Del 3
Forutsetninger for framtidens fellesskole

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan fellesskolen bør utvikles for å håndtere framtidige utfordringer, krav og forventninger. Vi har redegjort for flere utviklingstrekk som utfordrer fellesskolen og vist at elevenes læringsresultater går i feil retning på flere områder. Når vi skal vurdere konkrete forslag til hvordan skolen kan møte disse utfordringene, mener utvalget at noen grunnleggende forutsetninger må ligge til grunn. Framtidig skoleutvikling må ta hensyn til disse forutsetningene dersom skolen skal lykkes med å ivareta et bredt mandat og snu negative resultater.

En slik forutsetning er at læring kan være krevende. Dette er en viktig påminnelse i en tid der mye framstår som enkelt og stadig lettere tilgjengelig, og hvor mye tyder på at elevene har lavere konsentrasjon, motivasjon og utholdenhet enn før. I denne delen redegjør vi derfor for hva læring er og hva som må ligge til grunn for god læring i skolen.

En annen grunnleggende forutsetning er at skolen må ha et innhold som legger godt til rette for danning og utdanning. Innholdet må rammes inn av et læreplanverk som gir tydelig retning, god støtte og stort handlingsrom. Skolenes vurderingspraksis og læremidler må støtte opp om skolens doble oppdrag. Danningsoppdraget må løftes og enkelte fag og ferdigheter må styrkes for å snu negative resultater.

En tredje forutsetning er at skolen er kompleks. Fellesskolen har et ambisiøst oppdrag og den skal oppfylle flere mål og forventinger samtidig. Elevenes trivsel, motivasjon og læring påvirkes av en rekke forhold som ligger utenfor skolenes og lærernes kontroll. Denne forutsetningen har flere implikasjoner for hvordan skolen kan styres, ledes og utvikles.

En fjerde forutsetning handler om at lærere, skoleledere og andre ansatte som utgjør kjernevirksomheten i skolen må få handlingsrom og gode betingelser til å utvikle skolen innenfra. En sterk lærerprofesjon og profesjonell skoleledelse er avgjørende for å snu negative resultater og utvikle en skole som både danner og utdanner.

Lærer- og skolelederorganisasjonene, kommuner og fylkeskommuner, nasjonale myndigheter og lærerutdannerne er profesjonelle parter i skolen. Disse har ulike roller og interesser, men et felles ansvar for å samarbeide om å skape en god skole for elevene.

Utvikling i skolen krever også at nasjonale myndigheter tar hensyn til at kommunene og fylkene er ulike. Vi beskriver forskjellene mellom kommunene og ser kommunens helhetlige ansvar for skolen i sammenheng med statlig styring, statsforvalterens rolle og økonomiske og strukturelle rammer for skoledriften.

6 Læring kan være krevende

For at vi skal lykkes med å realisere skolens mandat, må vi å skape gode vilkår for elevenes læring, utvikling, trivsel og danning. Mennesket er et lærende vesen, og skoleårene sammenfaller med en periode i livet hvor elevene vil utvikle seg mentalt, sosialt og fysisk i høyt, men ulikt tempo.

Å lære er naturlig og kan være motiverende, engasjerende og stimulerende. Læring kan samtidig være krevende og forutsetter både innsats og deltakelse. Læring kan være særlig krevende i skolen, der det er konkrete forventninger til hvordan og hva man skal lære. For læreren kan det være en krevende oppgave å legge til rette for at bestemte læringsprosesser skal finne sted. Det kan også være utfordrende å observere, måle og vurdere om læring har skjedd.

Fordi læring i skolen kan være krevende, mener utvalget at kunnskap om hvordan elever lærer må få implikasjoner for hvordan vi organiserer og utvikler skolen. Kunnskapen om hvordan elevene lærer forvaltes av lærerprofesjonen og er en sentral del av lærerutdanningene. For å legge best mulig til rette for læring er det viktig å spille på lag med barnas naturlige utvikling og grunnleggende behov. Når vi legger til rette for at elevene har det bra på skolen, har de også gode forutsetninger for å lære.

Utvalget mener at erkjennelsen om at læring kan være krevende er en viktig påminnelse i en tid der mye tilsynelatende framstår som enkelt og stadig lettere tilgjengelig. Utvalget har fått tydelige tilbakemeldinger fra lærere som forteller at elevgruppen generelt har lavere motivasjon og mindre utholdenhet enn før. Lærerne forteller at elevene sliter med å konsentrere seg, særlig dersom oppgavene er krevende.

Den teknologiske utviklingen kan utfordre den grunnleggende forståelsen av hvorfor vi trenger skole. Hvorfor skal elever møtes på skolen og streve med utfordrende fagstoff når kunstig intelligens tilsynelatende kan løse oppgavene raskere? Hvorfor skal man bruke penger på skole når elevene kan lære hjemmefra med en KI-assistent? I møte med kunstig intelligens (KI) mener utvalget det er særlig viktig å løfte fram hva læring er og hvordan læring skjer. Ikke minst er det sentralt å forstå at dersom generativ KI brukes for å minimere egen innsats i læringsprosessen, vil det redusere læringen. Samtidig kan riktig bruk av generativ KI gi en ekstra dimensjon til læring.

6.1 Hva er læring?

Sentrale utviklingstrekk i samfunnet gjør det nødvendig at vi beskriver hvor komplekse og krevende læringsprosesser kan være. Denne kunnskapen bidrar til å forstå hvorfor undervisningen i fellesskolen har en særegen verdi som ikke kan erstattes av teknologi. Kunnskap om at læring er krevende tydeliggjør verdien av fellesskolen, og viser hvor viktig det er å satse på skolen for å lage så gode forutsetninger som mulig for elevenes læring.

Læring som begrep

Det finnes ulike forståelser og definisjoner av læring. Ofte viser definisjonene til en form for varig endring, bevisst eller ubevisst. For eksempel kan læring defineres som «enhver prosess som hos levende organismer fører til en varig kapasitetsendring, og som ikke bare skyldes glemsel, biologisk modning eller aldring» (Illeris, 2012, s. 16).

Begrepet læring brukes ulikt. Noen ganger viser det til resultatene av læringsprosessene som finner sted hos den enkelte (endringen), andre ganger til de indre psykiske prosessene. Begrepet kan også vise til samspillprosesser mellom individet og omgivelsene. I dagligspråket brukes begrepet noen ganger som et synonym for undervisning, fordi det er en alminnelig feilslutning at det man undervises i, også er det som læres (Illeris, 2012). Læring handler om både tilegnelse og deltakelse og har en individuell og kollektiv dimensjon (Sfard, 1998, 2025). Læring skjer ikke på samme måte for alle mennesker fordi vi blir påvirket av kulturen og omgivelsene vi vokser opp i. Hver elev vil utvikle et unikt spekter av kognitive ressurser og kunnskap i løpet av livet, og disse formes av et samspill mellom elevenes utviklingsmessige, kulturelle, sosiale, kognitive og biologiske forhold (National Academies of Sciences, 2018).

Hvordan man best legger til rette for elevenes læring og deltagelse i undervisningen er et grunnleggende spørsmål for skolen, med lange historiske røtter innenfor flere forskningsfelt. Det er også et felt hvor det skjer kontinuerlig utvikling, både som følge av ny forskning og endringer i samfunnet som gjør at man ikke uten videre kan ta for gitt at tidligere kunnskap fortsatt er gyldig (Greenfield, 2004). Et eksempel er forskning på kunstig intelligens, hvor det å forstå kunstig intelligens krever en forståelse av menneskelig intelligens. I tillegg har forståelsen av de grunnleggende prosessene i hjernen forbundet med læring utviklet seg betydelig de senere årene (Dehaene, 2010, 2011, 2021).

Gjennom historien har resultatene av læring vært oppfattet som reproduksjon av noe som er sant, kjent eller riktig. Men læring kan også forstås mer performativt, altså som evnen til å ta i bruk innsikter og ferdigheter på en relevant måte i sammenhenger der de er aktuelle, ikke bare repetere det som er kjent (Säljö, 2024). Dybdelæring handler blant annet om at elevene relaterer ny læring til tidligere kunnskap og erfaring, ser sammenhenger mellom fag og fagområder, er aktive deltakere i egen læring og vet hvordan de kan bruke det de har lært i konkrete praktiske situasjoner (Sawyer, 2022). Dybdelæring handler altså både om kvaliteten på læringsprosessen og resultatene av den (Skemp, 1976). KI gjør reproduksjonen av kunnskap lett tilgjengelig, men dybdelæring er altså mer performativt og krever at elevene ser sammenhenger og kan anvende kunnskapen i nye sammenhenger. Dybdelæring handler om å utvikle et integrert kunnskapsperspektiv, noe som er viktig for elevens danningsprosess.

Læringsbegrepet har ofte en positiv valør og viser til en form for målrettet, tilsiktet eller aktiv prosess. Læring kan imidlertid også skje indirekte og ubevisst (Reber, 1993). Det er heller ikke slik at all læring er ønskelig, for eksempel læring av negativ sosial atferd (Säljö, 2024).

Læringsforskning ser ikke bare på læring i skolen, men også på læring i bedrifter og på andre arenaer. I denne utredningen er det først og fremst læring som skjer i skolen som er omdreiningspunktet.

Ulike læringsteorier

Det er et mangfold av læringsteorier og læringssyn som belyser kompleksiteten i læringsbegrepet og som kan bidra til å nyansere og betone ulike sider av elevenes læreprosesser i skolen.

Læring beskrives på ulike måter innenfor ulike forskningsfelt, fra biologiske mekanismer og kognitive prosesser i hjernen, til atferd og meningsskaping i grupper og fellesskap. Læringsteorier er forsøk på å danne teorier om hva læring er, hvilke betingelser som ligger til grunn for læring, hvordan læring skjer og hva som er resultatet av læringsprosesser.

Det er vanlig å skille mellom tre overordnede læringsteorier: behavioristiske, kognitive og sosiokulturelle:

• Behavioristisk læringsteori forstår læring som observerbare endringer i atferd. Slike endringer skjer når et individ påvirkes av stimuli, som for eksempel ros for ønsket atferd og kritikk av uønsket atferd eller ved ikke å gi bestemt atferd oppmerksomhet. Gjennom prøving og feiling formes vaner som utvikler individets evne til å handle riktig.

• Kognitiv læringsteori forstår læring som evnen til å konstruere kunnskap gjennom å opprettholde oppmerksomhet, prosessere informasjon og lagre meningsbærende informasjon i langtidshukommelsen. Kognitiv teori vektlegger derfor hvordan mennesker bruker eksisterende kunnskap og skaper forståelse gjennom tankeprosesser.

• Sosiokulturell læringsteori forstår læring som utvikling av kunnskaper og ferdigheter gjennom endret deltakelse i foranderlige sosiale prosesser. Læring skjer altså primært i interaksjon med andre. Konteksten for læringen og den sosiale praksisen former hvordan slike prosesser finner sted.

De tre perspektivene legger ulik vekt på individets og fellesskapets betydning i læringsprosessene. Det er også paralleller mellom dem. For eksempel er både kognitiv og sosiokulturell teori konstruktivistisk orientert. Det vil si at læring ikke kun forstås som overføring av kunnskap, men heller som at individet konstruerer sine egne mentale strukturer, og at de kan være forskjellige fra andre individers konstruksjoner. Et konstruktivistisk læringssyn innebærer likevel ikke at elevene skal konstruere egne sannheter eller at all informasjon har lik sannhetsverdi. Konstruktivistiske perspektiver betyr at all læring krever at den lærende aktivt deltar i å tenke, skape mening og forstå.

Disse tre teoretiske perspektivene på læring er alle sentrale deler av kunnskapsgrunnlaget for å forstå hva læring er. Utvalget mener de ulike læringsteoriene må ses som komplementære og forskjellige heller enn konkurrerende, og vi legger slik sett et bredt syn på læring til grunn for utredningen (Ertmer & Newby, 1993; Johnson, 2009; Sfard, 1998, 2025). Læringsteoriene er nyttige for å belyse ulike forståelser av læringsbegrepet.

Læring skjer naturlig og uunngåelig

Framveksten av utdanningssystemet hviler på erkjennelsen om at mennesket har en unik evne til å lære, og at skole og utdanning bidrar til samfunnsbygging og kulturelt fellesskap. Mennesket er iboende et meningsskapende vesen som vil lære av omgivelsene. Læring skjer naturlig og uunngåelig. Læring kan skje via tenkningen og følelsene våre, via handling og i sosial omgang med andre. Vi lærer gjennom enhver form for deltakelse, og mye av læringen skjer i primærsosialiseringen i hjemmet (Säljö, 2024). Det skjer også mye læring gjennom sosialisering med jevnaldrende. De fleste barn går i barnehagen, og dette er en svært viktig læringsarena de første årene. Selv om utvalget først og fremst ser på læring i skolen, er det viktig å anerkjenne at progresjon, helhet og sammenheng mellom arenaene hvor barn lever livet sitt har stor betydning for hva de lærer de første årene.

Noen former for kunnskap og ferdigheter faller naturlig for mennesket å lære, for eksempel å lære eget morsmål, gjenkjenne ansikter, forstå sosialt samspill og klare grunnleggende utfordringer i hverdagen. Særlig de første leveårene lærer barn ferdigheter gjennom kroppen, som å lære å gå. Dette har blitt omtalt som biologisk primær kunnskap og har vært evolusjonært viktig for menneskets overlevelse (Geary, 2008). Noen former for læring skjer altså naturlig, ubevisst og indirekte.

Læring i skolen kan være mer krevende

Det er forskjell på læringen som skjer spontant i samspill med andre og læringen som skjer innenfor skolens rammer. I skolen rammes opplæringen inn av et læreplanverk som forteller hva man skal lære (Säljö, 2024). Mye av det som skal læres på skolen er kulturelle ferdigheter som er relativt nye i menneskets historie, for eksempel å lese, skrive, utføre avanserte matematiske operasjoner eller lære seg kjemiske formler. Dette er ferdigheter som forutsetter at noen introduserer, veileder og støtter læringen og omtales som biologisk sekundær kunnskap. Det er mer krevende å lære slik sekundær kunnskap fordi vi må bruke hjernens kapasitet på en måte den ikke-evolusjonært er utviklet for (Geary, 2008).

Få aktiviteter er mer krevende enn aktiv læring. Både hjernen og kroppen utvikles og vedlikeholdes gjennom trening. Elevene trenger utfordringer, og de må anstrenge seg for å få framgang. De må forvente å bli slitne. Derfor må også skolehverdagen organiseres slik at elevene får restituert, prosessert og hentet seg inn (Dehaene, 2021).

Læring og undervisning

Læringen i skolen skjer i et samspill mellom elevene og læreren, og den påvirkes av læringsmiljøet (Illeris, 2012). Læring i skolen krever innsats og deltakelse. Lærere prøver å skape så gode vilkår for læring og danning som mulig gjennom undervisningen. Hvis lærerne legger opp undervisningen slik at den er motiverende og passe utfordrende, kan elevene likevel lære mye uten at det oppleves som anstrengende, selv om lærestoffet egentlig er krevende. Det er derfor vesentlig bedre for elevenes læring hvis de er i den såkalte nærmeste utviklingssonen, der de lærer i samarbeid med medelever og med god støtte fra læreren (Vygotskij et al., 1978). På samme måte er det å møte utfordringer som oppleves som krevende, men like fullt innenfor rekkevidde, positivt for mestringsopplevelsen. Dette igjen bidrar positivt til motivasjon og utholdenhet i møte med nye utfordringer (Bandura, 1997, 2006). Elever som er i flytsonen, der det er god balanse mellom utfordringer og vanskelighetsgrad, kan oppleve en dyp følelse av konsentrasjon og glede og at læringen er givende (Csikszentmihalyi, 1990). Lærernes undervisning har betydning for hvordan elevene lærer. Likevel er det ikke automatisk likhetstegn mellom undervisning og læring (Säljö, 2024). Det er mange andre faktorer enn undervisningen som påvirker elevenes læring, for eksempel hjemmeforhold, søvn og fysisk og psykisk helse. Forholdet mellom undervisning og læringsresultater er preget av en usikkerhet knyttet til i hvilken grad det er en entydig og godt forstått sammenheng mellom arbeidsprosesser og resultat (Whitley, 2000), i kapittel 8 omtalt som teknisk oppdragsusikkerhet. Læring er et komplekst fenomen som ikke enkelt kan programmeres eller styres. Selv om læring er en kompleks og krevende prosess, og det ikke finnes enkle oppskrifter på hva som virker, har det blitt en økende grad av enighet om hva som kjennetegner god undervisning (Blikstad-Balas et al., 2025), se nærmere omtale i kapittel 6.2.7.

6.2 Sentrale forutsetninger for læring i skolen

For å realisere formålet med skolen er det viktig at vi utvikler og organiserer skolen basert på kunnskap om hva barn og unge trenger for å lære. I dette underkapittelet trekker utvalget fram noen avgjørende forutsetninger for å forstå og legge til rette for elevenes læring og hvilke implikasjoner disse forutsetningene bør ha for utviklingen av skolen.

6.2.1 De grunnleggende behovene må være dekket

Skolen må spille på lag med barn og unges grunnleggende behov i samspill med hjemmet deres. Mennesket har noen iboende ikke-forhandlingsbare behov som mat, søvn, trygghet og tilhørighet. For at elevene skal lære best mulig er det viktig at disse basale behovene er dekket. Ikke alle elever får dekket de grunnleggende behovene godt nok til å være forberedt for læring. Det er vanskelig å være konsentrert og utholdende dersom man har søvnmangel eller dårlig ernæring (Walker, 2018). Videre er dårlig ernæring assosiert med mentale helseutfordringer, som heller ikke gir godt grunnlag for læring (Øverby et al., 2026). For å ha gode forutsetninger for å lære, har barn også behov for å leke og utforske, bevege seg, hvile og å inngå i sosiale fellesskap (Breivik, 2017; Dehaene, 2021; Immordino-Yang et al., 2012; Lunde & Brodal, 2022; Sahlberg & Doyle, 2019; Wilhite et al., 2022).

Traumer kan også være skadelig for læringen. Elever som har opplevd traumer kan få midlertidig kognitiv svikt med nedsatt oppmerksomhet og konsentrasjon, noe som påvirker både trivsel, trygghet og læring (Schultz & Langballe, 2016; Stene et al., 2018).

Søvn er, som nevnt, viktig for elevens læring. For at dagens opplevelser og erfaringer skal lagres i hukommelsen, må hjernen bearbeide og sortere disse. Dette kalles minnekonsolidering og skjer særlig under hvile og søvn, når hjernen bearbeider og sorterer opplevelser. De ulike søvnfasene ser ut til å ha ulike funksjoner. Dyp søvn ser ut til å være særlig viktig for det deklarative minnet (den eksplisitte hukommelsen), mens REM-søvnen, som skjer når man nesten er våken, er viktig for det prosedurale minnet og for mer automatiserte ferdigheter (Dehaene, 2021). Elever som ikke får dekket de grunnleggende behovene for søvn, har dermed et dårligere grunnlag for å prosessere skolearbeidet på en måte som fører til varig læring.

Hjemmet har en sentral rolle i å dekke flere av elevenes grunnleggende behov, for eksempel behov for nok søvn og næringsrik mat. Utvalget har fått tilstrekkelig mange tilbakemeldinger fra lærere og skoleledere om elever som møter trøtte på skolen etter for mye spill eller sosiale medier, til å konstatere at dette er et reelt problem. Selv om det ikke er skolens ansvar, blir skolen nødt til å forholde seg til konsekvensene av at noen elever ikke har fått dekket de grunnleggende behovene for mat og søvn. I hvilken grad hjemmet bidrar til å dekke de grunnleggende behovene varierer. Uansett er det viktig at skolen har god dialog med hjemmet om hvor viktig det er for elevenes læring og utvikling at hjemmet bidrar til å dekke barnas grunnleggende behov.

6.2.2 Skolen må ta hensyn til elevenes naturlige modning og utvikling

Elevene går på skolen fra de er omtrent seks år til de er 18 eller 19 år. Bevissthet om barn og unges modning og utvikling er viktig for at skolen skal lykkes best mulig med oppdraget sitt. Kjønn og hvilket tidspunkt på året elevene er født kan påvirke hvor modne de er ved skolestart. Det vil også kunne påvirke den videre skolegangen. Elevene vil ha ulike behov etter hvert som de modnes, for eksempel vil førsteklassinger ha et større naturlig behov for å leke og bevege seg enn eldre barn og ungdommer. Gjennom puberteten foregår det store forandringer i både hjerne, kropp og følelsesliv til ungdommene. Hver elev vil modnes og utvikles i ulikt tempo og vil i løpet av skolegangen gjennomgå store forandringer (Flatø et al., 2025; Torvik et al., 2021). Det er en naturlig del av lærernes jobb å tilpasse undervisningen til elevenes modning og utvikling, men kan også være en faktor man kan ta mer organisatorisk hensyn til i skolen.

Elevenes naturlige modning påvirker blant annet søvnmønstre. Nyere forskning har vist at ungdom i puberteten får endret sin kroppslige døgnrytme, noe som gir naturlig endrede søvnmønstre. Endringer i melatonin-nivåene gjennom døgnet gir senere naturlig innsovning og oppvåkning. Ungdommer blir senere trøtte og mindre sensitive for lysets påvirkning for å våkne. Det at ungdommer sovner sent er altså ikke bare en endring av deres sosiale liv, men også en konsekvens av deres biologiske utvikling (Evanger et al., 2025; Hysing et al., 2016). I dag sover mange ungdommer for lite, og mange har søvnvansker. Ungdommer sover i snitt knapt seks og en halv time i ukedagene, to timer mindre enn anbefalt. 84 prosent av ungdommene får mindre søvn enn anbefalt (Folkehelseinstituttet, 2023). Søvnmangelen gjør at de har et dårligere utgangspunkt for å lære på skolen.

Både norsk og internasjonal forskning tyder på at én time senere oppstart av skoledagen for ungdom gir gevinster som lengre søvn, bedre vedvarende oppmerksomhet gjennom dagen, mindre nedstemthet, høyere fremmøte på skolen og forbedrede skoleprestasjoner (Alfonsi, Palmizio, et al., 2020; Alfonsi, Scarpelli, et al., 2020; Evanger et al., 2024; Hysing et al., 2016; Yip et al., 2022).

Det er ikke nasjonalt bestemte tidspunkter for når skoledagen skal starte og slutte. Kommunen og fylkeskommunen har ansvaret for organiseringen av skoledagen, inkludert start- og sluttidspunkter. Det er med andre ord handlingsrom til å justere oppstartstidene både på ungdomstrinnet og i videregående skole, slik at man kan ta bedre hensyn til endrede søvnmønstre hos ungdom. Flere lokale skolemyndigheter har allerede utnyttet dette handlingsrommet, og kan vise til gode resultater. Blant annet starter flere ungdomsskoler i Bodø skoledagen klokka ni om morgenen (Årdal, 2022).

6.2.3 Læring krever engasjement og aktiv deltakelse

Læring krever oppmerksomhet, deltakelse, innsats og utholdenhet. Derfor er elevenes engasjement i læringssituasjonene avgjørende for læringsutbyttet (National Academies of Sciences, 2018).

Man kan skille mellom fire dimensjoner ved engasjement: atferdsmessig, kognitivt, følelsesmessig og sosialt (Fredricks et al., 2019). Dimensjonene belyser ulike måter elevene kan engasjere seg i læringen på. Atferdsmessig engasjement handler om å delta i læringsaktiviteter og kommer til uttrykk i aktiv deltakelse, konsentrasjon og utholdenhet. Atferdsmessig engasjement er synlig og observerbart, men det betyr ikke nødvendigvis at elevene jobber med læringsstoffet på en måte som er nødvendig for å lære vanskelig fagstoff. Da må de også være kognitivt engasjert, som innebærer at de arbeider med det som skal læres på en grundig, målrettet og selvregulert måte. Et slikt engasjement er mindre synlig, men avgjørende for varig og dyp læring. Følelsesmessig engasjement handler om elevenes følelser, for eksempel hvilke følelser ulikt læringsstoff vekker i dem og om de setter pris på å bli utfordret eller blir frustrerte og engstelige når de må lære nye og vanskelige ting. Sosialt engasjement handler om den sosiale dimensjonen ved læring, for eksempel å samarbeide, hjelpe andre elever og søke hjelp. Elevenes engasjement kan variere mellom fag, ferdigheter, temaer og aktiviteter.

Elevens engasjement er i stor grad påvirket av undervisningen (Wong & Liem, 2022). Kunnskap om hvordan man kan motivere elevene til å engasjere seg i undervisningssituasjoner er derfor viktig for å legge til rette for læring. Engasjement og motivasjon henger sammen.

6.2.4 Elevenes motivasjon og mestringstro er avgjørende for læring

Motivasjon handler om hvorfor man engasjerer seg i en aktivitet, og er det som setter elevene i gang og gir retning for læringsarbeidet. Hva elevene ønsker å lære påvirkes blant annet av følelser, verdier og interesse (Svartdal, 2025).

Ulike former for motivasjon har stor betydning for elevenes engasjement, trivsel og læring. Elever som gjør noe fordi de føler at de ikke har et valg, kan beskrives som kontrollert motiverte. Motivasjonen ligger da gjerne utenfor læringsituasjonen og kan for eksempel handle om ytre forventninger eller dårlig samvittighet. Elever som derimot er autonomt motiverte, engasjerer seg fordi læringsarbeidet oppleves som meningsfullt, nyttig eller interessant. Når elever er autonomt motiverte er de mer utholdende og har bedre læringsutbytte (Ryan & Deci, 2017). For at elevene skal være autonomt motiverte, er det tre grunnleggende behov som må møtes: opplevelsen av kompetanse (beherske læringsituasjonen), tilhørighet (opplevelsen av å være del av et fellesskap) og autonomi (å kunne påvirke læringssituasjonen) (Ryan & Deci, 2017).

Elevenes mestringstro har også stor betydning for læring, arbeidsinnsats og utholdenhet. Elever som har tro på at de kan mestre en oppgave, legger ned mer innsats og har bedre utholdenhet enn elever med svakere mestringstro (Bandura, 1997). Elevenes mestringsforventninger formes gjennom tidligere mestringsopplevelser, observasjon av andre som lykkes, oppmuntring fra betydningsfulle andre og psykologiske og fysiologiske tilstander (som humør eller stress).

Elevenes tankesett har også betydning for hvordan de møter læringsutfordringer. Et låst tankesett (fixed mindset) innebærer at evner, intelligens og ferdigheter oppfattes som en fast størrelse som ikke kan endres. Et lærende tankesett (growth mindset) innebærer en forståelse av at evner, intelligens og ferdigheter kan utvikles over tid gjennom innsats, gode læringsstrategier og støtte fra andre. Elever som har et lærende tankesett, er mer tilbøyelige til å utfordre seg selv, våge seg på nye utfordringer, vise utholdenhet når noe er vanskelig og håndtere motgang på en konstruktiv måte. Tankesettet er formbart og kan påvirkes av erfaringer, tilbakemeldinger og læringssituasjoner. Å utvikle et lærende tankesett hos elever forutsetter at læreren systematisk anerkjenner innsats, strategibruk og utholdenhet, og samtidig normaliserer feil som en nødvendig del av læring. Dette innebærer å støtte elevenes forståelse av at evner kan utvikles, blant annet gjennom å synliggjøre sammenhengen mellom innsats og mestring (Dweck, 2017).

Resultatene fra PISA 2022 viser at 59 prosent av norske elever har holdninger som forbindes med et lærende tankesett, og at disse elevene presterte bedre enn elevene med låst tankesett (Jensen et al., 2023). Sosiale medier kan forsterke et låst tankesett ved at det i stor grad premierer ferdige prestasjoner og ytre bekreftelse i form av «likes». Slik kan sosiale medier bidra til en opplevelse av at kompetanse er noe man enten har eller ikke har, snarere enn noe som utvikles over tid. Dette kan svekke elevenes motivasjon for innsats og læring. Et lærende tankesett henger også sammen med sosiale forutsetninger og støtte i hjem og familie, og at elevene opplever skolen som noe det er verdt å engasjere seg i.

Motivasjon og engasjement er komplekse fenomener som påvirkes av blant annet elevenes livssituasjon, tidligere skoleerfaringer og konteksten læringen foregår i. Mange elever oppgir i dag lav motivasjon for å lære på skolen. Dette er alvorlig når vi vet hvor stor betydning motivasjon har for elevenes læring. For å støtte opp om elevenes autonome motivasjon, engasjement og mestringstro, er det avgjørende at elevene opplever det de skal lære som meningsfullt, at opplæringen er variert og tilpasset deres nivå og at lærerne har høye, men realistiske forventninger til dem. Kunnskapen om at læring er avhengig av motivasjon og engasjement bidrar til å forklare hvorfor det er avgjørende med gode lærer-elev-relasjoner og dyktige lærere. Det er nødvendig med lærere som bruker sitt profesjonsfaglige skjønn for å bygge bro mellom lærestoffet og elevenes forutsetninger og behov i de konkrete læringssituasjonene. Elevene trenger et godt skolemiljø, følelse av å høre til i fellesskapet og en opplevelse av autonomi i læringssituasjonene.

6.2.5 Elevmedvirkning fremmer motivasjon og trivsel

Kunnskapen om motivasjon og engasjement viser hvorfor det er viktig at elevene lærer sammen i fellesskolen og hvorfor elevmedvirkning har stor betydning for læring. Elevmedvirkning påvirker elevenes motivasjon og trivsel og henger slik sammen med elevenes læring. Elevmedvirkning handler også om å trene på demokratisk deltakelse og å lære demokratiets spilleregler. Gjennom elevmedvirkning får elevene erfare å delta i demokratiske prosesser.

Den nye opplæringsloven har forsterket elevenes rett til medvirkning i saker som gjelder dem selv, og til å ytre seg fritt og bli hørt. Disse rettighetene fulgte allerede av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen art. 12 og 13. I overordnet del av læreplanen står det at «skolen skal være et sted der barn og unge opplever demokrati i praksis. Elevene skal erfare at de blir lyttet til i skolehverdagen, at de har reell innflytelse, og at de kan påvirke det som angår dem» (Kunnskapsdepartementet, 2017b).

Elevene utvalget har snakket med har understreket hvor viktig det er at deres stemme blir hørt og tatt hensyn til. De ønsker en skole som gir rom for diskusjon, mangfold og kritisk tenkning. Elevorganisasjonen har i møter med utvalget uttrykt bekymring for at synet på eleven har blitt mer negativt de siste årene, og at dette går utover elevenes rett til medvirkning.

Elevmedvirkning handler om demokratisk deltakelse gjennom for eksempel elevråd og samarbeidsutvalg. Det handler også om at elevene blir involvert i opplæringen i fag, i beslutninger om arbeidsformer eller i valg av innhold. Samtidig innebærer demokratisk deltagelse også å erfare at det er balanse mellom rett og plikt, og at enkelte forhold ikke er oppe til diskusjon. Barns rett til medvirkning generelt er både et kollektivt og et individuelt anliggende, som både handler om elevgruppen og om enkelteleven.

Som nevnt er det særlig tre behov som bør møtes for at elevene skal være autonomt motiverte, nemlig opplevelsen av kompetanse (å beherske læringsituasjonen), tilhørighet (opplevelsen av å være del av et fellesskap) og autonomi (å kunne påvirke læringssituasjonen) (Ryan & Deci, 2017). En kunnskapsoppsummering gjort på oppdrag fra KS og Elevorganisasjonen understreker at medvirkning bidrar til å dekke disse behovene og virker på denne måten positivt for elevenes motivasjon (Faanessen et al., 2022). Elevmedvirkning kan derfor være positivt for elevenes læring. Ekspertgruppen for skolebidrag trekker fram at skoler som har et stabilt høyt bidrag til elevenes læring også praktiserer høy grad av elevmedvirkning. De understreket at medvirkning må skje på alle nivå og at det må inkludere elevene (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021).

OECDs Student Agency 2030 legger vekt på at elevene må oppleve å være subjekter i egen læring og eget liv. Det handler om å utvikle egen identitet og å oppleve tilhørighet. Når elevene opplever at de kan styre og prege sin egen situasjon og eget liv (agency) bidrar det til å fremme trivsel (well-beeing) (OECD, 2019b)

6.2.6 Læring på lag med hjernen

Vi vet stadig mer om det som skjer i den menneskelige hjernen når vi lærer (Dehaene, 2021; Klingberg, 2013). Læring krever mange ulike kognitive prosesser, blant annet hukommelse, oppmerksomhet og konsentrasjon. Hukommelse handler om evnen til å lagre og hente kunnskap og informasjon. Hukommelse er sentralt i de fleste typer læring fordi den gjør det mulig å bruke tidligere erfaring til å forstå og løse problemer i nåtiden. Oppmerksomhet handler om evnen til å rette bevisstheten sin mot noe, og konsentrasjon handler om evnen til å holde oppmerksomheten stabil over tid og å unngå å bli distrahert. Utholdenhet er avgjørende når læring er krevende (Duckworth, 2017; Duckworth & Seligman, 2005). Oppmerksomhet og konsentrasjon er viktig for at ny kunnskap skal feste seg i hukommelsen. Bevisst læring forutsetter oppmerksomhet og vedvarende innsats (National Academies of Sciences, 2018).

Elever lærer bedre når de er bevisste på, og selv leder sin egen læringsprosess. Det innebærer å koordinere tre sentrale kognitive prosesser (National Academies of Sciences & Medicine, 2018; Roebers, 2017):

• Metakognisjon (bevissthet om, og kontroll over egen tenkning i læringssituasjoner)

• Eksekutive funksjoner (arbeidsminne, impulskontroll og oppmerksomhet)

• Selvregulering (evne til å styre tanker, følelser og handlinger mot et mål)

Hvordan elevene koordinerer disse prosessene påvirker hvordan de planlegger arbeidet, holder fokus, regulerer innsats og håndterer motstand (Panadero, 2017; Roebers, 2017).

Selv om lærerne lykkes med å legge forholdene til rette for at elevene er motiverte, engasjerte, oppmerksomme og konsentrerer seg om det de skal lære, har mennesket et begrenset korttidsminne eller oppmerksomhetsspenn (Klingberg, 2009; Miller, 1956). Arbeidsminnet er et uttrykk for mengden informasjonen vi evner å holde i hodet samtidig, altså antall informasjonsbiter eller stimuli som vi kan konsentrere oss om i en gitt situasjon. For å unngå kognitiv overbelastning er det derfor viktig at informasjonen eleven skal ta inn ikke overstiger arbeidsminnets kapasitet. Ved overbelastning greier ikke elevene å sette sammen ny informasjon med det som er kjent fra før, noe som er en forutsetning for at det skal skape mening (Kirschner & Hendrick, 2024). Hjernen trenger tid til å bearbeide inntrykk for lagring og gjenfinning i langtidsminnet. Begrensninger i arbeidsminnet har betydning for hvordan man arbeider for å nå læringsmål gjennom undervisningen og hvordan skoledagen legges opp.

