Del 1
Skolens mål og formål

Utvalget er bedt om å vurdere hva barn og unge trenger å lære for å kunne leve gode liv i framtidens samfunn, og hva som er skolens oppgave å ta ansvar for. Dette spørsmålet berører selve kjernen i skolens oppdrag. I denne delen redegjør derfor utvalget for skolens mål og formål. Vi redegjør for utvalgets forståelse av danningsbegrepet, og hvordan danningsmandatet og utdanningsmandatet i skolen er gjensidig avhengig av hverandre.

Skolen skal utvikle elevenes autonomi, verdighet og handlingsevne i eget liv. Den skal også utvikle evnen til ansvarlig deltagelse i ulike fellesskap i samfunnet, og den skal kvalifisere for videre utdanning og arbeidsliv. Gjennom disse tre dimensjonene ønsker utvalget å utdype hva vi mener er formålet med opplæringen i skolen.

I denne delen av utredningen beskriver vi også fellesskolens historiske røtter, hvordan skolens brede formål vokste fram og hvordan skolen ble et redskap i nasjonsbyggingen og fornorskningen.

Utvalget er satt ned for å utrede fellesskolens rolle i framtidens samfunn. Det finnes ingen klar eller omforent definisjon av betegnelsen fellesskolen, men utvalget forsøker å gi begrepet et konkret innhold gjennom å beskrive hvilke kvaliteter og egenskaper skolen bør ha for å kunne kalles en fellesskole. I tillegg peker utvalget på viktige bevaringspunkter i fellesskolen

I denne første delen av utredningen viser vi hvordan skolen bygger fellesskap, motvirker utenforskap og bidrar til sosial mobilitet. Vi viser hvordan skolen gir store samfunnsøkonomiske gevinster når den lykkes. Vår påstand er at skolen er en bærebjelke i samfunnet som må hegnes om og prioriteres.

2 Skolen er en bærebjelke i samfunnet

En god fellesskole virker nasjonsbyggende, legger til rette for et samfunn med høy tillit, gir et felles kunnskapsgrunnlag i befolkningen og forbereder hver enkelt til videre deltakelse i samfunns- og arbeidslivet. Skolen bygger fellesskap, motvirker utenforskap og bidrar til sosial mobilitet. Skolen gir store samfunnsøkonomiske gevinster når den lykkes. Skolen er en bærebjelke i samfunnet.

Skolen har både et danningsoppdrag og et utdanningsoppdrag. Disse er uløselig knyttet sammen. Elevene skal få utvikle seg til selvstendige, frie og ansvarlige individer, som forstår seg selv, andre mennesker og samfunnet rundt seg, slik at de kan leve et godt liv og delta og bidra i samfunnet. På skolen skal elevene utvikle den faglige kompetansen de trenger for å kvalifisere seg til videre utdanning og et framtidig yrkesliv. Skolen skal også sørge for at elevene har det bra her og nå, de skal få være kreative, aktive og undrende og de skal få utvikle vennskap, delta i diskusjoner og lære å håndtere uenighet. Overordnet del av læreplanverket beskriver grunnopplæringen som del av en «livslang danningsprosess som har enkeltmenneskets frihet, selvstendighet, ansvarlighet og medmenneskelighet som mål» (Kunnskapsdepartementet, 2017b).

Utvalget ser at resultatene i sentrale områder og ferdigheter som lesing, matematikk og demokratikunnskap går ned, og selv om de fleste trives på skolen, er det fortsatt mange som opplever mobbing og som ikke føler seg inkludert i fellesskolen. I tillegg utfordrer tunge nasjonale og internasjonale utviklingstrekk framtidens fellesskole. Disse får konsekvenser for skolens mulighet til å oppfylle sitt brede samfunnsmandat.

I forbindelse med oppfølgingen av Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport har Sametinget hatt folkemøter i ulike samiske områder. En gjennomgående tilbakemelding er at både barnehagene og skolene i dag er en av de viktigste bærebjelkene for samiske familier. Her får samiske barn lære, utvikle og styrke sitt samiske språk, sin identitet og tilhørighet.

Det sies at et samfunn blir stort når mennesker planter trær som de vet de aldri kommer til å sitte i skyggen av. Om skolen skal være en bærebjelke i samfunnet også i framtiden, mener utvalget at fellesskolen må hegnes om og prioriteres. I dette kapittelet forklarer vi hvorfor.

2.1 Skolens brede formål

Skolens dannings- og utdanningsoppdrag følger av Grunnloven, menneskerettighetene og formålsparagrafene i opplæringsloven og i privatskoleloven. Grunnlovens bestemmelser og menneskerettighetene gir de helt grunnleggende føringene for opplæringen i skolen. Formålsparagrafene har en viktig praktisk funksjon som retningsgivende for øvrige lovregler og styringsdokumenter for skolen, og de har en viktig symbolsk funksjon som uttrykk for samfunnets normer og verdier (NOU 2007: 6).

2.1.1 Grunnloven og menneskerettighetene

Fellesskolen må bygge på, være konsistent med og rammes inn av forpliktelsene i Grunnloven og internasjonale konvensjoner som Norge har sluttet seg til.

Det overordnede målet for opplæringen i skolen følger av Grunnloven § 109. Her står det blant annet at

Opplæringa skal utvikle evnene til kvart barn og ta omsyn til dei behova det har, og fremje respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettane.

Dette er overordnet alle andre krav som stilles til opplæringen. I forarbeidene til bestemmelsen står det at en av begrunnelsene for å regulere dette i Grunnloven er «den viktige funksjon som opplæringen har for å utvikle den enkelte til en samvittighetsfull borger og for å skape toleranse, fred og respekt» (Dokument 16 (2011–2012)).

FNs Barnekonvensjon har mer detaljerte regler om formålet med opplæringen enn Grunnloven. Barnekonvensjonen artikkel 29 slår fast at opplæringen skal utvikle barnets personlighet, talenter og evner så langt det er mulig. Opplæringen skal fremme respekt for fred og menneskerettigheter, for barnets foreldre, egne og andres kulturer, for samfunnets verdier og for miljøet. Videre skal den forberede barnet til et ansvarlig liv i respekt og toleranse for sine medmennesker (Barnekonvensjonen, 1989, art. 29).

Ved alle handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn (Barnekonvensjonen, 1989, art. 3; Grunnloven, 1814, §104). Barnets rett til utvikling, og det å ivareta barnets beste, er dermed av stor betydning for fellesskolens formål (Sandberg, 2016).

Menneskerettighetene slår fast at foreldre skal ha frihet til å velge utdanning for sine barn, i samsvar med deres egen religiøse eller filosofiske overbevisning (jf. bl.a. EMK, protokoll 1 art. 2; ØSK, art. 13). Dette innebærer at foreldrene kan velge at barna får opplæring i offentlige skoler, godkjente private skoler eller eventuelt ved hjemmeundervisning.

2.1.2 Formålsparagrafene

Opplæringsloven og privatskoleloven regulerer formålet med opplæringen i offentlige skoler og private skoler.1 Formålsparagrafene uttrykker skolens verdigrunnlag og skolens bidrag til individet og samfunnet. Formålsparagrafene gir retning for opplæringsloven og privatskoleloven, overordnet del av læreplanverket og læreplanene i fag.

Sentralt i formålsparagrafene står skolens brede samfunnsmandat om å danne og utdanne. Overordnet del av læreplanverket utdyper verdigrunnlaget i opplæringslovens formålsparagraf og de overordnede prinsippene for grunnopplæringen. Læreplanene til private skoler må omfatte overordnet del av læreplanen som gjelder for offentlige skoler, eller annen tilsvarende plan (Privatskoleforskrifta, 2024, § 5-1). Private skoler skal enten følge de offentlige læreplanene, eller andre læreplaner godkjent av Utdanningsdirektoratet som skal sikre elevene en «jamgod opplæring» (Privatskolelova, 2003, § 2-3).

2.1.3 Skolens samfunnsmandat

Et skolesystem har flere formål. Skolen skal gi elevene mulighet til å utvikle seg til selvstendige individer, sosialisere dem inn i større fellesskap og kvalifisere for videre utdanning og for arbeidslivet. I dette kapittelet utdyper utvalget skolens doble samfunnsmandat, og utvalgets forståelse av danningsbegrepet. Vi redegjør også for hvordan danningsbegrepet bør forme skolens virksomhet også i framtidens fellesskole.

Utvalgets forståelse av danningsbegrepet

At skolen både skal utdanne og danne elevene, kalles ofte for skolens doble samfunnsoppdrag. Utdanningsmandatet innebærer at elevene skal tilegne seg nyttige kunnskaper og ferdigheter slik at de kan kvalifisere seg til arbeid og leve selvstendige liv. Danningsmandatet gir på sin side elevene muligheter til å lære om hvem de er og hvordan de skal leve sammen med andre. Disse mandatene er gjensidig avhengige av hverandre. Danning og utdanning står sentralt i fellesskolens rolle i samfunnet. Danning representerer spørsmål som hvordan vi bør leve og hva vi skal leve for. Danningsmandatet representerer derfor en normativ side av pedagogisk praksis.

Opplæring i skolen er mer enn en overføring av etablert kunnskap fra en generasjon til den neste. Fra verdenshistorien kjenner vi utallige eksempler på at kunnskap kan brukes til både gode og onde formål. Antikkens filosofer så skolegang som en kilde både til et verdifullt liv for enkeltmennesket og som nødvendig for å utvikle og opprettholde en rettferdig stat. Danningsbegrepet representerer derfor fundamentet for etiske og moralske overveininger, og det som gjør undervisning og utdanning til noe ønskelig og verdifullt. Danning er ikke et middel, men et mål i seg selv.

Et sentralt poeng med danningsmandatet er at danning tjener både individ, fellesskap og samfunn. For enkeltmennesket er danning et nødvendig grunnlag for å finne mening i tilværelsen. Men individets evne til kritisk refleksjon og dømmekraft utvikles i samhandling med andre. Å ta den andre på alvor er å være villig til å ta den andres meninger til ettertanke og diskusjon, påpeker filosofen Hans Skjervheim (Skjervheim, 1996). Elevene må lære å se den andres perspektiv, inngå kompromiss og anerkjenne egen tvil. Elevene må respektere at mennesker ser og forstår verden ulikt, og engasjere seg i hvordan andres forståelse former deres handlinger. De må også kjenne sine begrensninger. Danning tjener fellesskapets sak, for gjennom dialog kan vi bli kjent med forskjellige perspektiver og etablere felles forståelser.

Danningsmandatet innebærer at skolen skal støtte elevene i å utvikle evne til å skille mellom rett og galt blant annet gjennom faglige kunnskaper og ferdigheter, de skal utvikle evne til etisk og moralsk refleksjon og til å utøve praktisk dømmekraft. Danning kan videre forstås som en vekselvirkning mellom individ og omverden. I konkrete øyeblikk i undervisningen får elevene mulighet til å se at skolefagenes innhold og metoder har verdi, og at de kan stole på at læreren lærer dem noe som kan bli godt og nyttig. De forstår også at fagene kan utfordres. Elevenes møte med faglig innhold og omsorgsfulle lærere representerer derfor også en mulighet for fornyelse. Skolens innhold står i et spenningsfelt mellom bevaring og nyskaping. Elevene er ikke passive mottakere av informasjon, de må selv ta stilling til og gjøre skolens innhold om til sin egen kunnskap.

Eleven spiller selv en sentral rolle i å skape seg selv og sin framtid. Elevene må selv yte innsats for å forstå. Å tilrettelegge for danningsprosesser betyr derfor at skolen også må bidra til at elevene utvikler et ønske om å lære, at de forstår at det krever utholdenhet og at de vil lære selv der de ikke umiddelbart ser begrunnelsen for læringen.

Fellesskolen som dannings- og utdanningsinstitusjon

Det er flere argumenter for å holde fast ved danningsmandatet i fellesskolen. For det første er danning like viktig for alle elever uavhengig av bakgrunn og forutsetninger. Muligheten for å delta i danningsprosesser kan imidlertid variere, og skolen skal gi alle elever gode muligheter for danning. Skolen skal sørge for at elevene har det bra her og nå, at de utvikler seg sosialt, forstår seg selv, forstår andre og samfunnet rundt seg, og at de kan ta gode valg i livet. Elevene skal oppleve vennskap og fellesskap, men også delta i diskusjoner og lære å håndtere uenighet.

For det andre er det moderne samfunnets kompleksitet en grunn til å holde fast ved danningsbegrepets betydning. Verdier som menneskeverd, likeverd og demokrati er grunnleggende i frie samfunn. De må hegnes om og forsvares. En stadig raskere samfunnsutvikling krever at vi vokter over menneskerettighetene, naturen og kulturen som vi er formet av. Utbredelsen av nye teknologier krever at skolen utvikler kritisk tenkende mennesker, med god dømmekraft til å vurdere informasjon på en selvstendig måte. Fellesskolens faglige innhold og samværsformer spiller en sentral rolle i å dyrke fram forståelse for disse verdiene. Begreper som læring og kompetanse bør fortsatt stå sentralt i diskusjonen om skolen, mens danningsbegrepet bidrar til å framheve horisonten elevenes læring peker mot.

For det tredje gjør danningsbegrepets vektlegging av vekselvirkningen mellom enkeltmenneske og samfunn at skolens oppmerksomhet hele tiden må pendle mellom enkeltmenneskets erfaring, vår kollektive historie og forberedelse for en framtid vi skal leve i sammen. Dette spenningsfeltet gir danningsbegrepet kraft (Løgstrup, 1993).

Skolens oppgave er å skape balanse mellom de ulike sidene av det brede samfunnsoppdraget. Skolen må legge til rette for deltakelse i både faglige og sosiale fellesskap, og den må både beskytte det som er verdifullt og utvikle nye innsikter. Den må både gi kunnskaper og ferdigheter og være et øvingsrom for å leve sammen med andre. Elevene må lære å ta beslutninger og erfare konsekvenser innenfor trygge rammer. Lærere og skoleledere har derfor et særlig ansvar for å forvalte danningsidealet, både gjennom langsiktige planer og i daglig praksis.

Utvalget vil understreke at alle skolefag både har en dannings- og en utdanningsdimensjon. Skolefagene tilbyr nyttige kunnskaper og ferdigheter og er utgangspunkt for identitetsutvikling og trening i å samhandle med andre. I norskfaget utvikler for eksempel elevene lese- og skriveferdigheter, samtidig som de møter kulturelle uttrykk og trener evnen til å tenke kritisk. De praktiske og estetiske fagene utvikler praktiske ferdigheter, men inneholder også kreative og sanselige felleskapsopplevelser. I yrkesfagene lærer eleven nødvendige teknikker for arbeidslivet, men øver også på å reflektere og tenke kritisk og selvstendig. Faglige kunnskaper og ferdigheter er derfor sentrale for å få tilgang til skolens danningsmuligheter og kunne handle som et myndig menneske i et komplekst samfunn.

