barnevernsportalen – ett nettsted for all informasjon om barnevernet

Utvalget foreslår at det opprettes en Barnevernsportal som skal være en felles nettressurs der all informasjon om barnevernet samles på ett sted. Formålet er at alle – borgere, barn, foreldre, presse, forskere – kan få tilgang på informasjon som omhandler barnevernet på en enkel og rask måte. Barnevernsportalen må både inneholde beskrivelser av de ulike aktørenes oppgaver og roller, regelverk, ulike former for fagstøtte og veiledere til praksisfeltet og statistikk og nøkkeltall på de forskjellige områdene. Det vil dermed ikke være nødvendig å lete etter informasjon på ulike nettsteder og årsrapporter, for eksempel når det gjelder statistikk om det kommunale barnevernet, Bufetat, nemndene, domstolen, sakkyndige og statsforvalternes tilsyn. Det finnes en rekke gode nettsteder allerede, og oppgaven må være å samle disse. Bufdir har laget gode, informative barnevernssider, og en særs god informasjonskanal for ungdom – Ung.no – som inneholder kvalitetssikret kunnskap og svarer på spørsmål fra barn og unge. Det er også under arbeid en digital plattform for domstolsdata (Domstol, 2020).

En Barnevernsportal vil gjøre barnevernet mer åpent og tilgjengelig ved at alle deler av systemet blir beskrevet. Det vil også sikre lik tilgang på informasjon i alle deler av landet. Barnevernsportalen gir også mulighet for store ressursbesparelse for ulike instanser ved at informasjonen blir samlet på ett sted.

Barnevernsportalen, og all informasjon om de ulike aktørenes oppgaver og roller i barnevernet, må være universelt utformet. Dette innebærer at informasjon og oppsett må være forståelig med hensyn til ulike brukergrupper, funksjonsnivå og språk. Informasjonen må være tilpasset ulike personer som befinner seg i ulike situasjoner, både voksne og barn. Det inkluderer blant annet audio og visuell formidling av innhold, og materialet må være tilgjengelig på andre språk. De teknologiske løsningene som foreligger som i dag viser at dette er gjennomførbart.

Utvalget foreslår videre at Barnevernsportalen inneholder et «bibliotek» med beskrivelser av typiske saker, slik at det synliggjøres hvilke beslutninger som tas og hvordan de begrunnes. Dette bør omfatte vedtak og dommer som publiseres på lovdata. Nemndene publiserer i dag om lag hver femte sak, og som nevnt arbeides det med en plattform for domstolsdata. I tillegg bør det utarbeides «eksempelsaker», som beskriver konkrete eksempler på ulike steg i arbeidet med en barnevernssak, herunder på en typisk melding eller en undersøkelsessak og en sak om hjelpetiltak. Det bør inkluderes saker som ofte er til behandling i nemndene. Biblioteket bør også inneholde eksempler på tilsynssaker, både fra systemrevisjoner og hendelsesbasert tilsyn (i anonymisert versjon), samt eksempler på sakkyndige utredninger. Saksbeskrivelsene bør være basert på faktiske saker, men redigeres og skrives til slik at det ikke er fare for gjenkjennelse. Dette vil gjøre det lettere for allmenheten, og de som er familier i barnevernet eller i nettverket, å forstå hvordan barnevernet jobber. Saksbeskrivelsene bør jevnlig oppdateres for å reflektere gjeldende praksis og lovverk.

Barnevernsportalen bør videre inneholde informasjon om alle stegene i en barnevernprosess som er særskilt laget for å informere barn og foreldre i barnevernet. Det kan blant annet ses til hvordan Socialstyrelsen i Sverige har utformet en nettside for enkelt å formidle hvordan barnevernet jobber.64 Denne informerer om hva barnevernet er og gjør, gir råd om hva man skal gjøre før møter med barnevernet og hjelp til de som ønsker å kontakte barnevernet. Utvalget viser også til at nemndene har laget en informasjonsvideo om høring av barn, som både er nyttig for barna selv og andre interessenter.

Utvalget mener det i første omgang kan bygges på den informasjonen som allerede finnes fra ulike aktører og kilder, men det er også et behov for at informasjonsgrunnlaget utvides med mer statistikk enn det som per i dag er tilgengelig. Det bør blant annet omfatte mer statistikk og sammenstillinger av prosesser i nemnda og domstolen statsforvalternes tilsyn og klagebehandling. Det kan eventuelt lenkes til andre instanser for detaljert informasjon.

Det vises for øvrig til utvalgets forslag i kapittel 29 om at det etableres en datainfrastruktur for barnevernet, gjennom innsamling, sammenstilling, kobling, formidling og tilgjengeliggjøring av data innenfor hele bredden av barnevernet, samt en database for kunnskap og kunnskapsbaserte tiltak i barnevernet. Dette er elementer som kan inngå i Barnevernsportalen. Det kan blant annet ses hen til helsenettstedet www.nhi.no, som både inneholder informasjon for allmennheten og for fagfolk.

Åpne dører i nemndene og domstolen?

Utvalget foreslår ikke at det foretas vesentlige endringer i regelverket med henhold til om behandlingen i nemnda og domstolen bør skje for åpne eller delvis åpne dører. Utvalget legger stor vekt på at økt tilstedeværelse fra journalister ved behandling av barnevernssaker vil kunne gi økt belastning for barnet. Utvalgets samlede vurdering er at barnevernssakene, av hensyn til barn og foreldres privatliv, som hovedregel må gå for lukkede dører. Norge skiller seg heller ikke vesentlig fra andre land ved at barnevernssaker hovedsakelig holdes for lukkede dører.

Utvalget foreslår imidlertid at regelverket harmoniseres, slik at ordlyden i barnevernsloven og tvisteloven blir den samme. Dette innebærer at det ikke vil være krav om at barnevernstjenesten må gi sitt samtykke til helt eller delvis åpne dører, men kun privat part. I tillegg må nemnda og domstolen finne det ubetenkelig. Barnevernstjenestens vurdering vil i denne sammenheng være av betydning når nemnda eller domstolen vurderer om åpne dører skal tillates.

Brukerforum i kommunene

Utvalget er positiv til at det de siste årene er etablert brukerforum på nasjonalt nivå, både i regi av direktoratet og det politiske nivået i departementet, gjennom Bufdirs brukerråd og departementets nasjonale barnevernsforum. Utvalget mener samtidig at det bør stimuleres til at det etableres flere fora for dialog på lokalt nivå, der henholdsvis barn og foreldre med erfaring fra barnevernet kan møte hverandre og ha dialog med forvaltningen og det politiske nivået i kommunene. Det bør antakelig være egne organer for barn og foreldrene, slik at disse kan ha møter hver for seg.