Et av hjernens minnesystem, omtalt som det det deklarative minnesystemet (for blant annet fakta), lærer informasjon raskt og ubevisst, selv om gjenkallingen fra dette minnesystemet kan være tregt og kreve bevisst innsats. Hjernens andre minnesystem, det prosedurale minnesystemet (for blant annet automatiserte ferdigheter, vaner og rutiner) lærer sakte og det krever mer gjentatt repetisjon og bevisst øving. Det prosedurale minnesystemet omtales gjerne som taus kunnskap. Dette minnesystemet krever mer innsats, men når en ferdighet først er lært, kan den utføres svært raskt og med minimal bevisst tankekraft (Oakley et al., 2025). Læringen i det prosedurale minnesystemet kan være vanskelig å artikulere verbalt, ofte uttrykt som at vi vet mer enn vi kan fortelle, og sykling trekkes gjerne fram som eksempel (Polyani, 1966). I skolen har dette særlig relevans for praktiske og estetiske fag, selv om også fag som matematikk har viktig innslag av såkalt taus kunnskap.

Kunnskaper og ferdigheter som er lagret i det prosedurale minnesystemet, altså automatiserte ferdigheter, vaner og rutiner, kan bidra til mer effektiv læring og være viktig for kritisk og kreativ tenkning. Derfor kan det være skadelig med for mye kognitiv avlastning, for eksempel ved bruk av kunstig intelligens, fordi det hindrer dyp læring i det prosedurale minnesystemet (Oakley et al., 2025). For at hjernen skal prosessere informasjon og fungere best mulig er det viktig med en variasjon mellom stimuli, pauser, bevegelse og nok søvn (Dehaene, 2021; Evanger et al., 2025; Immordino-Yang et al., 2012; Lensjø et al., 2025; Wilhite et al., 2022). Skoledagen bør derfor være variert, slik at elevene opplever en balanse mellom ulike anstrengelser og pauser som gir rom for at elevene enten får koblet av eller vært i aktivitet. Ved alle slags læringsutfordringer må elevene trene på utholdenhet.

Konsentrasjon er altså avgjørende for læring. Lærere har gitt tydelig innspill til utvalget om at dagens elever er dårligere til å konsentrere seg enn før. Utvalget mener det er alvorlig at forskning tyder på at omfattende skjermbruk og kortformvideoer i sosiale medier bidrar til å svekke barns konsentrasjonsevne, oppmerksomhetsspenn og selvkontroll (Desmurget, 2022; Nguyen et al., 2025). På samfunnsnivå er det viktig å ha kunnskap om hvordan svekket konsentrasjonsevne påvirker forutsetningene for læring i skolen.

6.2.7 God undervisning og et trygt læringsmiljø

Det er altså en rekke, tett sammenvevde, pedagogiske forutsetninger som har betydning for elevenes læring, utvikling, trivsel og danning i skolen. For å lage god undervisning må lærerne blant annet ta hensyn til disse forutsetningene. Læreren har stor betydning for elevenes læring gjennom å planlegge undervisningen og skape et trygt læringsmiljø med gode relasjoner. Det er bred enighet om at god undervisning kjennetegnes av følgende (Blikstad-Balas et al., 2025):

• Tydelighet. Skolens og fagenes formål er tydelige for elevene. Elevene forstår hva de skal lære og hvorfor, og de forstår hvordan de skal gå fram for å løse oppgaver i fagene.

• Høye faglige krav. De faglige kravene i undervisningen må være tydelige og tilpasset elevene.

• Gode klasseromssamtaler. Faglige samtaler der elevene får uttrykke seg og blir lyttet til og der læreren responderer på det elevene sier og bruker det videre i samtalen.

• Støttende læringsmiljø. Det er en forutsetning at elevene er trygge på skolen og at det er gode relasjoner mellom elevene og mellom lærere og elever. Læreren leder undervisningen på en måte som gir arbeidsro og rom for elevmedvirkning og faglig deltakelse.

Elevenes læring, utvikling, trivsel og danning henger tett sammen, derfor bør skolen fortsatt utvikles med en bevissthet rundt hvordan man skaper trygge og gode undervisnings- og læringsfellesskap. Gode relasjoner i klassen bygges gjennom interaksjonene mellom lærer og elever over tid og kan deles i tre områder (Hamre et al., 2013):

• Emosjonell støtte (positivt klima, lærersensitivitet og anerkjennelse av elevens perspektiv)

• Klasseledelse

• Læringsstøtte/didaktikk (valg av oppgaver, undervisningsdialog og tilbakemeldingskvalitet)

Alle de tre interaksjonsområdene er viktige for å lage gode relasjoner i klasserommet. Studier viser at norske lærere gir god emosjonell støtte, men i mindre grad faglig læringsstøtte. (Westergård et al., 2018).

På skoler som lykkes med å løfte kvaliteten på opplæringen for elevene, er de ansatte opptatt av både det faglige og sosiale miljøet, og retter innsatsen inn mot at elevene både skal lære og trives (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021). Elever som opplever mobbing eller føler seg utrygge, vil ha mindre kapasitet til den skolefaglige læringen (Breivik, 2017). Skolen må utvikles og organiseres slik at man gir kvalifiserte lærere gode rammevilkår til å skape god undervisning og trygge læringsfelleskap.

6.2.8 Lek er grunnleggende for barns utvikling og læring

Lek er en naturlig og viktig del av det å være barn, og ifølge FNs barnekonvensjon har barn rett til å leke. En hjerne i utvikling har et medfødt behov for lek (Lunde & Brodal, 2022). Lek er grunnleggende for å gi barn opplevelser, og for at de lærer og utvikler seg i de tidlige årene (Sandseter et al., 2022).

Ordet lek brukes med ulikt innhold. Lek kan bety barnedrevet, fri lek. Lek kan også brukes som betegnelse på regellek, spill og lekbasert læring der læreren i mer eller mindre grad er involvert i å veilede eller styre leken (Lillejord et al., 2018). Noen hevder at det bare er fri lek som er ekte lek, mens alle former for voksenstyrt eller vokseninitiert aktivitet som skal oppnå et mål, ikke kan kalles lek (Lunde & Brodal, 2022). Utvalgets syn er at både barnedrevet lek og lekbaserte læringsmetoder er viktige for barns læring og utvikling, og at skolen må søke en god balanse mellom disse lekformene. Denne balansen er et godt eksempel på hva som bør overlates til profesjonelt skjønn.

For yngre elever er det viktig med balanse mellom lek og formell læring (Sahlberg & Doyle, 2019). Lek fremmer utviklingsprosesser hos barn og unge og har betydning for kognitive, motoriske, sosiale og språklige ferdigheter. Uforutsigbarhet er et viktig element i lek. Risikolek og spennende fysisk lek der barn utforsker egne grenser, er viktig for barns mentale og fysiske utvikling. Mye av barnas lek handler om å tøye grenser, prøve nye ting og utfordre seg selv (Kvalnes & Hansen Sandseter, 2023).

Leken er den foretrukne læringsformen til de fleste barn og særtrekkene ved leken som indre motivasjon, glede og selvregulering finner vi igjen i gode læringssituasjoner generelt. Lek er grunnlag for kreativitet og problemløsning. Når barn skaper, prøver og feiler, samarbeider, bruker fantasi og utforsker materialer, kommer mange kompetanser til uttrykk naturlig. I lekens natur ligger det en egenmotivasjon for barna som gir gode vilkår for læring og utvikling. Lek er også viktig for å utvikle selvregulering, altså evne til å styre tanker, følelser og handlinger. (Lunde & Brodal, 2022). Gjennom lek utvikler barn kontrafaktisk tenkning, altså evnen til å bruke fantasien til å se for seg et annet hendelsesforløp enn det som har skjedd.

Utvalget legger til grunn at lek og læring er gjensidig forsterkende aktiviteter i skolen. Å la barna få leke bidrar til barnas læring, utvikling og velvære. Skolen bør derfor organiseres og utvikles slik at det gis rom for barnas alderstilpassede lek. Lekenhet er veletablert som kilde til kreativitet, inkludert hos nobelprisvinnere og kjente kunstnere (Bateson, 2015).

6.2.9 Gode fysiske rammevilkår for læring

Læring skjer også i møte med omgivelser og fysiske rammevilkår. For eksempel vil tilgang til leker, sløydsaler, lærebøker og instrumenter påvirke rammevilkårene for hvilken læring som kan skje. Rike læringsmiljø med ulike læringsarenaer, læremidler, læringsressurser, stimulerende uteområder og natur kan også ha betydning for elevenes mulighet for aktivitet, læring og hvile. De fysiske forholdene i skolen som luftkvalitet, akustikk og temperatur, har også betydning for elevenes trivsel og læring. Ryddige og godt vedlikeholdte omgivelser, bevisst bruk av farger, lys, fleksibel utforming og visuelle virkemidler kan også påvirke elevenes trivsel, motivasjon og læringsutbytte (se f.eks. Barrett et al., 2015; Sandseter et al., 2022; Vella-Brodrick & Gilowska, 2022). Kravene til skolenes fysiske miljø følger av forskrift om helse og miljø i barnehager, skoler og skolefritidsordninger. Her står det blant annet at skolens lokaler og uteområder skal være utformet slik at de fremmer helse, trivsel, lek og læring for alle elever og dekker behov for aktivitet og hvile (Forskrift om helse og miljø i barnehager skoler og skolefritidsordninger, 2023, § 4).

7 Skolens innhold må legge til rette for danning og utdanning

Utvalget er bedt om å vurdere hva barn og unge trenger å lære for å leve gode liv i framtiden, og hvilke endringer som må gjøres av innhold og omfang i skolen for å møte framtidens utfordringer og fortsatt legge godt til rette for danning og utdanning. For å gjøre disse vurderingene må det ligge en felles forståelse av dagens situasjon i bunn. Vi har vist i de foregående kapitlene at utviklingen i elevenes læringsresultater går i feil retning. Vi har også pekt på utviklingstrekk som påvirker skolen, for eksempel økt mangfold, økt individualisering og et demokrati under press. Dette kapittelet handler om flere viktige sider ved hva elevene skal lære og hvordan de har det på skolen.

7.1 Læreplanverket

Læreplanverket består av overordnet del, fag- og timefordelingen og læreplanene for fag. Dette er forskrifter til opplæringsloven og styrer innholdet i opplæringen.

• Overordnet del utdyper verdigrunnlaget i opplæringslovens formålsparagraf og de overordnede prinsippene for grunnopplæringen.

• Fag- og timefordelingen viser hvilke fag elevene skal ha og hvor mye opplæring elevene skal få i de ulike fagene.

• Læreplanene for de ulike fagene følger samme struktur. De består av hoveddelene:

  • Om faget, som beskriver fagets relevans og sentrale verdier, kjerneelementer, tverrfaglige tema og grunnleggende ferdigheter.

  • Kompetansemål og underveisvurdering som beskriver overordnede mål for hva elevene, skal kunne etter ulike trinn i opplæringen og hvordan underveisvurdering kan være med på å fremme læring og å utvikle kompetanse i faget.

  • Vurderingsordning, som sier noe om standpunkt og eksamensordning.

7.1.1 Fag og ferdigheter

Kilde: Meld. St. 28 (2015–2016)

Figur 7.2 viser alle grunnskolens fag og ferdigheter. I kjernen ligger formålsparagrafen i opplæringsloven (tidligere § 1-1, nå § 1-3) og verdigrunnlaget. De tre tverrfaglige temaene demokrati og medborgerskap, bærekraftig utvikling og folkehelse og livsmestring ble innført gjennom fagfornyelsen. Disse temaene representerer komplekse samfunnsutfordringer som er tverrfaglige i sin natur, som er aktuelle i dag, og har vart over tid. De tverrfaglige temaene har ikke egne læreplaner, men er integrert i fagene ut fra fagenes egenart. Det er ikke krav til skolen om å jobbe tverrfaglig med temaene, men tverrfaglighet kan være en styrke i lys av de samfunnsutfordringene vi står overfor.

I læreplanverket er det definert fem grunnleggende ferdigheter; lesing, skriving, regning, muntlige ferdigheter og digitale ferdigheter. De grunnleggende ferdighetene kom inn i læreplanverket gjennom Kunnskapsløftet (LK06), og ble videreført gjennom fagfornyelsen i LK20. I læreplanen forstås de grunnleggende ferdighetene som nødvendige redskaper for læring, utvikling og danning og en del av kompetansen elevene skal utvikle i de ulike fagene. De grunnleggende ferdighetene skal ikke ses på som basisferdigheter som elevene skal lære de første årene, men ferdigheter som utvikler seg gjennom hele opplæringsløpet (Kunnskapsdepartementet, 2017b).

Ytterst i figuren ligger alle fagene i grunnskolen. De er felles for alle elever og har hver sin læreplan. Elevene har 10 fag på barnetrinnet og 13 på ungdomstrinnet. Valgfag, utdanningsvalg og fremmedspråk/fordypning/arbeidslivsfag er bare fag på ungdomstrinnet. Det er store variasjoner i timetallet elevene har i de ulike fagene. Norskfaget er det største med totalt 1770 timer i løpet av grunnskolen, mens mat og helse er det minste med 197 timer. De nasjonale fag- og timefordelingene legger et minstetimetall for alle fag på de ulike hovedtrinnene. Med hovedtrinn mener vi 1.–4., 5.–7. og 8.–10. årstrinn. Det er opp til kommunen å bestemme fordelingen av timetallet innenfor disse hovedtrinnene.

Kommunen har i tillegg fleksibilitet til å bestemme at inntil 10 prosent av timetallet kan omdisponeres til andre fag eller særskilte aktiviteter (Utdanningsdirektoratet, 2026g). Fleksibiliteten gjelder innenfor hovedtrinnene.

I videregående opplæring skal alle elever ha fellesfagene norsk, matematikk, engelsk, naturfag, samfunnskunnskap og kroppsøving. Disse er gjennomgående fag som bygger på fagene fra grunnskolen. I tillegg har elevene både obligatoriske og valgfrie programfag knyttet til det utdanningsprogrammet de går på. Elevene på yrkesfag har i tillegg yrkesfaglig fordypning. I videregående opplæring er det en nasjonal fag- og timefordeling per trinn for alle utdanningsprogrammer, og der er det ikke den samme fleksibiliteten på 10 prosent som i grunnskolen.

7.1.2 Kompetanse i fagene

Kompetansebaserte læreplaner ble innført med Kunnskapsløftet i 2006. Bakteppet var omfattende og detaljerte læreplaner i L97, der evalueringen viste at aktivitetsnivået i skolen var høyt, men at selve læringen kunne komme i andre rekke (Haug, 2003). Det ble besluttet å sette klare, forpliktende mål for hva elevene skulle kunne etter endt opplæring. Samtidig skulle læreren ta ansvar for hvordan man skulle jobbe for å nå disse målene, og fikk ansvaret for valg av arbeidsstoff, læremidler og metoder.

Læreplaner med mål var imidlertid ikke noe nytt i skolen. Både L97, R94 og M87 opererte med ulike målformuleringer. Det nye med Kunnskapsløftet var en forenkling av målhierarkiet og at målformuleringene skulle være tydelig rettet mot hva elevene skulle ha av faglige kunnskaper og ferdigheter (St.meld. nr. 30 (2003–2004)). Elevenes læringsutbytte skulle uttrykkes som kompetanse, og kompetanse ble definert som «evnen til å løse oppgaver og mestre komplekse utfordringer. Eleven viser kompetanse i konkrete situasjoner ved å bruke kunnskaper og ferdigheter til å løse oppgaver» (St.meld. nr. 30 (2003–2004)).

I forarbeidene til fagfornyelsen anbefalte Ludvigsen-utvalget en enda bredere kompetanseforståelse. Utvalget foreslo å videreføre kompetansebegrepet og forsterke kompetanseorienterte læreplaner med færre kompetansemål. Samtidig la de vekt på at kompetanse også innebærer å utvikle seg sosialt og emosjonelt, praktisk og etisk. Sosiale og emosjonelle kompetanser ble forstått som personers holdninger, oppførsel, emosjoner og sosiale ferdigheter og relasjoner (NOU 2015: 8).

I stortingsmeldingen som fulgte opp Ludvigsen-utvalget ble det uttrykt støtte til at sosiale og emosjonelle ferdigheter er viktige for faglig læring, men argumentert for at disse ferdighetene ikke skulle legges inn som en del av kompetansen i fagene. Begrunnelsen var at sider ved de sosiale og emosjonelle ferdighetene ikke egner seg som grunnlag for vurdering. Det ble også trukket fram etiske betenkeligheter for en slik type vurdering.

Definisjonen av kompetanse ble videreutviklet i arbeidet med fagfornyelsen, der kompetanse ble uttrykt som:

Kompetanse er å tilegne seg og anvende kunnskaper og ferdigheter til å mestre utfordringer og løse oppgaver i kjente og ukjente sammenhenger og situasjoner. Kompetanse innebærer forståelse og evne til refleksjon og kritisk tenkning.

Kunnskapsdepartementet, 2017b

Definisjonen viser at både kunnskaper og ferdigheter er sentralt for å utvikle kompetanse. Kunnskap er her forstått som det vi vet, har lært og forstår. Det kan være fakta, begreper, teorier eller regler. For at elevene skal kunne utvikle kompetanse i et fag, må de ha god kunnskap om et fagområde, og de må kjenne fagets sentrale begreper og ideer. De må også ha kunnskap om sammenhenger innenfor faget. Ferdighetene er forstått som å beherske handlinger eller prosedyrer, for å kunne utføre oppgaver eller løse problemer. Det kan være både kognitive, sosiale, praktiske, kreative, motoriske og språklige ferdigheter (Kunnskapsdepartementet, 2017b).

Å prøve ut og bruke det de har lært, på ulike måter, også i nye sammenhenger, er en del av kompetansen elevene skal utvikle. Elevene skal forstå det de har lært, kunne reflektere over det de gjør, og kunne foreta kritiske vurderinger. I teksten som utdyper kompetansebegrepet i overordnet del står det blant annet at kompetansebegrepet også omfatter

forståelse og evne til refleksjon og kritisk tenkning i fag, noe som er viktig for å forstå teoretiske resonnementer og for å utføre noe praktisk. Refleksjon og kritisk tenkning henger sammen med utvikling av holdninger og etisk vurderingsevne

Kunnskapsdepartementet, 2017b.

Om dybdelæring

Et sentralt poeng ved kompetansebegrepet er å kunne bruke den kunnskapen og de ferdighetene man skaffer seg. Ludvigsen-utvalget trakk fram at dybdelæring og kompetanse er tett forbundet ved at kompetanseoppnåelse krever dybdelæring (NOU 2015: 8). For Ludvigsen-utvalget innebærer dybdelæring at elevene utvikler forståelse av begreper, metoder og sammenhenger innenfor et fagområde eller på tvers av fag. Dybdelæring innebærer at det legges til rette for at eleven oppnår en varig forståelse. I stortingsmeldingen som fulgte opp forslagene fra Ludvigsen-utvalget ble det presisert at for å oppnå dybdelæring må elevene få nok tid og mulighet til å fordype seg. Det var derfor viktig at det viktigste i fagene og fagenes kjerneelementer ble prioritert i arbeidet med nye læreplaner (Meld. St. 28 (2015–2016)).

Om kritisk tenkning og refleksjon

Kritisk tenkning er en del av skolens verdigrunnlag (Opplæringslova, 2024, § 1-3). Overordnet del av læreplanverket er tydelig på at skolen skal bidra til at elevene blir nysgjerrige og stiller spørsmål, og utvikler vitenskapelig og kritisk tenkning. Kritisk og vitenskapelig tenkning handler om å lære å bruke fornuften på en utforskende, systematisk og reflektert måte når man møter praktiske problemer, fenomener og påstander. Elevene skal lære at ny innsikt forutsetter at etablerte idéer granskes og kritiseres med vitenskapelige metoder. De må kunne vurdere ulike kilder til kunnskap og tenke kritisk om hvordan kunnskap utvikles. Kritisk refleksjon forutsetter kunnskap, men gir samtidig rom for usikkerhet og uforutsigbarhet.

7.1.3 Evalueringen av fagfornyelsen

Parallelt med innføringen av fagfornyelsen i LK20, ba Kunnskapsdepartementet Utdanningsdirektoratet om å opprette et uavhengig programstyre for å gjennomføre en evaluering av prosessen med å utvikle de nye læreplanene og hvordan de virker i skolen. Evalueringen pågikk fra 2020 til årsskiftet 2025/2026. (Utdanningsdirektoratet, 2026e). Evalueringen har vært delt inn i fire delprosjekter som til sammen har gitt kunnskap om ulike sider ved læreplanverket, og hvordan skolene har tatt læreplanene i bruk (Utdanningsdirektoratet, 2026e).

Fortsatt oppslutning om fagfornyelsen, men flere utfordringer

Det samlede inntrykket fra evalueringen er at det fortsatt er oppslutning om fagfornyelsen, og at innføringen har tatt tid. Mange skoler, kommuner og fylkeskommuner er godt i gang med realiseringen av det nye læreplanverket. Evalueringen viser at de ulike delene av læreplanverket har blitt implementert i varierende grad, og at ulike tolkninger av sentrale begreper har påvirket hvordan læreplanverket omsettes til praksis (Furberg et al., 2026). Det er også ulike meninger om måten læreplanene er utformet på.

Flere rapporter peker på at LK20 har ført til reelle praksisendringer. Blant annet framheves det at prosessen rundt læreplanutviklingen var god, at læreplanene gir handlingsrom og at de tverrfaglige temaene virker motiverende. I tillegg har undervisningen blitt mer praktisk, elevmedvirkning har økt og elevvurderinger underveis i læringsprosessen har fått større plass (Bergsgard et al., 2026; Brevik et al., 2026).

Evalueringen har ikke sett på sammenhengen mellom de nye læreplanene og endringer i elevenes læringsresultater. Den nedgangen som beskrives i kapittel 5 startet før læreplanene ble innført, og det har vært for tidlig å måle virkningen av de nye læreplanene.

Innføringen av læreplanene har blitt påvirket av flere samfunnsendringer

Evalueringen peker på flere samfunnsendringer og endringer i skolen ellers som har påvirket iverksettingen av LK20. Dette handler blant annet om den globale covid-19-pandemien og nedstenging av skoler, ny opplæringslov, kommune- og regionsreform, en trangere fylkes- og kommuneøkonomi, inntoget av generativ kunstig intelligens, skolestreiken i 2022 og endringer i kvalitetsutviklingssystemet. Disse hendelsene og endringene har vært med på å forme implementeringen, og har dermed også virket inn på hvilke temaer som har fått oppmerksomhet i politikkfeltet, praksisfeltet og i allmenheten (Furberg et al., 2026).

Læreplanverket oppleves som komplekst

Åpne kompetansemål og forutsetningen om at de ulike delene av læreplanverket skal ses i sammenheng, gjør at læreplanverket oppleves som komplekst. Rapportene viser at det er utfordrende å se god nok sammenheng i læreplanverket når det skal omsettes til praksis. For å få en felles forståelse av læreplanverket og den betydningen det skal ha for pedagogisk praksis, peker forskerne på at man må jobbe i fellesskap og over tid (Bergsgard et al., 2026; Furberg et al., 2026). Fagfornyelsen skulle også være et verdiløft i skolen gjennom å innlemme formålsparagrafens fellesverdier i alle fag og på alle nivåer i skolen. I læreplanverket er verdiløftet uttrykt i ny overordnet del og utdypet i egne tekster i alle læreplanene i fag. Forskerne mener at det har skjedd en dreining i hvordan verdiene er omtalt mot mer læringsrelaterte og individorienterte beskrivelser (Furberg et al., 2026). En annen evalueringsrapport finner at verdigrunnlaget er godt kjent i skolen, men det er i liten grad koblet til arbeidet med faglig innhold (Bergsgard et al., 2026).

Ulike syn på om læreplanene gir god støtte til pedagogisk praksis

Målsettingen var at læreplanene skulle gi tydelig retning og pedagogisk handlingsrom uten å være for åpne eller for detaljstyrende. Det viktigste elevene skal lære i fagene skulle bli tydeligere. Funn fra evalueringen viser at det er blitt færre kompetansemål. Samtidig har målene i flere av fagene blitt mer åpne og gir mindre tydelig retning for valg av innhold. Evalueringen viser også at åpne læreplaner med stort handlingsrom oppleves ulikt, og at det også er forskjeller mellom fag. På den ene siden gir læreplanene et stort handlingsrom til lærerne, noe som oppleves som positivt. På den andre siden kan det føre til et usikkert tolkningsrom (Furberg et al., 2026).

Mange lærere gir uttrykk for at LK20 gir rom for profesjonell dømmekraft, muliggjør dybdelæring og tverrfaglighet, og løfter elevmedvirkning og relevans i opplæringen. Samtidig er det lærere som uttrykker skepsis til åpne og vide kompetansemål og økt profesjonelt handlingsrom, og ønsker klarere rammer og spesifikke mål. For å løse denne spenningen kreves det, ifølge forskerne, aktiv ledelse og styrket profesjonsfellesskap (Bergsgard et al., 2026).

De nye læreplanene har blitt kritisert for at de gir for lite støtte til hvilket faglig innhold lærerne skal legge vekt på. Kjerneelementene skulle bidra til å prioritere det viktigste i faget, men evalueringen peker på at kjerneelementene ikke har fått den rollen de var tiltenkt og at de ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å prioritere innholdet i fagene. Fremdeles blir det derfor kompetansemålene som først og fremst setter rammene for opplæringen.

Usikkerhet rundt de tverrfaglige temaene

Lærere og elever er positive til de tverrfaglige temaene fordi de kan bidra til å gjøre undervisningen relevant og løfte sentrale samfunnsutfordringer. Samtidig opplever lærere usikkerhet rundt hva innholdet i temaene er, hva de betyr i fagene og hva som forventes av tverrfaglig arbeid. Mange lærere etterlyser tydeligere støtte for å koble temaene til fagbegreper og vurderingspraksis, og opplever at det er særlig krevende å balansere faglig dybde med tverrfaglig bredde i undervisningen. Evalueringen peker også på manglende progresjon i de tverrfaglige temaene.

Lærerne opplever at de tverrfaglige temaene stimulerer til samarbeid på tvers, og involverer elevene i arbeidet. Undervisningen i de tverrfaglige temaene tar ofte utgangspunkt i elevenes hverdagserfaringer, men løftes i for liten grad opp til mer generelle samfunnsbetraktninger. Konfliktstoffet i de tverrfaglige temaene tematiseres i liten grad (Furberg et al., 2026).

Variasjoner i elevenes digitale kompetanse

Det er store forskjeller i elevenes digitale kompetanse. Forskerne observerte at de samme elevene som mestrer avanserte verktøy, samtidig kan mangle grunnleggende digitale ferdigheter, som lagring og filbehandling.

Omfattende klasseromsobservasjoner viser at lærerne varierer mellom analoge og digitale arbeidsformer og at lærerne aktivt vurderer hvilken arbeidsform som er best. Lærerne har vist betydelig evne til å tilpasse seg store ytre hendelser som pandemien og framveksten av generativ KI.

Kildekritikk og digital dømmekraft har blitt enda mer sentralt etter KI. Kildekritikk står sterkt, men forskerne påpeker at det er behov for å utvide begrepets betydning i undervisningen og inkludere diskusjoner rundt personvern, digital samhandling, etikk og algoritmer. Forskerne observerte sjeldent digital dømmekraft i undervisningen, selv om lærerne selv rapporterte at de arbeidet med det (Brevik et al., 2026). Lærernes profesjonsfaglige digitale kompetanse er avgjørende for å styrke arbeidet med digital dømmekraft.

Behov for mer engasjerende undervisning

Evalueringen viser at lærerne legger vekt på å utvikle et godt og støttende læringsmiljø med vekt på mestring og den enkelte elevs utvikling. Samtidig rapporterer lærerne at det blir stadig flere elever som ikke fungerer sosialt tilfredsstillende i klassen, og data om elevene indikerer at de opplever lærestoffet som lite interessant og lite engasjerende. Forskerne påpeker blant annet behov for å finne ut mer om hvordan ulike læringsaktiviteter kan engasjere elever med ulike behov (Brevik et al., 2026). For å skape en skole for alle, understreker også forskerne viktigheten av å vurdere motivasjon og trivsel når man skal finne løsninger for framtidens skole (Furberg et al., 2026). Forskerne peker blant annet på at det er behov for å sette inn særskilte tiltak for å støtte og inkludere elever som ikke trives eller finner seg til rette på skolen. De peker også på at en mer praktisk og variert skolehverdag, med ulike læringsarenaer og vurderingsformer, kan bidra til at flere elever motiveres og trives.

7.1.4 Ulike læreplanmodeller

Læreplaner kan forenklet og grovt deles inn i to hovedmodeller: innholdsbaserte og kompetansebaserte læreplaner. I debatten blir disse ofte framstilt som motsetninger, men i praksis er dette heller idealtyper. De fleste læreplaner ligger et sted mellom disse modellene. Dagens læreplanverk (LK20) beskrives ofte som en kompetansebasert plan, men har også tydelige innholdselementer, blant annet representert ved kjerneelementene.

En innholdsbasert læreplan beskriver ofte detaljert hva elevene skal lære om. Den kan inneholde lister over tekster, forfattere, begreper eller temaer, og gi føringer for arbeidsmåter og undervisning.

En kompetansebasert læreplan legger mindre vekt på innholdet i undervisningen og mer på hva elevene skal kunne etter endt opplæring. Den er bygget opp av kompetansemål som beskriver elevenes kompetanse, ofte formulert med aktive verb som å kunne «drøfte», «utforske» og «redegjøre for».

En side i debatten om læreplaner har pekt på at målstyrte læreplaner kan medføre et instrumentelt syn på læring, og at læring og kunnskap ses kun som et middel for å nå de oppsatte målene. En annen side har trukket fram at for mye styring av innhold og metode, kan gi overfylte planer og redusert profesjonelt skjønn for læreren.

Det er gjennom læreplanverket nasjonale myndigheter setter rammer for hva elevene skal lære i skolen. Læreplanene er også viktige verktøy for lærerne. Læreplaner justeres og endres med jevne mellomrom, og utvalget mener det naturlig å vurdere om det er behov for endringer i læreplanene når vi skal vurdere hva barn og unge trenger å lære for å leve gode liv i framtidens samfunn. Samtidig er det viktig å finne en god balanse mellom behovet for endringer versus behovet for å gi skolen ro til å forstå, fortolke og bruke læreplanene. I tillegg finnes det også andre virkemidler som bør vurderes når man vil påvirke hva som skal være skolens innhold. Både kompetansepakker, læreplanvisning, støtte til undervisningen og leselister er virkemidler som brukes. Utvalget beskriver konkrete forslag til endringer i læreplanverket i kapittel 11.

7.2 Vurdering

Vurdering er en sentral del av skolesystemet og tjener i hovedsak tre ulike formål: sertifisering, evaluering og læringsstøtte (OECD, 2023).

Tradisjonelt har vurdering hatt et sertifiseringsformål. Å sertifisere læring innebærer at skolesystemet registrerer informasjon om elevenes læring etter endt opplæring i form av karakterer, bestått/ikke bestått eller lignende. Sertifiseringen er en mulighet for den enkelte til å søke opptak til videre skolegang, høyere utdanning, eller komme ut i arbeidsmarkedet. Siden visse studier eller yrker er ettertraktede, er sertifiseringsformålet også en måte å sikre rettferdig konkurranse på. Det er stor variasjon i hvordan ulike land organiserer slik sertifisering. En større OECD-undersøkelse påpeker at alle vurderingsformer har styrker og svakheter, og at det er vanlig å kombinere disse på ulike måter (tester og eksamener, vurdering av eleven i klasserommet og praktiske prøver) (OECD, 2026b).

Informasjon fra vurdering kan også brukes til evalueringsformål. Ansvarlig styring av skolen innebærer å hente ut data fra vurdering for å drive med kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling. Slik styring krever forståelse for hvordan læreplan og vurderingssystem virker sammen, og ulike styrker og svakheter i ulike datakilder. Datakildene kan inkludere standpunktkarakterer og eksamensresultater, men også mange andre typer informasjon som resultater fra nasjonale prøver og andre former for kartlegging. Kvalitetsutviklingsutvalget påpekte at ingen har fullstendig oversikt over kvaliteten i opplæringen, og at godt samarbeid om å tolke og anvende tilgjengelige data er en forutsetning for å ha et felles kunnskapsgrunnlag om norsk skole (NOU 2023: 27).

Det tredje formålet med vurdering, er læringsstøtte, og foregår underveis i opplæringsløpet. Informasjon fra vurdering som skjer løpende i undervisningen brukes til å støtte elevens læring og motivasjon. Læringsstøttende vurdering innebærer at elevene får hjelp til å forstå målet de skal nå, hvor langt de har kommet og hvordan de skal komme seg videre.

7.2.1 Hva sier forskning om ulike vurderingssystemer?

Det er store forskjeller mellom ulike lands læreplaner og vurderingssystemer. Det er generelt ikke mulig å sammenligne elevers eksamensresultater på tvers av land. Noen land legger mye vekt på mye måling av elevenes kompetanse, som f.eks. USA. Andre har lange tradisjoner for sentralgitt eksamen. Mens for eksempel Irland har fokusert på sentralgitte avgangseksamener, har de nordiske landene vektlagt karakterer satt av læreren i klasserommet (OECD, 2023). Selv i Norden, der skolesystemene historisk sett har vært relativt like, er det til dels store forskjeller mellom vurderingssystemene. Bare Norge og Danmark har eksamen, mens i Sverige, Island og delvis Finland er det ingen eksamen i ordinær skolegang, og kvalitetssikringen av vitnemål skjer også på ulike måter (Hovdhaugen et al., 2018). Samtidig opererer Sverige med en standardisert opptaksprøve, Högskoleprovet, mens USA har sin Scholastic Aptitude Test (SAT).