Fellesskolen er dermed en sentral institusjon i det norske samfunnet, med et normativt mandat. Skolen har ansvar for å bidra med faglige kunnskaper, legge til rette for samhandling med andre og sikre rom for nytenkning og utfordring av eksisterende normer og verdier. Alle som arbeider i skolen må derfor reflektere kontinuerlig over hvordan de selv forstår danningsbegrepet og hvordan dette ansvaret bør forvaltes. Dette skjer både gjennom rettigheter og plikter, slik de er nedfelt i lovverk og læreplaner, og gjennom de mange daglige beslutninger som påvirker elevenes muligheter til å se seg selv i en større sammenheng og i et større fellesskap.

Utdyping av tre dimensjoner ved skolens formål

I denne teksten utdyper utvalget videre hva vi mener er formålet med opplæringen i skolen, og peker på tre dimensjoner ved dette formålet: utvikling av autonomi, verdighet og handlingsevne i eget liv, utvikling av evnen til ansvarlig deltagelse i ulike fellesskap samfunnet og kvalifisering for arbeidslivet. De tre dimensjonene har betydelig overlapp med den nederlandske utdanningsforskeren Gert Biestas tre dimensjoner for formålet med skolen: Skolen skal sørge for at elevene blir kvalifisert, sosialisert og subjektivert (Biesta, 2009). Beskrivelsen er ikke ment å innskrenke eller utvide formålet med opplæring, men som en tydeliggjøring. En god fellesskole må søke balanse mellom disse tre dimensjonene.

Utvikling av autonomi, verdighet og handlingsevne i eget liv

Autonomi, verdighet og evne til å handle i eget liv er grunnleggende for å fungere i et fritt samfunn. Skolen spiller en avgjørende rolle for at barn og unge skal utvikle disse egenskapene.

På skolen skal elevene blant annet lære fag og grunnleggende ferdigheter som de trenger for å leve et selvstendig liv. De grunnleggende ferdighetene er nettopp grunnleggende fordi de også er forutsetninger for læring i de ulike fagene, for etisk refleksjon, kritisk tenkning og estetiske erfaringer og utfoldelse. Samtidig er utvikling av autonomi, verdighet og handlingsevne i eget liv noe mer og videre enn tilegnelsen av grunnleggende ferdigheter alene. Elevene må blant annet:

• Utvikle reell autonomi og evne til å ta informerte og begrunnede valg i konkrete situasjoner, ofte omtalt som praktisk dømmekraft (eller Aristoteles’ fronesis), og deretter ta ansvar for konsekvenser av valgene de tar.

• Utvikle handlingskraft (agens), forstått som evnen til å se seg selv som en aktør som kan påvirke eget liv og sine omgivelser.

• Kunne forholde seg til ekspertise gjennom å utvikle epistemologisk vurderingsevne, det vil si evnen til å vurdere kunnskapens kvalitet og relevans.

• Lære å forstå usikkerhet og risiko i tilværelsen, og kunne handle på en informert måte på bakgrunn av dette.

• Utvikle kreativitet, estetisk sans og få erfare skaperglede.

Elevene må også utvikle andre fagovergripende kompetanser, som for eksempel samarbeidsevne, empati, ansvarlighet, utholdenhet, metakognisjon og evne til både å uttrykke egne meninger og å be om hjelp.

Mye av det som bidrar til livskvalitet og meningsfulle erfaringer, forutsetter forkunnskaper, øvelse og i noen tilfeller gradvis tilvenning. Det er derfor sentralt å kunne bevege seg utover det mest umiddelbart tilgjengelige og gjennom det bli aktiv deltaker. Lett tilgjengelige kulturuttrykk kan gi ekte og gode opplevelser. Samtidig kan mer komplekse uttrykk, som ofte krever tid, innsats og veiledning, gi mer varige og dyptgående erfaringer. Skolens danningsoppdrag innebærer å bidra til at flest mulig elever både kan ha glede av og delta i et bredt spekter av kunst- og kulturuttrykk, uavhengig av bakgrunn. Dette er særlig viktig fordi det er dokumenterte sosiale forskjeller i hvem som oppsøker og bruker sentrale kulturinstitusjoner (Solberg, 2024).

Befolkningen blir stadig utsatt for forsøk på påvirkning, som spenner fra legitim informasjon til direkte manipulasjon. Samtidig er sannheten under press, og det kan være vanskelig å skille mellom det som er sant eller usant og hva som kan være oppe til diskusjon. Respekten for kunnskap og ekspertise svekkes også. Reell autonomi og handlingsevne forutsetter vilje og evne til å framskaffe et balansert kunnskapsgrunnlag for egne valg.

Utvikle evnen til ansvarlig deltakelse i samfunnet

Et vesentlig formål med opplæringen er å legge til rette for at elevene utvikler evne til ansvarlig deltakelse i samfunnet, både i og utenfor Norges grenser. Men de små og nære fellesskapene er like viktige, ikke minst fordi det er i disse den enkelte formes og kan utgjøre den største forskjellen.

Å øve på å være del av en klasse eller gruppe er derfor en vesentlig del av både utdanning og danning. Klassen er et fellesskap med verdi her og nå, og samtidig en treningsarena for å delta i framtidige fellesskap. I klassen må elevene følge regler, og de eksponeres for forventninger. De lærer å ta hensyn til andre, akseptere at de ikke alltid får det som de selv vil, de utvikler samarbeidsevne og evne til å håndtere konflikt og uenighet.

Skolen skal fremme demokrati. Elevene skal lære om demokratiske verdier, om demokratiet som styreform og oppleve hva demokrati betyr i praksis. De skal få medvirke og ha medansvar. Medvirkning innebærer ikke bare rett til å bli lyttet til, men også ansvar for å følge demokratiske spilleregler og vise respekt for fellesskapets behov.

Tillit til myndighetene og til hverandre er ansett som et verdifullt fellesgode, og trekkes ofte fram som en delforklaring på hvorfor nordiske land gjør det godt i undesøkelser om levekår, livskvalitet og demokrati. At skolen er med på å utvikle elevenes kritiske tenkning og dømmekraft, er et av de viktigste bidragene til et tillitsbasert samfunn. Det er avgjørende å skille mellom blind tillit og tillit som bygger på maktfordeling og aktive, kritiske borgere. Samtidig har skolen en viktig rolle i å vaksinere mot konspirasjonsteorier.

Kvalifisere for produktiv deltakelse i arbeidslivet

Det tredje formålet med opplæringen er å kvalifisere for produktiv deltagelse i arbeidslivet. Deltagelse i arbeidslivet er også en kilde til mening og autonomi for den enkelte.

Velferden vår er helt avhengig av at flest mulig deltar i arbeidslivet. Høy produktivitet i privat og offentlig sektor er avgjørende for fortsatt velstand, og for å finansiere en stadig økende andel av befolkningen som av ulike grunner står utenfor arbeidslivet.

Norsk arbeidsliv preges av høy produktivitet, tuftet på et gjennomgående høyt kompetansenivå i befolkningen og på et arbeidsliv preget av samarbeid og tillit. Norge har, sammenlignet med andre land, lav andel sysselsatte i yrker med rutinepregede oppgaver, og en relativt lav andel jobber med lave krav til kompetanse. Faren for utenforskap øker derfor betydelig for personer uten fullført videregående opplæring.

I en tid med vedvarende behov for omstilling og tilegnelse av ny kompetanse, blir skolens forberedelse for livslang læring og danning enda viktigere enn tidligere.

2.1.4 Danningsoppdraget er under press

I dag er skolen underlagt skiftende politiske prioriteringer, og målene og forventningene som uttrykkes i styringsdokumentene er omfattende. Når tid og ressurser er begrenset, kan skolen bli nødt til å prioritere mellom hver for seg høyt prioriterte mål. Selv mål som i utgangspunktet ikke er i konflikt, kan komme i spenning med hverandre. En slik spenning kan særlig komme fram når presset øker på å forbedre resultater som er målbare. Danningsoppdraget lar seg i begrenset grad måle og dokumentere, noe som kan føre til at det utilsiktet nedprioriteres.

Innspill utvalget har fått, viser en bekymring for at danningsoppdraget i slike situasjoner kan bli fortrengt og at bredden i skolens oppdrag innsnevres.

Et grunnleggende spørsmål for framtidens fellesskole er derfor hvordan danningsoppdraget skal prioriteres i en tid der utdanningsoppdraget samtidig er under press.

2.2 Hvordan skolens brede formål vokste fram

For å kunne diskutere hva skolen skal være i framtiden, må vi kjenne til hvordan skolen har blitt formet opp gjennom historien og fram til i dag.

Både elevenes tilhørighet til hverandre og deres tilhørighet til samfunnet har vært vektlagt i den historiske oppbyggingen og videreutviklingen av skolen i Norge. Et hovedargument har vært at en offentlig finansiert skole for alle øker følelsen av samhørighet og gir økt samhold i samfunnet (Dale, 2008; Telhaug & Mediås, 2003; Thuen, 2017; Volckmar, 2016). Når vi ser på hvordan skolen har blitt formet opp igjennom historien, trer det tydelig fram at det både ligger et motiv om fellesskap og et motiv om kunnskap bak skolens rolle i samfunnet (Thuen, 2018). Men, det brede formålet som ligger til grunn for dagens skole var ikke fra starten et framtredende trekk ved skolen.

2.2.1 Skolen og allmenndannelsen

Den religiøse dannelsen var det opprinnelige målet med skolen. Kong Kristian 6.s «Forordning om skolerne» fra 1739 lå til grunn for skolevesenet i Norge til langt ut på 1800-tallet. Kongens mål med å gi allmuen skolegang var at befolkningen i Danmark-Norge skulle få et felles grunnlag i den evangelisk-lutherske lære. Det var viktig med en moralsk og religiøs oppdragelse i tråd med katekismen og som grunnlag for et videre pietistisk og gudfryktig liv. Konfirmasjonen var målet, og markerte samtidig slutten på skolegangen (Volckmar, 2016).

Synet på skolen endret seg utover på 1800-tallet. Da gjorde opplysningstidens tankegods om det frie mennesket, samfunnsborgeren og retten til selvstyre seg stadig mer gjeldende også i skolens styring og innhold. Allmueskoleloven i 1860 har blitt kalt et vendepunkt fordi skolens formål og oppgaver da ble utvidet, fra det å (bare) gi elevene en religiøs og moralsk oppdragelse, til også sette elevene i stand til å delta i samfunnslivet (Volckmar, 2016).

Opplysningstidens forestilling om det frie mennesket lå til grunn. Opplysningstiden fremmet tanken om at alle mennesker evner å ta inn over seg at de er del av noe større og se ut over sin egen posisjon i samfunnet. Skolens formål ble utvidet til en allmenndannelse. I tillegg til den religiøse og moralske dannelsen av den enkelte skulle undervisningen rette seg mot samfunnsnytten.

Den store utdanningsreformatoren i Norge, Hartvig Nissen (1815–1874), sto bak Allmueskoleloven i 1860 og hentet impulser fra Europa og USA. Han mente at allmenndannelsen i skolen måtte rettes mot både den politiske, den religiøse og den yrkesorienterte siden ved livet (Thuen, 2017; Volckmar, 2016). For hver av disse sfærene kunne det utledes et knippe av kunnskaper som pekte mot skolens nye innhold:

• For det politiske var det viktig at skolen ga elevene kunnskap om samfunnsforholdene, lover, regler og styresett, slik at de ble i stand til å bidra i det lokale selvstyret.

• For det religiøse skulle skolen lære elevene å skille mellom rett og galt, sant og usant, slik at de evnet å tenke igjennom de etiske valg de ble stilt overfor i livet.

• For det yrkesorienterte måtte skolen gi både blivende bønder, husmenn, arbeidere, håndverkere og handelsmenn gode forutsetninger for å få utbytte av arbeidet.

En annen grunn til å omtale Allmueskoleloven som et vendepunkt, er at skolen da for alvor kom under demokratisk kontroll. Over tid ble kongens og geistlighetens makt over skolen svekket, til fordel for et folkelig-politisk selvstyre. I løpet av opplysningstiden ble ikke folk lenger sett på som undersåtter av kongen og geistligheten. Allmuen var ikke lenger «dum og doven» som det en gang het, men ble sett på som borgere og myndige mennesker som skulle ta del i landets offentlige anliggender. Dette skulle skolegangen danne et viktig grunnlag for (Telhaug & Mediås, 2003.

Allerede ved inngangen til 1900-tallet var dermed mange av de grunnleggende trekkene som vi i dag forbinder med skolen etablert:

• Skolens todelte formål var på plass: I tillegg til å legge grunnlaget for den enkeltes livsførsel (dannelse) skulle skolen forberede borgerne til deltakelse i samfunnslivet, det politiske liv og arbeidslivet (utdannelse).

• Utjevningstanken lå til grunn: Prinsippet om en gratis skole for alle var slått fast gjennom lovgivning og vedtak i stortinget. Lik tilgang til skolegang skulle både gagne den enkelte og gi nasjonen grunnlag for vekst gjennom utnyttelse av talent i hele befolkningen.

• Skolen og kirken hadde skilt lag: Skolen var lagt under statlig kontroll og ansvaret for skoledriften var lagt til folkestyret i kommunene. Det verdslige embetsverket og lærerne hadde erstattet kirken og teologene som premissleverandører for skolen.

Sporene etter allmueskolen fra 165 år tilbake er fortsatt synlige (Thuen, 2017; Volckmar, 2016). Også dagens skole har som formål å gi elevene evne til etisk refleksjon og livsmestring, legge grunnlag for demokratisk deltakelse og det sivile liv og forberede til videre utdanning og yrkesliv.

2.2.2 Særtrekk ved videregående opplæring

Historisk sett har vi gått fra en fragmentert videregående opplæring til en stadig mer felles og sammenhengende skole.

Først i 1869 kom den første egne loven om offentlige skoler på høyere nivå enn grunnskolen. Den etablerte en seksårig middelskole og et treårig gymnas. Gymnaset, med studieforberedende latinlinje og yrkesforberedende reallinje, skulle bygge på middelskolen og dermed bidra til mer sammenheng mellom skoletypene.