Formålet er at både barn og foreldre kan få komme med tilbakemeldinger på barnevernets arbeid, og å sikre mer offentlighet og åpenhet rundt problemstillinger som brukerne er opptatt av. Det vil også kunne stimulere til bedre forståelse for barnevernets arbeid, og dialogen kan bidra til å øke kvaliteten på barnevernets arbeid. Det kan også bidra til sosial støtte for barnevernets brukere. En slik arena bør innrettes som et deliberativt forum med fokus på deltakelse på like vilkår (maktlikhet), innflytelse og dialog. Det kan vurderes om møter mellom brukere og forvaltningen i noen tilfeller også kan være åpne for pressen.

Utvalget ser at brukerfora bør organiseres på en annen måte enn det som er tilfellet for samarbeidsorganer innenfor andre sektorer, som i barnehage og skole. En grunn er at barn og foreldres tilknytning til barnevernet kan vare over kort tid, noe som kan føre til stor utskifting. Det kan også være vanskelig å løfte blikket til et systemnivå og løsrive seg fra sin egen sak, dersom man står midt i en pågående sak med barnevernet. Medvirkning i enkeltsaker må skje bilateralt i møtene mellom barnevernstjenesten og det barnet og de foreldrene det gjelder.

Utvalget har ikke lyktes i å finne mange eksempler på brukerråd på barnevernsfeltet i kommunene. Blant barn i barnevernet er det i regi av Forandringsfabrikken og Landsforeningen for barnevernsbarn allerede etablert ordninger med «proffer» og erfaringskonsulenter som jobber med å rådgi ulike aktører på både lokalt og nasjonalt nivå.

Ved etablering av særskilte fora for foreldre kan det eksempelvis ses hen til erfaringer fra Stavanger og Lister barnevernstjeneste, som har etablert ordninger med erfaringsformidlere og erfaringskonsulenter bestående av foreldre og barn med barnevernserfaring. Det kan også være foreldre som tidligere har hatt kontakt med barnevernet. Utvalget er i tillegg kjent med at noen kommuner gjennomfører brukerundersøkelser for barn og foreldre i barnevernet.

Utvalget mener videre at oppsummeringer av barn og foreldres synspunkter og erfaringer, så langt det er mulig, bør inngå i den årlige tilstandsrapporten fra barnevernstjenesten til kommunestyret. Dette bør også fremgå tydelig av Bufdirs veiledende mal til utforming av tilstandsrapporten.

Nasjonal rapportering om rettstilstanden i barnevernet opp mot BK og EMK

Utvalget mener det bør innføres en jevnlig rapportering om rettstilstanden i barnevernet på nasjonalt nivå, til Regjering og Stortinget. En slik rapportering trenger ikke nødvendigvis å være årlig. Formålet er å sørge for at både Regjeringen og Stortinget – samt allmennheten og barnevernfeltet – jevnlig får en nyansert og nøytral vurdering av tilstanden i barnevernet opp mot Norges forpliktelser i BK og EMK. Barnevernsfeltet, inkludert behandlingen av saker i nemnda og domstolen, er et svært krevende felt med et komplisert rettskildebilde, og i lys av dommene mot Norge i EMD kan det være et særlig grunnlag for å følge med på utviklingen. Rapporteringen vil kunne gi grunnlag for å både synliggjøre hva som fungerer godt og hvilke utfordringer som særlig bør tas tak i.

Tiltaket kan innebære at det opprettes en funksjon som, på oppdrag fra Barne- og familiedepartementet, jevnlig utarbeider en rapport om rettstilstanden i barnevernet. Utvalget mener en slik rapportør ikke bør være knyttet til eksisterende deler av barnevernssystemet, men ha en uavhengig rolle. Det kan eksempelvis ses hen til modellen for «the Special Rapporteur» i Irland, der oppdraget utføres av en høyt kompetent, juridisk menneskerettighetsekspert. Se omtale av ordningen i boks 28.2. Det kan samtidig være en fordel om funksjonen legges til en eksisterende instans med kompetanse på barnevern og barn og foreldres rettigheter. Aktuelle kandidater kan være Barneombudet, som allerede skal følge med på utviklingen av barns oppvekstkår og at lovgivning til vern om barns interesser blir fulgt, eller Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), som allerede utgir rapporter om den menneskerettslige tilstanden på en rekke områder.

29 Forskning og kunnskapsutvikling

29.1 Innledning

En kunnskapsbasert utvikling av barnevernet må bygge på forskning av høy kvalitet. Utvalget har i sitt arbeid lagt vekt på å avdekke utfordringer som er dokumentert, og hvilke konsekvenser disse har. Utvalget har også vært opptatt av å foreslå tiltak med dokumentert virkning, og å få frem, der det finnes kunnskap, tiltakenes gevinster, kostnader og nødvendige forutsetninger. Utvalget har imidlertid støtt på utfordringer med at kunnskapsgrunnlaget på flere områder har vært mangelfullt, og det ser ut som at det skyldes tre hovedutfordringer på barnevernsfeltet. Disse er knyttet til tilgangen på henholdsvis 1) statistikk og basisinformasjon, 2) generaliserbar forskning og 3) kunnskapsbaserte tiltak. Disse manglene påvirker kvaliteten på den hjelpen som skal gis barn og foreldre.

Utfordringene på forskningsområdet har ført til konkrete kunnskapshull på barnevernsfeltet, noe også utvalget har erfart. Det mangler for eksempel kunnskap om hvilke tiltak barna og familiene har behov for, og som vil ha effekt for dem, hvilke tiltak og tjenester som faktisk tilbys samt hvordan barn og foreldre opplever situasjonen de lever i og tiltakene de får. På mange områder er de påpekte manglene også gjeldende i andre land.

Utvalgets opplevelse av manglende forskning er i tråd med konklusjonene fra strategigruppen BarnUnge21 (Forskningsrådet, 2020; 2021), som peker på at forskningen som foreligger ofte er lite generaliserbar og basert på enkeltstudier. Mye av kunnskapsutviklingen i barnevernet er enkeltoppdrag gjennomført av konsulentselskaper, noe som svekker oppbyggingen av dybdekunnskap og kompetanseutvikling på feltet.