Det er også store forskjeller i synet på læreres rolle i karaktersetting. Tidligere var det vanlig å hevde at lærere ikke var pålitelige nok til å sette karakterer på egne elever (Brookhart et al., 2016), men i dag anses læreres karaktersetting som å ha høy validitet (de reflekterer bredden og dybden i elevens læringsutbytte) og prediktiv kraft (de gjenspeiler relativt godt elevens framtidige potensial i framtidig utdanning eller jobb) (Bowers, 2020). Karakterer satt av lærere gir derfor trolig et mer riktig bilde av elevenes framtidige potensial enn resultater fra enkelttester eller eksamener (Skar & Hopfenbeck, 2021). Imidlertid krever dette også mekanismer for å sikre kvalitet og pålitelighet i systemet som helhet (OECD, 2026b).

Videre er det store forskjeller i vektleggingen av vurderingens læringsstøttende formål. Mens bruk av vurdering til sertifisering og evaluering har lange tradisjoner i alle lands skolesystemer, er det læringsstøttende formålet av nyere dato. Det er ofte vanskelig å balansere de ulike formålene mot hverandre i et vurderingssystem, spesielt når læringsstøtte og utviklingsformål settes opp mot evaluerings- eller styringsorienterte føringer (Fjørtoft et al., 2024). Styring og utvikling av et vurderingssystem må derfor hele tiden balansere mellom de ulike formålene, og må også ta hensyn til verdiene som skolen representerer i samfunnet.

Norske myndigheter har tradisjonelt hatt en restriktiv holdning til testing, rangering og karakterer, primært av hensyn til elevenes behov for et trygt klasse- og læringsmiljø (Fjørtoft et al., 2025). Denne holdningen har blitt videreført, og fra innføringen av Kunnskapsløftet i 2006 har myndighetene også vektlagt det læringsstøttende formålet i underveisvurdering med endringer i forskrift og en rekke nasjonale satsninger. For å tydeliggjøre skillet mellom vurderingens ulike formål, operer norske myndigheter i dag med begrepene underveisvurdering og sluttvurdering.

7.2.2 Om underveisvurdering

Underveisvurdering i fag er læringsstøttende vurdering som blir gjort før opplæringen er avsluttet. All vurdering som skjer før avslutningen av opplæringen, er underveisvurdering. Underveisvurdering i fag skal være en integrert del av opplæringen, og skal brukes til å fremme læring, tilpasse opplæringen og øke kompetansen i fag. Underveisvurdering kan være muntlig, skriftlig eller begge deler (Opplæringsforskrifta, 2024, § 9-11).

Gjennom læringsstøttende vurdering kan læreren gi veiledning og tilbakemeldinger for å støtte elevenes læring, og gi dem mulighet til å prøve og feile. Elevene skal få tilbakemeldinger om hva de får til og kvaliteten på arbeidet de gjør. De skal delta i vurderingen av sitt eget arbeid og reflektere over sin egen læring og faglige utvikling. Elevene skal også få råd og veiledning om hvordan de kan arbeide for å få til noe de ikke kan, noe de er på vei til å få til eller forbedre noe de allerede kan. Læreren skal legge til rette for elevmedvirkning og stimulere til lærelyst gjennom underveisvurderingen, og elevene skal få mulighet til å sette ord på hva de synes de får til, og reflektere over egen faglig utvikling (Opplæringsforskrifta, 2024, § 9-11).

Læreplanverket beskriver hvordan læreren kan tilrettelegge for god underveisvurdering i de ulike fagene.

7.2.3 Om sluttvurdering

Sluttvurderingen i grunnskolen består av standpunktkarakterer og eksamenskarakterer (Opplæringsforskrifta, 2024, 9-15). Den skal bygge på kompetansemålene i læreplanen, og skal gi informasjon om den enkelte elevs kompetanse i et fag ved opplæringens slutt. Både praktisk og juridisk er det forskjeller mellom standpunkt- og eksamenskarakterer (Hovdhaugen et al., 2018). En standpunktkarakter baserer seg på et bredt grunnlag av informasjon, dialog mellom lærer og elev og er en helhetsbedømmelse gjort av en lærer som kjenner eleven. Eksamensvurderingen er derimot vanligvis anonym og gjøres på grunnlag av en avgrenset oppgave. Selv om man kan forvente et visst samsvar mellom standpunkt- og eksamenskarakterer, er det viktig å påpeke at de har ulike forutsetninger, og at de derfor bør anses som komplementære. Store og systematiske avvik kan likevel reise spørsmål om vurderingskvalitet.

Nyere forskning på standpunktvurdering i Norge viser at det er forskjeller i vurderingspraksis mellom fag, skoler og lærere (Sandvik et al., 2026). Noe av variasjonen er faglig begrunnet, men mer problematiske forskjeller kan knyttes til manglende strukturer for ledelse, samarbeid og felles forståelse. Særlig i praktiske og estetiske fag og yrkesfag er vurderingsarbeidet krevende å standardisere. Mange lærere opplever vurderingsarbeidet som ensomt og uten gode strukturer for samarbeid. De rapporterer også om å stå i dilemmaer mellom en helhetlig vurdering, rettferdighet og krav til dokumentasjon. Kvalitet i standpunktvurdering er derfor et systemansvar som krever samarbeid mellom nasjonale myndigheter, lokale strukturer og lærernes profesjonelle dømmekraft (Sandvik et al., 2026).

En eksamenskarakter er basert på kompetansemålene i læreplanen og skal være et uttrykk for den kompetansen kandidaten viser på eksamen (Utdanningsdirektoratet, 2024f). Det norske eksamenssystemet består av både sentralgitte og lokalgitte eksamener. Sentralgitt eksamen organiseres av Utdanningsdirektoratet, mens lokalgitt eksamen utvikles og arrangeres på kommunalt nivå for grunnskole og på fylkeskommunalt nivå for videregående opplæring.

Fordelen med en tradisjonell eksamen som for eksempel skriftlig skoleeksamen, er at alle elever blir bedømt basert på de samme oppgavene. Det er også mulig å gjennomføre mange eksamener anonymt. Selv om en eksamen skal gi mulighet til å vise bredde i kompetanse, representerer den likevel i praksis en avgrenset del av målene. Eksamenskarakteren er dermed ikke et uttrykk for hele kompetansen en kandidat har i et fag. Den viser hvor godt en elev presterer på en avgrenset oppgave innenfor et kort tidsrom.

Norsk skole har relativt få avsluttende eksamener sammenlignet med andre land, og legger desto større vekt på lærernes vurdering i klasserommet. Et vitnemål fra ungdomsskole eller videregående opplæring består derfor av cirka 80 prosent standpunktkarakterer (satt av læreren) og 20 prosent eksamenskarakterer (basert på sentralgitte eller lokalgitte eksamener) (Eksamensgruppa, 2020).

Helheten i det norske eksamenssystemet ble evaluert i 2020. Bakgrunnen for evalueringen var å styrke kunnskapsgrunnlaget vi har om eksamen og utrede et helhetlig system for eksamensordninger i lys av fagfornyelsen. Sluttrapporten påpekte at flere trekk ved det norske systemet var viktige å bevare i framtidens skole. Norske lærere har et sterkt tolkningsfellesskap som gjør at eksamen blir mest mulig likt gjennomført over hele landet. Nasjonale kvalitetssikringsordninger gjør videre at vi kan oppnå rettferdig sluttvurdering med høy kvalitet.

Evalueringen påpekte imidlertid også at det er behov for kontinuerlig justering og videreutvikling av eksamen, både i lys av læreplanens utforming og i møte med teknologisk utvikling. Justeringer kan inkludere tiltak for å ivareta rettferdighetsperspektiver og elevmedvirkning i eksamen, og tiltak for å styrke kvalitetssikring og kompetanseutvikling blant lærere (Eksamensgruppa, 2020).

Flere av de foreslåtte tiltakene har blitt fulgt opp i etterkant. Det har blitt utviklet et rammeverk for kvalitetssikring av eksamen, som baserer seg på fire prinsipper: validitet, reliabilitet, rettferdighet og håndterbarhet (Utdanningsdirektoratet, 2024b).

Som del av Fullføringsreformen ble det også foreslått nye eksamensformer i videregående opplæring (Utdanningsdirektoratet, 2024b).

Utdanningsdirektoratet har gjennomført utprøving av langtidsoppgaven som eksamensform, som åpner for at elever kan samarbeide, få veiledning fra lærer og bruke kunstig intelligens-verktøy, eksperimenter og feltarbeid og andre faglige kilder og ressurser. Evaluering av utprøvingen har vist at denne type oppgave hadde potensial for å være en motiverende og valid vurderingsform. Elevene får vist både dybde og bredde i kompetansen sin, og forskerne bak evalueringen mener langtidsoppgaven har potensial til å styrke både kvalitet og rettferdighet i sluttvurderingen. Men de peker på at ulikheter i tilgang til hjelpemidler og verktøy for elever på ulike skoler, at KI og ulike andre hjelpemidler kan svekke rettferdigheten, og at det derfor er behov for tydelige rammer om slike oppgaver skal gjennomføres (Skar et al., 2025). Utdanningsdirektoratet har besluttet å stoppe videre utprøving av langtidsoppgave til eksamen. I stedet vil de teste ut et forsøk med fordypningsoppgave underveis i opplæringen på vg3 (Utdanningsdirektoratet, 2026h).

7.2.4 Vurdering og kunstig intelligens

Kunstig intelligens, og særlig generative teknologier som kan lese og produsere store mengder tekst på sekunder, kan forstås som en trussel mot visse former for vurdering i skolen. Både muntlige og skriftlige vurderingsformer rammes av dette, og i særdeleshet skriveoppgaver som foregår over tid. Dersom elevene er usikre på om de får riktig karakter, eller dersom det blir kjent at elever får kunstig høye karakterer som ikke gjenspeiler deres faktiske kompetansenivå, kan også tillitsforholdet mellom lærer og elev trues. En akselererende teknologiutvikling representerer derfor både krevende pedagogiske utfordringer for ansatte i skolen og en trussel mot tilliten til standpunkt- og eksamenssystemet.

Norske myndigheter har iverksatt flere tiltak for å hindre at det kan jukses med kunstig intelligens på eksamen. For eksempel er det innført ulike begrensninger for ulike fag (f.eks. stengt eller begrenset tilgang på internett på eksamen eller redusert tilgang til digitale hjelpemidler for elevene). Tiltakene som er iverksatt, er imidlertid kortsiktige, og de tar ikke utgangspunkt i langsiktige eller mer dyptgripende endringer.

7.3 Elevenes sosioemosjonelle utvikling

Skolen skal støtte og bidra til elevenes faglige og sosiale utvikling gjennom arbeid med fagene og i skolehverdagen ellers. Elevene skal få et godt grunnlag for å forstå seg selv, forstå andre og gjøre gode valg i livet. Dette er understreket i overordnet del av læreplanverket. Her står det at sosial læring og utvikling henger sammen og at elevene utvikler identitet og selvbilde, meninger og holdninger i samspill med andre. Elevene skal kunnes sette seg inn i hva andre tenker og føler og de skal kunne lytte til andre, ytre seg, håndtere uenighet og stå opp for seg selv og andre (Kunnskapsdepartementet, 2017b). Elevene må få øve seg og være sammen med andre i trygge miljø for å utvikle seg sosialt og emosjonelt. Mye av den sosiale læringen på skolen skjer når elevene arbeider sammen om fag og deltar i ulike læringsaktiviteter (Utdanningsdirektoratet, 2024e).

Ulike studier bruker ulike begreper og vektlegger ulike sider ved barn og unges sosiale og emosjonelle utvikling. Utdanningsdirektoratet skriver i sin veiledning om sosial læring gjennom fag, at sosial læring påvirkes av elevenes egen personlighet og om de er i trygge fellesskap (Utdanningsdirektoratet, 2024e). Videre peker direktoratet på at elevene trenger å utvikle enkelte ferdigheter for å fungere sosialt, som evne til empati, evne til samarbeid, selvhevdelse, selvregulering og ansvarlighet.

Også læreplanene for fag viser skolens ansvar for å støtte elevenes sosiale og emosjonelle utvikling. For eksempel skal elevene i KRLE øve på etisk refleksjon, lytte til andre, være åpne for andres synspunkter og kunne ta andres perspektiver. I norsk lærer elevene blant annet om hvordan språkbruk kan påvirke andre, og de møter litteratur som gir innsikt i andres liv, følelser og tanker. I kroppsøving lærer elevene å forstå og praktisere regler for samspill og bruke egne ferdigheter og kunnskaper på en slik måte at det kan medvirke til framgang for andre. I tillegg skal skolen legge til rette for at elevene i arbeidet med de forskjellige fagene trener på kritisk tenkning og utvikler etisk vurderingsevne og god dømmekraft. Skolen skal også bidra til at elevene reflekterer over egen læring og utvikler gode strategier for læring (metakognisjon). Elevene skal få utvikle kreativitet, øve på å se muligheter og gjøre om ideer til handling (Kunnskapsdepartementet, 2017b).

7.3.1 Hva sier forskningen om elevens sosiale og emosjonelle utvikling?

Internasjonal forskning på tiltak som kan fremme sosiale og emosjonelle ferdigheter viser at slike ferdigheter er formbare. Forskningen har også vist at tiltakene gir bedring i skoleresultater. Spesielt ferdigheter innenfor området planmessighet har vist seg å ha positiv innvirkning på skoleprestasjoner. Planmessighet berører ferdigheter som ansvarlighet, utholdenhet og selvkontroll. Elever som er mer planmessige gjør det ofte bedre på skolen. Motsatt henger lav emosjonell kontroll også sammen med skoleresultater, og ser ut til å påvirke resultatene negativt. Elever som synes det er vanskelig å regulere følelser, er svake på stressmestring og er mindre optimistiske, gjør det ofte dårligere på skolen (Heckman, 2019; OECD, 2015; Taylor et al., 2017).

Nylig er det også påvist at sosiale og emosjonelle ferdigheter er med å forklare ulike faglige interesser, og at det er en positiv sammenheng mellom disse ferdighetene og sannsynligheten for å delta i kompetanseheving i voksen alder (OECD, 2025b). Dette igjen vil ha innvirkning på livslang læring og den enkeltes omstillingsevne.

De positive sammenhengene mellom slike ferdigheter og læring ser ut til å gjelde på tvers av fag. OECDs siste studie av 10-åringer og 15-åringer finner gunstige effekter av økte sosiale og emosjonelle ferdigheter for skoleresultater i både lesing, matematikk og i kunstfag (OECD, 2024b). Både tidlig og sen innsats for å styrke evnen til å ta ansvar og forstå konsekvensene av sine handlinger, har vist seg å ha gunstige virkninger i ettertid (Sletten, 2025).

En omfattende gjennomgang av forskningen på feltet viser at sosiale og emosjonelle ferdigheter, i tillegg til å være nødvendige for læring, er sterke predikatorer for tilknytning til arbeid, henger nært sammen med egen helse og velferd og er viktige i fredelige og framgangsrike demokratier (Steponavičius et al., 2023). Anslagene som SØF gjorde for utvalget, viser at selv en liten bedring i elevenes sosiale og emosjonelle ferdigheter vil være forbundet med store samfunnsøkonomiske gevinster (Falch et al., 2026).

En kvalitativ undersøkelse blant bedrifter som vurderer søkere til læreplasser innenfor tre ulike yrkesfag, helsefagarbeid, salgsfaget og elektrikerfaget, viser at arbeidsgivere legger særlig vekt på søkerens motivasjon, læringsvilje og evne til å følge arbeidslivets normer når de skal ansette lærlinger. I tillegg vektlegger de gode kommunikasjons- og samarbeidsevner. Kravene til fagspesifikk kompetanse er ofte begrensede, og karakterer brukes i liten grad til å sortere ut søkere. I stedet gjør arbeidsgiverne helhetlige vurderinger av søkernes kompetanse, holdninger og personlige egenskaper for å vurdere om de vil passe inn i virksomheten. Forskerne påpeker at ansettelsesprosessene er inkluderende fordi mange får mulighet til en læreplass, men på den annen side krever dette at søkerne forstår normene i arbeidslivet de skal ut i. Dette kan ekskludere andre (Solberg et al., 2026).

7.3.2 Å legge til rette for sosial og emosjonell utvikling er en viktig del av skolens oppdrag

Å legge til rette for elevenes sosiale og emosjonelle utvikling kan gi positive utfall på flere områder over tid. Samtidig handler sosial og emosjonell utvikling stor grad om det livet elevene lever her og nå, at de har det bra, trives og får venner og at de lærer og utvikler seg.

Utvalget har fått innspill både fra lærere og skoleledere, som viser at de ikke oppfatter skolens oppdrag om å støtte elevenes sosiale utvikling som like tydelig som oppdraget om å støtte elevenes faglige utvikling. En påstand er at oppmerksomheten i skolen dras mot elevenes faglige utvikling (utdanningsoppdraget) fordi det er i fagene at elevene skal vurderes. I våre regionale dialogmøter med foreldre, skolemyndigheter, rektorer og lærere har det blitt uttrykt et ønske om å styrke skolens danningssoppdrag. Mange opplever at denne delen av skolens mandat har fått for lite oppmerksomhet.

Evalueringen av fagfornyelsen tyder som nevnt på at lærere har en tendens til å arbeide med kompetansemålene i det enkelte fag, uten å se målene i sammenheng med verdigrunnlaget i overordnet del eller andre deltekster i den enkelte læreplan (Gunnulfsen et al., 2024). Dette er tekster som blant annet beskriver fagets sentrale verdier og elevenes sosiale og emosjonelle utvikling. Et annet interessant funn handler om måten skolen arbeider med de tverrfaglige temaene i læreplanen på (folkehelse og livsmestring, demokrati og medborgerskap, bærekraftig utvikling). Mange lærere bruker disse temaene til samarbeid og tverrfaglige prosjekter. Elevene uttrykker at de lærer både faglig og sosialt av å jobbe sammen med andre elever om disse temaene. Samtidig synes elevene at det er vanskelig å håndtere uenigheter som kan oppstå i samarbeid. Med andre ord trener elevene på å håndtere konflikt og uenighet i arbeidet med de tverrfaglige temaene. Samtidig kan uenigheter eskalere og påvirke samarbeidet negativt (Furberg et al., 2025). I tillegg vet vi fra evalueringen av seksårsreformen at lærerne legger vekt på både elevenes faglige og sosiale utvikling. De er opptatt av at elevene skal trives og være trygge, og å skape gode relasjoner mellom dem og mellom voksne og elever. Lærerne mener det er viktig å legge til rette for lek og samarbeid og å fremme sosialisering, vennskap og raushet (Bjørnestad, 2024).

7.4 Et trygt og godt skolemiljø

Det følger av opplæringsloven at elevene har rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, inkludering, trivsel og læring (Opplæringslova, 2024, § 12-2). Skolen skal ikke godta krenkende oppførsel, som for eksempel mobbing, vold, diskriminering og trakassering.

Begrepet skolemiljø i opplæringsloven omfatter både det fysiske og det psykososiale miljøet på skolen, og begrepet favner også det vi kan omtale som læringsmiljø. I overordnet del av læreplanverket er begrepet læringsmiljø omtalt slik:

Skolen skal utvikle inkluderende fellesskap som fremmer helse, trivsel og læring for alle. Et raust og støttende læringsmiljø er grunnlaget for en positiv kultur der elevene oppmuntres og stimuleres til faglig og sosial utvikling. Føler elevene seg utrygge, kan det hemme læring.

Kunnskapsdepartementet, 2017b

7.4.1 Et trygt og godt skolemiljø er viktig for trivsel, utvikling, læring og felleskap

Å ha det trygt og godt på skolen handler om mye mer enn fravær av mobbing og utestenging. Et trygt og godt skolemiljø er et inkluderende miljø som elevene kan lære, trives og utvikle seg i. En ny rapport om elevenes trivsel og skolemiljø viser at trivsel i skolen i stor grad skapes gjennom gode sosiale relasjoner, særlig vennskap og tilhørighet, som også beskytter mot mobbing (Høydal et al., 2026). Relasjonen til lærerne er avgjørende både for elevenes faglige opplevelser og for trivsel knyttet til mestring og læring. Rapporten viser videre at skoletrivsel henger nært sammen med elevenes liv utenfor skolen.

Ekstremismekommisjonens utredning fra 2024 peker på at det er viktig med trygge rammer rundt det å være uenig og løse konflikter, og for at ulike holdninger og oppfatninger kan komme fram. Kommisjonen snakket med ungdom som mente det var viktig å få mulighet til å være uenige og å diskutere (NOU 2024: 3). På skolen skal elevene lære å møte utfordringer og delta i diskusjoner i tråd med demokratiske prinsipper, og de skal øve seg på å argumentere og kunne forholde seg til spørsmål det er uenighet om. For at skolen skal kunne være en arena der elevene møter demokratiet i praksis, krever det at elevene er trygge på hverandre og på læreren og andre ansatte i skolen.

Også de elevene som utvalget har snakket med, trakk fram et trygt og godt skolemiljø som avgjørende for deres trivsel og læring. En av ungdommene formulerte det slik:

Har vi et godt læringsmiljø går jo skolen mye bedre, og det er at lærere på en måte setter fokus på klassemiljø, at alle skal ha det fint sammen. Det tenker vi bør være en del av drømmeskolen.1

Vi vet at på skoler som lykkes med å løfte kvaliteten på opplæringen for elevene, er de ansatte opptatt av både skolens faglige og sosiale miljø, og de retter innsatsen inn mot at elevene både skal lære og trives og arbeider for å gjøre skolemiljøet trygt. I tillegg jobber de med å bli enige om hvordan elever og voksne skal være mot hverandre. De har respekt for hverandre og respekt for skolens oppdrag og skolens arbeid (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021).

7.4.2 Mange skolemiljøsaker meldes til statsforvalteren

Elever som ikke har det trygt og godt på skolen, og som mener at skolen ikke oppfyller aktivitetsplikten for å sikre dem et trygt og godt skolemiljø, kan melde saken til statsforvalteren. Dette følger av opplæringsloven § 12-6, og kalles håndhevingsordningen. Statsforvalteren skal undersøke om skolen har oppfylt plikten til å sette inn tiltak og til å lage en aktivitetsplan. Aktivitetsplanen skal beskrive hvilket problem som skal løses, hvilke tiltak skolen planlegger å sette inn for å gjenopprette et trygt og godt skolemiljø, når de skal settes inn, hvem som har ansvar, og hvordan og når de skal evalueres (Opplæringslova, 2024, § 12-4). Hvis statsforvalteren kommer til at skolen ikke har gjort det den skal, pålegger statsforvalteren skolen å sette inn tiltak slik at eleven får det trygt og godt. I noen tilfeller kan statsforvalteren selv vedta hvilke tiltak som skal settes inn.

Statsforvalterembetene rapporterer til Utdanningsdirektoratet om antall skolemiljøsaker meldt til dem. Det har vært en stor økning i antall meldte skolemiljøsaker. I omtrent 95 prosent av sakene konkluderer statsforvalteren med at skolen har brutt aktivitetsplikten. For å undersøke hvor bruddene på aktivitetsplikten er, og vurdere om det er behov for mer kompetanseutvikling gjennomførte Utdanningsdirektoratet en spørring til statsforvalterne i 2023.

Rapporten viser at det er flest skolemiljøsaker på barnetrinnet og færrest på videregående. De mest typiske sakene er komplekse og sammensatte og har pågått over lang tid. Det er flest brudd på plikten til å undersøke og plikten til å sette inn tiltak. Statsforvalterne peker også på at skolene ikke alltid tar elevene nok på alvor, for eksempel ved at de ikke har snakket med eleven eller vurdert om tiltaket de setter inn er til barnets beste. Det kan også være vanskelig å identifisere årsakene til at eleven ikke opplever et trygt og godt skolemiljø. Tiltakene ligger ofte i grenseland mellom ulike hjelpeinstanser og regelverk, særlig individuell tilrettelegging og skolemiljø (Utdanningsdirektoratet, 2023).

Rapporten viser også at ansatte i skolen har behov for bedre forståelse av regelverket, og kompetanse om fellesskapende undervisningsmetoder. Dette er metoder der selve undervisningen også skaper fellesskap i klassen. I tillegg viser rapporten at det er behov for å arbeide med ansattes verdier og holdninger (Utdanningsdirektoratet, 2023).

Det store antallet saker som meldes til statsforvalterne krever mye kapasitet, både hos embetene og i skolene. Dette kan ta kapasitet og ressurser fra det forbyggende arbeidet.

En ph.d.-avhandling om å være rektor i arbeid med langvarige skolemiljøsaker, viser at det har vært mye frustrasjon knyttet til skolemiljøreglene blant ansatte i skolen. Dette handler både om dokumentasjonskrav og hvordan skolen skal jobbe for å oppfylle delpliktene i regelverket. Rektorene forteller også at de må dokumentere med korte frister, og at dokumentasjonen tar tid vekk fra å være sammen med elevene (Skutlaberg, 2023).

Frustrasjonen hos rektorene skyldes også de ulike dilemmaene de står i. Det er dilemmaer i avveininger mellom hensynet til enkelteleven og hensynet til fellesskapet på skolen og mellom juridiske, pedagogiske og etiske hensyn. Det er også dilemmaer mellom å ta hensyn til eleven som opplever å være krenket, og samtidig ta hensyn til eleven eller en lærer som blir anklaget for å krenke. Det kan også være vanskelig å vurdere hva som er en krenkelse og hva som egentlig er sårbarhet(er) hos en elev. Rektorene opplevde det i tillegg som krevende å håndtere saker som både er en skolemiljøsak og en arbeidsmiljøsak. Langvarige skolemiljøsaker medfører også et krevende foreldresamarbeid (Skutlaberg, 2023).

7.5 Læremidler

Kommunen og fylkeskommunen skal sørge for at skolene har tilgang til nødvendig utstyr, inventar og læremidler. Det er stilt noen særlige krav til læremidler i loven, som blant annet knytter seg til når læremidlene må foreligge på både bokmål og nynorsk til samme tid og pris. Ellers stiller ikke dagens regler kvantitative eller kvalitative krav for skolenes tilgang til læremidler, utover det som er nødvendig for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring (Opplæringslova, 2024, §§ 15-3 og 15-6). Det er også regler om departementets ansvar for at det blir utarbeidet lærebøker og andre læremidler for individuelt tilrettelagt opplæring (Opplæringslova, 2024, § 11-14).

Reguleringen suppleres av læreplanverket, som definerer kompetansemålene læremidlene skal understøtte. Ut over disse grunnleggende kravene, har skolene et betydelig handlingsrom til å velge hvilke læremidler de vil bruke i opplæringen.

Opplæringsloven definerer læremidler som «alle trykte, ikkje-trykte og digitale element som er utvikla til bruk i opplæringa, som skal brukast jamleg i opplæringa, og som dekkjer vesentlege delar av læreplanen i faget» (Opplæringslova, 2024, § 15-3).

Det er vanlig å skille mellom læremidler og læringsressurser, selv om læringsressurser ikke er et uttrykk som er definert i lovverket.

Status for læremiddelsituasjonen i skolen

Riksrevisjonen har nylig vurdert læremiddelsituasjonen i skolen som «ikke tilfredsstillende». De fant at elever og lærere mangler læremidler, spesielt i grunnskolen. Riksrevisjonen mener det ikke er lagt tilstrekkelig til rette for en god pedagogisk bruk av digitale læremidler. Kommunene mangler støtte til vurdering av personvern, informasjonssikkerhet og universell utforming. Riksrevisjonen konkluderer også med at elever med behov for særskilt tilrettelegging ikke har god nok tilgang på tilpassede læremidler, og at disse manglene kan gå ut over elevenes muligheter til å få tilfredsstillende utbytte av opplæringen (Riksrevisjonen, 2025b).

Det har over mange år vært en utfordring med tilgang på samiskspråklige læremidler. Utfordringene skyldes blant annet mangel på forfatter- og oversetterressurser, små forlag, små språkmiljø, og en begrenset tilskuddsramme (Meld. St. 13 (2022–2023)). Riksrevisjonen påpekte i sin undersøkelse av samiske elevers rett til opplæring i og på samisk at mangelen på samiske læremidler svekker opplæringstilbudet til samiske elever (Riksrevisjonen, 2019).

Som følge av fagfornyelsen og regjeringens ekstra bevilgninger til trykte læremidler, gikk kommunenes utgifter per elev til både digitale og trykte læremidler tydelig opp mellom 2019 og 2022. Skolene utsatte trolig innkjøp av nye læremidler i påvente av fagfornyelsen. Da nye læreplaner ble innført og tilbudet av læremidler økte, økte innkjøpene igjen. (OsloEconomics, 2024). Det ble likevel bevilget mindre til nye læremidler i forbindelse med fagfornyelsen enn ved tidligere læreplanreformer. Men det ble bevilget midler til trykte lærebøker i 2023, 2024 og 2026.

Utvalget har fått statistikk fra Forleggerforeningen som viser at det var en økt omsetning av papirbaserte læremidler fra 2019 til 2022, men en tydelig nedgang etter det, noe som er forventet etter at de omfattende endringene i læreplanverket var gjennomført. Omsetningsstatistikken tyder samtidig på at kommunene og fylkene har gjort større innkjøp av bøker enn den øremerkede bevilgningen til bøker i 2024 skulle tilsi.

Omsetningen av digitale læremidler har mer enn doblet seg fra 2018 til 2024. I 2018 var fordelingen av salget mellom papirbaserte og digitale læremidler ca. 80/20 i papirbokens favør, mens tilsvarende fordeling i 2024 var ca. 60/40. Om vi bruker kommunenes ressursbruk som mål, i stedet for forleggernes omsetning, ser det ut til at kommunenes kostnader til digitale og trykte læremidler per elev er omtrent den samme (OsloEconomics, 2024).

Utdanningsdirektoratet, Sikt og KS har utviklet en støttetjeneste, Tryggere digital læring, som skal hjelpe lokale skolemyndigheter å vurdere digitale løsninger opp mot krav til informasjonssikkerhet, personvern og universell utforming. Støttetjenesten bygger bl.a. videre på Læremiddelkatalogen, som gir oversikt over alle digitale læremidler som finnes i Norge.

7.6 Lesing og leseopplæring

Gode leseferdigheter er helt grunnleggende for å utvikle og uttrykke seg, for å tilegne seg kunnskap, begreper, for danning, kritisk tenkning og for å lære i fagene. Når elevene leser, får de også mulighet til å leve seg inn i andres liv, til å fantasere, reflektere over verdier og etiske spørsmål, og utvikle empati og forståelse for andre mennesker og ulike perspektiver. Å ha gode lese- og skriveferdigheter er helt nødvendig for det livet elevene lever her og nå, for å kunne ta videre utdanning og for å kunne delta i både arbeidslivet og i samfunnet.

7.6.1 Å kunne lese er å skape mening fra tekst

I læreplanverket er lesing beskrevet som en av fem grunnleggende ferdigheter. Å kunne lese er ikke en teknisk ferdighet som elevene tilegner seg i løpet av de første skoleårene, men en ferdighet som utvikler seg gjennom hele opplæringsløpet. Å kunne lese er å kunne skape mening fra tekst. I PISA er lesekompetanse definert som å kunne forstå, bruke, evaluere, reflektere over og engasjere seg i tekster, for å kunne nå sine mål, utvikle sine kunnskaper og evner, og delta i samfunnet (Frønes & Jensen, 2020).

Leseforståelse, å forstå det en leser, er kjernen i lesekompetanse. Leseforståelsen påvirkes av en rekke ulike faktorer som for eksempel avkodingsferdighet, språklige og grammatikalske ferdigheter, leseflyt, forkunnskaper om innholdet i teksten, kjennskap til og bruk av lesestrategier, evnen til å overvåke egen leseprosess, konsentrasjon og utholdenhet. En god leseopplæring omfatter alle disse faktorene (Duke & Cartwright, 2021).

I både PIRLS, PISA og nasjonale prøver måles elevenes leseforståelse gjennom å kartlegge hvordan de henter ut, tolker og sammenholder informasjon, leser kritisk og trekker enkle slutninger og reflekterer over det de har lest. Dette krever en aktiv lesemåte der elevene går inn i teksten med egne tanker, refleksjoner og vurderinger (Frønes & Jensen, 2020; Utdanningsdirektoratet, 2022; Wagner, 2024).

7.6.2 Begynneropplæring i lesing

Forskning viser tydelige sammenhenger mellom læreres spesialiserte kunnskap om tidlig lese- og skriveutvikling og elevenes progresjon (Guilbault et al., 2026). God begynneropplæring i lesing og skriving tar utgangspunkt i at elever møter skolen med svært ulike forutsetninger. Noen har så vidt begynt å utforske skriftspråket, mens andre allerede leser bøker og skriver egne fortellinger. Dette stiller høye krav til lærerens kompetanse i å forstå den typiske lese- og skriveutviklingen, og i å tilpasse opplæringen slik at alle elever opplever mestring og utvikling. Lærere må også ha kompetanse til å identifisere elever som står i risiko for å utvikle lese- og skrivevansker, inkludert dysleksi. Når slike tegn oppdages tidlig, bør opplæringen justeres og intensiveres. Evnen til å tolke elevenes progresjon og skille mellom normal variasjon og tegn på vedvarende utfordringer, er dermed en sentral del av lærerprofesjonens kompetanse og avgjørende for å sikre tidlig og treffsikker innsats.

God begynneropplæring i lesing bygger på systematisk arbeid med språklige ferdigheter. Fonemisk bevissthet, evnen til å identifisere og manipulere språklyder, er spesielt viktig for å knekke den alfabetiske koden og forstå sammenhengen mellom språklyder og bokstaver (Melby-Lervåg et al., 2012). Systematisk bruk av rim, regler og språkleker er viktige arbeidsmåter, og gir i denne fasen størst læringsutbytte når de kombineres med bokstavarbeid.

Ordforråd og generell språklig kompetanse er sentralt for å kunne forstå det man leser. Språket utvikles i samhandling med andre, og det er viktig at elevene får varierte møter og erfaringer med språket i mange ulike sammenhenger, for å utvikle god språk- og leseforståelse (Stranden & Ommundsen, 2023). Høytlesing gir elevene tilgang til et rikere og mer variert språk enn de møter i egen lesing på dette nivået, og er derfor en viktig kilde til utvikling av ordforråd og språkforståelse. Det er derfor viktig å sette av tid til høytlesing også etter at elevene har begynt å lese selv.

De fleste elever trenger eksplisitt og systematisk undervisning i lyd-bokstav-forbindelser, og i å trekke lyder sammen til ord gjennom fonologisk syntese. I tidlige faser av lese- og skriveutviklingen påvirker lesing og skriving hverandre gjensidig (Furnes et al., 2024). Når elevene eksperimenterer med å skrive ord, utforsker de sammenhengen mellom lyd og bokstav på en aktiv måte, noe som igjen styrker leseutviklingen. Elevene bør derfor få mulighet til å både lese og skrive.