Etter at den obligatoriske skolegangen ble 9-årig fra 1969, økte søkningen til videregående skole kraftig. Dette førte til behov for utbygging og samordning av tilbudene. Yrkesfag ble organisert i såkalte bransjefamilier, der første året besto av felles grunnkurs innen beslektede fag. På allmennfaglig studieretning hadde elevene først et felles grunnkurs, før de valgte mellom naturfag-, samfunnsfag- eller språklinje (Telhaug, A.O (1977) i NOU 2018: 15, 2018).

Reform 94 medførte en stor endring i struktur og innhold i videregående opplæring, og en lovbestemt rett til videregående opplæring. Et viktig mål med reformen var bedre gjennomføring av videregående opplæring, færre blindveier og god balanse mellom bredde og spesialisering. Reform 94 innebar viktige endringer som preger videregående opplæring også i dag, blant annet rett til videregående opplæring, flere fellesfag og en innholdsreform der et bredt kunnskapssyn ble lagt til grunn. Dette bidro til at de mer danningsorienterte aspektene av skolegangen ble en tydeligere del av yrkesfaglige programmer. Økningen i antall elever og endret sammensetning av elevene førte også til at det ble innført rett til spesialundervisning i videregående skole, et tiltak som bidro til en mer inkluderende skole (Dale & Wærness, 2003).

Innføringen av flere felles allmenne fag i videregående opplæring ble blant annet begrunnet i oppfatningen av at fagenes allmenndannende karakter var like viktig for elever på yrkesfag som i de studieforberedende studieretningene. I tillegg var det et ønske om å bryte ned skillet mellom yrkesfag og studieforberedende og gjøre det lettere for elever på yrkesfag å få studiekompetanse (NOU 2018: 15).

Samlet sett må Reform 94 ses som et viktig steg mot å gjøre videregående opplæring til en del av dagens sammenhengende 13-årige skoleløp. Reformen ble fra flere hold kritisert for å innføre for mye teori på yrkesfag, både i fellesfagene og yrkesfagene. Dette ble forsvart med arbeidslivets krav til kompetanse.

I Kunnskapsløftet (2006) ble timetallet i fellesfag økt. Sammenhengen i det 13-årige løpet ble enda tydeligere, særlig gjennom fagene som hadde felles læreplaner fra 1. klasse til og med videregående opplæring (engelsk, matematikk, naturfag, norsk og samfunnsfag og kroppsøving). Den pågående «Fullføringsreformen» innebærer blant annet utvidede rettigheter for elevene. I den nye opplæringsloven gjelder retten til videregående opplæring helt fram til den enkelte har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Dette blir ofte kalt fullføringsretten.

2.2.3 Skolen har en viktig integrerende funksjon

Fra å ha stått i et visst motsetningsforhold historisk, har det todelte samfunnsoppdraget, danning og utdanning, etter hvert blitt sett på som to sider av samme sak (Thuen, 2017). Skolen har blitt omtalt som et lim i samfunnet. Denne funksjonen kan også beskrives gjennom de ulike formene for integrasjon som skolen historisk sett har bidratt til (Volckmar, 2016):

• Skolen virker samfunnsintegrerende: En femårig folkeskole på 1800-tallet, har nå blitt til en tiårig grunnskole med sammenholdte klasser, og i praksis et 13-årig helhetlig skoleløp med rett til å fullføre videregående opplæring. De historiske utvidelsene har forsterket skolens mulighet til å bidra til samhold og tillit i samfunnet, siden tiden barn og unge bruker på denne fellesarenaen stadig har økt. Vi har innført skolestart for seksåringer og en egen skolefritidsordning for de yngste. Felles formålsparagrafer for hele opplæringsløpet og læreplanverket kan sees på som en del av dette samfunnsintegrerende prosjektet.

• Skolen virker nasjonalt integrerende: Skolen forbereder elevene til å støtte opp om landets demokratiske styresett og bidrar til utvikling av landets velstand og velferd. Gratis grunn- og videregående skole for alle bidrar til sosial mobilitet og skaper forståelse og toleranse på tvers av ulike sosiale lag. Felles tilgang til grunnleggende skolegang er til det beste for den enkelte, men også til det beste for landet, som kan få nytte av alles talent i ambisjonen om å utvikle og ivareta våre økonomiske, kulturelle og politiske interesser som selvstendig nasjon.

• Skolen virker kunnskapsintegrerende: En overordnet ambisjon om en kunnskapsrik og opplyst befolkning har ligget til grunn for skolen siden starten. Uansett versjon, har tanken bak læreplanverkene vært at de skal virke kunnskapsintegrerende og gi elever i hele landet et felles kunnskaps- og kulturgrunnlag. Blant annet gjennom etablering av retten til videregående opplæring og et felles sammenhengende læreplanverk for alle de 13 årene.

• Skolen virker arbeidsmarkedsintegrerende: Skolegang og utdanning kreves i stadig større grad for innpass på et kunnskapsintensivt arbeidsmarked. Et godt skole- og utdanningssystem er nødvendig for Norges økonomi. Utdanning ses på som en investering både for den enkelte og for samfunnet, og over tid har denne funksjonelle siden ved skolen fått økt vekt.

Dagens skole har tatt opp i seg alle de historiske perspektivene på skolens funksjon i samfunnet (Volckmar, 2016). Skolen kan fortsatt ses på som en nasjonsbygger, samfunnsbygger, en felles kunnskapsbygger og som en forberedelse til videre utdanning og arbeid. Disse perspektivene viser hvor viktig rolle skolen spiller i samfunnet, og at den med rette kan kalles en bærebjelke. De historiske perspektivene på skolens funksjon i samfunnet er viktige også for diskusjonen om skolens rolle i framtiden.

En viktig presisering er at dette bildet ser svært annerledes ut når vi ser særskilt på den samiske og den kvenske/norskfinske skolehistorien. Skolen var en del av forskningspolitikken som ble ført på 1800- og 1900-tallet, og bidro til språk- og kulturtap for både den samiske og den kvenske/norskfinske befolkningen (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023). Denne delen av skolehistorien er derfor ulik den norske skolehistorien.

2.3 Skolen som redskap i fornorskningspolitikken

Ulike former for fornorskingspolitikk, assimileringspolitikk eller utestengelse, «sigøynerparagrafen» i Fremmedloven og «jødeparagrafen» i Grunnloven, har rammet samene og nasjonale minoriteter på ulike vis. Skolen var i lange perioder et virkemiddel for fornorskingspolitikken og målet om å utvikle den norske nasjonalstaten (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023). Skolelovgivningen fra slutten av 1800-tallet, som blant annet slo fast at undervisningen skulle være på norsk, gikk særlig utover samene og kvenene/norskfinnene. Denne politikken førte til tap av språk og kultur for mange mennesker i flere generasjoner. Utvalget vil redegjøre for denne delen av den norske skolehistorien.

2.3.1 Misjon og opplæring

På begynnelsen av 1700-tallet opprettet den danske kongen et misjonskollegium med en egen avdeling for misjon blant samene, Finnemisjonen. I tillegg til misjonærer, hadde denne misjonen lærere, som ble kalt «skolemestre». Samer ble etter hvert også rekruttert og kalt «finneskolemestre». Skoledelen av denne misjonen la hovedvekt på kristendom, men inneholdt også lese- og skriveopplæring. Elevene fikk undervisning på eget morsmål, de lærte norsk og de fikk snakke morsmålet sitt fritt. Dermed etablerte denne misjonen et fast skolevesen for samiske barn før allmueskolen ble innført i resten av landet. Noen av lærerne underviste også på omgangsskoler, og hadde skole for reindriftsamene på sesongboplassene (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023).

I første halvdel av 1800-tallet hadde myndighetene en positiv holdning til samisk og kvensk språk, selv om det også da fantes tilhengere av fornorsking. Den rådende holdningen var at samer og kvener skulle få opplæring og undervisning i og på morsmålet. I 1837 ble det utgitt en nordsamisk ABC-bok, en lesebok og Luthers lille katekisme på nordsamisk (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023).

Stortinget vedtok å opprette en offentlig lærerutdanning for de to amtene Nordlandene og Finmarken. Trondenes seminarium ble opprettet i 1826. Dette ble senere flyttet til Tromsø og ble etter hvert Tromsø lærerskole. Framover mot 1848 ble det uteksaminert 93 norske, seks samiske og én kvensk lærer. Trolig tok halvparten av disse 100 elevene eksamen i samisk. Selv om mange samiske og kvenske elever i Troms og Finnmark fikk undervisning på samisk, var det fortsatt mangel på lærere som kunne språkene (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023).

2.3.2 Skolen og fornorskningspolitikken

Fra midten av 1800-tallet endret politikken seg kraftig. Da den norske nasjonalstaten skulle bygges, fikk skolen en viktig rolle i å etablere en felles kultur i den nye nasjonen. I nord var det et tydelig etnisk mangfold som myndighetene så som en trussel mot en ny nasjon med felles språk, kultur og tradisjoner (Bæck, 2024). Det var nær sammenheng mellom nasjonsbyggingen og fornorskingspolitikken. Finnefondet ble opprettet 1851 som et svar på Stortingets ønske om opplæring i norsk for samene. Fondet finansierte tiltak for å gjøre samene til norsktalende «norske borgere», og skolen ble hovedverktøyet i denne politikken (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023). De nordlige fylkene ble delt i tre ulike distrikter ut fra en vurdering av hvor langt fornorskningen var kommet:

1. Områder der det ikke var behov for egne tiltak fordi fornorskingen hadde kommet så langt at den kunne ses som gjennomgripende. Her foregikk undervisningen på norsk.

2. Begrepet overgangsdistrikter ble innført. Dette var områder der myndighetene mente at det var mulig med fornorsking og å erstatte samisk og kvensk med norsk. Samisk og kvensk kunne brukes som hjelpespråk i skolen.

3. Områder der kvensk og samisk var så dominerende at undervisningsspråket i skolen skulle være på elevens morsmål (Berg-Nordlie, 2025; Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023).

Fornorskingspolitikken skjedde i en tid da skolen fikk en viktigere plass i samfunnet gjennom etablering av retten til gratis skolegang for alle og utvidelsen av skolens formål.

Fra 1870-tallet og utover trappet myndighetene opp fornorskingspolitikken, og muligheten til å bruke samisk og kvensk i skolen ble mindre (Berg-Nordlie, 2024). Elever som ikke behersket norsk, fikk fortsatt lese- og skriveopplæring på morsmålet sitt, men gjennom Instrux for Lærerne i de Lappiske og Kvænske Overgangsdistrikter i Tromsø Stift i 1880 slo myndighetene fast at ingen områder i de tre nordligste fylkene lenger skulle kategoriseres som rene kvenske eller samiske, og at bare norsk skulle være undervisningsspråk. Samisk og kvensk skulle bare kunne brukes som hjelpespråk i undervisningen. Skolene kunne unntaksvis søke dispensasjon om å bruke kvensk eller samisk som undervisningsspråk i kristendomsundervisningen (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023).

Instruksen kom inn i folkeskoleloven i 1889. Folkeskoleloven var bygd på idéen om en felles skole for alle, og at norsk språk skulle brukes i skolen. Skolen ble dermed i enda større grad enn før en del av nasjonsbyggingen, og en «felles folkeskole samsvarte med målsetningen om språklig og kulturell assimilering for den norske minoritetspolitikken» (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023, s. 196). I 1898 kom en ny instruks som igjen skjerpet fornorskingspolitikken, Wexelsen-plakaten. Denne ga enda mindre rom for dispensjon fra reglene, og bare kommunene Karasjok og Kautokeino fikk lov til å bruke samisk i kristendomsundervisningen uten å måtte søke om dispensasjon. Statlige myndigheter strammet også inn på antall kommuner som var definert som overgangsdistrikt (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023, s. 197).

2.3.3 Internatskolene

På begynnelsen av 1900-tallet ble fornorskingspolitikken igjen trappet opp. Fra 1905 begynte det nå selvstendige Norge å bygge statsinternater i Finnmark, Nord-Troms, Nordland og Trøndelag (Risto, 2025). Etter unionsoppløsningen var det ikke lenger mulig for sørsamiske elever å gå på skoler i Sverige, og i 1910 ble det derfor også etablert en internatskole i Namsos, drevet av misjonsselskaper (Risto, 2025; Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023, s. 235).

Fornorsking var en viktig del av begrunnelsen for å bygge internater. Når samiske, kvenske og norske elever bodde på internat, ville skolen kunne ha kontroll på fornorskingen (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023, s. 19). Opprettelsen av de statlige internatskolene ble også begrunnet med at de ville gi en bedre skolesituasjon og lavere fravær. Det kunne være lang vei til skolen i Finnmark, og barn bodde vanligvis på internat i flere uker av gangen.

En annen motivasjon var den sikkerhetspolitiske situasjonen i Finnmark, med nærheten til Russland og Finland. Internatene ble sett som «kulturelle grensefestninger» som skulle hindre innflytelse fra øst (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023, s. 224). I 1940 var det nærmere 50 kommunale og nasjonale internatskoler i Nord-Troms og i Finnmark (Risto, 2025). Samtidig som det ble bygget statlige internatskoler, var det også en stor utbygging av kommunale internatskoler (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023, s. 226).

På internatene hadde lærerne ansvar for å bidra til at elevene lærte norsk. Det var ingen direkte forbud mot å bruke samisk, selv om det i noen internatreglement finnes tydelige føringer om å bidra til at elevene lærer norsk. Internatstyrerne skulle ha det som er omtalt som et «nasjonalt sinnelag». I praksis betydde dette at lærere med samisk og kvensk bakgrunn ikke fikk stilling som internatstyrer (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023, s. 228).

Med internatskolene kom dermed et skolesystem der barn ble plassert inn i en fremmed kultur med et språk de ikke kjente, og ved noen internatskoler kunne elever få straff for å bruke norsmålet sitt (Risto, 2025; Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023). Lærere og internatstyrere hadde etter skoleloven og internatreglementet lov til å gi barna kroppslig avstraffelse (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023, s. 228). Det var forskjeller mellom internatskolene, og elevene har ulike erfaringer fra tiden de var på internatskolene. Noen forteller om frykt, straff, savn av foreldre og at de ikke fikk bruke språket de forsto, mens andre opplevde samhold, gode vennskap og knyttet varige bånd til medelevene (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023).