Utvalget foreslår i dette kapittelet tiltak for å styrke forskningsinnsatsen på barnevernsområdet samt tiltak for bedre tilgang på kunnskapen. Utvalget anerkjenner at dette er både komplekse sammenhenger og krevende områder av velferdsstaten å få innsikt i, men det er også utvalgets bestemte vurdering at bedre rettssikkerhet i barnevernet forutsetter mer kunnskap og forskning av høy kvalitet. Dette forutsetter igjen både økt forskningsinnsats og sterkere forskningsmiljøer. Utvalget observerer at regjeringens nylig lanserte langtidsplan for forskning har barn og unge og utenforskap som ett av to nasjonale samfunnsoppdrag (Kunnskapsdepartementet, 2022a). Utvalget antar at det i denne sammenheng vil være høyst relevant å få bedre kunnskap om barn og familier i barnevernet.

Del 2 i kapittelet beskriver status for kunnskapsutviklingen i barnevernet, mens del 3 beskriver utfordringsbildet, slik utvalget ser det. I del 4 presenteres utvalgets forslag til tiltak.

29.2 Status for kunnskapsutviklingen i sektoren

29.2.1 Aktørene

Det er flere aktører som har et ansvar for kunnskapsutviklingen i barnevernet; Barne- og familiedepartementet (BFD) har sektoransvaret. Dette innebærer at departementet skal ha oversikt over sektorens kunnskapsbehov, systematisk vurdere forskning som virkemiddel for å nå sektorpolitiske mål, bidra til forskning og kompetanseoppbygging for sektoren, sørge for forskning for politikkutforming og forvaltning, legge til rette for høy vitenskapelig kvalitet og relevans i forskningen, og være bevisst på hvilken kanal som velges for forskningsfinansiering. I tillegg skal departementet samarbeide med andre departementer og følge opp internasjonalt forskningssamarbeid innenfor sektoren (Kunnskapsdepartementet, 2022b).

En stor del av BFDs midler til forskning forvaltes av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), og i tillegg bidrar departementet med midler til langsiktig kunnskapsoppbygging gjennom Forskningsrådet, med formål om å håndtere sentrale samfunnsutfordringer innenfor ulike tema på velferdsområdet. Forskningsrådet har ansvar for å øke kunnskapsgrunnlaget og bidra til å dekke samfunnets behov for forskning.65 Sammenlignet med andre departementer har BFD en lav budsjettandel til forskning, og Forskningsrådet har beskrevet departementet som forskningssvakt på bakgrunn av det finansielle bidraget (Barne- og familiedepartementet, 2022a).

Bufdir er gitt ansvar for styringen av og samhandlingen med blant annet kunnskaps- og kompetansesentrene, SSB og Folkehelseinstituttet. Kunnskaps- og kompetansesentre, som NKVTS (Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress), NUBU (Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge), RKBU-ene (regionale kunnskapssentre for barn og unge), RBUP (Regionsenter for barn og unges psykiske helse) og RVTS (de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging), har fått et særskilt ansvar for kunnskapsutvikling og veiledning til praksisfeltet. Sentrene mottar tilskudd over statsbudsjettet, forvaltet av Bufdir.66 I tillegg utfører Universitets- og høyskolesektoren en stor del av den offentlig finansierte forskningen med relevans for utsatte barn og unge, og utdanner også de som skal jobbe i tjenestene.

Statistisk sentralbyrå (SSB) henter inn og publiserer barnevernsdata på individnivå, gjennom KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering). Rapporteringen inneholder opplysninger om barn, meldinger og tiltak i barnevernet, utgifter og data om personell og organisering av barnevernstjenestene. Opplysninger om saksgang og tiltak i barnevernet er hentet fra barnevernstjenestenes fagsystemer. Bufdir har en rammeavtale med SSB om faste tabelloppdrag innen barnevernet. Bufdir og SSB har også samarbeidet om å opprette en ny innrapporteringsløsning for kommunene, og et tilhørende nasjonalt barnevernsregister som en del av DigiBarnevern-prosjektet, jf. 29.2.2. SSB skal etablere, drifte og forvalte registeret på vegne av Bufdir (Bufdir, 2021k).

29.2.2 Pågående kunnskapsutvikling i sektoren

Det er de siste årene gjennomført og igangsatt flere tiltak og programmer for kunnskapsutvikling i barnevernet.

BarnUnge 21

Det ble i 2019 oppnevnt en strategigruppe for et samlet kunnskapsløft for utsatte barn og unge. Gruppen leverte sine anbefalinger tidlig i 2021 (Forskningsrådet, 2021). Målet var en bred og samlet strategi for forskning og innovasjon om og for utsatte barn og unge. Strategiarbeidet besto av bidrag fra arbeidsgrupper, deriblant en arbeidsgruppe som utarbeidet en rapport om status for forskningen på utsatte barn og unge, som også inneholdt anbefalinger til fremtidige forskningssatsinger (Forskningsrådet, 2020).

Mye av det som står i rapporten om forskningsbehov knyttet til barn og unge i sårbare situasjoner gjelder for barn i barnevernet, og mange av forslagene til forskningssatsinger dreier seg spesifikt om barnevernet. Det ble i strategiarbeidet blant annet vist til at det mangler tilgang på nødvendig data og informasjon om barn, og at forskningen på området er preget av mange mindre studier. Det er en særlig mangel på generaliserbar forskning og longitudinelle studier som følger barn og unge over tid. Strategigruppen pekte også på at kompetansesentrenes tilbud er uoversiktlige, og at det ikke finnes en systematisk oversikt over hva som er praksisfeltets behov for kunnskapsstøtte, og om dette samsvarer med sentrenes tilbud.

Et hovedforslag fra BarnUnge21 er å iverksette et stort forsknings- og innovasjonsprogram på barn og unge i utsatte livssituasjoner, som må samordnes med annen relevant forskning. Det er vist til at det blant annet må ses på beslutningsprosesser, samarbeidsstrukturer og rettslige reguleringer samt hva som skaper sårbarhet og utenforskap og hva som virker i forebyggende arbeid og tjenester. For fremtidig forskning og, hvor man burde være om 10 år, formulerte arbeidsgruppen målene som fremkommer i tekstboks 29.1.

BFDs forskningsstrategi

BFD la i 2022 frem en forskningsstrategi for perioden 2022 til 2026 (Barne- og familiedepartementet, 2022a). Strategien er i stor grad basert på BarnUnge21-strategien. Det pekes i strategien på flere utfordringer ved dagens tilstand:

• Små og fragmenterte forskningsmiljøer og uforutsigbar finansieringssituasjon, noe som gir lite rom for langsiktighet for de forskningsmiljøene som finnes.

• Mangelfullt kunnskapsgrunnlag for BFDs fagområder.