Når barn avkoder ukjente ord, lagres informasjon om ordenes skrivemåte i langtidsminnet (Share, 1999). Gjennom gjentatte møter med ord og bokstavmønstre, bygger elevene opp et gradvis større repertoar av ord de gjenkjenner umiddelbart, slik at avkodingen blir raskere og mer automatisert. I denne fasen er mengdetrening avgjørende, og da er både et godt utvalg av lesestoff som motiverer elevene til å lese, og mye tid til selvstendig lesing sentralt. For å utvikle god leseflyt trenger elevene også modellering som eksemplifiserer hvordan flytende lesing høres ut.

Det er viktig å understreke at det å lære å lese og skrive ikke bare handler om å utvikle ferdigheter. Elevene skal også bli deltakere i et skriftfellesskap der lesing og skriving brukes til å kommunisere, utforske og uttrykke tanker, ideer og erfaringer. Begynneropplæringen må derfor gi rike muligheter for meningsfulle lese- og skriveaktiviteter, der elevene både leser og skriver tekster selv, og blir lest for. Gjennom høytlesing får elevene oppleve sammenhengende fortellinger, komplekse tankerekker og ny kunnskap. Dette bidrar både til å utvide elevenes språklige kompetanse, konsentrasjon og til å vekke leselyst og nysgjerrighet, som er avgjørende drivkrefter i den videre lese- og skriveutviklingen.

7.6.3 Leseopplæringen foregår i flere fag og gjennom hele skoleløpet

Ut over i skoleløpet forventes det at eleven skal kunne lese, analysere og tolke gradvis mer kompliserte tekster, og derfor vil andre faktorer enn avkoding forklare mer og mer av variasjonen i elevenes leseforståelse. Dette kan for eksempel være forkunnskaper, vokabular, grammatikk og kunnskap om temaet i teksten. Arbeid med å utvikle og styrke elevenes språk og vokabular, i alle fag, er derfor en sentral del av leseopplæringen.

Gjennom grunnskolen skal elevene utvikle et bredt repertoar av lesemåter og de skal etter hvert kunne ta hensiktsmessige valg om hvilke lesemåter som egner seg best til den spesifikke teksten og situasjonen. Lesestrategier er målrettede framgangsmåter for å forstå ord, setninger og tekst. Bruk av lesestrategier styrker elevenes leseforståelse fordi de hjelper dem med å planlegge hvordan de skal gripe teksten an, vurdere underveis hvorvidt de forstår teksten, løse eventuelle problemer som oppstår, og endre framgangsmåte dersom de ikke forstår innholdet i teksten. For å utvikle seg til strategiske lesere trenger elevene eksplisitt undervisning og mange muligheter til å trene på lesestrategier i møte med ulike tekster og problemstillinger (Ekström et al., 2019).

Som vist i kapittel 6, kan elevene lære mye uten at det oppleves som anstrengende selv om det er krevende, dersom lærerne legger opp undervisningen slik at den oppleves som motiverende og passe utfordrende. Elevene må møte krevende nok tekster. De trenger å lese lengre, sammenhengende tekster som utfordrer dem. De må få oppleve tekster som de kan være lenger i, hvor det er noe å snakke om, undre seg over, lure på og hvor det er nødvendig å lese på nytt for å forstå. Dette er viktig fordi det er i møte med de krevende nok tekstene, der elevene er i den nærmeste utviklingssonen, at de best utvikler leseferdigheter. Krevende tekster har dessuten evne til å engasjere, og skaper mestringsfølelse (Strand et al., 2025) (Vygotskij et al., 1978).

Det er også i krevende nok tekster, at elevene møter nye ord og fagbegreper, øver opp språkforståelse (skolespråket), forståelse for tekststruktur, sjangere og tekstens formål, de inviteres til kritisk refleksjon og til å trekke slutninger basert på informasjon i teksten. Det er de krevende tekstene som gir mulighet til å bli gode lesere. Vi vet at høye ambisjoner, kombinert med høy lærerstøtte i lesingen av teksten, kjennetegner undervisning der elevene har gode muligheter for utvikling (Gibbons, 2016).

Norskfaget har et særskilt ansvar for leseopplæringen (Kunnskapsdepartementet, 2024a), men beskrivelsen av lesing som grunnleggende ferdighet innebærer at leseopplæringen også skal være integrert i andre fag. Dette er både fordi kunnskap og ferdigheter som undervises i andre fag har betydning for elevenes leseforståelse (for eksempel ordforråd), men også fordi elevene trenger å utvikle fagspesifikke lesemåter basert på det enkelte fagets typiske tekster og tenkemåter (Shanahan & Shanahan, 2008).

Leseopplæringen skal også ruste elevene til å bli kritiske lesere. Tekstene vi møter i hverdagen har endret seg. Omfanget av tekster som ikke er publisert i redaktørstyrte medier, øker i omfang og stiller nye krav til leseferdighetene våre. I tråd med dette ble det å kunne forholde seg kritisk til ulike typer innhold forsterket i LK20. I norskfaget er «kritisk tilnærming til tekst» et eget kjerneelement. Kritisk lesing innebærer å aktivt vurdere og ta stiling til innholdet i teksten. Dette innebærer at elevene skal kunne vurdere hvordan en avsender/tekst formidler budskapet sitt og med hvilket formål.

7.6.4 Intensive tiltak for elever som strever med lesing

Det er ulike årsaker til at elever strever med lesing. Noen strever med avkoding og har dyslektiske vansker, mens andre har språkvansker eller svake norskspråklige ferdigheter som gjør det vanskelig å forstå innholdet i tekstene de leser. For andre igjen, er det mangel på lesetrening og motivasjon, eller problemer med å opprettholde oppmerksomheten, som er hovedutfordringen.

Skolen skal gi elever som står i fare for ikke å ha forventet progresjon i lesing egnet intensiv opplæring (Opplæringslova, 2024, § 11-3). Ut over i skoleløpet vil vansker ofte bli sammensatte, og mange elever som strever med lesing vil ha behov for målrettet opplæring i både avkoding, leseflyt, ordforråd og leseforståelse. I tillegg trenger de gjentatte erfaringer med å lykkes med lesing for å utvikle mestringsforventning og motivasjon for lesing. Dette innebærer at en del elever vil ha behov for intensive og systematiske tiltak, også etter 4. trinn. Flere metaanalyser viser at effektene av intensive tiltak avtar over tid (se for eksempel Dietrichson et al., 2026). For å motvirke slike fade-out-effekter er det viktig at sammenhengen mellom innholdet i intensive tiltak og ordinær undervisning er god. Elevene må få støtte til å bruke ferdigheter og strategier de lærer i intensive tiltak i den ordinære undervisningen sammen med de andre elevene i fellesskapet.

7.7 Matematikk og matematikkopplæring

Matematikk gir oss verktøy til å forstå verden, ta gode beslutninger og løse problemer. For den enkelte er matematikkompetanse avgjørende for å mestre hverdagen og delta fullt ut i samfunnet. Det dreier seg om å forstå personlig økonomi, tolke statistikk i nyhetsbildet, vurdere risiko og ta informerte valg.

For samfunnet er matematikkompetanse en forutsetning for innovasjon, verdiskaping og bærekraftig utvikling. Teknologiutvikling, klimamodellering, helseforskning og økonomisk planlegging hviler alle på et solid matematisk fundament. Et samfunn med bred matematisk kompetanse i befolkningen er bedre rustet til å møte komplekse utfordringer, drive fram nye løsninger og opprettholde en konkurransedyktig økonomi.

Samfunnet trenger både personer med svært høy realfaglig kompetanse, som blant annet kan drive forskning og innovasjon innen KI videre, og personer med grunnleggende realfaglig kunnskap for å gjennomføre relevante studier og gå inn i realfaglige yrker.

Elever begrunner ofte matematikkfagets betydning med praktisk nytte. En studie blant norske og svenske elever i videregående opplæring fant at verdien av matematikk hovedsakelig knyttes til hverdagsliv, framtidig arbeid og personlig økonomi. Enkle, praktiske situasjoner, særlig knyttet til forbruk og handel, står sentralt i elevenes beskrivelser av hvorfor matematikk er viktig (Nosrati & Andrews, 2022). I utvalgets samtaler med elever kom det også fram et tydelig ønske om at matematikkfaget må legge mer vekt på personlig økonomi, og at elevene oppfatter dette som en viktig kompetanse for framtiden.

Samtidig kan matematikk forstås som mye mer enn et praktisk redskap. Faget utgjør også en arena for utvikling av kognitive ferdigheter, som å rette og opprettholde oppmerksomhet, velge og justere strategier, overvåke egen forståelse og arbeide videre når oppgaver oppleves som krevende. Dette er ferdigheter som utfordres av en akselererende teknologiutvikling med digitale forstyrrelser og økt kamp om oppmerksomheten. I et slikt perspektiv blir matematikkfaget og matematikkundervisningen også en øvelse i selvregulering og metakognitiv bevissthet.

Matematikkfaget gir en kompetanse som vi ofte bruker i hverdagen uten å være bevisste på at vi bruker den. I en tid preget av relativisering av kunnskap og debatt om fakta, er forståelse av usikkerhet og sannsynlighet særlig viktig (Gigerenzer, 2003; Kay & King, 2021). For eksempel kan vi ikke i klimadebatten påvise at et konkret tilfelle av ekstremvær skyldes klimaendringer, men vi kan slå fast at klimaendringer fører til flere tilfeller av ekstremvær. Enkelte kuldebølger i en varmere verden er heller ikke et bevis på at klimaendringene ikke er reelle. I møte med helsevesenet kan det å forstå hva som menes med utsagn som «testen er x% treffsikker» være av vesentlig betydning. Sannsynlighet er også grunnleggende i KI, og det er nødvendig med en viss forståelse av sannsynlighetsregning og statistikk for å kunne forstå hvordan KI fungerer.

7.7.1 Matematikkfaget handler både om beregning og forståelse

Det har vært en utbredt oppfatning om at matematikk handler om å kjenne til matematiske fakta og å kunne utføre prosedyrer raskt og feilfritt. De siste tiårene har det blitt en bredere forståelse av hva matematisk kompetanse er, og hva det vil si å mestre matematikk. Det finnes mange ulike beskrivelser av matematisk kompetanse. Selv om ulike land og forskergrupper bruker ulike ord og begreper, er det store likhetstrekk mellom dem (Niss et al., 2016).

Begrepene regning og matematikk brukes ofte om hverandre. Regning handler om å utføre matematiske operasjoner, som addisjon, subtraksjon, multiplikasjon og divisjon, for å løse en oppgave. Dette handler om å utføre beregninger. Å kunne beregne handler om å gjøre utregninger og utføre prosedyrer på en nøyaktig, fleksibel og effektiv måte (Kilpatrick et al., 2001).

Matematikksenteret beskriver matematisk kompetanse ved hjelp av fem tråder som er tett bundet sammen. Trådmodellen er utviklet av amerikanske forskere, og har hatt stor innvirkning i hele verden, både når det gjelder forståelse av matematisk kompetanse og forskning på læring og undervisning i matematikk (Kilpatrick et al., 2001).

Kilde: Kilpatrick et al., 2001

Matematikk handler både om å vite hva man skal gjøre og hvorfor. I litteraturen vises det ofte til Skemps skille mellom instrumentell og relasjonell forståelse i matematikk (Skemp, 1976).

Instrumentell forståelse handler om å lære regler og prosedyrer for å kunne løse oppgavene. Det vil si at eleven vet hvordan oppgaven skal løses, men ikke hvorfor reglene og prosedyrene fungerer. Relasjonell forståelse handler om å bygge begrepsmessige strukturer og se sammenhenger mellom de ulike begrepene. Det vil si at eleven både vet hvordan en oppgave skal løses og hvorfor det blir sånn.

Hiebert og Lefevere bruker et liknende skille mellom prosedyrekunnskap og konseptuell forståelse i matematikk (Hiebert & Lefevre, 1986). Prosedyrekunnskap er kunnskap om regler og metoder for å løse oppgaver, ofte i form av algoritmer eller oppskrifter for å manipulere symboler. Konseptuell forståelse, eller begrepsmessig kunnskap, handler om å forstå begreper og sammenhenger mellom begreper i matematikken. Mens prosedyrekunnskapen handler om hvordan følge regler, handler konseptuell forståelse om å forstå sammenhenger.

Poenget er at disse to forståelsene av matematikk er komplementære, ikke motsetninger. Matematikkopplæringen må legge til rette for at elevene utvikler både prosedyrekunnskap og konseptuell forståelse av matematikken.

Matematikksenteret framhever i sitt innspill til utvalget at vi må bevege oss vekk fra motsetningen mellom pugging og øving på den ene siden og utforskning og forståelse på den andre siden. Begge deler må til, og målet er å lære å bruke matematikk i ulike situasjoner. Da må elevene både lære hvordan de skal finne svaret og forstå hvorfor det blir slik.

7.7.2 Begynneropplæringen i matematikk

Forskning viser at erfaringer med matematikk tidlig i skoleløpet er viktige for hvordan elevene senere utvikler seg og presterer i faget. Derfor er det avgjørende at undervisningen i de første skoleårene gir et godt grunnlag for videre læring (Aubrey et al., 2006; Duncan et al., 2007). I begynneropplæringen i matematikk er det særlig viktig å legge vekt på elevenes tidlige tall- og begrepsforståelse.

Tidlig tallforståelse handler om at elevene gradvis utvikler forståelse for tall, mengder, relasjoner og enkle regneoperasjoner. Arbeid med å representere, sammenligne og manipulere er sentralt for å bygge et grunnlag for videre matematisk tenkning (Baroody et al., 2014; Jordan et al., 2022; Whitacre et al., 2020). Matematiske begreper er byggesteinene i faget, og elevenes forståelse utvikles når de møter matematiske ideer gjennom erfaringer som kobler sammen språk, handling og ulike representasjoner (Clements et al., 2023; Kilpatrick et al., 2001). For de yngste elevene innebærer dette undervisning der samtaler, lek og bruk av konkreter er viktige arbeidsmåter. Slik kan elevene gradvis utvikle forståelse for sammenhenger mellom matematiske begreper, ideer og strategier. Undervisningen bør være praktisk, språkstøttende, utforskende og systematisk, og gi elevene mulighet til å utvikle både begreper og strategier i samspill med andre (Clements et al., 2023; Jordan et al., 2022).

7.7.3 Kognisjon, metakognisjon og selvregulering i matematikkfaget

I kapittel 6 skriver vi om at læring er krevende, og at metakognisjon og selvregulering er viktig for elevenes læring.

Å jobbe med matematikk stiller store krav til elevenes oppmerksomhet, hukommelse, språk, evne til å tolke og forstå visuell informasjon, evnen til å koordinere sanseinntrykk med kroppens bevegelser, tempo og mental effektivitet. Dette omtales som elevenes kognitive funksjoner (Harvey, 2019).

Matematikk stiller også store krav til planlegging, arbeidsminne, impulskontroll og fleksibilitet. Dette omtales som eksekutive funksjoner og fungerer som en overordnet styring av de kognitive prosessene. Elevene bruker eksekutive funksjoner når de for eksempel velger strategier, holder flere trinn i hodet samtidig, oppdager og retter feil, og vurderer om et svar er rimelig (Diamond, 2013).

Metakognisjon handler om bevissthet om og kontroll over egen tenkning i læringssituasjoner. Metakognisjon i matematikk kan for eksempel komme til uttrykk når eleven vurderer om en strategi er hensiktsmessig, oppdager feil eller justerer framgangsmåten underveis (Desoete & De Craene, 2019; Stanton et al., 2021).

Selvregulering er et bredere begrep enn metakognisjon og brukes gjerne som en samlebetegnelse for de kognitive, metakognitive, atferdsmessige, motivasjonsmessige og emosjonelle prosessene, som gjør det mulig å styre læring mot et mål. I matematikk handler selvregulering blant annet om å planlegge arbeidet, holde fokus, regulere innsats, håndtere motstand og evaluere resultatet etterpå (Panadero, 2017).

Metakognisjon og selvregulering henger sammen med elevenes prestasjoner i matematikk. Metakognitive prosesser som planlegging, overvåking og evaluering støtter matematisk resonnering og problemløsing. Intervensjonsstudier har vist at undervisning med eksplisitt metakognitiv støtte kan styrke både matematisk kunnskap, resonnering og metakognitiv kompetanse (Desoete & De Craene, 2019; Kramarski & Mevarech, 2003; Mevarech & Fridkin, 2006). Tilsvarende viser studier av selvregulert læring i matematikk at elevers regulering av strategier, motivasjon og emosjoner har betydning for arbeid med matematisk problemløsing (Tzohar-Rozen & Kramarski, 2014).

Samtidig som matematikkfaget stiller store krav til kognitive og eksekutive funksjoner, viser forskning at arbeid med matematikk også kan styrke disse funksjonene. Matematikk og kognitive evner utvikler seg gjensidig. Kognitive funksjoner støtter matematisk læring, men matematisk læring og undervisning kan også bidra til å utvikle de kognitive ferdighetene (Peng & Kievit, 2020).

Flere lærere opplever at elever har dårligere konsentrasjon nå enn de hadde tidligere (Hatfield, 2025). Konsentrasjon handler om evnen til å holde oppmerksomheten rettet mot en oppgave over tid, og henger sammen med eksekutive funksjoner som arbeidsminne og impulskontroll.

I kapittel 5 beskriver vi hvordan elevenes læringsresultater i matematikk har gått dramatisk ned de siste årene. I kapittel 4 beskriver vi hvordan en akselererende teknologiutvikling og oppmerksomhetsøkonomi med digitale plattformer og teknologiske forstyrrelser skaper konkurranse om barn og unges oppmerksomhet. Kampen om oppmerksomheten skaper særlige utfordringer for matematikkfaget, som i stor grad krever at elevene evner å mobilisere vedvarende oppmerksomhet og eksekutive funksjoner.

Mye tyder på at bevisst arbeid med metakognisjon og selvregulering i større grad bør inngå som en integrert del av matematikkundervisningen. Det kan bidra til å snu negative resultater og gjøre matematikkfaget til en arena hvor elevene får øve på disse ferdighetene og prosessene som er viktige i alle fag, og som utsettes for press av teknologiutvikling og oppmerksomhetsøkonomi.

Et slikt syn på matematikkfaget har konsekvenser for både lærerutdanning, læreplanutforming og bruk av digitale verktøy. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 11 hvor vi beskriver utvalgets vurderinger og forslag til tiltak.

7.7.4 Dybdelæring i matematikkfaget

Matematikksenteret understreker i innspill til utvalget betydningen av dybdelæring i matematikkfaget, og at læreplanene må legge godt til rette for dybdelæring. Bredden i læreplanen er mengden matematiske tema som skal dekkes. Dybden i læreplanen handler om elevenes relasjonelle forståelse og evnen til å bruke det matematiske innholdet (Højgaard, 2024).

Matematikksenteret viser til en modell som illustrerer forholdet mellom bredde og dybde i læreplanene (Højgaard, 2024). I modellen er læreplanens ambisjon representert som «arealet av læring». Størrelsen på arealet av læring viser hva som er mulig innenfor en gitt tidsperiode, for eksempel antallet matematikktimer i løpet av et skoleår, se figur 7.4. En økning i dybden, vil måtte føre til en reduksjon i bredden.

Når arealet som dekkes blir for stort, så får det vesentlige negative konsekvenser. I figuren er dette markert som «unrealisable intended area of learning». Når læreplanen dekker for mye innhold, blir matematikk særlig skadelidende fordi faget er så utpreget akkumulativt, hvor kunnskap bygges lag på lag over tid. Forståelse av nye temaer forutsetter at eleven behersker mer grunnleggende tema. Dersom det totale omfanget blir for stort, «tvinges» læreren til å gå videre, selv om læreren vet at ikke alle elever har forstått temaet de holder på med. I neste runde er da forutsetningene for å forstå nye tema ikke til stede.

En alternativ tilnærming til utvikling av læreplan, er å starte med en bestemt dybde i læringen som premiss, for eksempel at elevene skal utvikle en matematisk kompetanse som beskrevet i kjerneelementene, og så justere bredden ut fra dette (Højgaard, 2024).

Kilde: Højgaard, 2024

En sentral intensjon med fagfornyelsen og læreplanverket LK20 var å legge bedre til rette for dybdelæring i alle fag, inkludert matematikk. Evalueringen tyder på at det har blitt færre kompetansemål i fagene, men at kompetansemålene er blitt mer overordnet og at omfanget ikke nødvendigvis har blitt redusert. Kjerneelementbeskrivelsene har heller ikke fått den rollen de var tiltenkt (Karseth et al., 2022). Selv om evalueringen viser at det har blitt mer dybdelæring i klasserommene, peker forskerne også på at dybdelæringsbegrepet er uklart beskrevet. En del lærere er usikre på hvordan de skal forstå og iverksette dybdelæring. Forskerne anbefaler å tydeliggjøre omtalen av dybdelæring i læreplanverket (Bergsgard et al., 2026; Brevik et al., 2026; Furberg et al., 2026).

7.8 Praktiske og estetiske fag

Praktiske og estetiske fag er en samlebetegnelse for en mangfoldig gruppe fag. I grunnskolen omfatter betegnelsen de fire skolefagene musikk/drama og rytmikk for elever med tegnspråk, kunst og håndverk/duodji,2 mat og helse og kroppsøving.3

Alle fag i skolen har både en praktisk og en teoretisk side, men de praktiske og estetiske fagene har fått et særlig ansvar for at elevene utvikler praktisk kompetanse. I kunst og håndverk skal elevene utvikle praktiske ferdigheter og kreativitet. De skal få oppleve skaperglede og utforskertrang, og møte kunst- og håndverkstradisjoner og både norsk, samisk og internasjonal kunst, design og håndverk. I faget musikk skal elevene blant annet lære sang, dans og spill, de møter kulturarven og får utvikle estetiske, kreative og skapende evner. I mat og helse lærer elevene å planlegge og lage mat, om matkultur og måltidsskikker og sammenhengen mellom kosthold og helse. Kroppsøving skal bidra til bevegelsesglede og til en fysisk aktiv livsstil. Lek, friluftsliv, dans, svømming, idrettsaktiviteter og andre bevegelsesaktiviteter er en del av faget (Kunnskapsdepartementet, 2019a). De praktiske og estetiske fagene er vesentlige for elevenes danning.

7.8.1 Evaluering av de praktiske og estetiske fagene i fagfornyelsen

Universitetet i Sørøst-Norge (USN) har gjennomført et prosjekt i evalueringen av fagfornyelsen som har sett spesielt på de praktiske og estetiske fagene (Borgen et al., 2026). Forskere ved USN har også gjennomført et prosjekt der de evaluerer innføring av fagfornyelsen i fire fag på barnetrinnet, blant annet musikk (Bergsgard et al., 2026).

Evalueringen viser at elevene liker de praktiske og estetiske fagene slik de er, og de oppfatter disse fagene som noe annet enn mer teoretiske fag. Elevene verdsetter det sosiale rommet og mulighetene til å få medvirke i fagene. De setter også pris på at de kan være i bevegelse og at de ikke bruker digitale verktøy som i «teorifagene». Elevene forbinder fagene med praktisk og skapende arbeid, mestringsfølelse, å få være i prosess, kreativitet, fysisk aktivitet, samarbeid og sosialt samspill. Elevene ser også relevansen av fagene for eget liv (Borgen et al., 2026).

De praktiske og estetiske fagene er viktige fag, og gjennom fagfornyelsen har de fått en tydeligere posisjon. Forskerne vurderer at fagene er basert på tradisjoner og på fagenes egenart. Lærere og skoleledere opplever samtidig at læreplanen er krevende å tolke. Implementeringen tar tid, og lærerne etterlyser mer støtte (Borgen et al., 2026).

De praktiske og estetiske fagene står i spenn mellom fagenes egenart og fagkonsentrasjon på den ene siden, og ønsket om mer fagintegrasjon og tverrfaglighet på den andre. I denne spenningen ser det ut til at lærerne i de praktiske og estetiske fagene legger mest vekt på fagenes egenart og tradisjoner. I evalueringen finner forskerne få eksempler på at de praktiske og estetiske fagene inngår i tverrfaglighet og integrasjon med andre fag (Borgen et al., 2026).

Evalueringen finner at fagene oppfattes forskjellig fra barnetrinn til ungdomstrinn, og det er uklar progresjon og sammenheng mellom de to trinnene. Den peker også på at vurderingspraksisen i fagene ikke er i tråd med LK20, fordi elevene vurderes mer på innsats, holdning og deltakelse enn på faglig kompetanse. Faglige begrunnelser for vurdering i fagene blir i liten grad synlige for elevene (Borgen et al., 2026).

Forskerne peker på at når det gjelder fagutvikling står ofte lærere på mindre skoler alene med faget, eller er del av en liten gruppe av lærere på større skoler. Dette kan være en byrde for lærere som skal ivareta egenarten i fagene i skolen. Med bakgrunn i dette, etterlyser flere lærere tolkningsfellesskap innenfor faget sitt, på tvers av skoler, for å ha en arena der de kan ha kunnskapsutveksling og fagutvikling i arbeidet med læreplanene. Forskerne mener det bør utvikles større fagfellesskap for lærere i disse fagene (Borgen et al., 2026).

Forskerne fra de fire delprosjektene kommer med en rekke råd og anbefalinger basert på funnene fra evalueringen. Flere peker på at profesjonsfelleskapene er viktige for kvaliteten på læreplanarbeidet. Skolelederne har fått et stort ansvar for å følge opp reformarbeidet, fortolke intensjoner og motivere skolenes profesjonsfellesskap for endring og utvikling. Skolene må ha tid til å jobbe med læreplanene, og dette er et kontinuerlig arbeid. Forskerne peker på konkrete forslag til endringer på kort og lang sikt i selve læreplandokumentene og måten de er utformet på. Dette kommenteres videre av utvalget i kapittel 11.

7.8.2 De praktiske og estetiske fagene er viktige i fag i fellesskolen

I en ny rapport om elevenes trivsel og skolemiljø, trekker elevene blant annet fram betydningen av praktiske og estetiske fag for trivsel (Høydal et al., 2026). Utvalget har fått en rekke innspill fra organisasjoner og enkeltpersoner som peker på at praktiske og estetiske fag spiller en avgjørende rolle både her og nå, og for å ruste elever for framtiden. Flere peker på at praktiske og estetiske fag er med på å utvikle hele mennesket, og bidrar til danning og læring på en annen måte enn de mer teoretiske fagene gjør. Samlet sett er oppfatningen at de praktiske og estetiske fagene bygger opp under elevenes sosiale og emosjonelle utvikling, bygger fellesskap og fremmer demokratisk beredskap. De praktiske og estetiske fagene bidrar også til at elevene utvikler kreativitet og skaperkraft, og er en motvekt til digitalisering og stillesitting.

Kroppsøving og fysisk aktivitet er viktig for både læring og for folkehelsen

Forskning på fysisk aktivitet og helse påviser at helsetilstanden til fysisk aktive, vil være langt bedre enn de mer fysisk inaktive (FHI, 2019). Elevene skal være fysisk aktive og fysisk aktivitet inngår på ulike måter i skolehverdagen. I de nye læreplanene er folkehelse og livsmestring prioritert som ett av tre tverrfaglige tema. Temaet skal gi elevene kompetanse som fremmer god psykisk og fysisk helse. Kroppsøvingsfaget er et gjennomgående fag i hele det 13-årige skoleløpet, og en viktig arena for fysisk aktivitet i skolen. Kroppsøvingsfaget har et folkehelseperspektiv og skal «stimulere til livslang bevegelsesglede». Med fagfornyelsen fikk faget en læreplan som vektlegger ulike bevegelsesaktiviteter, lek og øving i større grad enn tidligere. Naturopplevelser og trygg og bærekraftig ferdsel er også sentralt i faget (Kunnskapsdepartementet, 2019a). I tillegg legger flere av valgfagene på ungdomstrinnet til rette for fysisk aktivitet.

Norske barn og ungdommer har i hovedsak god fysisk helse, både i et historisk perspektiv og sammenlignet med barn og ungdom i andre deler av verden (Surén, 2022). Ungdataundersøkelsen 2024 viser at de aller fleste unge er fornøyde med egen helse (Bakken, 2024). Samtidig viser undersøkelsen at andelen jenter som opplever å være fornøyd med egen helse er lavere enn for ti år siden.

Ifølge Helsedirektoratets råd om stillesitting og fysisk aktivitet fra 2022 bør barn og unge i alderen 6–17 år være fysisk aktive i minst 60 minutter hver dag, med moderat til høy intensitet. Barn og unge bør også begrense tiden i ro, særlig passiv skjermtid på fritiden (Helsedirektoratet, 2022).

Aktivitetsmålinger blant norske barn og unge i alderen 6, 9 og 15 år viser at

• Blant 6-åringene tilfredsstiller 87 prosent av jentene og 94 prosent av guttene anbefalingene for fysisk aktivitet

• Blant 9-åringene tilfredsstiller 64 prosent av jentene og 81 prosent av guttene anbefalingene

• Blant 15-åringene tilfredsstiller 40 prosent av jentene og 51 prosent av guttene anbefalingene

(Steene-Johannessen, 2019).

Barn og unge blir mindre aktive jo eldre de blir. Gutter har gjennomgående et høyere aktivitetsnivå enn jenter i alle aldersgrupper. Barn og unge bruker hoveddelen av dagen stillesittende eller i aktivitet med lav intensitet. Selv om det er lite fysisk aktivitet i hverdagen for de eldste, har andelen norske tenåringer som trener minst en gang i uka holdt seg stabil på 80 prosent over flere år. Trening ser ut til å være viktig for mange unge (Bakken, 2024). Kartleggingsundersøkelser av barn og unges fysiske aktivitet viser at det ikke har skjedd store forandringer i fysisk aktivitet og stillesittende tid mellom 2006 og 2018 (Steene-Johannessen, 2019).

Systematiske kunnskapsoversikter viser at fysisk aktivitet i skolen har tydelige helseeffekter, men at effektene på læring, læringsmiljø og psykisk helse er mer indirekte. De avhenger av hvordan tiltakene implementeres i skolen. Det er særlig to viktige hensyn å ta i denne sammenhengen: tilpassing av aktivitetene og opplæring av de som skal lede aktivitetene (Lillejord et al., 2016; Martin-Martinez et al., 2023; Ruhland & Lange, 2021). Forskere finner også samvariasjon mellom fysisk aktivitet og høyere karaktersnitt og mellom fysisk aktivitet og fravær blant eldre ungdom (Askeland et al., 2025).

7.8.3 Timetall i praktiske og estetiske fag

Til sammen utgjør timene til de praktiske og estetiske fagene i underkant av en fjerdedel av alle skoletimer elevene har i grunnskolen. Kroppsøving er det tredje største gjennomgående faget i grunnskolen, det er bare norsk og matematikk som har flere timer. Mat og helse er skolens minste fag. På ungdomstrinnet har elevene i tillegg valgfag, og flere av dem legger til rette for fysisk aktivitet. Omtrent 30 prosent av elevene velger valgfaget fysisk aktivitet og helse, og omtrent 13 prosent velger friluftsliv (Utdanningsdirektoratet, 2021). I tillegg skal elevene ha to timer fysisk aktivitet til sammen på 5.–7. trinn. Dette er ikke opplæring i fag og det er heller ikke læreplan med kompetansebeskrivelse for timene med fysisk aktivitet eller kompetansekrav til de som har ansvaret for å gjennomføre disse timene.

Forskerne bak evalueringen av fagfornyelsen peker på at de praktiske og estetiske fagene har fått flere oppgaver og roller, uten at timetallet har økt. De viser videre til at fagene virker fullastet (Borgen et al., 2026). Andre undersøkelser har funnet at det i liten grad blitt lagt til timer til de praktiske og estetiske fagene ved timetallsøkninger i skolen (Djupedal, 2025). I et prosjekt som evaluerte innføringen av fagfornyelsen i fire fag på barnetrinnet, blant annet musikkfaget, rapporterer lærerne om mangel på både tid, spesialrom og instrumenter. Rapporten peker også som nevnt på sårbarheten til små fag med mangelfulle profesjons- og fortolkningsfellesskap (Bergsgard et al., 2026).

En rapport om rammefaktorers betydning for kunst og håndverksundervisningen, som ikke er en del av evalueringsprogrammet for fagfornyelsen, viser at lærerne rapporterer om dårlig økonomi til materialer og utstyr, og dårlige verksteds-forhold (Randers-Pehrson et al., 2023).

7.8.4 Kompetanse hos lærere i praktiske og estetiske fag

For barnetrinnet stiller opplæringsloven krav om fordypning fagene norsk, samisk, matematikk og engelsk for å undervise i disse fagene. I dag er det ikke krav til relevante studiepoeng for å undervise i andre fag, for eksempel de praktiske og estetiske fagene på barnetrinnet, mens det er krav om 30 studiepoeng for å undervise i disse på ungdomstrinnet. De siste årene har det særlig vært en tydelig økning i andelen lærere som oppfyller kravene til fordypning i disse fagene (Utdanningsdirektoratet, 2025c). Likevel er det mange som mangler studiepoeng i faget de underviser i. Det er flere uten relevant utdanning i faget de underviser i på barnetrinnet enn det er på ungdomstrinnet (Arnesen et al., 2023; Næss et al., 2023). Det gjelder særlig for de praktiske og estetiske fagene i grunnskolen.

I fagene mat og helse og musikk mangler mer enn halvparten av lærerne som underviser i faget studiepoeng. I kunst og håndverk mangler noe under halvparten som underviser i faget studiepoeng. Tilsvarende tall for kroppsøving er 43 prosent. Mange skoler oppgir også at de særlig strever med å rekruttere lærere i praktiske og estetiske fag (Haugen et al., 2024).

Det utdannes lærere med kompetanse i praktiske og estetiske fag i de fleste lærerutdanningene (Haugen et al., 2024). Det er også en egen lærerutdanning i praktiske og estetiske fag. Hele 35 prosent av de som har en slik utdanning jobber utenfor skolesektoren (Gunnes et al., 2025). Det er grunn til å stille spørsmål ved hvorfor det er slik, når vi samtidig vet at mange lærere mangler studiepoeng i praktiske og estetiske fag og skolene sliter med å rekruttere lærere med denne kompetansen.

Antallet lærere som har fått tilbud om videreutdanning i praktiske og estetiske fag har økt de siste årene, nær en dobling i årene 2023–2025 sammenlignet med årene 2017–2022. Potten som er blitt satt av til videreutdanning i praktiske og estetiske fag i de årlige budsjettene er også blitt større de siste årene. I 2025 fikk 590 lærere godkjent søknaden sin om videreutdanning i praktiske og estetiske fag (Utdanningsdirektoratet, 2025l).