2.3.4 Motstand og ny kurs etter krigen

Fra midten av 1900-tallet vokste det fram motstand mot fornorskingspolitikken (Risto, 2025). Kirke- og undervisningsdepartementet satte i 1956 ned en Samekomité som skulle utrede spørsmål om kulturelle og økonomiske tiltak for den samisktalende befolkningen. Komiteen tok et oppgjør med fornorskingspolitikken, og det ble en ny kurs for samepolitikken. En ny skolelov opphevet Wexelsen-plakaten, og samisk kunne brukes som undervisningsspråk igjen (Berg-Nordlie, 2025). Fra 60-tallet ble også internatene bygget ned, men systemet med internatskoler varte helt til 1990-tallet (Risto, 2025).

Selv om fornorskingspolitikken tok slutt, fortsatte fornorskingsprosessen i mange tiår. Det tok lang tid fra fornorskingspolitikken ble avsluttet til samisk kultur, språk og samfunnsliv ble en del av opplæringen i Norge. For den kvenske/norskfinske og den skogfinske befolkningen tok dette enda lenger tid. I lov om grunnskolen av 1969 fikk elever med samisk som hjemmespråk for første gang rett til opplæring i samisk. Mønsterplanen fra 1974 var den første læreplanen med samisk innhold. Samisk var et eget fag eleven kunne ha som sidemål, og mønsterplanen løfter fram samisk språk og kultur i den generelle delen av læreplanen. Skolen skulle oppmuntre til å bruke samisk på internatene, og skolen skulle vise respekt for samisk kultur og elever med samisk som morsmål. Det var viktig at de som jobbet på internatskolene var samisktalende (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023, s. 442).

Mønsterplanen fra 1987 er den første læreplanen som slår fast at «Den samiske kulturen har lange tradisjoner og er en del av det kulturelle mangfoldet i vårt land. Den samiske befolkingen står i en spesiell stilling i forhold til etniske minoritetsgrupper. Kunnskap om samisk kultur hører med i den orientering som skolen skal gi alle elever» (Kirke- og undervisningsdepartementet, 1987). I Mønsterplanen fra 1987 står det også at skolens oppgave er å ta vare på kvenenes kulturelle tradisjoner, og elever kunne velge finsk språk som valgfag. Om det var naturlig kunne kvensk trekkes inn i undervisningen (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023).

Med læreplanverket i 1997 kom det egne samiske læreplaner, og opplæringsloven fra 1998 ga samiske elever rett til opplæring i samisk (Risto, 2025; Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023). I det samme læreplanverket ble faget finsk som andrespråk etablert (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023).

2.3.5 Samisk og kvensk/norskfinsk i dagens skole

Overordnet del av læreplanverket gjelder for både den samiske og den norske skolen og beskriver de verdiene skolen skal bygge på. I teksten står det blant annet at «Den samiske kulturarven er en del av kulturarven i Norge. Vår felles kulturarv har utviklet seg gjennom historien og skal forvaltes av nålevende og kommende generasjoner» (Kunnskapsdepartementet, 2017b). Det er også egne parallelle og likeverdige læreplaner for det samiske læreplanverket, LK20S.

Forvaltningsområdet for samiske språk er delt inn i tre ulike kategorier: språkutviklingskommuner, språkvitaliseringskommuner og språkstimuleringskommuner. Etter opplæringsloven har alle elever i offentlig grunnskole som bor i språkutviklingskommuner eller språkvitaliseringskommuner rett til opplæring i og på samisk. Samiske elever har rett til opplæring i samisk uansett hvor i Norge de bor, også de som bor utenfor det som kalles språkutviklingskommuner eller språkvitaliseringskommuner (opplæringslova, 2024, § 3-2).

Samiske elever i offentlig videregående opplæring har rett til opplæring i samisk. Elevene kan velge om de vil ha opplæring i nordsamisk, lulesamisk eller sørsamisk. Alle elever (om de har samisk bakgrunn eller ikke) som har hatt opplæring i eller på samisk mens de gikk i grunnskolen, har rett til opplæring i samisk i videregående opplæring (Opplæringslova, 2024, § 6-2). Dagens opplæringslov og læreplanverket fra 2020 gir føringer om at alle elever i Norges skal lære om den samiske folkegruppa og om samisk språk, kultur og samfunnsliv.

I overordnet del av læreplanverket står det at elevene skal få kunnskap om de fem nasjonale minoritetene. I Kunnskapsløftet 2020 ble læreplanen i finsk som andrespråk endret fra «Finsk som andrespråk» til «Kvensk eller finsk som andrespråk», og foreldrene kan velge opplæring i enten kvensk eller finsk språk (Sannhets- og forsoningskommisjonen, 2023). Elever med kvensk/norskfinsk bakgrunn som går på offentlige grunnskoler i Troms og Finnmark har rett til opplæring i kvensk eller finsk.

2.3.6 Veien videre for sannhet og forsoning

Som vi har sett, var skolen viktig for å bygge nasjonalstaten, og den ble dermed et verktøy for fornorskingspolitikken. Denne politikken førte til at flere generasjoner samer og nasjonale minoriteter mistet språk og kultur, og senvirkningene av fornorskingspolitikken gjør seg fortsatt gjeldende.

I forbindelse med behandlingen av Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport gjorde Stortinget en rekke anmodningsvedtak. Regjeringen følger opp Stortingets anmodningsvedtak i de ulike departementene. I tillegg har Kommunal- og distriktsdepartementet startet arbeidet med en stortingsmelding om forsoning og status for oppfølging av anmodningsvedtakene. Planen er at meldingen skal legges fram for Stortinget i 2027.

Når rapporten fra Sannhets- og forsoningskommisjonen følges opp i ulike departementer etter anmodning fra Stortinget, mener utvalget at det ikke vil være riktig å foreslå andre måter å gjøre dette på nå. Men utvalget mener at beklagelsen fra Stortinget gir en særskilt forpliktelse for fellesskolen til å ivareta samiske barn og unges rettigheter til eget språk og kultur, og til å motvirke senvirkningene av fornorskingspolitikken.

Utvalget vil samtidig påpeke særskilte utfordringer i fellesskolens arbeid med å ivareta samiske barns rettigheter og frihet til å velge sin egen livsvei, og samtidig motvirke virkningene av fornorskingspolitikken. Fornorskingspolitikken har satt samisk språk og kultur under press. Skal skadevirkningene motvirkes, er vi avhengig av at tilstrekkelig antall samiske barn og unge lærer samisk, og at de kan ta vare på og vitalisere samisk språk og kultur. Samtidig skal samiske barn og unge ha den samme muligheten til å både å velge og kvalifisere for arbeid og høyere utdanning slik de ønsker. Samiske barn og unge kan i dag oppleve at forventningene om å ivareta og videreføre samisk språk og kultur legger et betydelig ansvar på dem. På denne måten bærer de fortsatt på konsekvensene av fornorskingspolitikken.

2.4 Skolen er samfunnsøkonomisk lønnsom

Retten til gratis grunnskole og videregående opplæring er en viktig og kostnadskrevende rettighet. I 2026 vil Norge bruke omtrent 113 mrd. kroner på den offentlige grunnskolen (Prop. 1 S (2025–2026)). Tallet inkluderer driftsutgifter (brutto), utgifter til skolelokaler, skoleskyss og skolefritidsordningen (SFO) (Statistisk sentralbyrå, 2026g). Statens tilskudd til private grunnskoler på i underkant av fire milliarder kroner kommer i tillegg (DFØ, 2026b). I tillegg kommer nærmere 47 mrd. kroner til videregående opplæring i fylkeskommunene (Prop. 1 S (2025–2026)) og i overkant av to milliarder kroner i tilskudd til private videregående skoler (DFØ, 2026b).

De offentlige kostnadene til skole og utdanning er samtidig en investering, både i samfunnet og i den enkelte. Det er en avgjørende side ved skolens funksjon i samfunnet at den bygger kompetanse for å løse samfunnets store utfordringer og legger grunnlaget for økonomisk vekst i framtiden. En rekke studier og publikasjoner har vist hvordan høyere kompetanse og utdanningsnivåer henger sammen med bedre sysselsetting og høyere innovasjonsgrad og produktivitet i et samfunn (se f.eks. OECD, 2025a; OECD, 2025d).

Det er mulig å regne på de økonomiske gevinstene ved skolens forebyggende funksjon i samfunnet, selv om man må legge en rekke forutsetninger til grunn og ta nødvendige forbehold. Senter for økonomisk forskning (SØF) ved NTNU Samfunnsforskning har på oppdrag fra utvalget gått igjennom eksisterende forskning og gjennomført nye beregninger av samfunnsøkonomiske gevinster av grunnopplæringen i Norge. Utvalget har både vært interessert i anslag for gevinster over livsløpet for den enkelte, og i samfunnsmessige gevinster som følge av mindre belastning på andre offentlige tjenester når skolen lykkes med sitt forebyggende arbeid og sitt samfunnsoppdrag.

Forskerne finner at selv små forbedringer i målbare prestasjoner i skolen har stor innvirkning på senere økonomiske utfall, både for den enkelte og for samfunnet. Fullføring av grunnskolen og videregående opplæring påvirker både tilbøyeligheten til å begå kriminalitet og ulike helseutfall. Forskerne finner videre at sosiale og emosjonelle ferdigheter, og såkalte «ikke-kognitive» ferdigheter, påvirker både læringsutbytte, psykisk helse, stabilitet i utdanningsløpet og senere deltakelse i arbeidsmarkedet. Mobbing har på sin side store negative konsekvenser for skoleprestasjoner og inntekt, og øker risikoen for utenforskap betydelig.

Forskerne har regnet på de samfunnsøkonomiske gevinstene av forbedringer i de nevnte forholdene (benevnt som «tiltak» i tabellen nedenfor). Her bygger de på prinsippene i Finansdepartementet og Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings (DFØ) veiledninger for samfunnsøkonomisk analyse. De understreker at beløpene som framkommer er anslag for gevinster av skolens forbedringsarbeid, siden kostnadssiden ved eventuelle konkrete tiltak i denne omgang ikke lar seg beregne. Videre baserer SØF seg på tidligere forskningslitteratur og utredninger når de gjør sine antakelser om årsakssammenhenger og effektstørrelser, for eksempel mellom karakterer og verdiskaping. I denne forskningslitteraturen brukes karakterer som uttrykk (proxy) for kognitive ferdigheter. Til sist er det verdt å presisere at oppdraget er avgrenset til å vurdere de samfunnsøkonomiske effektene. Dermed er for eksempel effekter på den enkeltes livskvalitet ikke inkludert. Med disse forbeholdene, viser tabell 2.1 tallfestede beregninger av de samfunnsøkonomiske gevinstene ved en bedre skole.

Rapporten konkluderer med at:

Samlet viser analysene at investeringer som styrker elevenes faglige ferdigheter, sosiale og emosjonelle ferdigheter og læringsmiljøet generelt har potensial for betydelig samfunnsøkonomisk avkastning. Funnene peker på at en styrket fellesskole kan gi store livsløpsgevinster for enkeltindivider og samtidig bidra til høyere produktivitet, lavere kriminalitet og bedre helse på samfunnsnivå. Gunstige tiltak som forbedrer skolen, bør dermed ses som langsiktige tiltak som potensielt kan ha svært høy samfunnsmessig verdi.

Falch et al., 2026.

Når skolen lykkes med å danne og utdanne til beste for den enkelte og fellesskapet, fremmer den med andre ord deltakelse i samfunns- og arbeidsliv og hindrer ulike former for utenforskap. Dette gir store gevinster både for den enkelte og for samfunnet, noe også tidligere forskning har vist (Brugård & Falch, 2013; Bråten & Sten-Gahmberg, 2022; Falch, 2010; Heckman, 2006; MenonEconomics, 2025). Motsvarende vil en svekkelse av fellesskolen, der ett eller flere «tiltak» svekkes, ha tilsvarende negativ samfunnsøkonomisk effekt. Sparetiltak som rammer kvaliteten i skolen, vil derfor kunne svekke offentlige finanser.

2.5 Skolen bidrar til sosial mobilitet

Historisk sett har en gratis offentlig skole for alle bidratt til sosial mobilitet og til et samfunn med relativt små forskjeller. Utvalget mener det er gode grunner til å påstå at skole og utdanning spiller en vesentlig rolle for sosial mobilitet.

Integreringen av innvandrerbefolkningen i Norge kan stå som et godt eksempel. Gapet i utdanningsnivå og inntekt mellom barn av innvandrere og etnisk norske er vesentlig mindre enn i foreldregenerasjonen (Hermansen et al., 2023, s. 159). Barn av innvandrere har med andre ord betydelig oppadgående mobilitet i utdanning og arbeidsmarked.

Utvalget anerkjenner at det er flere gjenstående utfordringer knyttet til reproduksjon av ulikhet også i Norge. Blant annet får norskfødte med innvandrerforeldre i gjennomsnitt dårligere karakterer i skolen enn andre, til tross for at etterkommere som gruppe har relativt høy deltakelse i høyere utdanning. Gutter med minoritetsbakgrunn fullfører i mindre grad videregående skole enn andre. Det er fortsatt slik at deltakelsen i arbeidsmarkedet i gjennomsnitt er lavere for personer med innvandrerbakgrunn enn i majoritetsbefolkningen (Statistisk sentralbyrå, 2025b).

Hovedbildet er likevel at minoriteter ikke blir låst i lavstatusposisjoner i Norge (Hermansen, 2016). De siste ti årene har andelen barn av innvandrere som går i barnehage og fullfører videregående økt betydelig. Norskfødte med innvandrerforeldre er nå overrepresentert i høyere utdanning, og har generelt høy arbeidsdeltakelse (IMDi, 2025a). Sammenliknet med andre land, er det en lav andel etterkommere etter innvandrere som står helt utenfor utdanning og arbeid i Norge (OECD, 2025c). Undersøkelser viser også at barn av foreldre som har innvandret støtter opp om sentrale demokratiske verdier. Det demokratiske kunnskapsgapet mellom elever med og uten innvandrerbakgrunn er langt mindre i Norge enn i vårt naboland Sverige. Dette tilskrives blant annet et åpent klasseromsklima og lærerstøtte i Norge, ved siden av ulike særtrekk ved innvandrerbefolkningen i de to landene (Brattland & Storstad, 2025).

Samtidig har elevenes kulturelle og sosiale bakgrunn fortsatt stor betydning for hvordan de gjør det på skolen. Blant annet har forskere vist hvordan gapet i læringsresultater mellom elever med høy og lav sosioøkonomisk bakgrunn har økt på 2010-tallet (Markussen & Røed, 2023; Sandsør et al., 2023). Skolen er kritisert for å indirekte favorisere elever fra høyere sosiale lag. Kritikken handler blant annet om at skolen prefererer sosiale normer og verdier som i sterkere grad er internalisert hos elever fra høyere sosiale lag, og at skolen og lærerne samarbeider bedre med foreldre fra høyere sosiale lag med de samme verdier og preferanser som dem selv. Ut fra en slik tanke er reproduksjon av ulikhet også kulturelt betinget og innbakt i skolens strukturer (Bourdieu, 1990; Nordahl, 2023).