• Behov for bedre datakvalitet, datatilgjengelighet og metodemangfold, samt behov for å utvikle metoder som bedre får frem barnas stemmer.

• Svak internasjonalisering.

• Sektorisering og silotenkning og manglende tverrfaglighet.

Strategiens tiltak innebærer blant annet å vurdere muligheten for å etablere et overordnet (sektorovergripende) og langsiktig forsknings- og innovasjonsprogram rettet mot utsatte barn og unge, som kan administreres av Forskningsrådet. I tillegg legges det opp til å etablere formaliserte, flerårige samarbeid om kunnskapsutvikling på utvalgte tema, sørge for prosjektutlysninger som tilrettelegger for økt langsiktighet i utviklingen av kunnskapsgrunnlaget og etablere mer varige samarbeidsstrukturer med utvalgte internasjonale aktører, som Nordisk ministerråd og OECD. I tillegg vil BFD legge til rette for at forskning i større grad tas i bruk, ved at funn oppsummeres og kunnskap fra ulike kilder ses i sammenheng og kan tas i bruk av praksisfeltet og andre.

Bufdirs arbeid med å etablere barnevernsregister

Bufdir har etablert et barnevernsregister, som alle barnevernstjenestene fra 1. januar 2023 skal rapportere til – både KOSTRA-tall og kommunenes halvårsrapportering skal inn her. Registeret skal forenkle og effektivisere barnevernstjenestenes rapporteringer til myndighetene, og gi et bedre data- og kunnskapsgrunnlag om barnevernet enn det som er tilgjengelig i dag. Forskere vil kunne gis tilgang til individdata fra registeret.

Kommuner som har skaffet seg nytt fagsystem, rapporterer inn data til Barnevernsregisteret automatisk og daglig, og dataene blir kvalitetssikret på vei inn til barnevernsregisteret. Kommuner med gammelt saksbehandlingssystem må fortsatt rapportere manuelt (Bufdir, 2023b).

For første gang siden Backe Hansen mfl. (2014a) er det også, på oppdrag fra Bufdir, gjennomført longitudinelle studier av forløp i barnevernet for barn og familier. Barn, unge og familier i barnevernet – en longitudinell registerstudie er et forskningsprosjekt gjennomført av Frischsenteret og VID vitenskapelige høgskole, der det er sammenstilt data om og forsket på barnevernet, gjennom enkeltindividers historier opp til voksen alder. I den første rapporten presenterte forskerne beskrivende analyser av longitudinelle registerdata om barnevernets tiltak og kjennetegn ved familien som mottar disse tiltakene (Drange mfl., 2021). Andre del av prosjektet tok for seg effekter av barnevernets tiltak (Drange mfl., 2022). Datagrunnlaget omfatter alle bosatte barn og unge i Norge som har vært i kontakt med barnevernet i perioden fra 1994 til 2019, individdata om meldinger, undersøkelse, saksinnhold og tiltak og data fra barneverns- og helsenemndene. Det er også innhentet helseopplysninger og demografiske opplysninger om fødselsmåned, kjønn, ekteskapelig status mm.

UiBs infrastrukturprosjekt BARN-NEMND

Infrastrukturprosjektet BARN-NEMND67 ved Universitetet i Bergen bygger opp en database med metadata fra nemndsvedtak om omsorgsovertakelse fra årene 1998, 2008, 2018 og 2021. Prosjektet skal gi muligheter til å se på om grunnlaget for omsorgsovertakelse har endret seg over tid, forekomst og eventuell endring knyttet til hvilke hjelpetiltak som er prøvd ut, hvor lenge familien har vært kjent for barnevernet før begjæring om omsorgsovertakelse, og i hvilken grad barns rettigheter ivaretas i prosessen. I prosjektet hentes blant annet følgende informasjon fra vedtakene (Ruiken, 2022):

• Utvalgte demografiske variabler over foreldre, barn og familieforhold.

• Utfordringene barna møter.

• Barnas meninger og hvordan disse blir representert i nemnda.

• Foreldres risikofaktorer.

• Samvær – frekvens og kvalitet.

• Sakkyndiges vurderinger.

• Aspekter ved nemndsbehandlingen og saken (datoer, sakstype, antall barn, samtykke osv.).

29.2.3 Eksisterende informasjons- og kunnskapskilder

I tillegg til de pågående prosessene finnes det enkelte informasjons- og kunnskapsbaser som kan benyttes av aktører i barnevernet. Utvalget gir noen eksempler her:

• Arbeid med foreldrestøtte i kommunen er Bufdirs nettressurs om foreldrestøtte, og skal hjelpe ansatte i kommunale og statlige tjenester med å gjøre kunnskapsbaserte valg og vurderinger i arbeidet med foreldrestøtte og -veiledning. Nettsiden gir en oversikt over kunnskapsbaserte foreldrestøttende tiltak som er tilgjengelige i Norge, sortert etter blant annet barnas alder, forebyggingsnivå (universelt, selektivt og indikativt) og hvem som skal delta i tiltaket (foreldre, foreldre og barn eller hele familien). Den gir også praktisk veiledning i hvordan å bygge opp eller styrke det foreldrestøttende arbeidet i tjenesten (Bufdir, 2021i).

• Tiltakshåndboka er et oppslagsverk fra Regionsenter for barn og unges psykiske helse Øst og sør, som kan brukes av fagfolk på alle tjenestenivåer som skal vurdere og beslutte tiltak. Den er åpent tilgjengelig og kan dermed også være et verktøy for å støtte brukerens rett til informasjon og samvalg. Hovedformålet med Tiltakshåndboka er å formidle forskning om effekt av tiltak som er relevant for barn og unges psykiske helse (Rbup, 2022).

• Forebygging.no er Helsedirektoratets kunnskapsbase og publiseringskanal for folkehelse og rusforebyggende arbeid. Forebygging.no publiserer fagartikler, kronikker, bokomtaler, praksiserfaringer og film fra konferanser. I tillegg finner brukerne relevante kunnskapsoppsummeringer, rapporter/undersøkelser, en ordbok, informasjon om statlige føringer, oversikt over relevante kurs/konferanser/litteratur, nyheter fra feltet og annen relevant informasjon. Målgruppen er særlig fagfolk, forskere og studenter, og beslutningstakere. Formålet er blant annet å formidle erfarings- og forskningsbasert kunnskap, og anerkjente strategier (Helsedirektoratet, 2022a).

• Ungsinn er et elektronisk vitenskapelig tidsskrift om tiltak for barn og unges psykiske helse, som inneholder systematiske kunnskapsoppsummeringer om enkelttiltak. Ungsinn drives av Regionalt kunnskapssenter for barn og unge, Nord (RKBU Nord) ved UiT Norges arktiske universitet på oppdrag fra Helsedirektoratet og Bufdir (Ungsinn, 2022).