Fra 2026 innføres det et nytt helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling for ansatte i barnehage og skole hvor videreutdanning for lærere i større grad skal kunne tilpasses lokale kompetansebehov. I 2026 er det satt av nærmere 2,8 milliarder kroner til kompetanseutvikling for ansatte i barnehage og skole, hvorav i underkant av 980 millioner kroner er øremerket tilskudd til videreutdanning for ansatte i grunnopplæringen.

I ny videreutdanningsordning er det skoleeier som skal vurdere hvor mange, hvem og innenfor hvilke fagområder ansatte skal få videreutdanning, herunder hvor mange som skal få videreutdanning i praktiske og estetiske fag. Utvalget kommer tilbake til dette i kapittel 11 og 13.

7.9 Fleksibilitet og skolesupplerende tiltak

7.9.1 Fleksibilitet i fag- og timefordelingen i grunnskolen

Skolen skal legge til rette for en opplæring som ivaretar både fellesskapet og hver enkelt elev, slik at elevene får best mulig utbytte av opplæringen. Det skal skje gjennom variasjon og tilpasninger til mangfoldet i elevgruppen, ved å ta i bruk varierte læringsaktiviteter, læringsressurser, læringsarenaer og vurderingsformer (Utdanningsdirektoratet, 2026d). Dette er kjernen i prinsippet om tilpasset opplæring, som utvalget har forklart i kapittel 3.

Som nevnt, kan kommunen bestemme at inntil 10 prosent av timene i fagene på skolen kan flyttes til andre fag eller brukes til særskilte tverrfaglige aktiviteter.

I tillegg kan kommunen omdisponere inntil 25 prosent av timene som er fastsatt i det enkelte fag for enkeltelever. Kommunen kan ikke omdisponere timer for hele grupper av elever eller skoler innenfor denne ordningen. Omdisponeringen skal kunne føre til bedre måloppnåelse i fagene samlet sett for eleven, og krever ikke sakkyndig vurdering, men den enkelte elev eller forelder må samtykke til omdisponeringen. Omdisponeringen av timer forutsetter at eleven får opplæring i alle kompetansemålene i læreplanene for fag. Hvis eleven ikke skal få opplæring i alle kompetansemålene, må regelverket for individuelt tilrettelagt opplæring følges (Utdanningsdirektoratet, 2025b).

7.9.2 Alternative opplæringsarenaer og skolesupplerende tiltak

Alternative opplæringsarenaer

I noen tilfeller kan elever i større eller mindre del av skoletiden sin få opplæring på en alternativ opplæringsarena utenfor skolen og den ordinære opplæringen. Det kan for eksempel være i en bedrift eller på et gårdsbruk, eller andre arenaer i samarbeid med skolen. Hvis enkeltelever over tid tas ut av opplæringen i klassen for å delta på en alternativ opplæringsarena, må eleven ha et vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring og en slik organisering må ha vært vurdert av PP-tjenesten. I tillegg må eleven og foreldrene samtykke. Skoleåret 2025/2026 deltar 2500 elever i alternative tilbud, og det har vært en økning de siste årene. Av disse er 75 prosent gutter. Alternative opplæringsarenaer er mest brukt på ungdomstrinnet (Utdanningsdirektoratet, 2025c).

For noen elever vil det å få mer praktisk opplæring på en annen arena enn skolen kunne øke motivasjon, trivsel og følelsen av mestring. For noen vil dette kunne bidra til bedre læring og derfor være et viktig supplement til den ordinære opplæringen (Utdanningsdirektoratet, 2025k). En kunnskapsoppsummering viser at alternative læringstilbud generelt har høy voksentetthet og at elevene organiseres i små, heterogene grupper, noe som kan bidra til tett oppfølging, økt trygghet og gode relasjoner mellom elevene og de voksne (Arnesen et al., 2024). For eksempel viser forskning at opplæring i gårdsbruk som skolesupplerende tiltak, og bruken av smågrupper som dette innebærer, kan være et viktig supplement til inkludering i basisklassen. Dermed kan tilbudet ses på som en utvidelse av tiltak om tilpasset opplæring i fellesskolen (Arnesen et al., 2022).

Samtidig har det også vært utfordringer med bruken av alternative opplæringsarenaer. Opplæring utenfor elevens vanlige klasse kan virke segregerende, og i tillegg har flere rapporter pekt på at oversikten over tilbudene er mangelfull, at tilbudet ofte ikke er godt nok forankret i et vedtak om individuell tilrettelegging og at andelen ansatte med formell pedagogisk kompetanse er langt lavere enn i ordinær grunnskole. I tillegg mangler tilbudet ofte sammenheng med det tilbudet eleven ellers får i skolen, og skolens involvering i elevenes opplæringstilbud på de alternative arenaene er ofte svak (Arnesen et al., 2024; Nordahl et al., 2018; NOU 2019: 23). På denne måten kan gapet mellom det eleven opplever på den supplerende arenaen og det som forventes i skolen, bli så stort at det reduserer muligheten for å oppleve mestring og få tilfredsstillende utbytte i skolen.

Skolesupplerende tiltak

Skolesupplerende tiltak er tilbud som kommer i tillegg til ordinær opplæring og gjennomføres av aktører utenfor skolen. De skal styrke elevenes muligheter til å nyttiggjøre seg opplæringen de får i skolen, men de er ikke del av elevens opplæring etter opplæringsloven eller privatskoleloven. Dette avgrenser skolesupplerende tiltak fra aktiviteter og støttetjenester som er utviklet og drives i regi av skolene. Kommunen eller private skoler har med andre ord ikke ansvar for de skolesupplerende tiltakene.

Innsatsene kalles for skolesupplerende fordi formålet er at elevene skal bli bedre rustet til å ta imot den opplæringen de får i skolen. De som organiserer tiltakene samhandler ofte med skolene, for eksempel når det gjelder rekruttering, gjennomføring og oppfølging i etterkant. Eksempler på slike tilbud er Guttas Campus og Flyt (Kronprinsparets fond, 2026; Mekki, 2023). Felles for disse supplerende skoletilbudene er vektlegging av relasjoner, struktur, motivasjon og praktisk relevant læring, ofte i kombinasjon med tett oppfølging over tid.

7.10 Den videregående fellesskolen

Gjennomgangen av den historiske utviklingen viser hvordan elevers rett til videregående opplæring har blitt gradvis styrket. Med fullføringsreformen har man også fått ubegrenset rett til omvalg fram til man har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Videregående opplæring er frivillig, men både lovverk og politiske målsettinger legger til grunn at flest mulig ungdommer skal delta i og fullføre videregående opplæring med studie- eller yrkeskompetanse. I dag deltar det store flertallet av ungdom i videregående opplæring. Høsten 2025 hadde 97 prosent av elevene på 10. trinn direkte overgang til vg1 og 92 prosent av alle 16–18-åringer deltok i videregående opplæring.

Videregående opplæring er en sentral fellesarena i samfunnet, slik som grunnskolen. Fellesskapet ivaretas blant annet av elementer som felles regelverk, læreplanverk og fellesfag.

Læreplanverket har en felles overordnet del som gjelder for både grunnskolen og videregående opplæring. I tillegg bidrar fellesfagene til at elevene har mye felles innhold. Fellesfag er obligatoriske fag både på yrkesforberedende og studieforberedende utdanningsprogrammer, og tanken bak dem har blant annet vært å beholde allmenndannende elementer i den videregående opplæringen.

Skolens danningsoppdrag er minst like viktig i videregående opplæring som i grunnskolen. Deler av både utdannings- og danningsoppdraget kan være enklere å oppnå når elevene har et høyere modenhetsnivå. Det er også på videregående at mange elever skal stemme for første gang.

I Meld. St. 21 (2020–2021) omtales danningsoppdraget i videregående slik:

VGO er den siste delen av utdanningssystemet som i stor grad er en felles arena. Elevene skal være selvstendige og kritiske tenkere, og lærerne må være åpne for kritiske spørsmål og uenighet. Lærerne og de videregående skolene må lage en arena som gjør at elevene får utøve demokrati og medborgerskap i større grad enn tidligere. I tillegg må lærerne bidra til et miljø der det legges til rette for et identitets- og meningsmangfold. Slik sett har lærerne et mandat som går utover det å utdanne elevene til videre studier og yrkesliv. De skal bidra til elevenes dannelse og bidra til å opprettholde, styrke og videreutvikle sentrale verdier som demokrati, kritisk tenkning og medmenneskelighet.

Meld. St. 21 (2020–2021)

7.10.1 Flere valgmuligheter og mer differensiering i videregående

I overgangen til videregående opplæring får elevene langt større muligheter til å velge retning og fag ut ifra hva de interesserer seg for og ønsker å jobbe med eller studere videre. Den reelle valgfriheten påvirkes samtidig av faktorer som bosted, opptakskriterier og karakterer fra grunnskolen.

Antallet søkere til yrkesfag har økt jevnt de siste årene. Skoleåret 2026/27 hadde 55 prosent av søkerne et yrkesfaglig utdanningsprogram som førsteønske. Det er en økning på 7 prosentpoeng siden 2016.

På videregående kan elevene velge mellom 15 utdanningsprogrammer, 10 yrkesfaglige og 5 studieforberedende. Høsten 2025 gikk 52 prosent av elevene i vg1 på et yrkesfaglig utdanningsprogram og 48 prosent i et studieforberedende. Utover i løpet øker spesialiseringen ytterligere. Innenfor hvert utdanningsprogram er det flere programområder, og det er over 200 lærefag innenfor de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. De som går på et yrkesfaglig utdanningsprogram kan velge å bytte til påbygning til studieforberedende for å oppnå generell studiekompetanse. Én av fire vg2-elever på yrkesfag valgte denne veien i 2025.

Retten til plass på nærskolen gjelder ikke for videregående opplæring, og fylkeskommunen fastsetter forskrift som gir regler om inntak. Det er store geografiske variasjoner i elevsammensetningen på videregående skoler. Mange steder i landet er det få videregående skoler å velge mellom hvis man vil unngå lang reisevei eller flytte på hybel, og elevene fortsetter kanskje for en stor del å gå sammen med den samme elevgruppen som de gjorde i grunnskolen. Kombinerte videregående skoler som tilbyr flere utdanningsprogrammer kan i større grad fungere som en felles møteplass enn skoler med bare ett utdanningsprogram, selv om det i praksis kan være vanskelig å skape et felles skolemiljø og trekke veksler på elevmangfoldet.

Et karakterbasert opptak kan også gjøre at noen elever vil møte en mer heterogen elevgruppe på videregående enn i grunnskolen fordi de forlater et mer homogent nabolag og møter elever fra et mer spredt geografisk område.

Alt i alt bidrar likevel den sterke sammenhengen mellom karakterer og sosioøkonomisk bakgrunn, kombinert med differensiering i interesser og fagvalg, til at elevgrunnlaget på skolenivå blir mindre variert i videregående enn i grunnskolen.

7.10.2 Overgang til og gjennomføring av videregående opplæring

Meld. St. 34 (2023–2024) framhevet at overgangen til videregående opplæring er krevende for mange elever. Meldingen understreker fylkeskommunens ansvar for å ha et opplæringstilbud i overgangen for elever som mangler forutsetninger for å delta i eller gjennomføre videregående opplæring. Denne plikten er nå lovfestet i opplæringsloven (Opplæringslova, 2024, § 9-6). Loven gir fylkeskommunene betydelig handlingsrom når det gjelder hvordan overgangstilbudene organiseres, hvem som omfattes og hvilket omfang og innhold tilbudene skal ha.

I tillegg har både kommuner og fylkeskommuner etter opplæringsloven § 9-7 mulighet til å tilby mer grunnskoleopplæring til dem som har fullført grunnskolen. Formålet med tilbudet er å gi ungdommer som trenger det bedre forutsetninger for å kunne fullføre den videregående opplæringen (Utdanningsdirektoratet, 2025e).

Fylkeskommunen skal sørge for at elevene får en trygg og god overgang fra grunnskolen til videregående opplæring, og kommunen skal samarbeide med fylkeskommunen om overgangen (Opplæringslova, 2024, § 9-5). Det er nylig vedtatt en endring i opplæringsloven for å utvide adgangen til å dele informasjon om elevene ved skolebytter, som også gjelder for overgangen mellom grunnskolen og videregående skole. Bakgrunnen for lovendringen er blant annet å bidra til at den videregående skolen skal kunne ta imot elevene på en god måte, sette inn forebyggende tiltak, sørge for god klassesammensetning og avgjøre hvordan personalressursene skal fordeles mellom ulike klasser (Prop. 79 L (2025–2026), 2026).

7.10.3 Nytt rammeverk for innhold og struktur i videregående opplæring

Det er gjort få vesentlige endringer i innhold og struktur i videregående opplæring siden Kunnskapsløftet 2006. Som en del av oppfølgingen av fullføringsreformen er Utdanningsdirektoratet, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, i gang med å utvikle et nytt rammeverk som skal erstatte dagens fag- og timefordeling. Bakgrunnen for oppdraget er at dagens regelverk oppleves som komplisert og lite fleksibelt og at skolene trenger et regelverk som er enklere å styre etter (Utdanningsdirektoratet, 2026i).

Arbeidet inkluderer også fellesfagene i yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Oppdraget er lagt opp som en omfattende prosess som skal pågå over flere år, med bred involvering i form av blant annet skolebesøk og dialogkonferanser.

Målet med et nytt rammeverk for innhold og struktur, er å legge til rette for fordypning og valgfrihet og for at videregående opplæring skal kunne utvikles i takt med endringer i samfunnet. Oppdraget innebærer også å foreslå nye fag eller fagsammensetninger og nytt innhold til fagene. Et annet mål er å øke fleksibiliteten i fag- og timefordelingen slik at den kan ivareta en mangfoldig elevgruppe. Skolens brede formål om danning og utdanning ligger til grunn for arbeidet, og et grunnleggende premiss er at videregående opplæring skal bidra til at alle elever får et solid og dannende grunnlag, og at opplæringen skal støtte opp under demokrati og kritisk tenkning (Utdanningsdirektoratet, 2026i).

Som en del av arbeidet er det også satt i gang et forskningsprosjekt i samarbeid med NIFU og Universitetet i Oslo. Forskningsprosjektet skal utrede hvilke utfordringer og behov som finnes i dagens struktur, og hvordan et nytt rammeverk best kan forberede en mangfoldig elevgruppe på videre studier og samfunns- og arbeidsliv. Den første delrapporten fra forskningsprosjektet gir blant annet en komparativ oversikt over videregående opplæring i Sverige, Norge og Danmark. Rapporten belyser også overgangene inn og ut av videregående opplæring i Norge ved hjelp av registerdata og kvalitative intervjuer (Arnevig Samuelsen et al., 2025). Delrapport 2 ser på betydningen av programstruktur og fagvalg i de studieforberedende utdanningsprogrammene for gjennomføring, høyere utdanning og valgdeltagelse (Ulvestad et al., 2026).

Den andre delrapporten belyser hvordan valg av utdanningsprogram og programfag påvirker gjennomføring i videregående opplæring og deltagelse og fullføring av høyere utdanning. Rapporten viser at det er få forskjeller mellom de ulike studieforberedende utdanningsprogrammene når man tar hensyn til at elevsammensetningen er forskjellig. Påbygg til studieforberedende skiller seg likevel ut, med en lavere andel som fullfører videregående opplæring og dermed en lavere andel som begynner i høyere utdanning (Ulvestad et al., 2026). Analysene viser også at elever som velger realfag har litt lavere sannsynlighet for å fullføre videregående skole på normert tid enn elevene på språk, samfunnsfag og økonomi. Analysen peker på at realfagene kan være mer krevende som mulig årsak.

Blant grunnskoleelevene med de 25 prosent laveste karakterene begynner bare 7 prosent på et studieforberedende utdanningsprogram. Av disse fullfører under 40 prosent etter seks år. Det er spesielt mange som stryker i matematikk og fremmedspråk. (Ulvestad et al., 2026).

8 Skolen er kompleks

Skolen er en kompleks organisasjon, som skal oppfylle flere mål og forventninger samtidig. Skolen utsettes også for utviklingstrekk i samfunnet som påvirker forutsetningene for å gjennomføre oppdraget. Utvalget legger til grunn at denne kompleksiteten har sterke implikasjoner for hvordan skolen kan styres, ledes og utvikles:

• Skoleledere, lærere og andre ansatte som utøver kjernevirksomheten i skolen må få stor grad av handlingsrom og fullmakter.

• Skolen har behov for forutsigbarhet og stabilitet for å kunne utvikle kvalitet og utnytte ressurser effektivt.

• Alle nivåer i skolesektoren har behov for et godt kunnskapsgrunnlag om tilstanden i skolen og skolens resultater. Kunnskapsgrunnlaget må bygge på en bred forståelse av skolens resultater, som også inkluderer skolens danningsoppdrag.

• De profesjonelle partene i skolen må samarbeide om å utvikle kvaliteten i skolen. Selv om de ulike aktørene i skolen har ulike interesser og ansvar, har de et felles mål om å legge til rette for læring og trivsel for alle elever.

8.1 Skolens oppdrag er komplekst

I kapittel 2 beskriver utvalget tre dimensjoner ved skolens oppdrag. Skolen skal gi elevene mulighet til å utvikle seg til selvstendige individer, sosialisere dem inn i større fellesskap og kvalifisere for videre utdanning og for arbeidslivet.

Skolen er underlagt skiftende politiske prioriteringer. Målene og forventningene, slik de er uttrykt gjennom loven, læreplanverket og andre styringsdokumenter, er så omfattende at skolen kan bli nødt til å prioritere hva som skal tillegges størst vekt. Mål som i utgangspunktet ikke er i konflikt med hverandre kan komme i konflikt når ressursene er knappe, og tid vil alltid være en knapp ressurs i skolen. Spenningen mellom ulike mål og begrensede ressurser kommer til syne i innspillene utvalget har fått om risikoen for at danningsoppdraget blir nedprioritert når målbare resultater i blant annet lesing og matematikk går ned.

Begrepene strategisk og teknisk oppdragsusikkerhet kan illustrere skolens komplekse oppdrag (Whitley, 2000). Strategisk oppdragsusikkerhet handler om hvorvidt det finnes et tydelig, konsistent og omforent målbilde for virksomheten. Teknisk oppdragsusikkerhet handler om i hvilken grad det er en entydig og godt forstått sammenheng mellom arbeidsprosesser og resultat.

Den strategiske oppdragsusikkerheten i skolen kommer blant annet til syne ved at det er en rekke ulike forventninger til skolen og hva skolen skal bidra med, slik det blant annet kommer til uttrykk i formålsparagrafene og i overordnet del av læreplanen. Videre er det flere aktører, herunder sentrale og lokale skolemyndigheter, som påvirker prioriteringene i skolen, og det er vedvarende politisk uenighet om sentrale forhold i skolen.

Den tekniske oppdragsusikkerheten i skolen handler blant annet om flertydige og komplekse sammenhenger mellom lærernes undervisning og elevenes læringsresultater. Elevenes resultater påvirkes av en rekke ulike forhold som ligger utenfor lærernes kontroll (Paulsen, 2011). Dette kan handle om forhold både i og utenfor skolen. Elevenes sosioøkonomiske bakgrunn er et eksempel på en faktor utenfor skolen som har sterk sammenheng med elevenes resultater. Andre utenforliggende faktorer kan være søvn, kosthold og fysisk og psykisk helse.

Elevenes forutsetninger og motivasjon for læring varierer, og kan variere fra dag til dag. Andre forhold, som kommunenes ressurser eller tilgang til kompetanse kan også påvirke elevenes læring, gjennom det vi i kapittel 4, 10 og 12 beskriver som strukturkvalitet.

Den tekniske oppdragsusikkerheten kommer for eksempel til syne når en lærer opplever at et undervisningsopplegg fungerer utmerket i en klasse, mens det samme opplegget mislykkes i en annen klasse.

Kompleksiteten i skolen understrekes av at kommunene opererer under svært forskjellige betingelser. Et nasjonalt besluttet virkemiddel kan derfor få ganske forskjellige utslag i ulike skoler. Forskjeller mellom kommunene utdypes i kapittel 9.

Skolen er et løst koblet system

Skolen har ofte blitt beskrevet som et løst koblet system (Weick, 1976). Det som skjer i et løst koblet system styres sjelden av enkle vurderinger av årsak-virkning. Det er begrenset samsvar mellom formelle strukturer som mål, vedtak og planer på den ene siden, og arbeidsprosesser og resultater på den andre siden. Det er løs kobling mellom skolens formelle ledelsesstruktur og lærernes undervisning, som er den operative kjernen i skolen (Paulsen & Aas, 2022).

Det er minst fire typer løse koblinger i skolen (Paulsen, 2011).

1. Ujevn samhandling: For det første påvirker ikke delene i systemet hverandre kontinuerlig. Lærerne kan være frikoblet fra ledelsen i perioder, for så å bli koblet tett på når en spesiell hendelse inntreffer. Dette kan for eksempel være når skolen jobber med et spesifikt utviklingsprosjekt, som å styrke læringsmiljøet, styrke leseopplæringen, ta i bruk mer praktiske arbeidsmåter i fagene eller liknende.

2. Uklare sammenhenger: For det andre preges skolen av uklare sammenhenger mellom virkemidler og effekter. Nye prosjekter, initiativer og strategier endrer ikke nødvendigvis praksis i klasserommet eller elevenes utbytte av undervisningen, noe som kan henge sammen med den tekniske oppdragsusikkerheten beskrevet over.

3. Indirekte påvirkning: Den tredje typen løse koblinger handler om at elementene i systemet påvirker hverandre indirekte. Et eksempel er studier som peker på at skoleledere er viktig for å heve elevenes resultater, men at dette skjer indirekte gjennom endring av lærernes holdninger og deltakelse i profesjonelle fellesskap.

4. Forsinket effekt: Den siste løse koblingen handler om at effekter av et tiltak blir synlig på et senere tidspunkt enn da tiltaket ble satt i verk. For eksempel kan det ta lang tid fra en endring i undervisningspraksis blir synlig i form av bedre læringsresultater. Dette gjør evaluering av effekter av tiltak krevende.

8.2 Ansvarsfordeling og samarbeid mellom aktørene i skolen

Kompleksiteten i skolen forsterkes ved at den enkelte skole er en del av et større styringssystem hvor ulike aktører har ulike roller, ansvar og interesser.

Den pedagogiske verdikjeden forutsetter tillit

Relasjonen mellom kommunen, skoleleder, lærer og elev har blitt beskrevet som «den pedagogiske verdikjeden» (Paulsen & Forsmo Jenssen, 2023). Hovedpoenget med modellen, er at de ulike aktørene i verdikjeden er gjensidig avhengige av hverandre, og at det er den samlede innsatsen fra disse som skaper resultater og bidrar til å realisere skolens oppdrag (se figur 8.2). Forskning på styring og reform i skolesystemer viser at relasjonen og den gjensidige tilliten mellom leddene i styringskjeden er avgjørende for å lykkes med endringer i skolen.

Kilde: Paulsen & Forsmo Jenssen, 2023

Skoler, skoleledere og lærere må forholde seg til et mangfold av styringsvirkemidler og styringssignaler i sitt arbeid. De må forholde seg til både nasjonale og lokale utdanningspolitiske prioriteringer. Disse er ikke nødvendigvis sammenfallende og kan skape manglende forutsigbarhet for skolen. At styringen kommer fra ulike nivåer og med ulike virkemidler, kan medføre at de som jobber i skolen opplever blandede styringssignaler.

Skolene må også forholde seg til styringssignaler fra andre sektorer. En undersøkelse av departementenes arbeid med «laget rundt eleven» tyder på at når kommunene må forholde seg til ulike departementer med ulike sektoransvar, skapes det en siloorganisering som hindrer effektiv oppgaveløsning (Proba, 2023). Mange av innsatsene som er relevante for arbeidet med laget rundt eleven, oppfattes av kommunene som lite koordinerte og samkjørte fra departementenes side. Flere kommuner i undersøkelsen mente det er uheldig at det introduseres nye satsinger fra statlig hold, før de foregående er iverksatt. Det argumenteres ofte i faglitteraturen med at strategisk skoleutvikling krever 5–7 års målrettet arbeid (Paulsen & Forsmo Jenssen, 2023).

De profesjonelle partene må samarbeide

For at skolen skal kunne lykkes med sitt brede samfunnsoppdrag er det særlig fire profesjonelle parter som må samarbeide godt:

• Nasjonale skolemyndigheter

• Kommuner og fylkeskommuner

• Lærernes og skoleledernes organisasjoner

• Lærerutdanningene

De ulike partene har ulikt ansvar, men deler et felles mål om at norske elever skal lære og utvikle seg i en trygg skole med god kvalitet. Den nordiske skolemodellen legger vekt på samarbeid mellom arbeidslivets parter og demokrati i arbeidslivet. Dette er en særegen styrke ved den norske skolen som må bevares og videreutvikles.

Skoleledernes og lærernes organisasjoner samarbeider med nasjonale og lokale skolemyndigheter, og med hverandre også på skolenivå. Organisasjonene er både lønnstakerorganisasjoner som kjemper for medlemmenes arbeidsvilkår, og profesjonsorganisasjoner som jobber for faglig utvikling og kvalitet i profesjonssutøvelsen.

Lærerutdanningene skal utdanne kommende lærere som både er kvalifisert til yrket og som er godt rustet til videre profesjonsutvikling gjennom hele yrkeslivet. Lærerutdanningene styrker læreprofesjonens kunnskapsgrunnlag og bidrar til kvalitetsutvikling i skolesektoren gjennom arbeidet med utdanningsforskning. De tilbyr også videreutdanning og deltar i partnerskap for å utvikle lærerprofesjonen gjennom kollektiv kompetanseutvikling (Borgen & Prøitz; Kunnskapsdepartementet, 2017a; Meld. St. 19 (2023–2024)).

Det finnes flere samarbeidsarenaer

Det finnes allerede etablerte samarbeidsarenaer for de fire partene, og utvalget vil understreke at det er viktig at partene fortsatt prioriterer og deltar aktivt på disse arenaene. Utvalget vil også trekke fram samarbeidet mellom partene i oppfølgingen og utviklingen av et nytt kvalitetsutviklingssystem.

I forbindelse med høringen av stortingsmeldingen om en mer praktisk skole (Meld. St. 34 (2023–2024)), sto flere av partene sammen om følgende innspill:

Partene diskuterer jevnlig utfordringer knyttet til kvalitetsutvikling sammen med de andre partene i skolesektoren. Som parter oppfordrer vi i fellesskap regjeringen til å jobbe videre sammen med oss for å konkretisere ambisjonen om et nytt og helhetlig system for kvalitetsutvikling. Et viktig ledd i dette arbeidet er å sikre pålitelig, relevant og nyansert styringsinformasjon til de ulike nivåene i sektoren, med god balanse mellom kilder som belyser ulike sider av skolens brede oppdrag om danning og utdanning. Dette må også omfatte kvalitativ informasjon. I den forbindelse ber vi regjeringen initiere en nasjonal satsing for å styrke arbeidet med og dialogen om kvalitet på alle nivåer.

Stortinget, 2024

Samarbeid kan være krevende

Partssamarbeid i arbeidslivet er en lang og etablert tradisjon i Norge. I skolesektoren samarbeider arbeidsgiver- og arbeidstakersiden tett om lønn og om arbeidsvilkår. Nasjonale utdanningsmyndigheter er ikke en del av dette samarbeidet etter at Bondevik II-regjeringen overførte forhandlingsansvaret for lærerne fra staten til kommunene og fylkeskommunene i 2004 (Seip, 2019). Det er viktig å understreke at de ulike organisasjonene representerer legitime særinteresser som åpner for interessekonflikter i samarbeidet. Dette gjelder særlig lønn og arbeidstidsavtaler.

Selv om det har blitt jobbet aktivt med partnerskap mellom lærerutdanninger og skoler, kan målkonflikter være en underliggende utfordring. Det er også utfordrende å skape likeverd og balanse mellom deltakerne i partnerskapene mellom lærerutdanninger og skoler (Faglig råd for lærerutdanning, 2020a).

Både lærerprofesjonen og skoleledelsen er avhengig av at sentrale og lokale skolemyndigheter, lærernes og skoleledernes organisasjoner, og lærerutdanningene samarbeider godt og støtter opp om skolenes utviklingsarbeid. Utvalget ser også at det ligger gode muligheter for et enda tettere samarbeid for å støtte skolene i å gjennomføre sitt samfunnsoppdrag.

8.3 Skolekvalitet og kvalitetsbegrepet

Elevenes resultater i lesing, matematikk og demokratikunnskap har gått ned. Det har også vært en nedgang i trivsel og motivasjon over tid. Beskrivelsene av nedgang i læringsresultater og trivsel i kapittel 5 gir et viktig, men likevel avgrenset bilde på kvaliteten i skolen.

Skolen er som vist en kompleks organisasjon med et omfattende mandat. Den offentlige debatten og forståelsen av skolekvalitet legger derimot ofte vekt på de resultatene som kan måles.

Når de målbare resultatene går ned, er det en risiko for at det settes i gang tiltak fra nasjonalt og lokalt nivå som ikke tar tilstrekkelig hensyn til skolens kompleksitet. Slike tiltak kan bidra til å skape ubalanse i skolens brede oppdrag.

Utvalget mener gode tiltak i skolen må bygge på en nyansert forståelse av hva skolekvalitet er, og hva som er skolens resultater.

Tre dimensjoner av kvalitet i skolen

Kvalitet i skolen beskrives ofte ut fra tre underområder (NOU 2002: 10; NOU 2023: 27):

1. Strukturkvaliteten beskriver de ytre forutsetningene for å drive skole. Det handler blant annet om lærernes formelle kompetanse, personaltetthet, elevgruppenes størrelse og sammensetting, fysiske forhold som bygninger og ressurser, bemanning, organisering og økonomi. Strukturkvaliteten påvirkes blant annet gjennom styringsdokumenter som regelverk og planverk.

2. Prosesskvalitet viser til de indre aktivitetene i skolen. Det handler om hva som skjer i profesjonsfelleskapene, i klasserommet, om relasjonene i skolen og hvordan arbeidet organiseres. Prosesskvalitet kan for eksempel vise seg i samspillet mellom lærer og elev, i samspill mellom elevene, involvering av foreldre eller samspill med næringslivet.

3. Resultatkvalitet er det man ønsker å oppnå med det pedagogiske arbeidet. Det handler om hva elevene har lært og hvilken kompetanse de har oppnådd. Resultatkvaliteten er knyttet til de overgripende målene i planverket og omfatter det helhetlige læringsutbyttet.

De tre kvalitetsbegrepene utdyper bildet av den komplekse sammenhengen mellom tiltak og resultater i skolen. Begrepene viser også at ulike aktører har hovedansvar for ulike sider ved kvaliteten i skolen.

Nasjonale og lokale skolemyndigheter har et hovedansvar for god strukturkvalitet. De må sørge for gode rammevilkår som gir skolene mulighet til å utføre samfunnsoppdraget. Kompetanse, bemanning og infrastruktur er forutsetninger for at skolen kan lykkes med oppdraget. Disse faktorene kan i stor grad styres, måles og påvirkes utenfra.

Ansvaret for prosesskvaliteten må ligge tydelig hos profesjonene i skolen, lærerprofesjonen og skolelederne. Prosesskvaliteten er som vist preget av teknisk oppdragsusikkerhet og er vanskelige å måle eller styre utenfra. God prosesskvalitet forutsetter sterke profesjonsfellesskap og en profesjonell skoleledelse.

Myndighetene kan definere hva som etterspørres av resultatkvalitet, for eksempel gjennom kvalitetsutviklingssystemet eller eksamensordninger. Resultatkvalitet påvirkes imidlertid av forhold både i og utenfor skolen, og det er derfor vanskelig å plassere et tydelig ansvar for resultatene. Når resultatene går ned, er ikke det nødvendigvis et uttrykk for at lærerne eller skolelederne gjør en dårlig jobb. Skolen rammes, som vist i del 2, av tunge utviklingstrekk som også påvirker elevenes læring og trivsel.

Fra kvalitetsvurdering til kvalitetsutvikling

Søgnen-utvalget, som beskrev grunnlaget for det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet, vurderte at de tre kvalitetsområdene utgjør et kvalitetshierarki der resultatkvaliteten er det overordnede målet, mens prosess- og strukturkvalitet er vesentlige forutsetninger for å oppnå god resultatkvalitet. Utvalget foreslo at det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet skulle legge hovedvekten på resultatkvaliteten og elevenes helhetlige læringsutbytte (NOU 2002: 10).

Formålet med kvalitetsvurderingssystemet skulle være å støtte arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivåer i skolen. Systemet ble utviklet over tid, og det består av ulike prøver, verktøy og datakilder. De mest kjente er nasjonale prøver, kartleggingsprøver, internasjonale undersøkelser, ståstedsanalysen, Elevundersøkelsen og statistikkverktøy.

Det har vært ulike oppfatninger om kvalitetsvurderingssystemet, og enkelte av elementene har vært særlig omstridt. Spesielt har offentliggjøring av nasjonale prøver på skolenivå, kartleggingsprøver blant de yngste elevene og PISA-studiens påvirkning på utdanningssystemet, skapt mye debatt. Systemet har også blitt kritisert for manglende helhet og sammenheng (NOU 2023: 27).

I 2022 fikk Prøitz-utvalget i oppdrag å gjennomgå og komme med forslag til videreutvikling av kvalitetsvurderingssystemet. Utvalgets overordnede forslag var å utvikle et system som i større grad ivaretar hele kvalitetsarbeidet i skolen. De la vekt på at et nytt kvalitetsutviklingssystem i større grad må sidestille struktur-, prosess-, og resultatkvalitet, og ikke legge hovedvekt på resultatkvaliteten alene (NOU 2023: 27).

Prøitz-utvalget la videre vekt på at kvalitetsutvikling må baseres på et kunnskapsgrunnlag fra alle de tre kvalitetsområdene, og gi større plass til kunnskaper og erfaringer fra elever og foreldre, og de som jobber i skolen.

Stortingsmeldingen om en mer praktisk skole fulgte opp flere av anbefalingene fra Prøitz-utvalget, og Utdanningsdirektoratet videreutvikler nå flere av elementene i kvalitetsvurderingssystemet (Meld. St. 34 (2023–2024)).