Nyere forskning har dessuten avdekket at norske foreldre med høyere utdanning får barn tidligere på året enn andre. Dette vil være med på å forsterke sosiale forskjeller i skolen, fordi elever født tidlig på året gjennomgående synes å ha bedre forutsetninger for å lykkes enn elever født sent på året. I tillegg viser forskningen at fødselsmåned har større betydning for elever med lav sosioøkonomisk status enn for andre elever, både for skoleresultater, utdanningslengde og senere inntekt (Beck, 2025; Solli, 2011).

Det er dermed sterke krefter som motvirker skolens bidrag til sosial mobilitet, noe som bare understreker hvor viktig målet om likeverdig opplæring i skolen er. Vellykket integrering kan som nevnt illustrere at skolen bidrar til sosial mobilitet til tross for alle motkreftene. Men, skolens bidrag til sosial mobilitet er slett ikke avgrenset til innvandrerbefolkningen. Mye forskning tyder på at gode skolesystemer og et godt skolemiljø bidrar til å redusere forskjeller i skoleprestasjoner, enten det er familiegener, familiemiljø eller andre forhold som gir ulike forutsetninger for utvikling og læring. Forskning viser blant annet at skoler med høyt bidrag til elevenes læring gir utslag i økt utdanningslengde og økt inntekt senere i livet, og at gode skoler delvis kompenserer for «det genetiske lotteriet» som familiebakgrunn bringer med seg (Baier et al., 2022; Cheesman et al., 2025; Cheesman et al., 2022; Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021; Kirkebøen, 2022; Okbay et al., 2022).

2.6 Fellesskolens formål oppnås i samarbeid med foreldrene

2.6.1 Foreldrene er viktige for barnas skolegang

Foreldrene er barnas viktigste omsorgspersoner og har en avgjørende betydning for barnas læring, danning, trivsel og utvikling. Med foreldre mener utvalget i denne utredningen de som ivaretar foreldreansvaret. Foreldrenes innsats danner et fundament som barnehage, skole og øvrige velferdstjenester skal bygge på og støtte opp om. Samarbeid mellom skole og hjem står sentralt i fellesskolen fordi dette samarbeidet er viktig for elevens dannings- og utdanningsprosess, for skolemiljøet og for at læreren skal kunne gjøre en god jobb med å tilrettelegge opplæringen til elevgruppen.

Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG) beskriver dette godt i et av sine skriftlige innspill til utvalget:

Et godt og tillitsfullt samarbeid mellom skole og hjem er ikke et tillegg eller et ekstra tiltak, men en grunnleggende forutsetning for å lykkes både med elevenes læring og med fellesskapsbyggingen i fellesskolen. Foreldrene må derfor tas aktivt med i samspillet med elever, lærere, skoleledelse og andre yrkesgrupper, ikke bare som støttespillere, men som en del av partene og løsningen på skolens komplekse oppdrag.2

Siden Allmueskoleloven av 1860 har skolens og lærerens ansvar for å støtte elevens dannings- og utdanningsprosess gjennom et systematisk skole-hjem-samarbeid vært regulert i alle lover som angår norsk grunnskole (Vestre, 2012). Dagens formålsparagraf i opplæringsloven § 1-3 slår fast at: «Opplæringa skal, i samarbeid og forståing med heimen, opne dører mot verda og framtida og gi elevane og dei som har læretid i bedrift, historisk og kulturell innsikt og forankring».

Skolen har plikt til å samarbeide med foreldrene om elevens opplæring. Plikten ligger til skolen, som er den profesjonelle parten, men for at samarbeidet skal fungere, er det en forutsetning at foreldrene deltar aktivt. Samarbeidet med foreldrene er både et samarbeid på gruppenivå gjennom FAU og i foreldremøter, og samarbeid mellom skole og foreldre om enkeltelever.

Skolen må legge til rette for at alle foreldre kan delta i samarbeidet, uavhengig av språkkunnskaper, bakgrunn og forutsetninger. Skolen skal gi elever og foreldre den informasjonen de trenger. Skolen har et ansvar for å gi tilpasset informasjon til foreldrene om hva samarbeidet innebærer, og hvilke forventninger skolen har til foreldrene, slik at foreldrene forstår hvordan de kan samarbeide og bidra til beste for barnet sitt (opplæringslova, 2024, § 10-8, § 10-3; Prop. 57 L (2022–2023)).

Foreldrene har stor betydning for barnas skolegang og læringsresultater på flere måter. Foreldrene skal dekke barnas grunnleggende behov, som blant annet nok søvn, næringsrik mat, fysisk aktivitet, trygghet og det å høre til hos noen. Foreldrene har også en avgjørende rolle i å stimulere barnas intellektuelle og kulturelle utvikling, og for deres evne og vilje til å fungere i et fellesskap.

Foreldrene er viktige bidragsytere i å skape trygge, gode og inkluderende skole- og klassefelleskap i samarbeid med skolen. Gode relasjoner mellom lærere, foreldre og elever er med på å bygge en positiv skolekultur som bidrar til et trygt og godt skolemiljø (Utdanningsdirektoratet, 2024d). Foreldremøter og andre arenaer legger til rette for at foreldrene blir kjent og utvikler et godt fellesskap seg imellom, som igjen er viktig for at de skal kunne bidra til skolemiljøet.

Det finnes mye internasjonal forskning på faktorer ved hjemmene som har betydning for barns skolegang, som familiens sosioøkonomiske status, ulike familiestrukturer, ulike oppdragerstiler, betydning av skilsmisse, partnerbytte, flytting, adopsjon, barneverntiltak, vold i hjemmet, foreldres involvering og forventninger, hjemmemiljø, innvandrerstatus, foreldreprogrammer m.m. Samlet sett tyder forskningen på at sosioøkonomisk status har aller størst betydning av de hjemmerelaterte faktorene (Hattie, 2023). Familiens sosioøkonomiske status har også stor betydning i Norge for hvordan barna lykkes på skolen (Markussen & Røed, 2023; Sandsør et al., 2023). En viktig implikasjon av dette er at skoler både må kjenne og anerkjenne elevenes hjemmesituasjon når de kommuniserer med foreldrene og når de tilpasser opplæringen.

Flere studier viser at foreldrenes forventninger til hvordan barna skal gjøre det på skolen har stor betydning for barnas skolegang, og at dette gjelder i alle sosiale lag (Hattie, 2023; Wilder, 2014). Foreldrenes støtte, oppmuntring og forventninger viser seg å ha stor betydning for hvordan barnet forholder seg til, utvikler seg i og lærer på skolen. Det er viktig å merke seg at effekten av foreldrenes forventninger gjelder uavhengig av sosioøkonomisk status, og på tvers av klassetrinn og etniske grupper. Samtidig som vi må anerkjenne betydningen av sosioøkonomisk status, må vi derfor unngå å gjøre antakelser om at barns evner eller framtid kun er basert på familiebakgrunn. Studiene tyder på at det viktigste foreldrene kan gjøre for barnas læring er å ha høye forventninger til prestasjonene deres. Denne forventningseffekten forutsetter at barnet har en positiv følelsesmessig tilknytning til foreldrene, blir oppmuntret til å lære av sine feil og får støtte til å utvikle selvtillit og motstandskraft i skolearbeidet.

Foreldres involvering i barnas liv utenfor hjemmet, deltakelse i aktiviteter i skolens regi, og kommunikasjon med barnet om barnets aktiviteter i skolen, for eksempel lekser, har også positiv innvirkning på barnas læring. Foreldrestøttet hjemmearbeid, som lesetrening, det å høre barnet lese selv og det å lese for barnet, har vist seg å ha en positiv sammenheng med elevers læring (Erion, 2006).

Psykososial trygghet, intellektuell stimulering, foreldres tilstedeværelse og imøtekommenhet, hva slags regler som gjelder og at barnet har mulighet til å leke, har også betydning for læring. Forskning viser at det små barn har med seg hjemmefra når det gjelder kognitive og ikke-kognitive ferdigheter, er avgjørende for videre utvikling og prestasjoner. Forskningen illustrerer også betydningen av familiebakgrunn i en nordisk sosioøkonomisk kontekst (Nærde et al., 2026). I Norge er det blant annet forsket på betydningen av hjemmemiljøet for barnas lesing (Strand, 2024). Forskerne finner at både hjemmemiljøet generelt, og hjemmets vekt på språk- og lesestimulerende aktiviteter (inkludert foreldrenes forventning til barnas utdanning) har stor betydning. En annen norsk studie finner at barnas leseinteresse og faste leserutiner hjemme har større betydning for lesevanene enn familiens sosioøkonomiske bakgrunn (Stangeland et al., 2024).

Effekten av et godt hjemmemiljø for elevers læring ser også ut til å gjelde uavhengig av foreldes sosioøkonomiske status i form av utdanning eller yrke. For at foreldrene skal kunne gjøre en vesentlig forskjell for barnas læring, er det viktig at de forstår at de har vesentlig betydning og hvordan de kan utøve innflytelsen. Offentlige instanser som gir veiledning til foreldre har en viktig rolle i å formidle dette. Veiledning og informasjon om hvordan foreldre kan stimulere barnets språkutvikling er dermed en viktig del av helsestasjonsprogrammet.

2.6.2 Samfunnsutviklingen påvirker samarbeidet mellom skole og hjem

Samarbeidet mellom skolen og hjemmet er i endring fordi samfunnet som skolen er en del av endres. Endringer i foreldrerollen spiller også inn og påvirker samarbeidet på ulike måter. Foreldrenes rolle endrer seg over tid. Parallelt med utbyggingen av velferdsstaten og kunnskaps- og kompetansesamfunnet, har det skjedd store forandringer i foreldrerollen. Dagens foreldreskap i vestlige land sentrerer rundt barnet og barnets behov, og hvor foreldrene bærer et grunnleggende ansvar for barnets framtid (Stefansen, 2011). Dette vil vi komme nærmere inn på både i kapittel 4 og i kapittel 13.

Elevene kommer fra hjem med ulik kulturell bakgrunn, som følge av både innvandring og sosiokulturelle forskjeller ellers i befolkningen. Dette påvirker samarbeidet mellom skole og hjem. I mange skoler er tolketjenester og oversetterverktøy en forutsetning for å gi informasjon og etablere godt samarbeid. Tolkeloven stiller krav til offentlige organer om å bruke tolk når det er nødvendig for rettssikkerhet og forsvarlige tjenester (tolkeloven § 6).

Utfordringer innvandrerforeldre møter når de skal støtte barnas skolearbeid har fått mer oppmerksomhet og viser hvor viktig sosiale forskjeller er i samarbeidet mellom hjem og skole. Forskning om sosial ulikhet har ofte et klasseperspektiv som belyser hvordan makt og ressurser fordeles, og hvordan ulikhet kan videreføres mellom generasjoner (Stefansen, 2017, s. 116).

Forskningen viser systematiske forskjeller i foreldres engasjement for barnas skolearbeid med bakgrunn i foreldrenes sosioøkonomiske status. Foreldre fra middelklassen kjennetegnes av en mer aktiv og skolerettet oppdragelsespraksis. Disse foreldrene legger tidlig vekt på hva som vil gi en god skolestart og skolegang, blant annet gjennom innsats for språkutvikling, læring og skolerelevante aktiviteter i hjemmet. Disse foreldrene har oftere språk, erfaringer og kulturell kapital som ligner skolens, og deler skolens forventninger til eleven (Stefansen, 2011).

Foreldre med arbeiderklassebakgrunn legger i større grad vekt på omsorg og barnets naturlige utvikling, og opprettholder et tydeligere skille mellom skole og hjem. Forskjeller i foreldres sosiale bakgrunn påvirker også hvordan barn oppfatter seg selv, håndterer møte med skolen og når og hvordan foreldre griper inn ved utfordringer. Dette understreker behovet for at lærere er oppmerksomme på sosiale og kulturelle forskjeller i samarbeidet med foresatte (Lareau, 2003, 2015; Stefansen, 2008, 2011; Stefansen, 2017).

Et godt samarbeid mellom skole og hjem er altså en grunnleggende forutsetning for at vi skal lykkes med det store samfunnsprosjektet som fellesskolen er. I neste kapittel går vi inn på hvilke flere kvaliteter skolen må ha for å kunne kalles en fellesskole.

3 Fellesskolen er fellesskapende

Utvalget har beskrevet hvordan fellesskolen opp gjennom historien har blitt formet til et stort fellesskapende prosjekt og er en bærebjelke i samfunnet. I det følgende beskriver vi hvordan fellesskolen bidrar til å bygge fellesskap og hvilke kvaliteter utvalget mener skolen må ha for å kunne kalles en fellesskole.

Fellesskap har blitt definert på flere forskjellige måter i ulike fagtradisjoner, men noen elementer går igjen: opplevelsen av å være et «vi», viljen til å sette fellesskapets beste foran egne interesser og det å dele noen forpliktende idealer, regler eller verdensanskuelser. Fellesskap kan innebære sterke kollektive følelser av både positiv og negativ karakter. Det innebærer også evnen til å samarbeide om å løse problemer og å skape kollektive goder. Fellesskap beskrives som limet som holder samfunnet sammen (Aakvaag & Bæck, 2024, s. 15). Fellesskolen er en del av dette limet.

Fellesskap er avgjørende både for den enkelte og for samfunnet. Å føle tilhørighet til et fellesskap er et grunnleggende behov for alle mennesker og sentralt for den enkeltes trygghet, helse og trivsel (se bl.a. Baumeister & Leary, 1995; Ryan & Deci, 2017; Waldinger & Schulz, 2023). Velfungerende fellesskap er med på å bygge tillit til hverandre, til demokratiske institusjoner og er viktig for bærekraftige lokalsamfunn.

3.1 Hva er fellesskolen?

Utvalget er satt ned for å utrede fellesskolens rolle i framtidens samfunn. Utvalget har ikke funnet noen klar og omforent definisjon av fellesskolen, og mandatet bruker også skolen og fellesskolen om hverandre.

For å avklare hvilke kvaliteter og funksjoner fellesskolen har til forskjell fra skolen, har utvalget forsøkt å beskrive hvilke kvaliteter og egenskaper skolen bør ha for å kunne kalles en fellesskole.