• Folkehelseinstituttet tilbyr og publiserer kunnskapsoppsummeringer, og har de siste årene gjennomført flere innenfor tematikk knyttet til barnevernet (Folkehelseinstituttet, 2022).

29.3 Hvor trykker skoen?

29.3.1 For dårlig tilgang på statistikk og basisinformasjon

Det er mangler på grunnleggende informasjon om barn og familier i barnevernet, eksempelvis registerdata om barna som ikke bor hjemme og om beslutningsprosessene når barn flyttes ut av hjemmet. Infrastrukturen for registrering av og tilgangen på data og kunnskap er fortsatt for svak, selv om det har blitt gjort en del grep de siste årene for å tilgjengeliggjøre mer informasjon fra barnevernsområdet. Det er eksempelvis fortsatt lite tilgjengelige data om behandling av tvangssaker i nemndene og domstolene, og om barn i tiltak fra Bufetat.

Beslutningstakere på alle nivåer i systemet trenger kunnskap om hva som skjer, og hva som er situasjonen på et spesifikt område. Særlig gjelder dette politisk-administrativt nivå som lager ny politikk og retning for prioriteringer på feltet. Barnevern er et felt som er iboende kontroversielt, og som er og skal være gjenstand for kritikk og innsyn. For å kunne legitimere og begrunne de valg som gjøres må basisinformasjon være tilgjengelig. Eksempelvis, når EMD i storkammeravgjørelse uttaler at foreldres rett til privatliv er krenket og at det er gitt for lite samvær, så burde det i Norge vært tilgjengelige oversikter om hvor mye samvær barn som er plassert av barnevernet har med foreldre og om dette har endret seg over tid. Registreringen av dette begynte imidlertid ikke før i 2019 – etter at EMD-dommene hadde begynt å komme.

29.3.2 Mangel på solid forskning

Forskningen på velferds- og barnevernsfeltet er sparsom og fragmentert, og det er mangler i de teoretiske og empiriske forståelsesrammene og i oppfatningene om hva som er viktige drivere og forklaringer på tilstanden i feltet. Dette har igjen betydning for utviklingen av nye gode forskningsdesign og tilnærminger til kunnskapsutviklingen. Noen av svakhetene kan henge sammen med at samfunnsvitenskapelige fag, som økonomi, statsvitenskap og sosiologi, i mindre grad har vært opptatt av å studere barn og unge som er i utsatte og sårbare situasjoner.68

Utvalget har innenfor de fleste temaene det har jobbet med identifisert betydelige kunnskapshull. Det mangler blant annet kunnskap om barnevernets praksis og barna og familienes behov, hvordan barn og foreldre opplever situasjonen, hvor skoen trykker og hva som kan være virksomme tiltak. Det mangler også kunnskap om hvordan barnevernet og andre tjenester samarbeider.

En grunnleggende og gjennomgående utfordring er at utvalget ikke kjenner årsakssammenhengene mellom den hjelpen som gis barna og familiene, og hvordan det går med barna når de blir voksne; hva er det som kan tilskrives forholdene i hjemmet som ledet opp til at barnevernet kom inn i bildet og hva skyldes eventuelle positive og negative effekter av barnevernets tiltak? Dette er viktig å forstå for å vite hvilke tiltak som virker, og hvor man skal rette innsatsen for å sørge for best mulig utfall for barna. Dette henger blant annet sammen med lite teoriutvikling samt mangel på generaliserbar forskning og longitudinelle studier.

Utvalget støtter problembeskrivelsene som ble fremhevet i arbeidet med BU21-strategien (Forskningsrådet, 2020). Årsakene til at utvalget mangler så mye kunnskap om barna og familiene, og systemet de skal få hjelp fra, er at forskningen er fragmentert og for lite generaliserbar. På noen områder kan forskningen også fremstå anekdotisk eller motstridende. En god del av den anvendte oppdragsforskingen som gjøres i dag settes ut på anbud, og gjennomføres av konsulenter og forskere som ikke har inngående kompetanse og innsikt i forskningsfeltet. Slik utvalget ser det mangler vi i Norge en systematisk tilnærming til kunnskap om barn og unge generelt, og barnevern spesielt. Forskningen har også en sentral rolle i utdanningene, og uten god og robust forskning vil en stå i fare for å reprodusere feil og videreføre mulig utdatert eller «svak» kunnskap.

29.3.3 Mangel på tiltak som har effekt

Foreldre og barn som er i utsatte og vanskelige livssituasjoner må få hjelp som virker. Det betyr at det er behov for kunnskapsbaserte tiltak, altså tiltak som er basert på systematisk innhentet forskningsbasert kunnskap, erfaringsbasert kunnskap og barnets og familiens behov i konkrete situasjoner (Forskningsrådet, 2021). Det trengs mer innsats for å utvikle og prøve ut kunnskapsbaserte tiltak, gjerne i samarbeid med praksisfeltet og barn og familier som trenger hjelp fra barnevernet. Det er fortsatt utfordrende å få på plass faglige støttesystemer og gode nok strukturer for implementeringsstøtte, ved innføring av tiltak. Slik støtte er viktig fordi den kan bidra til at metoder og tiltak faktisk blir tatt i bruk, og at de blir tatt i bruk på riktig måte, samtidig som det kan gjøres tilpasninger til kontekstuelle forhold i ulike deler av landet. Dette samsvarer med kritikk som ble fremhevet i BU21-arbeidet, der det også ble vist til utfordringer med å sikre tilstrekkelig metodisk kvalitet ved innføring og bruk av forskningsbaserte intervensjoner og tiltak, samt generell mangel på kunnskap og kompetanse, både i forskningen og i praksisfeltet, om hvordan virkningsfulle tiltak bør implementeres (Forskningsrådet, 2021).

Utfordringen gjelder både for tiltak i barnevernet, men også for tiltak som kan forhindre at barn og familier får behov for barnevernstiltak. Hva er virkningsfulle og effektive forebyggende tiltak? Mer kunnskap om dette kunne bidratt til at færre barn og unge hadde hatt behov for tiltak fra barnevernet.