Resultatmålinger må tolkes med skjønn

Målstyring og ekstern kontroll har klare begrensninger som styringsform for kunnskapsintensive organisasjoner (Paulsen & Aas, 2022). Det er vanskelig å måle sammenheng mellom innsats, prosess og resultat i skolen. Dette gjør det også krevende å bedømme om en bestemt skole gjør en god eller dårlig jobb. Målinger av resultater må derfor tolkes med betydelig skjønn. Styringen av skolen må også ta hensyn til den kulturelle konteksten og utdanningstradisjonen som skolen er en del av. Måling av læringsresultater er et forsøk på å få informasjon om elevenes faktiske læringsutbytte.

Måling er viktig for styring av skolen, men innebærer en krevende balanse mellom presisjon, bredde og kostnader.

Målet med utvalgets tiltak er ikke bedre resultater på tester som PISA, TIMSS og PIRLS i seg selv. Det ville vært en uakseptabel innsnevring av skolens formål. Samtidig vil flere av tiltakene som utvalget foreslår trolig gi bedre resultater som en bieffekt, fordi de styrker elevenes grunnleggende ferdigheter.

Poenget er at tester må være måleverktøy, ikke mål i seg selv. Skolen trenger kunnskap om læring, men målingene kan også gi målforskyvning som påvirker og forstyrrer arbeidet. Dette synliggjør et dilemma ved testing og måling, kjent som Goodharts lov eller Campbells effekt (Campbell, 1979).

Danning er en del av resultatkvaliteten

Utvalget mener at det er behov for en bred forståelse av resultatkvalitet. Skolen har som tidligere vist flere formål. Danning og utdanning spiller sammen om å oppfylle skolens brede formål, men de to oppdragene kan også stå i spenning med hverandre.

Dersom forståelsen av skolens resultater avgrenses til noen fag og ferdigheter som måles, er det en fare for at viktige deler av danningsoppdraget blir skjøvet til side. Det er en risiko for at de delene av skolen som ikke måles kvantitativt får mindre oppmerksomhet, og at dette kan bidra til en målforskyvning som snevrer inn skolens brede mandat. Dersom skolen også i framtiden skal ivareta danningsoppdraget, bør danning i større grad enn i dag anerkjennes som en del av skolens resultater, likeverdig med elevenes læringsresultater i fag og ferdigheter.

For å fange opp skolens brede mandat, må vi også ta på alvor at vesentlige sider ved skolens resultater ikke kan, eller bør, måles. Danningsoppdraget handler om å gi elevene mulighet til å lære hvem de er og hvordan de skal leve sammen med andre. Hvordan skolen lykkes med dette oppdraget er vanskelig å fange opp i tall og statistikk. Danningsoppdraget er ikke lett å måle, men det betyr ikke at det er mindre viktig.

Skolen er ikke bare en forberedelse for videre utdanning og arbeidsliv, men et sted der elevene lever sine liv hver dag. Barndommen og ungdomstiden har en egenverdi, og skolens resultater må derfor også omfatte elevenes opplevelser her og nå.

8.4 Polarisering og pendelsvingninger i skolepolitiske debatter

Debatt og uenighet er en grunnleggende verdi i et demokrati og viktig for å drive samfunnsutviklingen framover. Samtidig mener utvalget at polarisering i skoledebatten, både i pedagogiske miljøer og samfunnet ellers, kan føre til sterke pendelsvingninger i skolepolitikken som er uheldig for utviklingen av skolen. Utvalget mener det er viktig at beslutningstakere forstår og tar hensyn til hvordan polarisering og pendelsvingninger påvirker styring og utvikling av skolen.

Polarisering er en grunnleggende utfordring for all politikk. Polariserte debatter kan påvirke et samfunn i negativ retning og kan være skadelig for både menneskelige relasjoner og tillit til samfunnsinstitusjoner (Hartman et al., 2022). I skolesammenheng kan polarisering stamme fra polariserte debatter i samfunnet ellers, eller oppstå i mer interne pedagogiske diskusjoner. Konsekvensene av polarisert skoledebatt er uansett negativ. Sterke fronter kan lede til snevre perspektiver på kunnskap, læring og undervisning, og føre til sterke pendelsvingninger i politiske føringer. På sikt kan samfunnet miste tilliten til lærerprofesjonen og skolen som institusjon, og ansatte i skolen kan oppleve at deres kunnskap og synspunkter ikke blir hørt. Politiske diskusjoner om styring av skolen krever derfor særlig bevissthet om hvordan polarisering og pendelsvingninger kan virke negativt.

Et eksempel på et polarisert tema er digitalisering av skolen. Norske myndigheter definerte tidlig digital kompetanse som en grunnleggende ferdighet i alle fag, og flere strategier har vektlagt betydningen av digital kompetanse og implementering av digitale enheter og læremidler (Kunnskapsdepartementet, 2023; Utdannings- og forskningsdepartementet, 2005). I nyere tid finnes det imidlertid mange eksempler på kritiske perspektiver, som at digitalisering av skolen ikke har ført til mer eller bedre læring for elevene, at lærerne ikke har fått tilstrekkelig kompetanseutvikling eller at skjermbruk fører til mer stillesittende læring. Digitalisering i skolen er imidlertid en del av en større samfunnstrend, og begreper som skjermtid eller skjermavhengighet kan komme til å brukes ukritisk uten at man skiller mellom læringsorienterte aktiviteter, som skriving på skolen, og fritidsaktiviteter som TV-titting, mobilbruk eller spilling på kveldstid. Likevel rammes skolen av den polariserte debatten, noe som kan overskygge mer nyanserte perspektiver på barn og unges oppvekstmiljø eller læreres pedagogiske handlingsrom.

Et annet eksempel er debatten om læreplaner. Mens innholdsbaserte læreplaner beskriver undervisningens emner og aktiviteter, vil kompetansebaserte læreplaner beskrive elevenes forventede læringsutbytte. Mens noen mener at både innhold og undervisningsaktivitet bør styres detaljert for å sikre at lærerne bruker samme metode eller at elevene skal få like muligheter, vil andre mene at lokal frihet til å tilpasse til elevenes individuelle behov, gjør undervisningen mer relevant og bedre tilpasset elevenes behov (Sinnema, 2016). For eksempel har Australia og Sør-Korea valgt mer sentralstyrte og innholdsorienterte læreplaner, mens Skottland og New Zealand har valgt åpne læreplaner som vektlegger lokalt handlingsrom og elevenes kompetanse. Læreplaner i mange land preges derfor av pendling mellom sentral styring på den ene siden og rom for lokalt skjønn på den andre. I land med sentralstyrte og innholdsorienterte læreplaner handler debatten om «stofftrengsel» og overfylte læreplaner, mens i land med kompetanse- eller læringsutbytteorienterte læreplaner problematiserer man mangelen på et felles innhold, og at elevenes læringsutbytte kan variere fra skole til skole (Sinnema, 2016).

Et tredje eksempel på polarisering, er diskusjonen om hvordan forskning bør informere skolepolitikk og pedagogisk praksis. Debatten henger ofte sammen med sprikende meninger om hvilke undervisningsmetoder lærere bør anvende og hva slags vitenskapelig grunnlag de har. Særlig viktig her er debatter om begrepet evidensbasert praksis, som opprinnelig stammer fra medisinsk forskning, og som innebærer at faglige beslutninger skal baseres på best tilgjengelige evidens kombinert med klinisk ekspertise og brukerens behov og verdier. Best tilgjengelig evidens beskrives i «evidenspyramiden», en modell som skal illustrere styrken/generaliserbarheten i ulike typer forskningsbevis. Randomiserte kontrollerte forsøk (studier av sammenhenger mellom tiltak og effekt) og systematiske kunnskapsoppsummeringer (studier som systematisk identifiserer, kvalitetsvurderer og syntetiserer tilgjengelig forskning om et tiltak) rangeres høyt, mens casestudier rangeres lavt. Tilhengerne av evidensbasert pedagogisk praksis har argumentert for at systematisk forskning over tid vil kunne gi samme framgang som medisin har hatt, fordi alle tiltak i skolen vil testes og evalueres grundig før de tas i bruk (se f.eks. Slavin, 2002; Slavin, 2004). Kritikerne har derimot hevdet at evidensbasert praksis reduserer pedagogisk praksis til metodespørsmål og overser skolens andre formål og verdier (Biesta, 2007; Biesta, 2010).

Eksemplene over illustrerer hvordan polarisering kan føre til sterke pendelsvingninger i skolepolitikken. Slike svingninger underspiller videre kompleksiteten i å bruke forskning til å informere skolepolitikk, og kan ofte ende med et snevrere syn på hva god forskning og god bruk av forskning er. Styring av skolen bør derfor både søke å unngå polariserte fronter der det er mulig, og legge til grunn hvordan praksis i skolen også påvirkes av større samfunnstrender.

Klok bruk av forskning (research literacy)

Det er uheldig hvis polariserte debatter hindrer konstruktiv videreutvikling av skolen. Utvalget mener at klok bruk av forskning i politikkutforming og praksisutøvelse nettopp kan bidra til å unngå sterke fronter i skolediskusjonen, og for store pendelsvingninger i skolepolitikken. Forståelsen av hva som utgjør skolens forskningsmessige grunnlag må samtidig være bredere i utdanningsfeltet enn i medisin. Det må derfor bygges kapasitet i alle ledd av skolesystemet for å forstå og anvende ulike typer forskning.

Randomiserte kontrollerte forsøk (RCT), med tiltaksgrupper og kontrollgrupper, regnes som best egnet til å undersøke om et tiltak virker eller ikke. Tilfeldighetsmekanismen gjør at vi med stor grad av sikkerhet kan vite at eventuelle effekter av et tiltak skyldes nettopp tiltaket, og ikke alle mulige andre forhold. For eksempel kan slike studier si noe om effekten av bestemte metoder i for eksempel leseopplæringen.

Skolehverdagen er imidlertid kompleks og det er mange ting som kan påvirke elevenes læring, inkludert ressurstilgang, lærer-elev relasjoner, læringsmiljø og lærerkompetanse. Slike forhold vil kunne påvirke hvor godt et tiltak virker når det skal implementeres i en bestemt skolekontekst. Man kan derfor ikke forvente at tiltak som er testet i eksperimentelle studier alltid vil ha like stor effekt når de skaleres opp, selv om det randomiserte kontrollerte forsøket gir oss svært nyttig informasjon om lovende tiltak (Banerjee et al., 2017; Shanahan, 2020). Videre er det mange tiltak som virker godt når de iverksettes og evalueres i liten skala av en dedikert gruppe undervisere som kjenner metoden godt, men der det viser seg at effektene ikke nødvendigvis vedvarer når tiltaket rulles ut i stor skala (List, 2022; 2026).

Det er i tillegg en del tiltak det ikke ville vært etisk forsvarlig eller mulig å randomisere, og det finnes mange viktige forskingsspørsmål som krever andre undersøkelsesdesign for å besvare. Spørsmål om hvordan ulike tekster elever leser på skolen bidrar til utvikling av elevenes kulturelle identitet, må eksempelvis besvares ved bruk av andre metoder enn RCT. Noen skolepolitiske problemstillinger lar seg ikke enkelt besvare med forskning, som ulike verdimessige spørsmål. Kunnskapsgrunnlaget for ansvarlig styring og for praksis i skolen må derfor bygge på et bredt kunnskapstilfang, hvor forskningsdesignet tilpasses de forskningsspørsmålene man søker svar på.

Mer enn å gi to streker under svaret, gir utdanningsforskningen ofte mindre tydelige eller åpenbare svar. Det krever dermed mye kompetanse og erfaring for å kunne ta stilling til og forstå implikasjonene av forskningen på utdanningsfeltet. Klok bruk av forskning innebærer derfor at vi må styrke alle aktørers evne til å nyttiggjøre seg forskning. Å bruke forskning godt forutsetter at en kan finne fram til forskning som er egnet for å belyse de konkrete utfordringene man står ovenfor. Samtidig må en unngå at viktige beslutninger tas på grunnlag av tilfeldige kilder eller enkeltstudier. Videre må en kunne omsette forskningsfunn til pedagogisk praksis. Skoleledere bør sammen med lærerkollegiet diskutere hva resultatene innebærer, sammenligne med eksisterende praksiser, og vurdere mulige konsekvenser på grunnlag av profesjonelt skjønn og pedagogiske erfaringer. Relevante eksterne samarbeidspartnere kan trekkes inn i slike diskusjoner, og være med og vurdere hvorvidt kontekstuelle forhold kan ha betydning for gjennomføring og effekt, hva som kan virke for hvem, og under hvilke vilkår (Rickinson, 2026).

Klok bruk av forskning kan også være å støtte seg til systematiske kunnskapsoppsummeringer, heller enn funn fra enkeltstudier, i praksisutøving og politikkutforming. Slike oppsummeringer identifiserer alle relevante studier innenfor et område, vurderer kvaliteten på studiene og syntetiserer funnene. Dette gir høyere presisjon, lavere risiko for tilfeldige funn og bedre grunnlag for generalisering. I tillegg kan denne typen studier gi oss et bedre grunnlag for å forstå når, for hvem og under hvilke betingelser et tiltak virker (Bryk, 2015). Dette er spesielt viktig innen utdanning, der konteksten har større betydning for effekten av tiltak enn i for eksempel medisin.

Disse perspektivene vil ha implikasjoner for hva lærerstudenter trenger å lære, for innholdet i videreutdanning og skolelederprogram og for styringen av fellesskolen. God skolepolitikk preges av balanse og stødig styring, uten store svingninger eller plutselige tiltak. Nasjonale myndigheter må sørge for at forskningsresultater ikke brukes for å legitimere brå endringer i styringen av skolen. Både lærerutdanning, videreutdanning for lærere og skolelederutdanning bør inkludere opplæring i klok bruk av forskning, for styrke lærerprofesjonens kunnskapsgrunnlag. Lokale skolemyndigheter har ansvar for å tilrettelegge for kvalitetsutviklingsprosesser, og må støtte skoleledere i å bruke forskning og kunnskapsoppsummeringer på en klok måte. Det er krevende for hver enkelt skoleleder og lærer å holde seg oppdatert på relevant forskning.

Polarisering kan føre til pendelsvingninger i skolepolitikken. Utvalget har derfor vektlagt tiltak som kan sikre langsiktig kvalitetsutvikling og lokalt handlingsrom. Beslutninger må hvile på bredt kunnskapsgrunnlag som brukes på en klok måte.

8.5 Hvordan styre, lede og utvikle framtidens fellesskole?

For at skolen skal lykkes i framtiden, må politikere, myndigheter og andre med makt over skolen ta hensyn til at skolen er kompleks. Det er ikke mangel på tiltak og reformer som har vært skolens problem. Tvert imot kan summen av isolert sett godt begrunnede reformer og tiltak ha overbelastet skolens kapasitet for endring.

Mange reformer med begrenset effekt

Skolen har vekslet mellom perioder med reform og perioder med implementering. Den første store reformbølgen startet på 1950-tallet og endte på midten av 1970-tallet med blant annet Mønsterplan for grunnskolen, Lov om videregående opplæring og reformer innen høyere utdanning. Den andre store reformbølgen startet på 1990-tallet og førte til Reform 94, Reform 97 og Kunnskapsløftet (Aasen et al., 2012). Kunnskapsløftet ble justert gjennom fagfornyelsen i 2020.

Utdanningsreformene i Norge på 1990- og 2000-tallet kan ses som en del av en internasjonal reformbølge. Store internasjonale undersøkelser som PISA, TIMSS og PIRLS økte oppmerksomheten om elevenes læringsresultater. I mange OECD-land ble det satt i gang reformer som skulle forbedre kvaliteten i skolen. Tiltakene varierte fra innføring av kvalitetsvurderingssystem og økt vektlegging av grunnleggende ferdigheter, til mer standardisering av undervisning basert på ideen om «beste praksis», økt konkurranse mellom skoler, omfattende privatisering og resultatlønn for lærere. Det er verdt å merke seg at en rekke av disse tiltakene ikke har vært i bruk i Norge. Reformene i de nordiske landene har også lagt vekt på likeverdig opplæring, sosial utjevning, trivsel og godt skolemiljø.

Over 20 år etter denne reformbølgen er det mye som tyder på at elevenes resultater ikke har blitt bedre, til tross for at dette var en viktig intensjon med reformene (Sahlberg, 2023). Resultatene på de internasjonale undersøkelsene har gått ned i mange land. Vi vet ikke om dette skyldes at reformene er feilslått, om implementeringen har sviktet eller om de faktisk har virket etter intensjonene, men at effektene er dominert av samtidige utviklingstrekk i samfunnet som har påvirket skolen i motsatt retning.

De siste tiårene har vi fått ny kunnskap om hva som skaper god kvalitet i skolen. Denne kunnskapen må ligge til grunn for skoleutvikling i framtiden. Ekspertgruppen for skolebidrag redegjorde for eksempel for hva som kjennetegner norske skoler og kommuner som lykkes med å utvikle kvaliteten på opplæringen (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021). Den trekker blant annet fram at disse skolene kjennetegnes av aktive kommuner som har tett dialog og tillit til skoleledere, et sterkt samarbeid og tillit på alle nivåer i skolen, velfungerende profesjonsfelleskap og en tydelig pedagogisk ledelse.

Internasjonal forskning tyder på at store nasjonale reformer ofte har begrenset effekt på skolenes praksis. Når nasjonale reformer møter skolen og underliggende forvaltningsnivå, blir de fortolket og tilpasset (Aasen et al., 2012). En annen lærdom fra reformforskningen er at endringer i skolen tar lang tid. Kortsiktighet og mangel på tid er en av flere årsaker til at reformer mislykkes (Hargreaves & Shirley, 2009).

Skolens kompleksitet krever handlingsrom og sterke profesjoner

Gitt skolens sentrale rolle som samfunnsinstitusjon, og de forventningene som stilles til hva skolen skal bidra med, er det begrenset mulighet til å redusere kompleksiteten i oppdraget. Utvalget mener imidlertid at det er minst fire viktige konsekvenser av denne kompleksiteten:

For det første må skoleledere, lærere og ansatte som utøver kjernevirksomheten i skolen ha stor grad av handlingsrom og fullmakter. Skolens profesjoner må ha hovedansvar for prosesskvaliteten i skolen. Politisk detaljstyring ovenfra gjennom ulike tiltak som griper inn i praksis i klasserommet vil sjelden lykkes. Til det er det altfor lang og kronglete vei fra et konkret nasjonalt politisk tiltak til økt kvalitet i det enkelte klasserom. Som vist i kapittel 4, blir elevgruppen stadig mer mangfoldig og det vil være store forskjeller fra klasserom til klasserom i hva som gir elevene best opplæring. Beslutninger om hva som er til elevenes beste, og hva som gir god opplæring, må derfor tas av de lærerne og skolelederne som er tett på elevene hver dag. Tiltak i skolen må spille på lag med skolens iboende driv etter å utvikle egen praksis.

For det andre må skolene ha stabilitet og forutsigbarhet for å gjennomføre endringer. Det er betydelig risiko for at ulike tiltak, som hver for seg kan være vel begrunnet, motvirker hverandre. Skolen er derfor særdeles dårlig egnet for politisk kappestrid om prioriteringer og tiltak. Nasjonale og lokale skolemyndigheter må sørge for god strukturkvalitet.

For det tredje har alle nivåer i styringskjeden behov for et godt kunnskapsgrunnlag om tilstanden i skolen og skolens resultater. Kunnskapsgrunnlaget må bygge på en bred forståelse av skolens resultater, som også inkluderer skolens danningsoppdrag.

For det fjerde må de profesjonelle partene i skolen samarbeide om å utvikle kvaliteten i skolen. Selv om de ulike aktørene i skolen har ulike interesser og ansvar, har de et felles mål om å skape læring og trivsel for alle elever.

Framtidens fellesskole må leve med et komplekst og ambisiøst oppdrag, men den må også styres, ledes og utvikles på en måte som tar hensyn til kompleksiteten. Den må balansere ulike syn på styring av skolen, og ta hensyn til at det er ulike forventninger til skolens oppdrag.

Hver dag jobbes det mot å realisere formålet med skolen i det enkelte klasserom, verksted, gymsal og skolegård. Fellesskap, læring, vennskap og holdninger skapes gjennom interaksjonene mellom klassekamerater, lærerne og i de konkrete undervisningssituasjonene. Skolens oppdrag realiseres innenfra ved hjelp av en sterk lærerprofesjon i tett samspill med profesjonell skoleledelse.

En sterk lærerprofesjon betyr ikke at den skal stå utenfor demokratisk styring, men at den skal ha betydelig autonomi og fravær av detaljstyring. Dette forutsetter godt samarbeid, ansvarsfordeling og rolleavklaring mellom fire parter: sentrale skolemyndigheter, lokale skolemyndigheter, lærernes og skoleledernes organisasjoner og lærerutdanningene.

9 Kommunene er ulike

Kommunene og fylkeskommunene har ansvaret for opplæringen i grunnskolen og for videregående opplæring. I dette kapittelet utdyper vi hva dette ansvaret innebærer og viser hvordan kommuner og fylkeskommuner i ulike deler av landet har svært ulike forutsetninger for å ivareta oppdraget. For å lykkes med endringer i skolen, er det viktig at nasjonale myndigheter tar hensyn til ulikhetene mellom kommunene. Løsninger som fungerer i en stor bykommune, er ikke nødvendigvis gjennomførbare i små distriktskommuner. I et innspill til utvalget understreker KS at utviklingen av framtidens fellesskole må ta hensyn til betydelige variasjoner mellom kommunene når det gjelder lokalsamfunn, skoler, klasser og enkeltelever.

I tidligere opplæringslov ble begrepet skoleeier brukt for å beskrive kommunens og fylkeskommunens rolle og ansvar for skolene. KS peker på i sitt innspill at begrepene skoleeier eller lokal skolemyndighet ikke fullt ut fanger kommunenes samlede rolle og ansvar, fordi kommunenes ansvar også handler om å se skole og opplæring i en større sammenheng. Utvalget bruker derfor primært begrepet kommune, som i denne sammenheng også omfatter fylkeskommunene.

Private skoler skal ha et styre som er ansvarlig for at skolen drives i tråd med gjeldende regelverk (Privatskolelova, 2003, §§ 5-1 og 5-2). Utdanningsdirektoratet fører tilsyn med private skoler. I dette kapittelet går vi ikke nærmere inn på lokal styring av private skoler, siden det er en begrenset andel private skoler i Norge.

9.1 Statens styring av kommunene

Kommunene er selvstendige og folkevalgte organer og det kommunale selvstyret er forankret i Grunnloven § 49. Kommuneloven gir grunnleggende regler for statens styring av kommunesektoren. Kommunene er ikke en del av den statlige styringsstrukturen, og statlige pålegg til kommunene krever hjemmel i lov (Kommuneloven, 2018, § 2-1). Samtidig er Norge en enhetsstat med en nasjonal politikk, og det lokale selvstyret må utøves innenfor nasjonale mål og rammer. En sentral problemstilling i statens styring av kommunene er balansen mellom lokalt handlingsrom og nasjonale mål (NOU 2026: 1).

9.1.1 Økonomisk og juridisk rammestyring som hovedprinsipp

Økonomisk og juridisk rammestyring er et hovedprinsipp for den statlige styringen. Det innebærer at kommunene skal ha reell handlefrihet til å innrette oppgaveløsning og tjenestetilbud etter lokale forhold og behov. Statlig styring skal derfor være særskilt begrunnet, i nasjonale mål som for eksempel rettssikkerhet, likhet og likeverd. Statens inngripen i det kommunale selvstyret skal uansett være forholdsmessig. Det vil si at styringstiltaket både skal være nødvendig og egnet for å sikre nasjonale målsetninger (Kommuneloven, 2018, § 2-2).

En gjennomgang av statens styring av kommunene finner at det samlede styringstrykket fra staten er stort og økende. Grunnskolesektoren trekkes fram som et område med omfattende regelstyring. Bruken av juridiske virkemidler har særlig økt på områder med betydelig politisk oppmerksomhet (DFØ, 2024b).

Den omfattende regelstyringen av kommunene på opplæringsfeltet må ses i lys av målet om at barn med ulik bakgrunn, ulike forutsetninger og ulike behov skal få et likeverdig opplæringstilbud uansett hvor de bor i landet (NOU 2019: 23).

Opplæringslovutvalget gikk gjennom lovreguleringen av opplæringssektoren og foreslo nye prinsipper for regelstyring av sektoren. Utvalget understreket blant annet at nasjonale reguleringer bør begrenses til tiltak som er sentrale for å nå målene for grunnopplæringen, og der det er betydelig risiko for at målene ikke nås uten slik regulering (NOU 2019: 23).

Utvalget pekte på at kommuner og fylkeskommuner opplever styringen på opplæringsområdet som stram, og foreslo endringer for å gi økt lokalt handlingsrom. I høringen av Opplæringslovutvalgets forslag kom det imidlertid fram betydelige argumenter mot flere av forslagene til avregulering. Det var for eksempel motstand mot å avvikle lærernormen, fjerne kommunens plikt til å tilby leirskole eller annen skoletur, og redusere reguleringen hvordan skoledemokratiet skal organiseres. Høringen illustrerer dermed spenningen mellom ønsket om lokal handlefrihet på den ene siden og hensynet til mål om likeverdig opplæring på den andre siden.

Videre synliggjør høringen at bak hver enkelt regulering står det ofte sterke og legitime interesser. Det er mange og ulike forventninger til skolens innhold og kvalitet. Dette gjør det vanskelig å fjerne enkelte reguleringer, selv om summen av reguleringer kan være uhensiktsmessig innenfor en gitt ressursramme.

Flere studier viser at kommunenes etterlevelse av regelverket for opplæringen er preget av betydelig variasjon, både mellom kommuner og mellom regelverksområder. Særlig fremstår reglene om tilpasset opplæring, individuell tilrettelegging, skolemiljø og kompetansekrav som krevende å etterleve fullt ut. Evalueringer peker på at regelverksbrudd sjelden skyldes manglende vilje, men heller strukturelle forhold som kapasitetsutfordringer, kompetansemangel og manglende støttestrukturer (Mausethagen et al., 2019; Proba, 2023).

Kommunenes utfordringer med regelverksetterlevelse må også forstås i lys av omfanget og kompleksiteten i lovverket de har ansvar for. En kartlegging viser at mange kommuner har vansker med å oppfylle alle lovpålagte oppgaver, og at små og mellomstore kommuner er særlig sårbare. Det innebærer at kommuner ofte må gjøre prioriteringer som kan føre til svakere internkontroll og oppfølging av skolene, noe som igjen øker risikoen for manglende regelverksetterlevelse (Menon Economics, 2022).

Forskning viser at regelverksetterlevelse i skolen også er et spørsmål om hvordan regelverket forstås og omsettes i praksis. Kommuner og skoler utøver betydelig profesjonelt skjønn, særlig der regelverket gir stort handlingsrom. Selv om det profesjonelle skjønnet er en forutsetning for lokale tilpasninger, kan det føre til ulik praksis og utfordre kravet om likeverdig opplæring. Statlig tilsyn bidrar til økt oppmerksomhet om regelverksetterlevelse, men er også ressurskrevende og løser ikke alene de underliggende kapasitets- og kompetanseutfordringene i kommunene (Mausethagen et al., 2019).

Øremerkede tilskudd til bestemte formål

Selv om økonomisk rammefinansiering av kommunene er hovedprinsippet, gis det også midler gjennom øremerkede tilskudd som kommunene må bruke på bestemte formål. Øremerking kan være hensiktsmessig for å bygge opp en tjeneste som står svakt nasjonalt, eller for å finansiere tjenester eller tiltak som ikke er aktuelle i alle kommuner.

Øremerkede tilskudd utgjør en liten del av kommunenes inntekter, og har siden 2000-tallet ligget stabilt på rundt 5 prosent av kommunenes samlede inntekter. Øremerking er særlig utbredt i helse- og omsorgssektoren, men også Kommunal- og distriktsdepartementet og Kunnskapsdepartementet har mange ordninger. Kommunekommisjonens flertall foreslo å innlemme flere av de øremerkede tilskuddene i kommunesektorens rammetilskudd, inkludert tilskudd fra Kunnskapsdepartementet (NOU 2026: 1).

I kapittel 12 og 13 vurderer vi tilskuddsordningen til videreutdanning i barnehage og skole, som kommunekommisjonen har foreslått innlemmet i kommunerammen, og grunnskoletilskuddet som kommisjonen har foreslått avviklet.

9.1.2 Styring gjennom veiledning og støttesystemer

I tillegg til den juridiske og økonomiske rammestyringen, styrer staten også gjennom pedagogiske virkemidler. Pedagogiske virkemidler favner bredt og har som regel mål om å øke kompetansen i kommunene, bidra til utvikling og nytenkning og gi bedre kvalitet i kommunal forvaltning og tjenesteproduksjon. De pedagogiske virkemidlene består ofte av informasjon og anbefalinger, og må utformes innenfor rammene av det regelverket som er fastsatt (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020).

De pedagogiske virkemidlene er ikke juridisk bindende, men eksempler på såkalt myk og uformell styring. Et eksempel på bruk av pedagogiske virkemidler er veilednings- og støttemateriellet som er laget for å støtte kommunenes og skolenes arbeid med læreplaner. Ressursene omfatter den digitale læreplanvisningen, kompetansepakker og informasjon og veiledning på Utdanningsdirektoratet sine nettsider.

Evalueringen av fagfornyelsen viser at de nasjonale støtteressursene til lokalt arbeid med læreplaner er nyttige verktøy. De fremmer pedagogiske og didaktiske diskusjoner og øker forståelsen av læreplanverket. Selv om støtteressursene har en veiledende status, finner forskerne at de oppfattes som en autorativ fortelling om hvordan læreplanene skal fortolkes og forstås. Det som var ment som støtte, kan dermed føre til at lærerprofesjonens rom for fortolkning og faglig skjønn reduseres (Furberg et al., 2026).

9.2 Kommunens helhetlige ansvar for skolen

Kommunene har viktige samfunnsoppgaver gjennom å være myndighetsutøver, tjenesteyter, samfunnsutvikler og arena for lokaldemokratiet. Alle disse rollene er relevante og viktige for hvordan kommunene ivaretar ansvaret for skole og opplæring.

Skolen er en grunnleggende arena for fellesskap og samfunnsutvikling i lokalsamfunnet. Grunnskolen og videregående opplæring er sentrale både for og danning og utdanning, men også for inkludering, deltakelse og forebyggende arbeid for barn og unge. Skolen spiller en viktig rolle i kommunenes arbeid for mer samordnet og tidlig innsats på tvers av tjenester. Skoleutvikling må derfor sees i sammenheng med tverrsektorielt samarbeid innen samfunnsplanlegging og tjenesteutvikling. Dette utdyper vi i kapittel 13.

Kompleksiteten i kommunenes ansvar som skolemyndighet kan beskrives gjennom fire ulike ansvarsområder (Hye et al., 2025a):

1. Utviklingsansvaret handler om hvordan kommunen utvikler kvaliteten i skolen. Kommunene og fylkeskommunene skal arbeide for å holde ved like og heve kvaliteten i skolen. De skal også sørge for at skolene jevnlig vurderer i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen bidrar til å nå målene i lov og læreplaner. Dette omtales ofte som skolebasert vurdering. Kommunene og fylkeskommunene skal også ha skolefaglig kompetanse i administrasjonen. Kommunestyret og fylkestinget skal minst en gang i året få informasjon om læringsmiljøet, læringsresultatene og gjennomføringen i opplæringen (Opplæringslova, 2024, § 17-12).

   Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet, som ble innført i 2004, består av prøver, verktøy og undersøkelser. Disse skal støtte alle nivåer i skolen, inkludert kommunene, i å utvikle kvaliteten i skolen. Kommunene har ansvar for at nasjonale prøver, kartleggingsprøver og undersøkelser om skolenes læringsmiljø blir gjennomført. Det er også obligatorisk deltakelse for skoler som trekkes ut til å delta i de internasjonale undersøkelsene (Opplæringsforskrifta, 2024, kapittel 19).

2. Arbeidsgiveransvaret for de ansatte i skolene innebærer at kommunen har forhandlingsansvaret for lønns- og arbeidsvilkår. Arbeidsforholdene for de ansatte i skolen er regulert gjennom arbeidsmiljøloven og annen nasjonal regulering som hovedavtale, tariffavtaler og særavtaler om undervisningstid (SFS 2213, 2025). I kapittel 10 har vi beskrevet ulike forhold ved skoleledernes og lærernes arbeidshverdag. Selv om både lærere og skoleledere rapporterer om høy trivsel, er det flere tegn til at arbeidshverdagen i skolen oppleves som mer krevende enn før.

3. Finansieringsansvaret for skolene følger prinsipper for økonomistyring og ressursfordeling. Rammefinansiering innebærer at staten overfører frie inntekter til kommunene uten øremerkede krav til bruk. Dette gir handlefrihet til å disponere ressursene etter lokale behov. Selv om rammestyring er hovedprinsipp for statlig styring av kommunene, er skolesektoren også preget av statlig styring på enkeltområder (DFØ, 2024b). Lærernormen er et eksempel på statlig styring hvor det er bestemt fra nasjonalt hold hvor mange lærere det skal være per elev på hvert hovedtrinn i grunnskolen. Kravet er begrunnet ut fra et nasjonalt mål om likeverdig opplæring. Vi beskriver ulike forhold ved lærernormen i kapittel 13.

4. Organiseringsansvaret handler om hvordan kommunen velger å innrette driften av skolene, med tanke på arbeidsdeling og delegering av makt og myndighet. Det handler også om dimensjonering av skoler og spørsmål om skolestruktur. I kapittel 8 beskriver vi behovet for tillit og gode relasjoner mellom aktørene i skolen. I kapittel 13 beskriver vi utfordringer og muligheter ved endringer i skolestruktur.

De ulike ansvarsområdene illustrerer kompleksiteten i kommunens ansvar for skole og opplæring, og hvor sammensatt kompetanse oppdraget krever. Kommunene skal for eksempel skape en helhetlig og lokaldemokratisk forankring av skolepolitikken. De skal ha en administrativ kompetanse som ivaretar arbeidsgiveransvaret for de ansatte i skolen, og pedagogisk kompetanse som støtter kvalitetsutvikling i skolene.

Kommunene må også være rustet til å møte de sentrale utviklingstrekkene med betydning for skolen som utvalget har trukket fram. Endringer i demografi og befolkningsgrunnlag påvirker kommunene allerede, og mange kommuner står i krevende saker om skolenedleggelser. Digitalisering og krisehåndtering er eksempler på områder som trolig vil bli enda mer aktuelle for kommunene i lys av en akselererende teknologiutvikling, klimaendringer og en mer urolig verden.