Fellesskolen skal virke samlende for barn og unge som vokser opp i Norge, uansett bakgrunn. Skolen på sitt beste skaper fellesskap, identitet og tilhørighet til samfunnet. I tillegg bidrar den til sosial mobilitet og gir store samfunnsøkonomiske gevinster. Fellesskolen danner og utdanner, og den er viktig både for den enkelte og for samfunnet.

Utvalget konstaterer at det er betydelig uenighet om private skolers plass i det norske skolesystemet, og at holdningene til private skoler i stor grad følger ideologiske og partipolitiske skillelinjer. Det er imidlertid enighet om at foreldre har rett til å velge et alternativ til offentlig skole, og at dette følger av menneskerettighetene (Menneskerettsloven, 1999, § 2). Det er også bred politisk enighet om at det offentlige skoletilbudet bør være dominerende.

Innslaget av private skoler er i dag begrenset og omfatter fem prosent av elevene i grunnskolen og ni prosent av elevene i videregående skole. Etter privatskoleloven skal privatskolene følge læreplaner godkjent av departementet, enten samme læreplan som i offentlig skole eller læreplaner som sikrer «jamgod opplæring». Privatskolene godkjennes etter privatskoleloven § 2-1 og skal drive på grunnlag av for eksempel livssyn, pedagogisk retning, eller internasjonale læreplaner.

Utvalget legger til grunn at innslaget av private skoler fortsatt vil være begrenset i Norge, og at private skoler (friskoler) med offentlig finansiering, også har ansvar for å bidra til å realisere fellesskolen. Utvalget understreker at en inkluderende offentlig skole som holder høy kvalitet og nyter høy tillit i befolkningen, er avgjørende for å opprettholde fellesskolen. Utvalget ser at andelen private skoler, særlig på videregående nivå, i enkelte områder er såpass stort at det ikke kan regnes som et begrenset innslag. Utvalget mener det er bekymringsverdig dersom en økning i andelen private skoler skyldes misnøye med den offentlige skolen. Utvalget ser også at opprettelse av private skoler til erstatning for offentlige skoler som legges ned i noen tilfeller kan gjøre det vanskeligere for kommuner og fylkeskommuner å gjennomføre nødvendige strukturendringer i skoletilbudet. Samtidig viser en analyse at bare én av ti nedlagte kommunale skoler erstattes av en privatskole (Utdanningsdirektoratet 2023). Utvalget beskriver dette nærmere i kapittel 9.

Det er ingen automatikk i at en offentlig skole er en god fellesskole. Fellesskolen må kjennetegnes av visse kvaliteter og egenskaper som ikke kan tas for gitt hverken i offentlige eller private skoler. Videre kan bosettingsmønster kombinert med nærskoleprinsippet gi en homogen elevmasse som ikke gjenspeiler samfunnet i stort. Likeledes kan en privat skole utfordre ideen om fellesskole dersom inntaket av elever i praksis er segregerende, eller dersom læringsinnholdet utfordrer sentrale deler av fellesskolens verdigrunnlag. Dette innebærer at privatskoler er å regne som del av fellesskolen i den grad de møter kjennetegnene vi beskriver i det følgende.

Utvalget mener fellesskolen har følgende kjennetegn. Fellesskolen:

• forvalter felles verdier og referanser

• er viktig for demokratiet

• er en samlende møteplass

• har et trygt og godt skolemiljø som gir tilhørighet

• har stor betydning for lokalsamfunnet

• gir likeverdig opplæring

I de neste avsnittene utdyper utvalget disse kjennetegnene. Vi peker også på noen utfordringer og dilemmaer som kan forhindre skolen i å lykkes med å innfri de ulike kjennetegnene.

Fellesskolen forvalter felles verdier og referanser

Opplæringen i fellesskolen skal bygge på felles verdier som er forankret i menneskerettighetene. Det handler blant annet om respekt for menneskeverdet og naturen, åndsfrihet, demokrati, likeverd, likestilling og solidaritet (Opplæringslova, 2024, § 1-3; Privatskolelova, 2003, § 1-1). Dette er verdier som er viktige for samfunnet og demokratiet.

Demokratiske systemer bygger på et mangfold av perspektiver og mål, innenfor noen samlende grunnverdier. I fellesskolen er disse grunnverdiene uttrykt i formålsparagrafene og utdypet gjennom overordnet del av læreplanverket. Mangfoldet av perspektiver omtales gjerne som uenighetsfellesskap. At barn og unge går i en fellesskole som bygger på et sett med felles verdier, bidrar til å opprettholde og utvikle samfunnets verdigrunnlag og gir felles referanserammer og tilhørighet til samfunnet.

Felles referanserammer oppnås blant annet ved at elevene får historisk og kulturell innsikt gjennom opplæringen (Bæck, 2024). Overordnet del av læreplanverket viser at kunnskap om landets historie og kultur skaper tilhørighet til samfunnet og er viktig for utvikling av elevenes identitet. Å finne fellesskap på tvers av kulturelle skillelinjer og nasjonale landegrenser er også viktig. Overordnet del vektlegger at «et godt samfunn er tuftet på et inkluderende og mangfoldig fellesskap» (Kunnskapsdepartementet, 2017b, kap. 1.2).

Skolelederforbundet beskriver dette i et av sine skriftlige innspill til utvalget:

Begrepet fellesskolen rammer inn den oppfatningen vi har av at skolen skal virke samlende for befolkningen vår. I Norge ønsker vi å gi alle elever de samme vilkår for læring og tilhørighet i skoleverket. Her skal alle utvikle gode demokratiske verdier, dannelse, kunnskap og ferdigheter til å stå imot påvirkning, troll og algoritmer. Skolen er det nabolaget var tidligere, det er den arenaen i vårt samfunn som er best egnet til å mobilisere mot polariseringen.3

Skolens verdigrunnlag skal være samlende for både skolen og samfunnet, og verdiene skal ivaretas, praktiseres og styrkes gjennom opplæringen. Evalueringer viser at til tross for at lærere og ledere slutter opp om verdiene, er det store variasjoner i hvordan de kommer til uttrykk i den daglige praksisen (Furberg et al., 2026). Ulik praksis kan være uttrykk for bevisste lokale tilpasninger for å gjøre verdiene relevante for elevene.

Selv om det kan være flere veier til felles og samlende verdier i skolen, må skolen sikre et felles rammeverk for disse verdiene. Læreplanene og fag- og timefordelingen bidrar til at elevene får felles referanserammer og et felles kunnskaps- og kulturgrunnlag. I grunnskolen har alle elevene stort sett de samme fagene, og skolene skal følge den nasjonalt bestemte fag- og timefordelingen. Videregående opplæring gir elevene større grad av valgfrihet enn grunnskolen, både når det gjelder utdanningsprogram og fagvalg innenfor utdanningsprogrammet. Samtidig bevares viktige felleselementer. Gjennom fellesfagene møter elevene et felles innhold, og læreplanene i programfagene har også tydelige danningsmål.

Opplæringen i fagene skal samlet bidra til skolens brede oppdrag om å danne og utdanne, og fellesskolens fag skal ivareta både praktiske og teoretiske ferdigheter. Dette skal bidra til at fellesskolen favner alle elever, uavhengig av interesser og forutsetninger.

Fellesskolen er viktig for demokratiet

Demokratiopplæringen ligger i kjernen av skolens oppdrag og er en del av skolens verdigrunnlag. Grunnloven og formålsparagrafene framhever at en viktig del av formålet med opplæringen er å fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene. Skolen må sørge for at elevene får kunnskap om demokrati og det politiske systemet, og at de opplever demokrati i praksis. At barn og unge møtes i fellesskolen uavhengig av bakgrunn, forutsetninger og behov, er viktig for å bygge forståelse, respekt og tillit mellom mennesker. På denne måten styrker fellesskolen demokratiet vårt.

I kapittel 4.2 beskriver utvalget hvordan demokratiet i dag er under press, og hvordan det gjør fellesskolens betydning for demokratiet enda viktigere.

Fellesskolen er en samlende møteplass

Skolen er en viktig del av livet til barn og unge og en helt sentral arena for læring, utvikling, trivsel og danning. Fellesskolen skal ha plass til alle barn og unge og være et inkluderende fellesskap (Kunnskapsdepartementet, 2017b). En inkluderende skole møter elevenes ulike bakgrunner, forutsetninger og behov og legger til rette for læring for alle. Inkludering innebærer å se mangfold som noe fellesskapet skal romme og håndtere (Nilsen, 2017).

Overordnet del av læreplanverket legger vekt på at elevene er en del av et mangfoldig fellesskap.

De normene og verdiene som preger læringsfellesskapet har stor betydning for elevenes sosiale utvikling. Vennskap skaper tilhørighet og gjør oss alle mindre sårbare. Når vi selv opplever å bli anerkjent og vist tillit, lærer vi å verdsette både oss selv og andre. Elevene skal lære å respektere forskjellighet og forstå at alle har en plass i fellesskapet. Hver elev har en historie med seg, og de har håp og ambisjoner for framtiden. Når barn og unge møter respekt og anerkjennelse i opplæringen, bidrar dette til en opplevelse av tilhørighet. (…). I arbeidet med å utvikle et inkluderende og inspirerende læringsmiljø skal mangfold anerkjennes som en ressurs.

Kunnskapsdepartementet, 2017b

En av grunntankene ved fellesskolen har vært å samle barn og unge på tvers av sosioøkonomisk bakgrunn, religion, faglige forutsetninger og andre forhold som ellers kan virke splittende. I fellesskolen møtes elever med ulik bakgrunn i samme klasserom, de blir kjent og skaper vennskap. Elevene lærer å forstå og respektere hverandre, og de lærer å samhandle med andre som ikke nødvendigvis er lik seg selv. Ulikhet kan også utfordre, og elevene skal lære å ta andres perspektiv. Å være sammen med, og respektere andre med ulik bakgrunn er viktig for elevenes sosiale utvikling. Det er også viktig for at elevene skal lære å bidra og delta i fellesskapene i samfunnet. Elevene må forstå at skoledagen ikke alltid kan tilpasses den enkeltes ønsker og interesser.

Fellesskolen er idémessig forankret i en egalitær grunnholdning som innebærer at alle uansett bakgrunn og forutsetninger skal få likeverdig opplæring i den samme skolen. Samtidig har fellesskolens ideologiske grunnlag også en nyttig instrumentell effekt. Eksponering for andre perspektiver, egenskaper og bakgrunn gjør oss bedre rustet til å forstå og handle i en kompleks verden. Mangfold trumfer ensretting når komplekse problemer skal håndteres (Page, 2007). Begrepet gruppetenkning (groupthink) brukes til å forklare hvordan uhyre kompetente folk i en gruppe preget av konformisme kunne begå spektakulære feilvurderinger, som for eksempel i Grisebukta-affæren (Janis, 1972). Skal vi løse vår tids store utfordringer, må skolen være en arena der elever kan trene på å håndtere mangfold, uenighet og ulike perspektiver og instinktivt motvirke ensretting. Utvalget mener at fellesskolen er den viktigste arenaen for barn og unge til å utvikle evnen til å være sammen med ulike mennesker og delta i fellesskap. Dette er sentralt for at de framover skal kunne bidra og delta i alle de store og små felleskapene vi trenger i samfunnet.

I innspillene utvalget har fått, peker mange på fellesskolens viktige sosiale funksjon. Barn og unge framhever det å være sammen med venner og få nye venner som den viktigste grunnen til at de har lyst til å gå på skolen (Barneombudet, 2025). I samtalene utvalget har hatt med elever, trakk de fram skolen som en viktig sosial møteplass. En av elevene uttrykte det slik:

Skole generelt er jo en sosial fantastisk arena, hvor man bruker tid (…) sammen med andre. Man blir stimulert sosialt. Man er sammen med folk, knytter vennskap. Og dette er jo ting som generelt er bra med skolen.4

Integrerings- og mangfoldsdirektoratets ungdomspanel trakk fram at fellesskolen er et sted der elevene lærer å forstå hverandre. En av deltakerne formulerte det slik:

Fellesskolen det er jo et sted der man ikke bare lærer det faglige og får like muligheter der, men at man får lov til å forstå hverandre, vokse sammen og bygge framtiden som et fellesskap. Og på skolen så har man en veldig fin ting at man lærer ikke at man bare skal lære å lykkes alene, men man lærer å lykkes med alle eller hverandre.5

Regelverket bidrar til å gjøre fellesskolen til en mangfoldig møteplass. Nærskoleprinsippet innebærer at alle barn har rett til plass på en offentlig grunnskole i sitt nærmiljø. Gratisprinsippet betyr at alle deler av den offentlige grunnskoleopplæringen skal være gratis. Videregående opplæring er også gratis, men noe utstyr kan kreves dekket av elevene (Opplæringslova, 2024, §§ 2-5 og 5-8). Til sammen bidrar nærskoleprinsippet og gratisprinsippet til å gjøre skolen til en samlende møteplass.

Nærskoleprinsippet gjelder ikke for privatskoler, og elevene har ikke rett til plass. Private skoler må imidlertid være åpne for alle som fyller vilkårene for inntak i offentlige skoler og ha et inntaksreglement som prioriterer inntak etter saklige hensyn hvis det er flere søkere enn plasser. Privatskoler kan kreve inn skolepenger på inntil 15 prosent av tilskuddsgrunnlaget. Ut over skolepengene kan ikke private skoler kreve tilleggsbetaling for utstyr eller aktiviteter i regi av skolen (Privatskolelova, 2003, § 6-2).

Det følger også av regelverket at klasser og grupper skal settes sammen slik at skolen blir en møteplass der elevene utvikler respekt og toleranse for hverandre. Alle elever skal tilhøre en klasse og ha så mye opplæringstid i klassen at de kan utvikle sosialt samhold (Opplæringslova, 2024, § 14-2; Privatskolelova, 2003, § 3-4).

Bosettingsmønstre kan utfordre den sosiale integreringen i både private og offentlige skoler. Når de økonomiske, sosiale og kulturelle forskjellene mellom bostedsområder øker, vil nærskoleprinsippet være med på å opprettholde forskjellene mellom skoler og gi mer homogene elevgrupper ved hver skole (Sivesind, 2024). Mange fylkeskommuner har valgt å legge mindre vekt på nærskoleprisnippet i videregående opplæring. Elevene samles da i større grad på skoler og utdanningsprogrammer etter interesser, fagvalg eller karakterbasert opptak. Skolens rolle som møteplass i nærmiljøet for elever på tvers av bakgrunn og forutsetninger blir dermed mindre tydelig enn i grunnskolen. Samtidig kan det være andre forhold ved møteplassen som kan være viktig for ungdommene, som for eksempel å møte andre med felles interesse for et utdanningsprogram.