29.4 Utvalgets forslag

29.4.1 Innledning

Det er utvalgets vurdering at et rettssikkert barnevern, og en styrking av rettssikkerheten til barn og foreldre, forutsetter et solid informasjonsgrunnlag, kunnskapsbaserte tiltak og fremragende forskning. Utvalget erfarer på samme måte som BU21-strategien og forskningsrådets evaluering av velferdsforskningen i Norge (Solberg mfl., 2019), at det er klare utfordringer på barnevernsfeltet knyttet til 1) statistikk og basisinformasjon, 2) generaliserbar forskning og 3) kunnskapsbaserte tiltak. Utvalget har syv forslag for å styrke og forbedre kunnskaps- og forskningsinnsatsen på feltet. Forslagene vil, sammen med målsettingene fra BU21-prosjektet, jf. boks 29.1, og kompetansestrategien (se kapittel 3), være avgjørende satsingsområder for norsk barnevern.

29.4.2 Statistikk og basisinformasjon om barn og familier i utsatte situasjoner

Tilgang til data er en forutsetning for at det skal kunne gjennomføres forskning av høy kvalitet, og utvikles tiltak som virker. Norge mangler i dag en god infrastruktur for innhenting, sammenstilling og formidling av data om barnevernet og barna og familiene som får hjelp. De dataene som finnes er spredt på SSB, Bufdir og barneverns- og helsenemnda. De kan i for liten grad ses i sammenheng, og det er også varierende hvor tilgjengelige de er. I noen tilfeller er de også motstridende. Prosjektet Barn, unge og familier i barnevernet – en longitudinell registerstudie er et viktig skritt på veien, men fordi det er prosjektfinansiert er det imidlertid risiko for at kompetansen som bygges opp forsvinner. Det er behov for mer langsiktighet i produksjonen og vedlikeholdet av data.

Utvalget foreslår at det etableres en datainfrastruktur for barnevernet, gjennom innsamling, sammenstilling, kobling, formidling og tilgjengeliggjøring av data innenfor hele bredden av barnevernet, inkludert data fra kommunene, nemndene og Bufetat samt andre offentlige registre. Ansvaret kan for eksempel legges til Bufdir. Dataene må kvalitetssikres og tilgjengeliggjøres gjennom en nettressurs som holdes oppdatert til enhver tid, og som innehar informasjon om hvordan forskere, studenter, journalister med flere kan få tilgang på data. Skatteetaten har eksempelvis utformet gode nettsider på dette.69

Målet er en smidig, velfungerende og kvalitetssikret datainfrastruktur, som effektivt kan levere oppdatert informasjon om livssituasjonen for barn og familier i utsatte og sårbare situasjoner til fagfeltet, forskere og politisk-administrative beslutningstakere, slik det etterlyses i BarnUnge21 (Forskningsrådet, 2020, side 18). Databasene må tilpasses forskjellige formål og ulik grad av anonymitet, eksempelvis knyttet til kobling opp mot andre dataregistre.

Tiltaket vil trolig forutsette endringer i saksbehandlingssystemene som benyttes av de ulike aktørene. For kommunene er dette langt på vei ivaretatt i Bufdirs arbeid med et barnevernsregister, jf. over. For barneverns- og helsenemndene og Bufetat må det vurderes hvordan registre og saksbehandlingssystemer bør innrettes, for at viktig data kan trekkes ut og formidles. Utvalget mener det er spesielt alvorlig at det med Bufetats saksbehandlingssystem, BiRK, ikke er mulig på en enkel måte å hente ut informasjon på gruppenivå om barn og unge som bor i fosterhjem eller institusjon – de mest inngripende barnevernstiltakene. Et eksempel er data om flytting av barn som bor på institusjon. Her har utvalget måttet basere seg på informasjon sammenstilt av Aftenposten (2022) fordi dette ikke er tilgjengelig på annen måte.

29.4.3 Forsknings- og analysesentre om barn og unge i utsatte situasjoner

Utvalget viser til tiltak 1–3 i BFDs forskningsstrategi, om etablering av et langsiktig forsknings- og innovasjonsprogram, formaliserte flerårige samarbeid om kunnskapsutvikling med ett eller flere forskningsmiljøer og prosjektutlysninger som tilrettelegger for økt langsiktighet i utviklingen av kunnskapsgrunnlaget (Barne- og familiedepartementet, 2022a).

Utvalget foreslår at Barne- og familiedepartementet, sammen med Bufdir og Forskningsrådet, sørger for etablering av forsknings- og analysesentre for kunnskap om utsatte barn og unge. Disse sentrene skal over tid kunne være helt sentrale aktører i utviklingen av forskningen på barnevernsområdet og formidlingen av denne. Særskilte nøkkelfaktorer for etableringen av denne type sentre, mener utvalget er knyttet til konkurranse, en viss varighet, og internasjonal orientering.

Målet med tiltaket er å bidra til at norsk forskning på barn og unge i utsatte livssituasjoner er i den internasjonale forskningsfronten, at det er en velfungerende datainfrastruktur for forskning på utsatte barn og unge og at deres livserfaringer er fokus for forskningen. Tiltaket vil således bidra til måloppnåelse innenfor mål 2 Forskning på utsatte barn og unge i den internasjonale forskningsfronten, mål 3 Karriereveier for unge forskere, mål 5 10-årsplan for forskning, mål 7 Velfungerende datainfrastruktur og mål 10 Styrking av barn og unges medvirkning i forskning i BU21, jf. tekstboks 29.1.

Sentrene bør etableres i tilknytning til universitetssektoren, for å sikre høy og stabil forskerkompetanse, som også kan hevde seg internasjonalt, jf. også tiltak 8 i BFDs forskningsstrategi om å stimulere til økt internasjonal deltakelse fra norske forskere innenfor BFDs områder.

For å sørge for best mulig kvalitet på forskningen bør det etableres mer enn ett miljø, slik at det oppstår konkurranse om forskningsmidlene. Etableringen kan for eksempel skje gjennom utlysning av flerårige midler, som etterfølges av mer kortsiktige utlysninger til konkret forskning innenfor relevante forskningsområder.

For at forskning og utvikling skal ende opp i tiltak og tjenester som har effekt på barn og unges livssituasjon, må man først forstå årsakene til at barn og familier kommer i en utsatt situasjon. Man må også kjenne sektorene som skal hjelpe barna og familiene, samspillet mellom disse vertikalt og horisontalt, og hvilke utfordringer de ulike sektorene har. I tillegg må man vite hvilke tiltak som har virket og kan virke for å forbedre hverdagen til utsatte barn og familier, og hvordan det faktisk går med barna og familiene. Sentrene må derfor etableres og innrettes med fagmiljøer som både forsker på en bredde av sektorer og som kan følge barn og familier og forskningsresultater over tid, og innenfor ulike deler av velferdstilbudet. Forskningsmiljøene må også ha kompetanse innenfor et bredt spekter av metoder, bruk og kvalitetssikring av data, design av virkemidler, innsamling av surveydata, bruk av eksperimenter etc.