I kapittel 8 beskriver vi kompleksiteten i skolen og understreker behovet for en sterk lærerprofesjon og profesjonell skoleledelse som kan utvikle skolen innenfra og sørge for god prosesskvalitet. Kommunene spiller en avgjørende rolle for at lærerne, skolelederne og de ansatte i skolen skal lykkes med dette oppdraget.

Kommunene har en nøkkelrolle i å utvikle framtidens fellesskole og sørge for likeverdig opplæring til alle elever. Nasjonale myndigheter som Utdanningsdirektoratet, statsforvalteren og andre nasjonale kompetansemiljøer støtter kommunenes utviklingsarbeid gjennom for eksempel kompetansesatsinger og kvalitetsutviklingssystemet. Kommunenes behov for støtte til kompetanseutvikling og lokal kapasitetsbygging vil trolig øke i framtiden, etter hvert som utviklingstrekkene beskrevet i kapittel 4 påvirker skolene i stadig større grad.

9.3 Statsforvalteren er et bindeledd mellom kommuner og nasjonale myndigheter

Statsforvalteren er statens representant i fylket og har ansvar for å bidra til gjennomføring av nasjonal politikk. Oppdraget ivaretas gjennom veiledning, dialog og tilsyn. Statsforvalteren fungerer som et sentralt bindeledd mellom staten og kommunene, og har inngående kjennskap til regionale og lokale forhold.

Statsforvalterens primæroppgave på opplæringsområdet er å ivareta rettssikkerheten til elever og voksne i opplæring. Statsforvalteren er klageinstans for en rekke vedtak som kommunene fatter etter opplæringsloven. Statsforvalteren fører også tilsyn med at kommunene oppfyller sine plikter etter opplæringsloven, og treffer vedtak i håndhevingsordningen for skolemiljøsaker.

Videre har statsforvalteren ansvar for å formidle og legge til rette for at kommunene iverksetter nasjonal politikk, inkludert endringer i opplæringsloven, læreplanverket og rammeplanen for SFO. Statsforvalteren skal også følge opp kommuner og fylkeskommuner som har utfordringer med skolemiljø.

Statsforvalteren støtter kommunene i arbeidet med lokal kompetanseutvikling, og følger opp kommuner med kvalitetsutfordringer.

Ifølge en oppsummering som Utdanningsdirektoratet har laget til utvalget, fordeler statsforvalterens oppgaver på opplæringsområdet seg med omtrent 80 prosent til rettssikkerhetsoppgaver og 20 prosent til utviklingsoppgaver. Klagebehandling utgjør den største delen av rettssikkerhetsarbeidet, og både antall klager og sakskompleksiteten har økt betydelig over tid. Håndhevingsordningen etter opplæringsloven kapittel 12 om elevenes skolemiljø stiller særlig store krav til ressurser i klagebehandlingen.

Statsforvalterne har i utgangspunktet gode forutsetninger for å tilpasse innsatsen til lokale behov gjennom sin lokalkunnskap og dialog med kommunene. Samtidig understreker Utdanningsdirektoratet at det store omfanget av rettighetsklager begrenser statsforvalternes mulighet til å arbeide forebyggende, slik at innsatsen i stor grad blir reaktiv.

9.4 Økonomiske og strukturelle rammer for kommunenes skoleansvar

Utvalget har besøkt kommuner og møtt representanter fra skoler og kommuner i ulike deler av landet. Besøkene og samtalene har gitt et bilde av hvor ulike forutsetninger kommunene har for å ivareta rollen og ansvaret for skole og opplæring. Flere innspill peker også på at store økonomiske forskjeller mellom kommunene utfordrer målet om en fellesskole som gir likeverdig opplæring til alle elever.

I denne delen beskriver vi noen overordnede tendenser i kostnadene i skolesektoren, samt sentrale forskjeller mellom kommunene når det gjelder skolestruktur og rammevilkår for å ivareta kommunenes ansvar for skole og opplæring.

9.4.1 Betydelige og økende kostnader til skole

Norge har i gjennomsnitt høye kostnader per elev i skolen sammenlignet med andre land. Dette skyldes i stor grad et høyt lønnsnivå og en spredt bosetning. Kommunene og fylkeskommunene har, som tidligere vist, ansvar for finansieringen av grunnskolen og videregående opplæring.

Som nevnt i kapittel 2 vil Norge bruke omtrent 166 mrd. kroner på grunnskole og videregående opplæring i 2026.

Inntektssystemet skal bidra til likeverdige økonomiske forutsetninger

Kommunesektorens inntekter består av frie og bundne inntekter. De bundne inntektene er øremerkede tilskudd, gebyrer og egenbetalinger som er knyttet til bestemte tjenester. De frie inntektene kan kommunene bruke slik de selv mener er best, både til å følge lover og regler, og på tiltak som ikke er lovpålagte. De frie inntektene kommer fra skatteinntekter i kommunen og rammetilskudd fra staten. I 2026 utgjør skatteinntektene rundt 55 prosent og rammetilskuddet rundt 45 prosent av de frie inntektene (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025).

Inntektssystemet skal bidra til at alle kommuner har likeverdige økonomiske forutsetninger for å levere gode tjenester. Inntektssystemet tar hensyn til både strukturelle kostnadsforskjeller (utgiftsutjevning) og forskjeller i skatteinntekter (inntektsutjevning).

Statens rammetilskudd til grunnskole tar hensyn til elevtall, reiseavstander og innvandrerandel i kommunen. Gjennom den såkalte trekk- og korreksjonsordningen trekkes kommunene for hver elev i kommunen som går på private skoler (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025).

Store variasjoner i kommuneøkonomien

Grunnskolen er den nest største kostnadsposten for kommunene. Totalt bruker kommunene 21 prosent av utgiftene på grunnskole (Statistisk sentralbyrå, 2026f). Til sammenligning bruker de 36 prosent på helse og omsorg og 8 prosent på barnehage. Andelen av kommunenes utgifter til skole varierer fra 12 til 31 prosent.

Kommuneøkonomien, målt ved netto driftsresultat, er avgjørende for kommunenes mulighet til å prioritere ressurser til skolesektoren. I kapittel 4 redegjorde vi for hvordan demografiske endringer kan gjøre det vanskelig å prioritere ressurser til skolen. Både Perspektivmeldingen 2024 og Kommunekommisjonen peker på at Norge vil få en strammere økonomi og mangel på arbeidskraft framover, blant annet som følge av forholdet mellom yrkesaktive og eldre (Meld. St. 31 (2023–2024); NOU 2026: 1).

Kommunene har lenge hatt positive økonomiske resultater, men som følge av en skattesvikt fikk kommunene samlet sett et negativt netto driftsresultat på 2,6 mrd. kroner i 2024 (NOU 2025: 10). Foreløpige tall for 2025 viser at de økonomiske resultatene ble betydelig styrket med et positivt netto driftsresultat på anslagsvis 2,2 prosent. Resultatet skyldes sterk inntektsvekst, omstillinger og innsparingstiltak (NOU 2025: 10).

For mange kommuner vil overskuddet i 2025 gå til å dekke merforbruk fra tidligere år, eller til å bygge opp igjen disposisjonsfondet, som er kommunens oppsparte midler.

Det er store variasjoner i den økonomiske situasjonen mellom kommunene. Kommunen med det høyeste netto driftsresultatet ligger på 27,6 prosent av brutto driftsinntekter, mens den svakeste er på -15,4 prosent. Totalt hadde 118 av 357 kommuner et negativt netto driftsresultat i 2025 (Statistisk sentralbyrå, 2026c). 224 kommuner har et postivt netto driftsresultat (foreløpige tall) i 2025 og 155 av disse ligger på eller over TBUs anbefalte nivå. Tallene indikerer at det er dels store forskjeller i kommunenes forutsetninger for å drive skole, selv om det er svingninger fra år til år.

TBU peker på et betydelig omstillingsbehov for kommunene de neste ti årene. De anslår at det vil være behov for en vridning fra grunnskole til omsorgstjenester, med en anslått nedgang på nesten 11 mrd. kroner for grunnskole og 3,7 mrd. kroner for videregående opplæring som følge av færre barn og unge i skolealder (NOU 2025: 10).

Kostnader til skolen økte jevnt fra 2016 til 2023

Mellom 2016 og 2025 økte utgiftene til offentlige grunnskoler og SFO med 5,8 mrd. 2016-kroner (justert med kommunal deflator). Det er en økning på 8 prosent, i en periode der elevtallet har vært relativt stabilt (Utdanningsdirektoratet, 2026m, 2026p).

¹ Utgifter inkluderer drift, skolelokaler, skoleskyss, SFO og tilskudd til private skoler. Kostnader i 2016-kroner ved bruk av kommunal deflator.

Kilde: DFØ, 2026b; Statistisk sentralbyrå, 2026g; Utdanningsdirektoratet, 2026n

Det kan være flere forklaringer på at kostnadene har økt. Den gradvise innføringen av 12 timer gratis SFO i uka på 1.–3. trinn utgjør en god del av utgiftsveksten. Utgiftsveksten fra 2016 til 2019 kan knyttes til innføring av lærernormen. I denne perioden økte lærertettheten, som vil si at det ble færre elever per lærer. I perioden etter 2019 har lærertettheten vært relativt stabil. Antall elever per lærer har gått mest ned på 1.–4. trinn.

Kilde: Utdanningsdirektoratet, 2026m

Kostnadsveksten kan også henge sammen med den betydelige satsingen på læreres kompetanse de siste årene. For eksempel har innføring av lærerutdanning på masternivå over tid medført et høyere lønnsnivå og dermed økte lønnsutgifter for kommunene.

Innføring av gratis SFO har økt deltakelsen betydelig

Opplæringsloven gir kommunen plikt til å ha et tilbud om skolefritidsordning (SFO) før og etter skoletid for elever på 1.–4. årstrinn og for barn med særskilte behov på 1.–7. årstrinn. SFO er et frivillig tilbud, i motsetning til grunnskoleopplæringen.

Ordningen med 12 timer gratis SFO ble innført for 1. trinn fra høsten 2022 og har gradvis blitt utvidet til 2. og 3. trinn. Kommunene er kompensert for ordningen gjennom økninger i rammetilskuddet. Ordningen med 12 timers gratis SFO på 1.–3. trinn ble nylig lovfestet som en rettighet for elevene.

Deltagelsen har økt betydelig etter gradvis innføring av 12 timer gratis SFO. Figur 9.4 viser hvilken umiddelbar effekt deltagelsen hadde året etter innføringen. På første trinn var deltagelsen allerede høy, men den økte likevel fra 83 prosent til 92 prosent. På 3. trinn økte deltagelsen fra 63 prosent til 86 prosent fra 2023 til 2024.

Kilde: Utdanningsdirektoratet, 2025c

9.4.2 Skolestrukturen i kommunen har stor betydning for kostnaden per elev

Kostnaden per elev (korrigerte brutto driftsutgifter) i offentlige grunnskoler var i gjennomsnitt 166 838 kroner i 2025 (Statistisk sentralbyrå, 2026e). Det inkluderer kostnader til skolelokaler og skoleskyss. I tillegg kommer kostnader til SFO på 39 200 kroner per barn i SFO. Investeringer i skolebygg kommer også i tillegg.

Bak disse tallene skjuler det seg store forskjeller mellom kommuner. Holder vi SFO utenfor, viser tall for 2025 at de fem kommunene som bruker mest, i gjennomsnitt bruker 408 000 kroner per elev. De fem kommunene som bruker minst, bruker i snitt 137 000 kroner per elev (Statistisk sentralbyrå, 2026g).

¹ korrigerte brutto driftsutgifter og skolelokaler

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2026g) og (Utdanningsdirektoratet, 2026n

Forskjellene mellom kommunene skyldes i stor grad smådriftsulemper i kommuner med små skoler. Små skoler har færre elever å fordele de faste kostnadene på. De har også få elever på hvert trinn, noe som innebærer at det nødvendigvis blir relativt få elever per lærer. Mulighetene til å justere lærertettheten er derfor lavere for de små og mellomstore skolene og de overoppfyller derfor ofte lærernormen. Lønn er en stor del av skolens kostnader, og få elever per lærer vil derfor bidra til et høyt kostnadsnivå per elev på de minste skolene.

Utvalget har fått flere innspill om at det er vanskelig for kommunene å spare penger selv om elevtallet går ned. Den viktigste årsaken er at kommunen har mange faste kostnader til skolen, og at smådriftsulempene forsterkes når elevgrunnlaget synker. Selv om det blir litt færre elever på hver skole, betyr det som oftest ikke at skolen kan ha færre lærere eller legge ned en klasse.

Sagt på en annen måte er marginalkostnaden ved én elev lavere enn gjennomsnittskostnaden per elev, slik at besparelsen ved at det blir én elev mindre i kommunen er vesentlig lavere enn inntektsbortfallet. Vi kommer tilbake til dette problemet i drøftingen av skoleøkonomien i kapittel 13.

Kilde: Utdanningsdirektoratet, 2026m

Lærertettheten varierer mellom trinn slik også lærernormen er forskjellig på de ulike trinnene. På 1.–4. årstrinn er lærertettheten i gjennomsnitt 13,5, mens den er 17,5 på 8.–10. årstrinn.

9.4.3 Elevtallet er på vei ned etter en periode med svak vekst

Skoleåret 2025/26 var det nær 622 000 elever i grunnskolen. Elevtallet svinger fra år til år, og økte jevnt fra 2011 til 2023. De siste to skoleårene har elevtallet gått ned med 15 000 slik at elevtallet er tilbake på omtrent samme nivå som før økningen startet i 2015.

Ser man på fødselstallene for kullene som går i grunnskolen i dag (skoleåret 2025/26) sammenlignet med kullene som vil være i grunnskolealder i 2031, tilsier dette en nedgang i elevtallet på om lag 37 000 elever om fem år. Det må tas høyde for at netto innvandring også påvirker elevtallet, slik at den faktiske utviklingen kan avvike fra dette anslaget.

9.4.4 Skolenedleggelser som svar på fallende elevtall i kommunen

Når elevtallet i kommunen endres, kan kommunen ha behov for å endre skolestrukturen. Det har vært en tendens over flere år til at vi får færre og større skoler når vi ser landet under ett, men det er store regionale forskjeller.

Skoleåret 2025/26 er det 2 663 grunnskoler, og det er 195 færre enn i 2006/07. I gjennomsnitt har en grunnskole 234 elever (Statistisk sentralbyrå, 2008; Utdanningsdirektoratet, 2026n). Hvert år blir det lagt ned skoler i hele landet, ofte som en konsekvens av fallende elevtall og presset økonomi. I gjennomsnitt ble det lagt ned 49 grunnskoler og åpnet 21 grunnskoler hvert år i perioden 2006–2024 (Storm et al., 2026). I 2025 ble det lagt ned 46 skoler (Utdanningsdirektoratet, 2026a).

Kilde: Storm et al., 2026

Mange av skolene som legges ned er små. Tre av fire grunnskoler som ble lagt ned fra 2011 til 2025 hadde færre enn 100 elever det siste driftsåret. Halvparten hadde 37 elever eller færre. (Utdanningsdirektoratet, 2026a).

Kilde: Utdanningsdirektoratet, 2026n

Til tross for at mange små skoler er lagt ned de siste årene, preges skolestrukturen i Norge fortsatt av mange små skoler. 27 prosent av grunnskolene har under 100 elever og nesten halvparten av disse igjen har under 50 elever. 45 prosent av skolene som ble lagt ned de siste fem årene tilhørte de minst sentrale kommunene, mens bare 12 prosent tilhørte de mest sentrale kommunene.

De siste 15 årene har det i de fleste fylkene blitt lagt ned flere skoler enn det er opprettet nye. Oslo og Akershus skiller seg ut, ved at de har flere skoler nå enn for 15 år siden. Disse fylkene har også størst økning i elevtall i perioden (Utdanningsdirektoratet, 2026a).

Kilde: Utdanningsdirektoratet, 2026a

9.4.5 Flere elever går på private skoler

Det er stadig flere elever som går på privatskoler. Skoleåret 2025/26 går 5 prosent av grunnskoleelevene på private skoler. For 10 år siden var andelen under 4 prosent. De siste 10 årene har det blitt 8 500 flere elever ved private grunnskoler, samtidig som det har blitt 16 800 færre elever ved kommunale grunnskoler (Kunnskapsdepartementet, 2026d).

Andelen privatskoleelever er større på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet. På 1.–7. trinn er andelen 4,3 prosent, mens den øker til 7,1 prosent på ungdomstrinnet.

På videregående skole er andelen privatskoleelever høyere. Skoleåret 2025/26 er en fjerdedel av de videregående skolene privat eid og 9 prosent av elevene går på private videregående skoler. Det er en økning fra 8,0 prosent i 2016/17. Det er store forskjeller mellom fylkene. I Vestland er andelen privatskoleelever 18 prosent, mens i Finnmark er det bare én privat videregående skole og der går 1 prosent av elevene. I Østfold har andelen elever i private videregående skoler økt fra 8,0 til 10,9 prosent de siste 10 årene.

Kilde: Utdanningsdirektoratet, 2026l, 2026n

De fleste privatskolene ligger i store kommuner

Tall for 2025 viser at halvparten av elevene ved private grunnskoler bor i de 15 største kommunene (Utdanningsdirektoratet, 2026n).

Prinsippet for finansiering av private grunnskoler er at tilskuddet skal reflektere kostnaden per elev i kommunale skoler (Arnevig Samuelsen et al., 2025; Kunnskapsdepartementet, 2024d).

Beregningen av tilskuddssatsene til private skoler tar utgangspunkt i at de skal dekke 85 prosent av de gjennomsnittlige utgiftene til opplæring per elev i kommunale grunnskoler (Utdanningsdirektoratet, 2025i).

Gjennom trekk- og korreksjonsordningen reduseres kommunenes rammetilskudd for hver elev som går på private skoler (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2025). En analyse gjort av SØF indikerer at trekksatsene overvurderer de faktiske innsparingene i kommunesektoren fordi anslaget på marginal innsparing er lavere enn trekksatsen som ligger til grunn for rammetrekket til kommunesektoren. Det er den samme mekanismen som gjør seg gjeldende her, som når kommunene trekkes mer for fallende elevtall enn den faktiske besparelsen tilsier. Dette skyldes forskjellen mellom gjennomsnittskostnad og marginalkostnad, som vi har omtalt tidligere og som vi kommer tilbake til i kapittel 13.

En analyse fra 2023 viste at kun 1 av 10 nedlagte kommunale skoler erstattes av en privatskole. For de kommunene det gjelder kan det likevel være vanskelig når en krevende skolenedleggelse resulterer i opprettelsen av en ny privatskole og trekksatsene gjør at en skolenedleggelse ikke fører til den innsparingen kommunen ønsket.

Sammenligner man statens tilskudd per elev i privatskoler med kommunens kostnad per elev, kan det se ut som at det koster staten mindre å ha elever i private skoler enn i offentlige. Foreldrebetaling utgjør en stor del av denne forskjellen. Poenget i dette kapittelet har vært å vise noen mekanismer med rammefinansieringen og trekkordningene som kan ramme kommuneøkonomien uforholdsmessig når elevtallet i de kommunale skolene går ned, enten det skyldes generell nedgang eller at elevene begynner i private skoler.

9.5 Betydelig variasjon i kommunens bruk av ukvalifiserte i undervisningsstillinger

Ulike lærerstatistikker viser at andelen av personer i lærerstillinger med manglende kvalifikasjoner varierer på landsbasis, og at omfanget er særlig stort i de nordligste fylkene og i Oslo, Akershus og Rogaland (Statistisk sentralbyrå, 2023a, 2023b; Utdanningsdirektoratet, 2026k).

Tall fra Utdanningsdirektoratet (GSI) for 2025/26 viser at omtrent 4 prosent av undervisningstimene ble gitt av personer som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting i lærerstilling.

Kilde: Utdanningsdirektoratet 2026k

Det er betydelige variasjoner mellom kommunene i hvert fylke. I Buskerud varierer for eksempel andelen ukvalifiserte lærere mellom 0 og 18,8 prosent. Det er en relativt sterk sammenheng mellom kommunestørrelse, målt i antall elever i kommunen, og andelen lærere som ikke oppfyller kravene til tilsetting. Nesten alle kommuner der over 10 prosent av de tilsatte i lærerstillinger ikke oppfyller kompetansekravene, har færre enn 2000 elever.

¹ Logaritmisk skala

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2026k); Utdanningsdirektoratet (2026n)

Lærerstatistikken fra SSB beregner andelen godkjente lærerårsverk på en annen måte enn Utdanningsdirektoratet (se boks 9.2), og i deres statistikk er mangelen på kvalifiserte lærere større. Ifølge SSB ble 18,3 prosent av avtalte lærerårsverk i grunnskolen og 19,8 prosent avtalte lærerårsverk i videregående skole, utført av personer uten lærerutdanning i 2024. Statistikken fra SSB viser også relativt store variasjoner mellom fylkene (Statistisk sentralbyrå, 2023a, 2023b).

De ulike definisjonene og beregningsmåtene gir til dels store utslag, men bildet er likevel konsistent. Det er variasjoner i lærerdekningen mellom kommuner og fylker og mange elever mottar opplæring uten kvalifisert lærer.

9.6 Er det riktig å si at Norge bruker mest penger på skole i OECD?

Oversikter fra OECD viser at Norge bruker betydelig mer penger enn andre land per elev i grunnskolen. Utvalget mener at dette bildet bør nyanseres av flere grunner.

For det første er det krevende rent teknisk å rapportere utgifter til skole fra land med helt ulike politiske systemer og skolesystemer. Det er store variasjoner mellom OECD-land både i andelen privatskoler, foreldrebetaling og lærernes arbeidstidsavtaler. Det er også grunn til å tro at skolens formål vektlegges ulikt i ulike land og verdensdeler. Norge kan legge vekt på sider ved skolen, for eksempel trivsel, som gir seg utslag i kostnadsnivået uten å ha en direkte effekt på resultatene i internasjonale undersøkelser.

For det andre argumenterer OECD for at forskjeller i kostnader per elev mellom land nesten utelukkende er knyttet til forskjeller i inntektsnivået, og viser til at andel av bruttonasjonalprodukt (BNP) brukt på utdanning kan være en bedre indikator. En utfordring med indikatoren er at Norge benytter BNP for fastlands-Norge (BNP FN) i sin rapportering til OECD. Alle andre land rapporterer sin andel utdanningsutgifter basert på BNP totalt. I andelsmålingene publisert av OECD rangeres dermed Norge øverst. Utvalget mener dette har gitt grobunn for en misvisende påstand i det offentlige ordskiftet om at Norge er det landet som bruker aller mest penger på skole. SSB har vist at bruk av BNP totalt (inklusive petroleumsvirksomheten) ville plassert Norge noe lenger ned i en slik rangering. Norske utdanningsutgifter ville likevel ligget godt over gjennomsnittet for OECD-landene, men ikke lenger på topp (Statistisk sentralbyrå, 2025a).

Uansett beregningsmåte kan vi slå fast at Norge bruker mer penger på skole enn de fleste andre land. Det er grunn til å spørre om hvorfor Norge ikke får bedre resultater når vi bruker så mye penger på skole. Betyr det for eksempel at norske skoler ikke på samme måte som andre land klarer å omsette ressurser til læring?

Utvalget mener at det er svak dekning for en slik påstand, selv om det selvsagt finnes eksempler på ineffektiv ressursbruk og uønsket variasjon i kvalitet i norske skoler. Som vist er skolestrukturen, i kombinasjon med en generelt kostnadskrevende offentlig sektor, den viktigste forklaringen på ressursbruken i norsk skole. Effektene forsterkes av at Norge generelt er et høykostland.

En konsekvens av bosettingsmønster og inntektssystemet, er at det blir urimelig å sammenligne effektiviteten i norsk skole med effektiviteten i for eksempel Danmark og Singapore, basert på resultater i PISA og ressursbruk på nasjonalt nivå. Ett av mange forhold med betydning for kostnadsnivåene er forskjeller i størrelsen på skoler mellom land. I Norge er det mange mindre skoler, noe som blant annet viser seg ved at gjennomsnittlig lærertetthet er betydelig høyere i Norge enn i mange OECD-land (OECD, 2025a). Mer enn en fjerdedel av grunnskolene i Norge har under 100 elever (Utdanningsdirektoratet, 2025c). Små skoler og høy lærertetthet er viktige drivere for kostnadsnivået.

Skolestrukturen er en funksjon av geografi og spredt bosetting. Spredt bosetting er også et politisk valg, og de siste årene har det å ha folk i hele landet fått en sterkere sikkerhetspolitisk dimensjon. En forutsetning for spredt bosetting er å ha tilgang til skoler der folk bor.

Til tross for at inntektssystemet søker å kompensere for sentralitet og smådriftsulemper, er det ikke klart for utvalget at det fullt ut kompenserer for de reelle merkostnadene av bosettingsmønsteret for skolen. Hvis dette stemmer, kan vi ha en underfinansiering av skolen som vil forsterkes de kommende årene når overføringene til kommunene reduseres som følge av færre unge. Uansett vil en treffsikker kompensasjon for smådriftsulemper ikke viske ut det tilsynelatende paradokset mellom høy nasjonal ressursbruk på den ene siden, og at den enkelte skoleleder i Norge kan oppleve betydelig ressursknapphet på den andre.

I kapittel 13 viser vi til forskning om virkninger av økt ressursbruk i skolen. Utvalget mener likevel at vi trenger mer kunnskap om kostnadsbildet, skolestørrelser, lærertetthet og sammenhengen mellom pengebruk og kvaliteten i skolen i Norge, spesielt sammenliknet med andre land.

10 En sterk lærerprofesjon og profesjonell skoleledelse er avgjørende

Lærere og skoleledere er avgjørende for å hegne om og videreutvikle framtidens fellesskole. Et sentralt spørsmål er derfor hvordan de kan bidra til en fellesskole med høy kvalitet.

Utvalget erkjenner at myndighetene ikke kan vedta eller detaljstyre god kvalitet, men at kvalitet utvikles best når lærere og skoleledere arbeider sammen i velfungerende profesjonsfellesskap. I overordnet del av læreplanen trekkes profesjonsfellesskap fram som grunnleggende for skolens praksis:

Skolen skal være et profesjonsfaglig fellesskap der lærere, ledere og andre ansatte reflekterer over felles verdier, og vurderer og videreutvikler sin praksis.

Kunnskapsdepartementet, 2017b.

Utvalget mener at en styrking av lærerprofesjonen og av skoleledelse er avgjørende for en positiv utvikling av fellesskolen. Skolen er også avhengig av andre ansatte som jobber tett på elevene og av det tversektorielle samarbeidet med aktører utenfor skolen. Forutsatt at strukturkvaliteten (rammevilkårene) er god, utvikles prosesskvaliteten i skolen best innenfra gjennom å gi de profesjonelle aktørene i skolen nødvendig handlingsrom i sitt daglige arbeid.

10.1 Den viktige lærerprofesjonen

Skolens oppdrag om å danne og utdanne den oppvoksende generasjonen speiler samfunnets høye forventninger til skolen. Det hviler derfor et stort ansvar på lærerprofesjonen, som er satt til å forvalte dette formålet.

10.1.1 Hvorfor er lærerprofesjonen sentral?

Det er bred konsensus om at gode lærere er den mest betydningsfulle skolerelaterte faktoren for elevers læring, utvikling, trivsel og danning (Burroughs et al., 2019; Hattie, 2023; Teodorović, 2009). Anerkjennelse og respekt for lærerprofesjonen er derfor en nødvendig, om enn ikke tilstrekkelig forutsetning, for å ruste skolen til å ivareta sitt oppdrag (Darling-Hammond, 2017). Samfunnet er avhengig av lærerprofesjonens ekspertise for å danne og utdanne den oppvoksende generasjonen.

Lærere som lykkes med opplæringen, kjennetegnes av både høy pedagogisk, faglig og relasjonell kompetanse (Emslander et al., 2025). De kjennetegnes også av at de bygger på sin egen formelle utdanning, sin erfaring og sin fagspesifikke kunnskap gjennom et godt samarbeid med lærerkollegaene (Coenen et al., 2017; Sancassani, 2023; Ulferts, 2019). Forskningen tyder på at det er den sammensatte kompetansen lærere har, i fag, didaktikk, pedagogikk, relasjonskompetanse og klasseledelse, som til sammen virker positivt inn på elevenes læringsresultater (Thijssen et al., 2022). Nyere forskning om betydningen av sosiale og emosjonelle ferdigheter har gitt ytterligere innsikt i hvilken rolle lærerne spiller også for elevenes sosiale utvikling (Anshu, 2025; Greenberg, 2023; Montonen, 2025).

Den enkelte lærer har derfor stor betydning. Samtidig er det den samlede lærerprofesjonen som utgjør den store forskjellen (Sahlberg & Walker, 2021). Samfunnet har gitt lærerprofesjonen et vesentlig ansvar. Gjennom undervisningen legger lærerne til rette for elevenes deltakelse, trivsel, læring og danning i skolen. Samspillet i klasserommet er komplekst, og sammenhengen mellom hva som skjer i undervisningen og konkrete læringsresultater påvirkes også av andre faktorer. For å realisere skolens formål, må lærerne bruke sin sammensatte kunnskapsbase for å skape trygge og inkluderende læringsmiljøer som bygger opp under elevenes engasjement og motivasjon. Dette er ingen enkel oppgave.

10.1.2 Hva kjennetegner profesjoner generelt?

Profesjoner forvalter oppgaver eller tjenester i samfunnet som har betydelig oppgaveusikkerhet og som krever spesialisert kunnskap (Abbott, 1988). Vanlige eksempler på profesjoner er lege, advokat og prest. Innenfor profesjonsteorien diskuteres det hvilke kriterier som skal legges til grunn for at en yrkesgruppe kan kalles for en profesjon (Molander & Terum, 2008; Smeby & Gundersen, 2025). Yrker kan sorteres etter flere eller færre profesjonskarakteristikker, og når en yrkesgruppe i beveger seg i retning av de idealtypiske trekkene ved profesjoner, kalles det profesjonaliseringsprosesser (Molander & Terum, 2008). Kjennetegn ved lærerprofesjonen, bør ses i lys av idealtypiske kjennetegn ved profesjoner generelt:

• Profesjoner utfører tjenester av stor samfunnsmessig betydning og «tjener noen». Profesjonene har en distinkt rolle i den samfunnsmessige arbeidsdelingen og yter tjenester som er viktige for samfunnet. Profesjonene «tjener» noen, ved at det er en annen part som trenger kompetansen deres. Profesjoner må ha en kollektiv tjenesteorientering rettet mot mandatet de er gitt av samfunnet. Profesjoner mister sin legitimitet i samfunnet hvis de oppfattes som rene interessegrupper (Molander & Terum, 2008; Smeby & Gundersen, 2025).

• Profesjoner krever spesialisert kunnskap. Profesjoner er yrker som utfører tjenester basert på teoretisk kunnskap tilegnet gjennom spesialisert utdanning. Profesjonsyrkene forutsetter en spesifikk utdanning på universitets- og høyskolenivå og kunnskap og ferdigheter som er tilegnet gjennom praksis (Molander & Terum, 2008; Smeby & Gundersen, 2025). Nettopp kombinasjonen av spesialisert forskningsbasert kunnskap og erfaringsbasert kompetanse er en definerende egenskap ved profesjoner.

• Profesjoner bygger på en kompleks og sammensatt kunnskapsbase. Profesjonskunnskap er kompleks fordi den skal svare til komplekse utfordringer (Gilje 2017). Ofte vil en og samme profesjon trekke veksler på flere vitenskapelige disipliner, og kunnskapsbasen omtales derfor ofte som heterogen (Grimen, 2008). Profesjoner utfører sine arbeidsoppgaver basert på en kombinasjon av kunnskaper og ferdigheter. Den praktiske kunnskapen til profesjoner vil ofte være en form for «taus» kunnskap som ikke kan artikuleres eksplisitt (Polanyi, 1966; Smeby & Gundersen, 2025).

• Profesjoners praksis er feilbarlig og preget av usikkerhet. Oppgavene som profesjonene skal løse er gjerne komplekse og preget av usikkerhet. Konsekvensene av ulike handlingsvalg er ofte usikre. «Klientene» tar en risiko når de overlater sin sak til profesjonene, noe som gir profesjonene et særlig ansvar (Molander & Terum, 2008; Smeby & Gundersen, 2025). Antagelsen er like fullt at for «klienten» er det å engasjere en profesjonell en måte å redusere risikoen på.

• Profesjonene må ha en profesjonsetikk. Gitt det store ansvaret som profesjonene forvalter, er det vanlig at samfunnet har forventninger om at de følger yrkesetiske retningslinjer. Profesjoner må ofte håndtere situasjoner der handling er påkrevet, men der det ikke er opplagt hva som er det riktige å gjøre. Da kan profesjonsetikken tjene som et kompass. Profesjonene har mandat til å utøve spesifikke arbeidsoppgaver med stort rom for skjønnsutøvelse. Som motytelse forutsettes det at de kollegiale fellesskapene og yrkesorganisasjonene holder orden i eget hus, og til det spiller etikk og yrkesetiske retningslinjer en sentral rolle (Molander & Terum, 2008; Smeby & Gundersen, 2025).

• Profesjoner er en yrkesgruppe med kontroll over oppgavene sine. Staten gir yrkesgruppen en eksklusiv rett til å ivareta bestemte oppgaver på vegne av felleskapet, og samfunnet har tillit til at yrkesgruppen, i kraft av sin kompetanse, vil ivareta oppgaver av allmenn interesse. Standardene for hvordan de skal utføres er definert av profesjonen selv, og ikke av en ekstern autoritet. Denne doble kontrollen omtales som profesjoners jurisdiksjon. I noen profesjoner settes det et absolutt krav om utdanning gjennom at man må ha autorisasjon for å utøve yrket. I slike tilfeller har profesjonene monopol på bestemte arbeidsoppgaver (Molander & Terum, 2008).

• Profesjonskvalifiseringen skjer både i utdanning og videre i arbeidslivet. I profesjonsteorien omtales ofte nyutdannede profesjonsutøvere som noviser som gjennom omfattende trening og veiledning gradvis kan bli eksperter. Opplæring, kompetanseutvikling i arbeidslivet og etter- og videreutdanning er sentrale elementer ved profesjonskvalifiseringen. Å involvere seg i kontinuerlig læring og utvikling gjennom arbeidslivet er et viktig kjennetegn ved profesjoner og profesjonalitet (Smeby & Mausethagen, 2017).