Det er forskjeller i elevenes sosioøkonomiske bakgrunn mellom private og offentlige skoler. I hovedtrekk har privatskoler en høyere andel elever med foreldre med høyere utdanning enn det offentlige skoler har. Unntaket er skoler som er godkjent for særskilt tilrettelagt opplæring. Ser vi på familienes inntekt er bildet mer sammensatt. Elever som går på profilskoler6 og internasjonale grunnskoler har i gjennomsnitt foreldre med høyere inntekt enn elever i offentlige skoler, mens dette ikke er tilfelle for elever i andre typer privatskoler. I tillegg har private skoler jevnt over en lavere andel elever med innvandrerbakgrunn (Ekren et al., 2024).

Fellesskolen har et trygt og godt skolemiljø som gir tilhørighet

En skole som skal bygge samhold og fellesskap er avhengig av et trygt og godt skolemiljø der alle hører til. Det er ikke tilstrekkelig at barn og unge med ulik bakgrunn befinner seg i samme skolebygg eller i samme klasserom. Fellesskolen må i tillegg sikre at alle blir inkludert i fellesskapet, og at elever, lærere og andre ansatte trives og føler seg trygge. Et trygt og godt skolemiljø er også en forutsetning for elevenes læring og utvikling. For elevene som utvalget har snakket med, var et trygt og godt skolemiljø et av de viktigste ønskene for framtidens fellesskole.

I overordnet del av læreplanverket står det at skolen skal støtte elevenes faglige og sosiale utvikling, både når de arbeider med fag og ellers i skoledagen. Elevenes faglige læring kan ikke skilles fra deres sosiale læring, og i skoledagen henger derfor elevenes faglige og sosiale læring og utvikling sammen (Kunnskapsdepartementet, 2017b).

Opplæringsloven og privatskoleloven gir alle elever rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, inkludering, trivsel og læring. Skolen skal ikke godta krenkende oppførsel, som for eksempel mobbing, vold, diskriminering og trakassering (Opplæringslova, 2024, kap. 12; Privatskolelova, 2003, § 2-4). Utvalget går nærmere inn på hvordan skolen skal jobbe for å sikre et trygt og godt skolemiljø i kapittel 7.

Selv om Elevundersøkelsen viser at de aller fleste elevene trives på skolen, var det i flere år en nedgang i elevenes trivsel. Mange elever rapporterer også at de opplever å bli utsatt for mobbing. Bekymringsfullt skolefravær er et økende problem, som gjør at flere elever deltar mindre i fellesskapet i skolen. Bekymringsfullt skolefravær har potensielt store omkostninger for den enkelte og for samfunnet og utfordrer både skolemiljøet og fellesskolen som en samlende møteplass. Utvalget beskriver utviklingen i elevenes trivsel og økningen i skolefraværet i kapittel 5.

Fellesskolen har stor betydning for lokalsamfunnet

Fellesskolen er en viktig møteplass i lokalsamfunnet og blir ofte sett på som en naturlig del av nærmiljøet, både i byer og tettsteder og i mindre sentrale strøk (Solstad & Solstad, 2025). Skolen samler elever, foreldre og andre til arrangementer og avslutninger der barna både viser fram hva de har lært og bidrar med kulturelle innslag, til dugnader og til foreldremøter.

Fellesskolen fungerer ofte som et sosialt og kulturelt senter i lokalsamfunnet, blant annet gjennom å være et samlingssted for fritidsaktiviteter, frivillighet og markeringer av høytidsdager som for eksempel 17. mai. Skolens lokaler blir ofte lånt ut til lokale foreninger og arrangementer på kveldstid og i helger. Flere steder brukes skolen også til bursdagsfeiringer eller andre sosiale aktiviteter for elevene utenfor skoletiden. På denne måten er skolen med på å binde lokalsamfunnet sammen og skape sosialt fellesskap.

Det sterke lokale engasjementet som ofte er i saker om skolenedleggelser viser hvor viktig skolen oppleves for lokalsamfunnet, også ut over verdien den har som opplæringsarena. En rapport om skolenedleggelser peker på hvordan skolen i noen distriktskommuner framstår som den siste gjenværende institusjonen i lokalmiljøet, etter at for eksempel bank, post, butikk eller andre tjenester er blitt lagt ned. I slike situasjoner oppleves et forslag om å legge ned skolen som et brudd i selve lokalsamfunnets infrastruktur og identitet (Storm et al., 2026).

Samtidig må hensynet til skolens funksjon i lokalsamfunnet veies opp mot målet om likeverdig opplæring. Strukturendringer kan være nødvendige for at kommunen skal kunne gi alle elevene et skoletilbud som er i tråd med reglene i opplæringsloven.

Fellesskolen gir likeverdig opplæring

Å gi elevene et likeverdig opplæringstilbud er et av flere sentrale mål med opplæringsloven (NOU 2019: 23). Overordnet del av læreplanverket slår fast:

Alle elever skal behandles likeverdig, og ingen elever skal utsettes for diskriminering. Elevene skal også gis likeverdige muligheter slik at de kan ta selvstendige valg. Skolen skal ta hensyn til mangfoldet av elever og legge til rette for at alle får oppleve tilhørighet i skole og samfunn.

(…) Elevene møter skolen med ulike erfaringer, forkunnskaper, holdninger og behov. Skolen må gi alle elever likeverdige muligheter til læring og utvikling, uavhengig av deres forutsetninger.

Kunnskapsdepartementet, 2017b

Likeverdig opplæring innebærer ikke at opplæringstilbudet skal være helt likt for alle elever. Elevene har forskjellige evner, forutsetninger og behov, og en likeverdig opplæring innebærer at opplæringen må tilpasses disse forskjellene (NOU 2019: 23, kap. 1.2.1). Likeverdig opplæring kan i denne konteksten forstås som det å gi elever like muligheter til å få utviklet og utnyttet evnene sine uansett startbetingelser.

Likeverdig opplæring handler også om å finne en god balanse mellom nasjonale rammer og det nødvendige handlingsrommet til lokal tilpasning av tilbudet. Opplæringstilbudet i hver enkelt kommune, eller på hver enkelt skole, trenger ikke å være likt for at tilbudet skal være likeverdig. Tvert imot kan frihet til lokal tilpasning av skoletilbudet regnes som en forutsetning for et likeverdig tilbud (Haukelien et al., 2011).

For store forskjeller kan derimot utfordre målet om en likeverdig opplæring. De fleste kravene til kommunene i opplæringssektoren er minimumskrav. Dette fører til at ressursene som brukes på hver elev varierer. I kapittel 9 går utvalget nærmere inn på forskjeller mellom kommunene når det gjelder skolestruktur og rammevilkår.

Tilpasset opplæring og individuell tilrettelegging er nødvendige forutsetninger for at fellesskolen skal gi en likeverdig opplæring til alle elever. Prinsippene ble tatt inn i grunnskoleloven i 1975, samtidig som spesialskoleloven ble opphevet. Dette var viktige forutsetninger for at alle elever kunne gå i den samme fellesskolen (NOU 2019: 23). I det følgende går vi nærmere inn på hva tilpasset opplæring og individuell tilrettelegging innebærer.

Tilpasset opplæring

Opplæringsloven og privatskoleloven slår fast at skolen skal tilpasse opplæringen slik at elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen uavhengig av deres forutsetninger, og at alle skal få utnyttet og utviklet sine evner (Opplæringslova, § 11-1; Privatskolelova, 2003, § 3-4b). Tilpasset opplæring er et prinsipp som gjelder for all opplæring i skolen. Skolen skal, innenfor rammen av fellesskapet, legge opp undervisningen slik at alle elevene får best mulig utbytte av opplæringen (Prop. 57 L (2022–2023)).

I lovforarbeidene er tilpasset opplæring forklart slik:

Med tilpassa opplæring siktar ein til ei fagleg, metodisk og sosial utforming av opplæringa slik at elevane får realisert potensialet sitt i så stor utstrekking som mogleg innanfor fellesskapet, og formålet er at opplæringa tek høgd for å unngå unødvendige særløysingar for enkeltindivid. Skolen må ta høgd for at elevane har ulike evner, potensial, føresetnader og behov. Det inneber mellom anna at skolen må jobba aktivt for å inkludere alle elevane i klassen, både sosialt og fagleg, og ha strategiar for at alle skal kunne delta aktivt.

Prop. 57 L (2022–2023), pkt. 69.4.2.1

Prinsippet om tilpasset opplæring må forstås på bakgrunn av at fellesskolen skal romme elever med ulike interesser og forutsetninger for læring. Prinsippet gjelder for alle elever, også elever som lærer raskere enn andre, har spesielle talenter og potensial til å nå høye faglige nivåer (NOU 2016: 4; NOU 2019: 23). Tilpasset opplæring handler om at læreren tar høyde for ulike forutsetninger hos elevene og legger opp undervisningen slik at den treffer elevgruppen best mulig. Dette kan innebære varierte undervisningsmetoder, ulike måter å bearbeide informasjon på og forskjellige vurderingsformer (Tomlinson, 2014).

Organisering av elevene etter evner, faglig nivå eller interesser

For å møte kravet om tilpasset og likeverdig opplæring, har ideen om mer varig nivådeling av elever vært et argument som tidvis har vært løftet fram for å sikre best mulig opplæring for alle. Organisatorisk differensiering er en samlebetegnelse for det å organisere elevene i grupper etter evner, faglig nivå, interesser eller andre forutsetninger. I de fleste land deles elevene inn i slike grupper eller klasser på et eller annet tidspunkt i skoleløpet. Det kan være ulike skoler, ulike læreplaner, ulike fag eller ulike klasser. Nær sagt ingen skolesystemer i industrialiserte land sorterer elevene i faste grupper etter evner eller interesser allerede på barnetrinnet. Derfor brukes gjerne betegnelsen tidlig inndeling («early tracking») enten om sortering av elever i overgangen fra barnetrinnet til ungdomstrinnet, eller generelt om sortering som skjer før 15-årsalderen.

Mange land har tidlig organisatorisk differensiering av elever i skoleløpet, for eksempel Irland, Tyskland, Østerrike og Be-Ne-Lux landene. Andre land har ikke noen form for inndeling før ved overgangen til høyere utdanning, for eksempel USA, Canada og Kuwait (se Strello et al., 2021 Tabell 5).

Grunnlaget for den organisatoriske differensieringen er som oftest en form for vurdering av elevenes evner, faglige nivå eller forutsetninger, slik som ved kursplanene i Norge på 1960- og 70-tallet. På norsk bruker vi derfor også nivådeling når vi omtaler organisatorisk differensiering. En del skolesystemer tar likevel hensyn til elevenes egne holdninger og interesser i sorteringen, i tillegg til deres evner.

Tilhengere av tidlig inndeling av elever etter faglig nivå og interesser mener at mer homogene elevgrupper gjør at lærere bedre kan tilpasse opplæringen, og at det vil gjøre at elevene lærer mer. Mer homogene elevgrupper antas å gi bedre skoleprestasjoner, bedre tilpasset opplæring og mindre forskjeller i læringsutbytte. Videre framholdes det at tidlig inndeling av elevene tar mer hensyn til elevenes egne interesser og ambisjoner (Terrin & Triventi, 2023).

I praksis utfordrer derimot tidlig inndeling av elever selve prinsippet om likeverdig opplæring.

• Tidlig inndeling av elever er ikke mer effektivt. En stor internasjonal metastudie av over 50 forskingsprosjekter om effekten av nivådeling finner ingen vesentlige forskjeller i elevenes læringsutbytte mellom skolesystemer med og uten tidlig inndeling av elever (Terrin & Triventi, 2023). Den samme konklusjonen kommer norske forskere ved CEMO (UiO) fram til i sin studie, som er basert på 20 år med data fra de internasjonale testene i 75 land og regioner (Strello et al., 2021). De finner heller ingen økning i det generelle læringsutbyttet. Om noe, tyder deres funn på en liten svekkelse i elevers læringsutbytte i lesing som følge av tidlig inndeling av elever.

• Tidlig inndeling av elever gir større sosiale forskjeller. Studier finner at tidlig inndeling øker de sosiale forskjellene i elevenes prestasjoner. Betydningen av sosial bakgrunn for læringsutbyttet er enda større i systemer med tidlig inndeling enn i systemer uten. Det er her forskerne finner de største effektene av nivådeling. Heller enn å kompensere for ulikheter, forsterkes ulikhetene (Terrin & Triventi, 2023).

• Tidlig inndeling av elever gir større spredning i elevresultater. I skolesystemer med tidlig inndeling er det større variasjon i elevenes testresultater, selv etter at forskerne har kontrollert for elevenes sosiale bakgrunn (Strello et al., 2021). Dersom tidlig sortering ga bedre tilpasset opplæring skulle man forvente mindre variasjon, ikke større.

• Tidlig inndeling av elever gir flere under et minimumsnivå for lesing. Tidlig inndeling gjør at noen flere elever havner under det som regnes som et minumumsnivå for lesing i de internasjonale undersøkelsene. For andre fag og ferdigheter som undersøkelsene måler, er ikke effektene store nok til å kunne konkludere. Forskerne mener dette betyr at de mest sårbare elevene i verste fall ville gjort det bedre i et system uten tidlig inndeling, og i beste fall ville være lite påvirket av den (Strello et al., 2021).

Tidlig inndeling av elever etter faglig nivå eller interesser gjør med andre ord at elever med likt læringspotensial får ulike muligheter i opplæringen og til videre utdanning (Hanushek & Wössmann, 2006; Strello et al., 2021; Terrin & Triventi, 2023). Dette er noe av bakgrunnen for at vi har sammenholdte klasser ut ungdomstrinnet i Norge (Hanushek & Wössmann, 2006; Strello et al., 2021; Terrin & Triventi, 2023).

Hovedregelen er at elevene vanligvis skal være inndelt i grupper som er sammensatt på tvers av faglig nivå, men elevene kan deles inn i grupper etter faglig nivå i avgrensede deler av opplæringen hvis det er nødvendig for at en eller flere av elevene skal få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen (Opplæringslova, 2024, § 14-2). Skolen skal gi intensiv opplæring i lesing, skriving og regning for elever på 1.–4. trinn som står i fare for ikke å ha forventet progresjon. Den intensive opplæringen kan bli gitt i grupper eller som eneundervisning i en kort periode, dersom det er det beste for eleven (Opplæringslova, 2024, § 11-3).