Statistikk, analyse og forskning på dette feltet må samles, for å bygge både kompetanse og kunnskap på et særdeles viktig (og ressurskrevende) ansvarsområde for staten. Forsknings- og analysesentrene bør ha som mål å sørge for langsiktig forskning på utsatte barn og unge, kombinert med kortere oppdrag for myndighetene eller andre som har behov for oppdatert kunnskap på spesifikke temaer.

Det kan eksempelvis tenkes organisert som en kombinasjon av VIVE i Danmark og sentrene for fremragende forskning (SFF) i Norge. SFF gir Norges fremste vitenskapelige miljøer muligheten til å organisere seg i sentre, for å nå ambisiøse vitenskapelige mål gjennom samarbeid. Forskningen ved sentrene skal være nyskapende og ha stort potensial for grensesprengende resultater som flytter den internasjonale forskningsfronten. Sentrene finansieres i inntil ti år (6 + 4 år) (Forskningsrådet, 2022a). VIVE er Danmarks nasjonale forsknings- og analysesenter for velferd, og har både grunn- og tilskuddsfinansiering. VIVE leverer anvendt forskning og analyser på velferdsområdet, innenfor temaene helse, barn, utdanning, eldre, sysselsetting, sosial sektor, styring, ledelse og effektmåling (VIVE, 2022a).

Det kan også ses hen til mandatet gitt Havforskningsinstituttet. Instituttet skal, ifølge tildelingsbrevet fra Nærings- og fiskeridepartementet, være en ledende kunnskapsleverandør for forvaltningen nasjonalt og internasjonalt, og levere råd og kunnskapsgrunnlag basert på beste tilgjengelige data og forskning. Instituttet skal videre generere, samle, forvalte og gjøre tilgjengelig relevante data av høy kvalitet for forskning, forvaltning og næringsutøvere (Havforskningsinstituttet, 2021). Rundt halvparten av virksomheten til instituttet er finansiert av departementet, mens resten finansieres av eksterne forskningsmidler (Havforskningsinstituttet, 2022).

Utvalget oppfatter at etablering av sentre av denne typen, der den anvendte oppdragsforskningen kan springe ut fra forskningsmiljøer som hevder seg i forskningsfronten, vil være svar på mange av utfordringene skissert i BU21-strategien, og i tråd med mange av dens målsettinger, jf. over.

Flere offentlige etater har etablert ulike former for forskningssatsinger, og en av disse er Skatteetaten. I boks 29.2 beskrives litt nærmere hvordan de har lagt opp denne satsingen, som illustrasjon av hvordan dette kan gjøres.

29.4.4 Krav om at forskning på utsatte barn må ha barne- og ungdomsperspektiv

Utvalget foreslår at Forskningsrådet stiller krav om at forskning på utsatte barn må ha et barne- og ungdomsperspektiv, i den forstand at det er barns erfaringer og livssituasjon som er sentralt ved forskningsdesign og resultatpresentasjon. I altfor stor grad er forskningen opptatt av hvordan voksne erfarer et system, et tiltak eller en beslutning. Målet er at kunnskapsinnhentingen på dette feltet må få frem hvordan virkeligheten og tiltak erfares fra barns ståsted. Dette ble også foreslått i BU21.

29.4.5 Et samordnet system for å forstå og vurdere forskningsetikk, personvern og barns rettigheter i forskningen

Utvalget foreslår at Barne- og familiedepartementet sørger for at det etableres et enhetlig system for håndtering av forskningsetikk og personvern i forskning på barn og unge.

For at forskere skal kunne behandle personopplysninger, er det et vilkår at forskningen er i samsvar med forskningsetiske normer og retningslinjer. I etableringen av forsknings- og analysesentre om barn og unge samt bedre datainfrastruktur i barnevernet, vil dette settes på spissen. Slik det vises til i BU21 eksisterer det i dag barrierer mot å få informasjon fra utsatte barn, og spesielt gjelder det yngre barn. Systemet for å innhente tillatelser fremstår å være lite funksjonelt, med mange instanser og lang saksbehandlingstid. Det er derfor behov for et samordnet og effektivt system for å forstå og vurdere forskningsetikk, personvernkonsekvensvurderinger og barns rettigheter i forskningen, jf. tiltak 4.6.4 i BU21 (Forskningsrådet, 2021).

29.4.6 Utvikling og implementering av kunnskapsbaserte tiltak

Det er viktig at kunnskap fra forskning overføres til praksisfeltet på en måte som gjør at tiltak kommer til nytte og har effekt. Dette innebærer at det både bør tas hensyn til at mange barn og familier i barnevernet har sammensatte vansker, og at barnevernstjenester i ulike deler av landet har forskjellige forutsetninger for å bygge opp og ta i bruk tiltak.

Utvalget foreslår at nasjonale myndigheter initierer gjennomføring av flere prosjekter for å prøve ut og implementere tiltak og kunnskapsbasert praksis, innenfor delene av barnevernet der det er behov for det. Prosjektene kan med fordel gjennomføres i samarbeid mellom forskningsmiljøer, fagmiljøer for implementering, praksisfeltet og representanter for barn, foreldre og fosterforeldre. Det bør videre legges mer vekt på fortløpende evalueringer og utprøving av tiltak, som grunnlag for videre innretting og tilpasning. Målet er at tiltak basert på kunnskap om hva som virker, skal kunne benyttes i større grad enn i dag. Det kan ses hen til arbeidet med grunnmodell for hjelpetiltak, der det utvikles en modell for arbeidet med veilednings- og hjelpetiltak samt en familieveiledningsmodul. Arbeidet skjer i samarbeid mellom kunnskaps- og kompetansemiljøer og kommuner (Bufdir, 2021f).

Forslaget forutsetter at det finnes gode fagmiljøer og støttesystemer for implementering. Disse vil ha en rolle i den nasjonale implementeringen, men også kunne bistå lokale myndigheter ved ønske om lokal implementering. Utvalget viser til tiltakene i BU21 om bedre implementering av kunnskapsbaserte tiltak, herunder at kompetansesentrene (Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU), Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), Regionalt kunnskapssenter for barn og unge (RKBU)), bør koordineres og rendyrkes til ett spissfaglig miljø for tiltaksimplementering (Forskningsrådet, 2020).

Utvalget er samtidig opptatt av at det må motvirkes at det oppstår «monopolsituasjoner», knyttet til hvilke instanser som kan bistå i implementering av kunnskapsbaserte tiltak. Tiltak og metoder i barnevernet skal være kunnskapsbaserte og representere beste praksis, og det er en forutsetning at feltet og utdanningene har tilgang til og kompetanse på dette. Det betyr også at utdanningsinstitusjonenes rolle er avgjørende, og at de samarbeider med barnevernsfeltet i opplæringen og forståelsen av kunnskapsbaserte metoder og tiltak. Dette gjelder for eksempel i utviklingen og implementeringen av Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) som skal gi faglig og juridisk støtte til barnevernstjenestens vurderinger, beslutninger og dokumentasjon, gjennom de ulike fasene av en barnevernssak (se kapittel 3, 12 og 24).

29.4.7 Database over kunnskap og kunnskapsbaserte tiltak

Utvalget viser til tiltak 5 og 6 i departementets forskningsstrategi, om henholdsvis å «legge til rette for at forskning tas i bruk» og «utrede tiltak for bedre og mer tilgjengelige data til forskning […]» (Barne- og familiedepartementet, 2022a). Utvalget foreslår i kapittel 28 at det opprettes en nettressurs – Barnevernsportalen. Utvalget foreslår at det her inkluderes en database over kunnskapsbaserte tiltak som aktører i barnevernet kan bruke overfor barn, foreldre og familier. Det kan ses hen til de andre kunnskapsbasene som allerede er etablert på barneverns- og helseområdet, jf. over. Bufdir har eksempelvis opprettet Arbeid med foreldrestøtte i kommunen (Bufdir, 2021i). Hovedhensikten er at kunnskapsbaserte tiltak om hva som virker skal kunne benyttes i større grad enn i dag.

Databasen skal på en systematisk måte formidle informasjon om hvordan ulike tiltak er understøttet av forskning, slik det er gjort i The California Evidence-based Clearinghouse for Child Welfare (CEBC, 2022b). Dette er en nettside som, ved å rangere tiltak etter graden av evidens, fremmer effektiv implementering av evidensbasert praksis for barn og familier i barnevernet (CEBC, 2022a). I databasen kan man søke etter programmer og kunnskapen som ligger til grunn for disse, og i tillegg få veiledning i hvordan velge, implementere og vedlikeholde riktig program. I CEBC er programmer og tiltak rangert på en skala fra 1 til 6, etter i hvilken grad de kan underbygges av forskningsbasert evidens. For tiltak i kategori 1, har eksempelvis minst to strengt randomiserte kontrollerte studier funnet at programmet er overlegent et passende sammenligningsprogram, og i minst ett av studiene har programmet vist seg å ha vedvarende effekt minst ett år etter avsluttet behandling, sammenlignet med en kontrollgruppe. I tillegg kommer en rekke andre kriterier. Tiltak i kategori 5 har dokumentasjon som gir grunn til bekymring for om det kan ha negativ effekt, mens tiltak i kategori 6 ikke kan rangeres fordi det mangler forskning om tiltaket (CEBC, 2021b).

Kunnskapsbasen bør være allment tilgjengelig og gjøres godt kjent, særlig blant barnevernstjenestene. Kunnskapsbasen bør innlemmes i Barnevernsfaglig kvalitetssystem. Kunnskapsbasen bør også implementeres på en måte som gjør den godt kjent og anvendbar i utdanningssektoren – for at kunnskapen skal tas i bruk av praksisfeltet må den ligge til grunn for det som skjer i utdanningene.

Målet er å sikre at relevant forskningskunnskap og kunnskapsbaserte metoder og tiltak kan benyttes i arbeid med ulike målgrupper, og i alle ledd av barnevernets arbeid med barn og familier. Tiltaket vil også bidra til oppnåelse av mål 1 All forskning er basert på etterprøvbare kunnskapsoversikter, mål 4 Samarbeid mellom forskning, praksis og brukere for utvikling av prosjekter og mål 8 Kunnskapsdatabase om utsatte barn og unge i BU21, jf. tekstboks 29.1.

En nettressurs som Barnevernsportalen, med oversikt over forskningsbasert kunnskap og gjeldende retningslinjer, tiltak og andre deler av barnevernets arbeid, jf. også kapittel 26 om tilsyn og kontroll, gir bedre tilgang på kunnskap, med mål om høyere kvalitet på og mindre variasjon i arbeidet som gjøres i barnevernet.

29.4.8 Forskning og utvikling for å dekke sentrale kunnskapshull

I tillegg til den langsiktige kunnskapsutviklingen, gjennom etablering av nye forsknings- og analysesentre, foreslår utvalget at Barne- og familiedepartementet tetter vesentlige forskningshull som utvalget har identifisert gjennom sitt arbeid, jf. også mål 6 fra BU21 om at sentrale kunnskapshull om utsatte barn og unge må fylles. Det er redegjort for konkrete kunnskapshull i de enkelte kapitlene i utvalgets utredning som det er sterkt nødvendig å dekke for å sikre rettssikkerhet i barnevernet. Samtidig vil utvalget fremheve behovet for grunnforskning på barnevernfeltet, og at det gis plass til konseptuelle og teoretiske forskningsprosjekter der resultater har et langsiktig perspektiv som kan ha både samfunnsnytte og relevans.

Utvalget støtter i tillegg tiltak 4.6.2 i BU21 om at Forskningsrådet lyser ut forskningsprogrammer som spesifikt etterspør forskning om temaene 1) barnefokus, barns deltagelse og brukermedvirkning, 2) tiltak overfor utsatte barn og unge, 3) forebygging og tidlig intervensjon, 4) normative og prinsipielle problemstillinger – statens legitimitet, 5) beslutningsprosesser og rettslige reguleringer, 6) implementeringsforskning, 7) barn med minoritetsbakgrunn, flyktninger og enslige mindreårige asylsøkere, 8) barnets livssituasjon – strukturer og oppvekstforhold, og 9) barn på digitale arenaer. Også strategiens tiltak 4.6.3 bør følges opp, gjennom finansiering av minimum tre systematiske kunnskapsoversikter på hvert av disse ni forskningstemaene. Det kan for eksempel bygges videre på arbeidet Folkehelseinstituttet gjør med kunnskapssammenstillinger.

Merknad fra ett utvalgsmedlem

Ett utvalgsmedlem (medlemmet Kvisvik) viser til at utvalgets rapport er god på akademisk forskning, men svakere på den samlede forsknings- og kunnskapsutvikling hvor også praksisfeltet trekkes aktivt inn og hvor kunnskapsutvikling gjøres til en praksisnær aktivitet. Her er det pågående arbeid som bør forsterkes ytterligere.