For elever med stort læringspotensial er det mange gode måter å tilpasse opplæringen på. For eksempel kan såkalte rike oppgaver være særlig gunstige og gi rom for fordypning, utforsking og arbeid på et høyere kompleksitetsnivå. Rike oppgaver åpner for flere løsningsstrategier og fremmer refleksjon, argumentasjon og kreativ tenkning. De bidrar dermed til økt motivasjon og faglig utvikling, samtidig som de gir elevene mulighet til å strekke seg utover forventede kompetansemål og utnytte sitt læringspotensial bedre (Birkedal & Alfsvåg, 2023; Nosrati, 2019). Når det gjelder organisatoriske tilpasninger, kan det være aktuelt for noen elever å hoppe over klassetrinn, omdisponere timer til andre fag eller forsere fag. Å forsere fag innebærer at elevene følger læreplanen i et fag fra ett eller flere trinn over der de går (Utdanningsdirektoratet, 2025a).

Individuell tilrettelegging

Reglene om individuell tilrettelegging er en forutsetning for at alle elever skal ha en plass i fellesskolen.

Internasjonale konvensjoner gir Norge plikt til å gi elever som trenger det individuell tilrettelegging på skolen. FNs barnekonvensjon, Salamancaerklæringen og FNs konvensjon om rettigheter til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) gir mennesker med nedsatt funksjonsevne rett til utdanning og en inkluderende skole (Barnekonvensjonen, 1989; CRPD, 2006; UNESCO, 1994).

Elever som trenger individuell tilrettelegging, er en mangfoldig og sammensatt gruppe med varierende behov. Individuell tilrettelegging kan bestå av en rekke tiltak, som metodikk, lærerressurser, organisering av opplæringen og praktisk og fysisk tilrettelegging i form av særskilt utstyr og særskilt tilpassede læremidler (NOU 2019: 23).

Individuelt tilrettelagt opplæring er en faglig tilrettelegging. Det kan blant annet være å jobbe med alternative kompetansemål eller å bruke en bestemt metodikk eller konkrete læremidler. Personlig assistanse innebærer praktisk hjelp og bistand fra en person som kan følge med og hjelpe eleven i skolehverdagen. Fysisk tilrettelegging kan innebære tilrettelegging av klasserommet, utstyr eller tekniske hjelpemidler eleven trenger (Utdanningsdirektoratet, 2025k).

Som hovedregel skal eleven få individuell tilrettelegging i sin vanlige klasse (Opplæringslova, 2024, § 14-2). Individuelt tilrettelagt opplæring kan også skje i mindre elevgrupper eller i enetimer, og for noen elever skjer individuelt tilrettelagt opplæring på egne skoler eller i tilrettelagte avdelinger. Det å være inkludert handler ikke bare om den fysiske og organisatoriske dimensjonen ved at alle elever hører hjemme i klasserommet og på den samme skolen. Inkludering handler også om i hvilken grad elevene arbeider, lærer og omgås sammen og utvikler relasjoner. Å være inkludert handler blant annet om å oppleve mestring sammen med andre. Det kan også handle om faglig og kulturell inkludering, ved at elevene arbeider sammen om felles mål og deler felles faglig innhold (Nilsen, 2017).

Utfordringer for prinsippet om likeverdig opplæring

Det kan trekkes fram flere dilemmaer og utfordringer ved prinsippet om en likeverdig opplæring i skolen. For det første er det utfordrende å få til en tilpasset opplæring som gjør at hver elev får tilfredsstillende utbytte av opplæringen og blir inkludert i læringsfellesskapet. Utfordringen forsterkes i en tid med en stadig mer mangfoldig elevgruppe. En annen utfordring er at prinsippet om tilpasset opplæring ofte misforstås som en rett til individuell tilrettelegging i større grad enn det som er tilfelle. Lærere forteller om økende forventninger til individuelle tilpasninger innenfor den ordinære opplæringen og at dette legger press på kapasitet og ressurser til å ivareta fellesskapet. Dette kommer vi også nærmere inn på i kapittel 4.4.

Samtidig har det over tid vært pekt på utfordringer med både læringsutbyttet og inkluderingen av elever som har behov for individuell tilrettelegging. Frafall, utfordringer ved overganger, lave forventninger fra skolen, segregering og mangel på likestilling mellom elever er gjennomgående problemstillinger i skoleløpet for elever med behov for individuell tilrettelegging (NOU 2023: 13). Funn fra tilsyn viser at det er utfordrende for skolene å gi elevene tilpasset opplæring og individuell tilrettelegging i samsvar med regelverket (Utdanningsdirektoratet, 2026b). I tillegg beskriver lærere at elever som forstyrrer undervisningen er et økende problem som blant annet påvirker elevenes læring og læringsmiljø negativt.

Antall elever i fast avdeling for individuelt tilrettelagt opplæring har økt med 34 prosent de siste årene, og antallet skoler med faste avdelinger har økt med 24 prosent. Økningen i antall opprettede plasser dekker ikke nødvendigvis økningen i behov eller etterspørsel (Utdanningsdirektoratet, 2026b). Oslo kommune har i møter med utvalget fortalt om en betydelig økning i antall søknader til avdelinger for individuelt tilrettelagt opplæring. Det har også vært en økning i antall elever som deltar i alternative eller skolesupplerende tilbud i de siste årene.7 Skoleåret 2025/26 er 2 500 elever i grunnskolen utplassert på alternative opplæringsarenaer én eller flere dager i uken. 75 prosent av disse er gutter (Utdanningsdirektoratet, 2025c). Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO) og Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) framhever i sine innspill til utvalget en bekymring for at utviklingen i skolen går i retning av økt segregering av barn og unge med funksjonsnedsettelser.

Statped skriver i innspill til utvalget at de mener det er et tydelig gap mellom intensjonen om et inkluderende tilbud til alle elever og praksisen i skolen. De mener nærskolen for noen elever ikke er et godt alternativ, på grunn av svak økonomi og manglende kompetanse i skolen. Dette fører til at behovet for segregerte tilbud øker mer enn det som er ønskelig, både med tanke på elevens beste og på målet om en inkluderende skole. Statped peker på at noen elever i overgangen til videregående skole opplever at de i praksis mister muligheten til nødvendig tilrettelegging dersom de ikke velger spesialtilbud eller tilrettelagte avdelinger.

3.2 Fellesskolen er verdt å bevare

Med henvisning til kapitlene over om skolen som bærebjelke i samfunnet og hvordan fellesskolen bygger fellesskap, ser utvalget mange grunnleggende kjennetegn ved dagens fellesskole som er verdt å bevare.

I våre mange innspillsrunder og referansegruppemøter har vi i tillegg fått flere synspunkter fra ulike aktører på hva de mener det er verdt å bevare og hegne om ved dagens skole. Disse kan ses på som «bevaringspunkter» og som et forsvar mot de utviklingstrekkene og samfunnstrendene som vi beskriver i neste del av utredningen.

3.2.1 Innspill fra regionale dialogmøter

Fra utvalgets regionale dialogmøter framstår tre elementer som særlig bevaringsverdige, verdigrunnlaget, gratisprinsippet og lærerprofesjonens handlingsrom.

• Oppfatningen er at verdigrunnlaget, slik det kommer til uttrykk i formålsparagrafen og i overordnet del, gir skolens arbeid retning og legitimitet. Gjennom verdigrunnlaget formuleres en bred ambisjon som favner kunnskap, danning, kultur og demokrati.

• Gratisprinsippet, forstått som reell økonomisk tilgjengelighet og mulighet til likeverdig deltakelse i hele opplæringstilbudet, oppfattes som en forutsetning for at skolen kan være en samfunnsinstitusjon som skaper fellesskap.

• Lærerprofesjonens handlingsrom muliggjør faglig skjønnsutøvelse og relasjonsarbeid i møte med den enkelte elev og elevgruppe. Profesjonsfellesskapet oppfattes om en nøkkel i bevaringsarbeidet, uten at det betyr at skolen skal stå stille i møte med nye utfordringer.

Rapporten fra de regionale dialogmøtene konkluderer med:

Å bevare er dermed ikke å stå stille, men å sikre at utviklingsarbeidet bygger videre på skolens samfunnsbærende kjerne.

Bjørklund & Fiske, 2025

3.2.2 Innspill fra elever og foreldre

I utvalgets samtaler med elever rundt omkring i landet, er det tydelig at de verdsetter flere sider ved dagens fellesskole. Særlig tre bevaringspunkter kommer fram, den gode relasjonen til lærerne, skolen som sosial møteplass og valgmuligheter.

• Ungdommene har gode erfaringer med lærere som engasjerer seg i elevene og som tar seg tid til å følge opp. De understreker at læreren er viktig, både for dem selv personlig og for kvaliteten på opplæringen. Ungdommene gir uttrykk for at de har hatt lærere som har sett dem, som har tilpasset undervisningen og som har skapt et trygt og godt læringsmiljø. Dette opplever de som avgjørende for trivsel og faglig utvikling.

• Ungdommene verdsetter at skolen gir dem mulighet til å være sammen med jevnaldrende, knytte vennskap og utvikle sosiale ferdigheter. De omtaler skolen som en arena hvor de stimuleres sosialt, og at det å være sammen med andre unge er et selvstendig poeng med å gå på skolen.

• Elevene opplever det som verdifullt at de får mulighet til å prøve ut ulike fag og aktiviteter. Særlig elever på videregående skole opplever det som verdifullt å kunne velge fagretning og fordypning ut fra egne interesser og ambisjoner. Også på ungdomsskolen blir valgfagene framhevet som et viktig og positivt innslag.

I utvalgets samtaler med foreldre rundt omkring i landet, kommer særlig følgende bevaringspunkter ved dagens skole fram:

• Gjennomgående i foreldresamtalene var en sterk anerkjennelse av lærernes innsats. Foreldrene beskrev lærere som strekker seg langt, som bygger gode relasjoner til elevene og som håndterer krevende situasjoner med klokskap og omsorg.

• Mange foreldre mener at det er stor verdi i at barna får møte andre med ulik bakgrunn og livserfaring. Skolen ses på som en viktig arena for å utvikle toleranse, empati og sosial forståelse. Foreldrene beskrev hvordan barna lærer å ta hensyn, samarbeide og forstå ulikhet gjennom å være en del av et felles skolemiljø. Dette ble sett på som en viktig del av danningen.

• Flere foreldre løftet fram betydningen av nærskoleprinsippet og at skolen ligger i nærmiljøet. Det handler ikke bare om praktiske hensyn som trafikk og skoleskyss, men også om sosial tilhørighet og trygghet. Foreldrene beskrev hvordan samholdet i nabolaget styrkes når barna går på samme skole, og hvordan skolen fungerer som en lokal møteplass, også utenom skoletid.

• Elevråd, FAU og foreldremøter ble trukket fram som viktige arenaer for medvirkning og demokratisk læring. Flere foreldre uttrykte stolthet over at barna tidlig får erfaring med demokratiske prosesser, og at skolen legger til rette for dette.

3.2.3 Innspill fra utvalgets referansegrupper

Deltakerne i utvalgets referansegrupper har framhevet forhold ved dagens skole som de mener er viktige å bevare i framtidens fellesskole.

• Dannings- og utdanningsmandatet: Referansegruppedeltakerne advarer mot en snever nytteorientering i skolen. Flere har for eksempel pekt på at en «fagtrengsel» i skolen kan gå ut over skolens ansvar for både faglig læring, demokrati, sosial utvikling og danning. Med andre ord er referansegruppene opptatt av at skolens oppdrag om både å danne og utdanne skal bevares.

• Fellesskolen bør bevares som offentlig finansiert, universelt velferdsgode: Skolen forstås som en fellesarena for alle barn og unge, uavhengig av bakgrunn, bosted og ressurser, med et bredt samfunnsmandat som kombinerer utdanning og danning. Diskusjonene i referansegruppene har handlet om utvikling innenfor disse rammene, og skolen som et offentlig, universelt velferdsgode ses på som noe helt grunnleggende.

• Profesjonelle, høyt kvalifiserte lærere: Referansegruppene har vært opptatt av tilliten til lærerprofesjonen, krav til formell kompetanse og lærere med fagkunnskap, relasjonskompetanse og evne til å utvise profesjonelt skjønn. Når aktørene i referansegruppene advarer mot ufaglærte, vikarmangel og svekkelse av profesjonen, sier de samtidig at dagens ideal om profesjonelle, kompetente lærere bør videreføres.

• Likeverdig opplæring: Deltakerne har vært opptatt av målet om at alle elever, uansett hvor de bor skal få en god grunnopplæring med høy kvalitet. Det bør fortsatt være et mål at elever får et mest mulig likeverdig tilbud, uavhengig av geografi. Når deltakerne advarer mot lokale forskjeller, ressursmangel og ulik skolekvalitet, ligger bevaringspunktet i dagens nasjonale ambisjon om et likeverdig opplæringstilbud.

• Fellesskolen som fysisk, sosial og relasjonell møteplass: Dette bevaringspunktet handler om skolen som et faktisk fellesskap, en hverdagsarena der elever møtes fysisk, inngår i varige relasjoner med voksne og jevnaldrende, sosialiseres inn i normer, trener på konflikthåndtering, samspill og opplever tilhørighet. Dagens skole ses på som et viktig sosialt rom, ikke bare en formidlingsarena. Deltakernes bekymring for vold og uro, skolefravær og en utvikling som gir økt individualisering av opplæringen, understreker dette. Spesielt Elevorganisasjonen har gjentatt betydningen av elevmedvirkning og av å bevare skolen som et sted der elever faktisk er til stede og blir sett og hørt, ikke bare vurdert.

• Demokratisk praksis og medvirkning: Den norske modellen med sterke, formelle medvirkningsorganer anses som verdifull av referansegruppene. Dette bevaringspunktet handler om demokrati som praksis i skolehverdagen. Det innebærer å få erfaringer med å bli hørt, representert og bli tatt på alvor, og at strukturer for elev- og foreldremedvirkning brukes. Skolen må fortsatt være en demokratisk praksisarena. Det handler om at elevene ikke bare ses som mottakere av opplæringen, men som deltakere i utformingen av den. Det handler om å videreføre og styrke foreldrenes plass i skolens beslutnings- og samtalestrukturer, og det handler om skolens tillit, legitimitet og om god forankring av skolens samfunnsoppdrag.

De mange innspillene til bevaringspunkter understreker at skolen oppfattes å være en bærebjelke i dagens samfunn. Innspillene viser også at skolen kan være en motkraft til utviklingstrekk i samfunnet vi ønsker motvirke. I neste del av utredningen beskriver utvalget utviklingstrekkene som utfordrer skolens brede oppdrag.