• Profesjoner bruker skjønn og trenger autonomi. Oppgavene til profesjoner har en kompleksitet som gjør det vanskelig å standardisere oppgavene i form av faste oppskrifter og retningslinjer. Profesjonsutøverne trenger autonomi og rom for å utøve skjønn i den enkelte situasjon, basert på kunnskap, erfaringer og etiske normer (Molander & Terum, 2008; Smeby & Gundersen, 2025). Dermed blir profesjonell dømmekraft et nøkkelbegrep.

10.1.3 Hva kjennetegner lærerprofesjonen spesielt?

Lærerprofesjonen som begrep er godt etablert, samtidig som det pågår prosesser for å styrke den. Tidligere ble det diskutert om lærere er en profesjon i klassisk forstand eller en semi-profesjon. Begrunnelsen var manglende autonomi i yrkesutøvelsen, manglende bruk av forskning, en lite omforent kunnskapsbase og manglende felles profesjonsetiske standarder (Etzioni, 1969; Mausethagen, 2015). Gjennom de siste 30 årene har lærerprofesjonen blitt et etablert begrep (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016; Goodson & Hargreaves, 1996; Mausethagen, 2015; Smeby & Gundersen, 2025). Like fullt har det siden årtusenskiftet vært fremmet forslag om profesjonalisering av læreryrket både fra politisk hold, fra forskning og fra lærerorganisasjonene, krav som er omtalt som profesjonalisering «ovenfra» og «innenfra» (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016). I dette kapittelet redegjør utvalget for viktige særtrekk ved lærerprofesjonen og de mange profesjonaliseringsprosessene den har gjennomgått de siste årene.

Lærerprofesjonens ansvar for realisering av skolens brede mandat

Lærerprofesjonens mandat rammes inn av skolens brede samfunnsmandat. Lærerne arbeider for å realisere forventningene til opplæringen slik de kommer til uttrykk i opplæringsloven, privatskoleloven og i læreplanverket. Lærerprofesjonen har slik en tydelig rolle i den samfunnsmessige arbeidsdelingen gjennom ansvaret de er gitt for opplæringen, og de yter slik en tjeneste som er viktige for samfunnet.

Profesjoner tjener noen, og i lærerprofesjonens tilfelle er det elevene. Koblingen mellom lærer og elev er så tett at lærerprofesjonen har blitt beskrevet som en relasjonsprofesjon. Læring skjer gjennom relasjoner, i det sosiale samspillet mellom elevene og mellom lærere og elever (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016; Emslander et al., 2025). I overordnet del av læreplanverket står det om hvor viktig læreren er for å ivareta elevens læring og utvikling, og at lærerrollen skal skape trygghet, veilede elevene og sørge for et motiverende læringsmiljø som bidrar til læring og utvikling. Dette krever at læreren viser omsorg for den enkelte elev (Kunnskapsdepartementet, 2017b).

Lærerprofesjonen krever spesialisert kunnskap fra lærerutdanning

Lærerprofesjonen forvalter et viktig samfunnsoppdrag som skal løses ved hjelp av kunnskap og ferdigheter tilegnet gjennom lærerutdanning. Lærerutdanningen skal blant annet gi det vitenskapelige og metodiske kunnskapsgrunnlaget for den videre profesjonsutøvelsen (Hermansen & Mausethagen, 2023).

Hovedmodellen for lærerutdanning er, i likhet med de klassiske profesjonsutdanningene, en integrert femårig masterutdanning. Det er i dag ni ulike lærerutdanninger som kvalifiserer for å arbeide i skolen. Disse er rettet mot ulike trinn og spesielle fagområder.4 Innføring av lærerutdanning på masternivå er en sentral del av profesjonaliseringen av lærerprofesjonen. Grunnskolelærerutdanningene ble løftet til masternivå fra opptaksåret 2017, og femårig lærerutdanning i praktiske og estetiske fag fulgte etter fra opptaksåret 2021. Masterkrav for opptak til PPU trådte i kraft i 2019. Selv om de fleste lærerutdanningene er integrerte masterutdanninger, er det visse unntak for opptak til PPU og til yrkesfaglærerutdanningen.

Lærerprofesjonens kunnskapsbase er sammensatt og kompleks

Lærerprofesjonens oppdrag krever en sammensatt kunnskapsbase. Lærerne trenger både teoretisk kunnskap i undervisningsfag (for eksempel matematikk eller norsk), fagdidaktikk (undervisningslære), pedagogikk og erfaringsbasert kunnskap. Profesjonskunnskapen består også av verdier og etikk og praktisk kunnskap om for eksempel klasseledelse. En sentral del av lærerens praktiske kunnskap er den tause kunnskapen om hvordan man kan bruke seg selv i relasjon til elevene i ulike læringssituasjoner. Denne kunnskapen læres gjennom praksis og refleksjon (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016; Ekspertgruppen om styring av lærerutdanningene, 2024; Grimen, 2008; Hermansen & Mausethagen, 2023). I tillegg til verdier og etikk, består lærernes kunnskapsbase av både forskningsbasert og erfaringsbasert kunnskap. I tilspissede debatter settes disse to kunnskapsformene opp mot hverandre. Det er likevel godt etablert at disse kunnskapsformene bør ses som komplementære, og ikke som dikotomier.

Lærernes profesjonskunnskap kjennetegnes ved å integrere et heterogent kunnskapsgrunnlag til et praktisk siktemål. Når lærerne planlegger og gjennomfører undervisning, må de vurdere hvilke deler av kunnskapsgrunnlaget de skal bruke og hvordan de skal få delene til å spille sammen (Hermansen & Mausethagen, 2023). Lærerens kunnskapsbase lener seg på flere vitenskapelige disipliner (f.eks. sosiologi, biologi, psykologi, pedagogikk) og flere typer kunnskap.

Flere av de vitenskapelige disiplinene som lærernes profesjonskunnskap bygger på, er dessuten selv teoretisk fragmenterte. Kunnskapselementene utgjør ikke en samlet teoretisk helhet og kunnskapsbasen skiller seg derfor fra disiplinfag og profesjoner med et mer homogent kunnskapsgrunnlag. Syntetisering av kunnskapsbasen, altså å lage sammenheng mellom kunnskapselementene, kan følgelig være mer krevende enn i disipliner og profesjoner med et mer homogent kunnskapsgrunnlag (Grimen, 2008). Lærere må integrere de ulike kunnskapsformene i den praktiske profesjonsutøvelsen fordi de ikke nødvendigvis har en indre sammenheng. Man sier derfor at sammenhengene i profesjonskunnskap skjer gjennom praktiske synteser «der forskjellige brokker av kunnskap er satt sammen på en bestemt måte, fordi de utgjør meningsfulle deler i yrkesutøvelsen» (Grimen, 2008, s. 74). Det er de praktiske oppgavene som skal løses som bestemmer hvilke kunnskapskilder som bør trekkes inn og hvordan (Grimen, 2008). Ulike «brokker av kunnskap» trenger ikke bare å være disiplinkunnskap, men kan også være ulike måter å vite noe på (f.eks. erfaringsbasert, taus, intellektuelt, moralsk) (Ekspertgruppen om styring av lærerutdanningene, 2024; Gilje, 2017).

Å integrere ulike kunnskapsformer er en sentral, men utfordrende del av all profesjonsutøvelse, også i lærerprofesjonen (Hermansen & Mausethagen, 2023). Lærerprofesjonens sammensatte kunnskapsbase fordrer at lærere gjennom hele sin karriere deltar systematisk i profesjonsfelleskap for å reflektere, drøfte og utvikle profesjonskunnskapen.

Lærerprofesjonens praksis er preget av iboende usikkerhet

Usikkerhet er en del av yrkesutøvelsen til lærerprofesjonen. I løpet av skolehverdagen må lærere vurdere ulike spørsmål som sjelden har sikre svar. Lærere jobber med såkalt strategisk oppdragsusikkerhet fordi målene og forventningene til skolen er mange og de politiske prioriteringene ofte er omstridte, uklare og skiftende. Det sies at «samfunnets problemer blir til skolens læreplan» (Gundem, 1990, s. 38). Lærere må også jobbe med stor grad av såkalt teknisk oppdragsusikkerhet, fordi det er en usikker sammenheng mellom hva en lærer gjør og hva elevene lærer (Whitley, 2000). Det skyldes at mange andre faktorer enn undervisningen påvirker elevenes læring, som vi har beskrevet i kapittel 8. Skolen er kompleks, og læring er en krevende prosess som ikke enkelt kan styres eller programmeres.

Lærerprofesjonen forholder seg til dynamisk menneskelig atferd og håndterer større usikkerhet enn yrker som forholder seg til statiske og forutsigbare fenomener. I læreryrket kan like beslutninger i tilsynelatende like tilfeller gi både likt og ulikt resultat. Det innebærer at det er større grad av uenighet om hva som er god praksis, at situasjonene i større grad er unike og at hva som er utfallet av ulike beslutninger er mer usikkert (Smeby, 2013). Det er derfor vanskeligere å gjøre «riktige» valg og predikere hva «som virker». Samtidig er ikke slik teknisk oppdragsusikkerhet en unnskyldning for fritt valg av tilnærming etter eget forgodtbefinnende, jf. det vi har anført over om profesjonskunnskapen og anvendelsen av denne.

Selv om profesjonsutøvelsen til lærere er preget av uforutsigbarhet, er det flere mekanismer som skal bidra til at profesjonen handler på en velinformert og kompetent måte. Sterke profesjonsfelleskap, der det er rom for å diskutere erfaringer, er kanskje det aller viktigste for å håndtere usikkerheten yrkesutøvelsen innebærer. Å være en profesjonsutøver innebærer å arbeide kollektivt. Dette blir også slått fast i lærerprofesjonens etiske plattform. Lærerprofesjonen har som et kollegium et felles ansvar for å utvikle et godt opplæringstilbud og for å fremme og videreutvikle profesjonen. Dette innebærer blant annet at kollegiet «samarbeider om å videreutvikle kunnskaper, ferdigheter og etisk dømmekraft, både internt og i samspill med utdannings- og forskningsmiljøer» (Utdanningsforbundet, u.å.). Lærerutdanning på masternivå, satsning på utdanningsforskning og satsning på etter- og videreutdanning av lærere, kan også bidra til at lærere handler kompetent og velinformert i møte med disse usikkerhetene. Iboende usikkerhet og uforutsigbarhet, er ikke tegn på lavere profesjonsfaglig kompetanse. Tvert imot kan økt ekspertise gjøre det vanskeligere å forklare beslutninger, fordi man tar hensyn til mange faktorer samtidig(Dreyfus et al., 1986; Gigerenzer, 2023).

Lærerprofesjonens etiske standarder

Et kjennetegn ved læreroppdraget er at lærere ofte står i situasjoner som krever umiddelbar handling, men der det ikke er tid til å vurdere hva som er den riktige avveiningen mellom ulike hensyn. For å kunne navigere i slike situasjoner er profesjonsetikken et viktig kompass. Gitt det store ansvaret som profesjonene forvalter, er det vanlig at samfunnet har forventninger om at de profesjonelle følger yrkesetiske retningslinjer.

Utdanningsforbundet og Skolenes landsforbund vedtok lærerprofesjonens etiske plattform i 2012, og den har som mål å være et etisk grunnlag for hele profesjonen (Mausethagen, 2015). I 2016 ble Lærerprofesjonens etiske råd opprettet for å støtte opp om etisk forsvarlig praksis i utdanningssektoren til beste for barn, unge og voksne. Rådet skal fremme verdiene i Lærerprofesjonens etiske plattform og har en fri og uavhengig stilling. Rådet gir uttalelser, men har ikke myndighet til å komme med sanksjoner (Lærerprofesjonens etiske råd, 2025). Det etiske rådet kan være et uttrykk for lærerprofesjonens ønske om å holde orden i eget hus, og kan ses som et uttrykk for profesjonalisering innenfra. Lærernes kunnskap og yrkesetikk vil være viktig for lærerprofesjonens tillit og legitimitet i samfunnet.

Kontroll og kompetansekrav i lærerprofesjonen

Lærerprofesjonens jurisdiksjon er svakere enn i andre profesjoner. Med jurisdiksjon siktes det her til at staten har gitt en yrkesgruppe eksklusiv rett til å ivareta bestemte oppgaver på vegne av felleskapet og at standardene for hvordan oppgavene skal utføres er definert av profesjonen selv, og ikke av en ekstern autoritet (Molander & Terum, 2008). En slik jurisdiksjon er ikke begrunnet i et ønske om å beskytte profesjonen, men av at samfunnet tar på alvor hvilke negative konsekvenser det kan ha dersom man slipper ukvalifiserte til. Selv om lærerprofesjonen har kompetansekrav, er ikke disse like absolutte i læreryrket som i andre profesjoner.

Opplæringsloven fastsetter kompetansekrav for lærere. Hovedregelen er at man skal ha lærerutdanning for å bli ansatt i lærerstilling. Statistikken vist i kapittel 9, viser likevel at et stort antall personer jobber i lærerstillinger i norsk skole uten å ha lærerutdanning. Det skyldes dagens muligheter til å gjøre midlertidige unntak fra kravet om lærerutdanning, se boks 10.1.

I tillegg til krav om lærerutdanning for tilsetting, er det krav til fordyping for å undervise i fag. Kompetansekravene for lærere er utdypet i opplæringsforskriften kapittel 12. Den spesifiserer krav til relevant kompetanse i undervisningsfag på ulike trinn, se tabell 12.1 i kapittel 12. De samme kompetansekravene gjelder som hovedregel for lærere ved private skoler (Privatskolelova, 2003, § 4-2). Kommunen kan fravike kravene til kompetanse i undervisningsfag dersom det er nødvendig fordi skolen ikke har nok ansatte som oppfyller kravene.

Lærerorganisasjonene har gitt innspill til utvalget om at det er nødvendig med mer absolutte kompetansekrav for tilsetting i lærerstillinger. Norsk lektorlag skriver for eksempel:

Muligheten til å fravike kompetansekrav for tilsetting ved midlertidig tilsetting undergraver tilliten til skolen, og hindrer profesjonen i å ta et helhetlig ansvar for undervisningen. Elever risikerer å få en «lærer» på høsten som var avgangselev fra videregående opplæring samme vår. Dette skjer i dag på skoler over hele landet, og en slik praksis mener vi fellesskoleutvalget bør sette en stopper for.5

Den svake jurisdiksjonen gjør at man snakker om «lærere uten lærerutdanning» og «lærerutdannede lærere». Slike begreper brukes ikke i andre profesjonsyrker. En del profesjonsyrker er underlagt lovregulert autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenninger. Dette gjelder for eksempel yrkene under helsepersonelloven. Advokatbevilgninger under advokatloven, er et annet eksempel. Slike lovreguleringer gir adgang til å bruke bestemte yrkestitler og rett til å utføre gitte oppgaver, og dette er godkjenninger som kan mistes. I andre profesjoner er det altså mulighet til å håndheve profesjonens jurisdiksjon ved at man for eksempel kan miste en legelisens eller en advokatbevilling. I andre profesjoner er det også utbredt med en introduksjonsperiode i yrket, der de nyutdannede gradvis får større ansvar. Ferdigutdannede leger blir autorisert som lege, men vil de første årene i yrket være «Lege i spesialisering», såkalt LIS-ordning. Gjennom de første årene vil legen få strukturert opplæring for å oppnå godkjenning som spesialist i et medisinsk fagfelt, og få erfaring både fra sykehustjeneste og arbeid i kommunehelsetjenesten. Psykologer har også egne spesialiseringsutdanninger etter at grunnutdanningen er fullført. Det gjelder også egne krav før jurister kan praktisere som advokat.

Det diskuteres hvordan lærerprofesjonen sørger for å holde orden i eget hus ved blant annet å håndheve faglige standarder og etiske normer, gjennom intern og ekstern kontroll av lærerarbeidet. Utbredelsen av eksterne kontrolltiltak, som for eksempel nasjonale prøver, representerer historisk sett en dreining ved at lærerprofesjonen i større grad ble kontrollert enn tidligere (Caspersen et al., 2026; Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016).

Lærernes profesjonsutvikling i arbeidslivet

Selv om det er et mål at de nyutdannede lærerne skal ha fått nødvendig kunnskap, ferdigheter og verdier gjennom lærerutdanningene, vil de ha behov for å lære mye i arbeidslivet. I likhet med de fleste yrker og profesjoner, blir man ikke ferdig utlært gjennom lærerutdanningene alene. Det er behov for videre profesjonsutvikling i yrkeslivet, blant annet gjennom etter- og videreutdanning og veiledning av nyutdannede lærere.

Kompetanseutvikling gjennom etter- og videreutdanning

Det brukes betraktelig med statlige midler for å støtte opp under kommunens ansvar for at de ansatte har riktig og nødvendig kompetanse. Regjeringen la i 2025 fram strategien «System for kompetanse- og karriereutvikling for ansatte i barnehage og skole» som skal innføres gradvis fra 2025–2026. Systemet inkluderer blant annet videreutdanning, kollektiv kompetanseutvikling, spesialiserte roller og funksjoner og veiledning av nyutdannede lærere. Systemet omfatter hele utdanningsløpet fra barnehage til videregående opplæring og opplæring for voksne.

Den statlige kompetansesatsingen er altså nå rammet inn av denne strategien. En sentral del av systemet er statlig finansiert kompetanseutvikling som kombinerer nasjonale prioriteringer med lokale behov. Staten legger rammene gjennom mål, prinsipper og finansieringsordninger, mens kommuner, fylkeskommuner og private eiere har ansvar for å planlegge og gjennomføre kompetanseutvikling i samarbeid med universiteter og høyskoler. Strategien legger vekt på at kompetanseutvikling i større grad skal være varig, praksisnær og kollektivt forankret i profesjonsfellesskapene. Dette innebærer blant annet å legge til rette for langsiktige kompetanseutviklingsplaner som tar utgangspunkt i skolenes og kommunenes behov. Kompetanseutviklingen skal bygge på likeverdige partnerskap mellom skolesektoren og lærerutdanningsinstitusjonene. Målet er at praksisen i skolen blir mer forskningsbasert, og at erfaringer og oppdatert praksiskunnskap tilbakeføres og bidrar til å styrke lærerutdanningene (Kunnskapsdepartementet, 2025f). Den betydelige satsingen på etter- og videreutdanning av lærere etter årtusenskiftet er en viktig del av profesjonaliseringen av lærerprofesjonen.

Veiledning av nyutdannede lærere

I engelskspråklig litteratur brukes begrepet «induction» om nyutdannedes profesjonsstart, de fem første årene i yrket. Overgangen fra utdanning til yrke er en viktig fase i utviklingen av en egen profesjonsidentitet for lærere. En introduksjonsfase kan omfatte elementer som samarbeid med kolleger, nettverksmøter, kurs og seminarer, observasjon av undervisning, lederstøtte og tidskompenasjon. Den tydeligste komponenten i de fleste introduksjonsprogrammer er veiledningen den nyutdannede får fra en kvalifisert veileder (Frederiksen, 2020).

Det er faglig konsensus om at det har stor betydning å gi nyutdannede lærere en god start på yrkeslivet med profesjonsfaglig veiledning. Introduksjonsprogrammer med veiledning av nyutdannede kan bidra til profesjonaliseringen av undervisningen og lærernes videre faglige utvikling (Frederiksen, 2020). Veiledning kan ha en positiv innvirkning på klasseledelse, undervisningskvalitet, elevresultater og på å beholde lærere i yrket (Ingersoll & Strong, 2011). Derfor er veiledning av nyutdannede lærere et sentralt element i flere lands systemer for læreres profesjonelle utvikling (Darling-Hammond, 2017).

Det er også politisk konsensus om at det er viktig at alle nyutdannede lærere får profesjonsfaglig veiledning av god kvalitet de første årene i yrket. Veiledning av nyutdannede lærere har stått sentralt på den skolepolitiske agendaen i Norge i mer enn to tiår. I et nordisk perspektiv har Norge blitt betraktet som et foregangsland, og det har vært nasjonale programmer for veiledning av nyutdannede lærere tilbake til 1997. Målet om at nyutdannede lærere skal få veiledning har inngått i ulike avtaler og satsninger (Bjerkholt & Olsen, 2025). Våren 2017 fattet Stortinget følgende vedtak:

Stortinget ber regjeringen i samarbeid med partene utforme nasjonale rammer for en veiledningsordning for nyutdannede lærere som ivaretar at alle nytilsatte omfattes av ordningen, og som gir rom for lokal tilpasning.

Innst. 182 S (2016–2017)

De sentrale partene i skolesektoren6 støtter også målet om veiledning av nyutdannede og har blitt enige om nasjonale prinsipper og forpliktelser (Kunnskapsdepartementet, 2025d). De nasjonale rammene slår fast målet: «Alle nyutdannede lærere får en god overgang fra utdanning til yrke gjennom profesjonsfaglig veiledning av god kvalitet» (Kunnskapsdepartementet, 2025f). Det var tidligere en nasjonal tilskuddordning for veiledning av nyutdannede lærere i barnehage og skole. De to siste årene ble det bevilget mer penger til ordningen. Tilskuddsmidlene på 225 mill. kroner ble innlemmet i kommunerammen i 2026, og dermed ligger det også en forventning til kommunene om å sørge for veiledning.

De nyeste undersøkelsene viser at stadig flere nyutdannede lærere får veiledning, men at det også er mange lærere som ikke får det. Evalueringen fra 2021 viste at 65 prosent av de nyutdannede lærerne fikk veiledning i 2019 (Halmrast et al., 2021). I TALIS-undersøkelsen fra 2024 oppga 78 prosent av lærerne med under to års erfaring at de hadde deltatt i formelle innføringsprogram, men kun 41 prosent hadde fått tildelt en veileder (White et al., 2025). Det er med andre ord ingen systematikk som sikrer at alle nyutdannede får veiledning. Det tyder på at tiltakene som har vært prøvd ikke har hatt en tilstrekkelig effekt.

Utvalget for etter- og videreutdanning i barnehage og skole vurderte at «gode intensjoner ikke har vært nok for å realisere målet om at alle nyutdannede lærere skal få en god overgang fra studier til arbeid» (NOU 2022: 13). De foreslo derfor å innføre en rett til et introduksjonsår for alle nyutdannede lærere i barnehage og skole. Retten skulle innebære at 10 prosent av arbeidstiden det første året kunne brukes til introduksjonsaktiviteter (NOU 2022: 13). Forslaget om å innføre en slik rettighet ble ikke fulgt opp, selv om veiledning inngår i det nye systemet for kompetanse og karriereutvikling (Kunnskapsdepartementet, 2025f). For å bidra til et likeverdig veiledningstilbud av god kvalitet, ble Prinsipper og forpliktelser for profesjonsfaglig veiledning for nyutdannede lærere i barnehage og skole videreutviklet og oppdatert sammen med partene og aktørene i sektoren. Tilskuddordningen for veiledning ble også utvidet til å gjelde for lærere i barnehage og videregående skole, i tillegg til grunnskolen.

Selv om det har skjedd en positiv utvikling knyttet til lærernes profesjonelle utvikling i arbeidslivet, har lærerprofesjonen svakere formelle rammer rundt profesjonskvalifiseringen i arbeidslivet enn en del andre profesjoner. Mange profesjoner har en formalisering av de ulike stegene i yrkeslivet i form av introduksjonsår (turnus) og gradvis større spesialisering og ansvar. En begrunnelse for å ha en ordning med gradvis tilordning av fullt ansvar og full autonomi vil både handle om hensynet til den nyutdannede læreren og til hensynet til eleven. Det er urimelig å holde nyutdannede ansvarlige for forhold som forutsetter kompetanse som i hovedsak opparbeides gjennom praktisk erfaring.

Lærerprofesjonen må bruke skjønn og trenger autonomi

Det komplekse læreroppdraget forutsetter høy grad av autonomi og bruk av faglig og pedagogisk skjønn og dømmekraft innenfor rammene av regelverket og læreplanene. Profesjonell autonomi kjennetegnes ved at profesjonsutøverne i stor grad selv har ansvar for å bestemme hvordan de løser oppgavene sine, uten direkte innblanding fra myndigheter, oppdragsgiver eller «klienter». Profesjonell autonomi er basert på at profesjonsutøverne handler i henhold til anerkjent kunnskap, verdier og retningslinjer (Smeby & Gundersen, 2025). Læreroppdraget er derfor lite forenlig med standardiserte oppgaver og faste oppskrifter. I konkrete opplæringssituasjoner må lærere utøve profesjonelt skjønn med utgangspunkt i elevers ulike forutsetninger og konkrete situasjoner. De må også håndtere spenninger mellom ulike formål og verdier, for eksempel hensyn til den enkelte elev og hensynet til fellesskapet. Drøftinger og vurderinger knyttet til praksis i profesjonsfellesskapet er derfor avgjørende (Kunnskapsdepartementet, 2017b).

Lærerprofesjonen har relativt stor autonomi innenfor rammene som læreplanverket og øvrig regelverk setter. Opplæringslovutvalget vurderte at det er få regler i opplæringsloven som direkte begrenser lærernes profesjonelle skjønn (NOU 2019: 23). Lærere oppgir at de generelt har stor faglig autonomi i undervisningen (White et al., 2025). Det oppstår likevel jevnlig diskusjoner når lærerne opplever at denne autonomien utfordres, for eksempel når sentrale og lokale myndigheter legger føringer for tidsbruk, valg av læringsressurser (for eksempel digitale eller fysiske lærebøker) eller ved pålegg om bruk av ulike metoder eller vurderingsformer som kan virke styrende. Også foreldre og andre aktører kan forsøke å legge føringer på innhold og organisering på en måte som kan utfordre autonomien til lærerprofesjonen. Historisk sett har lærerprofesjonen hatt stor frihet, men er også vant til å forholde seg til skiftende politiske signaler gjennom hyppige reformer.

Lærerprofesjonen har over tid har fått større autonomi og ansvar gjennom læreplaner som gir stor frihet til valg av innhold og metode. Læreren har blitt løftet fram som en viktig løsning på mange av utfordringene både i skolen og i samfunnet. Siden årtusenskiftet har det vært en trend med tydeligere oppmerksomhet på resultater enn innsatsfaktorer, og med et stadig mer desentralisert ansvar i utdanningssektoren. I dette kan det ligge en spenning. På den ene siden har læreren fått et stort ansvar og blitt satset betydelig på. På den andre siden har dette ansvaret også gitt læreren et større opplevd ansvar for skolens resultater. Med et økt læringstrykk og forventninger om hva hver elev skal kunne, blir det også tydeligere når disse resultatene uteblir.

Når lærerne får autonomi og ansvar for å nå ambisiøse mål, uten at det følges opp med nødvendige rammevilkår (strukturkvalitet), kan det skape problematiske forventninger til lærerprofesjonen. Lærerprofesjonen trenger autonomi i yrkesutøvelsen. Samtidig kan ikke ansvarlige politikere eller skolemyndigheter abdisere fra et ansvar for resultatkvalitet i skolen. Dette skaper et todelt problem:

• For det første er det er en usikker sammenheng mellom hva en lærer gjør og hva elevene lærer (teknisk oppdragsusikkerhet). Det betyr at selv god kvalitet på lærernes arbeid på skolen (god prosesskvalitet), ikke nødvendigvis gjenspeiles i skoleresultatene (resultatkvaliteten).

• For det andre er det en risiko for at skolen og lærerne holdes ansvarlig for resultatkvaliteten i en situasjon der det er rammevilkårene (strukturkvaliteten), som er et politisk ansvar, er for dårlige.

Det er med andre ord ikke enkelt å sikre gode skoleresultater. Politikerne må sørge for at lærerne har best mulig rammevilkår for å lykkes med sitt oppdrag. Fordi skolen er kompleks, og det er en usikker sammenheng mellom lærernes arbeid og hva elevene lærer, vil lærerne kunne gjøre en god jobb, selv om det ikke gjenspeiles i elevenes resultater. Elevgrunnlaget er et av mange viktige forhold som virker inn. Derfor er det urimelig å holde lærerne og skolelederne alene ansvarlige for sviktende resultater, særlig hvis rammevilkårene er for dårlige.

10.1.4 Hvorfor er lærerutdanningene så viktige?

Lærerutdanningene bidrar til å påvirke hvilket samfunn vi får i framtiden, og preger utdanningssystemet i flere generasjoner. De lærerne som jobber i skolen i dag har utdanning fra ulike lærerutdanninger og fra ulike tidsperioder. Mange av lærerstudentene vi utdanner i dag vil jobbe i skolen i 2050. Det er avgjørende å satse på lærerutdanningene for å ruste dem til å løse sitt komplekse oppdrag.

Lærerutdanningene har betydning for skolen på flere måter. Lærerutdanningene

• utdanner framtidens lærere

• bidrar til kompetanseutvikling av dagens lærere gjennom videreutdanning

• er viktige for å utvikle sterke profesjonsfellesskap

• bidrar til kvalitetsutvikling gjennom utdanningsforskning og samarbeid med skoler

• utvikler lærerprofesjonens kunnskapsgrunnlag

Lærerstudenter som er i skolen i forbindelse med praksis eller masteroppgave, har med seg ny kunnskap som kan utfordre skolens etablerte forståelse og arbeidsmåter. Samlet spiller lærerutdanningene en stor rolle for utviklingen av lærerprofesjonen som helhet. Dette stiller høye krav til lærerutdanningene. En god lærerutdanning er avgjørende for å utdanne lærere som klarer å gi en god opplæring til alle elever (Darling-Hammond, 2006).

Lærerutdanningene er i en kontinuerlig endring i takt med behovene i samfunnet. Lærerutdanningene utvikler seg stadig, men har også noen gjenstridige utfordringer. I dette kapittelet redegjør vi for status, utvikling og utfordringer ved lærerutdanningene.

Mangfoldet blant lærerutdanningene i dag

Lærerutdanning er et stort utdanningsområde og på landsbasis var det høsten 2025 registret ca. 23 000 lærerstudenter (Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, 2025c). De ulike lærerutdanningsprogrammene varierer i størrelse, og det er grunnskolelærerutdanningene og PPU som årlig uteksaminerer flest lærerkandidater til skolen (Bennetzen & Gilje, 2025). Det er elleve rammeplanstyrte lærerutdanninger. Ni av utdanningene er innrettet mot skolen og to er innrettet mot barnehagen, se tabell 10.1. Utdanningene springer ut av ulike tradisjoner og har ulik lengde, fagsammensetning og innretning mot trinn. Grunnskolelærerutdanningen for trinn 1–7 gir kompetanse i inntil fire undervisningsfag, mens PPU ofte kun gir undervisningskompetanse i ett til to fag.

Kvalitet, relevans og styring

Gitt lærerutdanningenes betydning, er det naturlig at det er stor interesse for lærerutdanningene i samfunnet. Hvilken innretning lærerutdanningene bør ha, og hvordan man sikrer best mulig kvalitet i lærerutdanningene, er tilbakevendende spørsmål. Lærerutdanningene blir både kritisert for å ha blitt for akademiske og for ikke å være tilstrekkelig forskningstunge. Det er flere diskusjoner om innholdet i lærerutdanningene, blant annet om balansen mellom faglig bredde og dybde (antall undervisningsfag vs. faglig fordypning), balansen mellom pedagogikk, didaktikk og disiplinfag og hvor mye praksis det bør være. Med den langsiktige påvirkningen lærerutdanningene har for skolen og samfunnet, er det kanskje ikke så rart at lærerutdanningen er blant de mest diskuterte utdanningene i Stortinget. Den politiske oppmerksomheten gjenspeiles i at de nasjonale rammene for lærerutdanningene ofte endres. Reformtempoet har vært høyt, særlig for grunnskolelærerutdanningene som har gjennomgått fem reformer siden 1990-tallet (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016).

Politisk styring av lærerutdanningene er historisk betinget og begrunnet ut fra samfunnets behov for å sikre lærernes kompetanse. Styringen av lærerutdanningene kan på den ene siden ses som en måte å sikre kvalitet, ressurser og nasjonal koordinering på. På den andre siden kan styringen kritiseres for å være til hinder for kvalitetsutvikling, være i strid med institusjonenes faglige autonomi og bidra til å binde opp ressurser. Det er en iboende spenning i lærerutdanningene knyttet til behov for utvikling og innovasjon på den ene siden, og reformtrøtthet og behov for ro på den andre siden. NOKUTs evaluering av grunnskolelærerutdanningene viste at det er bred oppslutning om den nye masterutdanningen. Både lærerstudenter, rektorer og praksislærere er godt fornøyde med den faglige tyngden de opplever at studentene har fått gjennom den femårige utdanningen. Skoler som har hatt lærerstudenter i praksis opplever at studentene «er mer reflekterte og forskningsorienterte enn tidligere» (Munthe et al., 2024, s. 40). Evalueringen viser også at utdanningene fortsatt er i en etableringsfase. Det gis derfor en tydelig anbefaling om å gi utdanningene ro til å utvikle seg videre, selv om det er flere områder som bør videreutvikles og forbedres (Munthe et al., 2024). Lærerstudentene har gitt følgende innspill til utvalget:

Det er helt nødvendig at vi som skal bli lærere har en integrert mastergrad som grunnlag for vår profesjonsutøvelse. Dagens utdanning er ikke perfekt, men det er svært positivt at vi har en grunnleggende forståelse for alt fra didaktikk, pedagogikk, teori og også praksis. Samtidig: Vi trenger mer av mye i utdanninga vår. Vi trenger å få mer kunnskap om foreldre-hjem samarbeid, kjønn og seksualitet, elever med læringsutfordringer og så mye mer. Selvfølgelig kan ikke lærerutdanninga lære oss alt, noe må vi lære etter vi har begynt å jobbe, men dagens lærerutdanning bør styrkes og breddes ut. Dette er viktig fordi en sterk profesjon bygger på god kompetanse. Vi er en kunnskapsprofesjon, og da må vi bygge vår utvikling av skolen og lærerprofesjonen på kunnskap.7

Det pågår en prosess med endret styring av lærerutdanningene. Arbeidet innebærer at man skal gå fra ganske detaljerte rammeplaner for de ulike lærerutdanningene, til en mer overordnet rammeplanstyring som skal gi institusjonene større frihet og fleksibilitet til å videreutvikle utdanningene til det beste for barnehagen og skolen (Kunnskapsdepartementet, 2025a; Prop. 1 S (2025–2026)).

Tidsbruk og faglige ambisjoner

De mange reformene av lærerutdanningene kan være et uttrykk for en politisk bekymring for om utdanningene har hatt de nødvendige faglige ambisjonene på vegne av studentene. Studiebarometeret har vist at studenter ved de femårige lærerutdanningene bruker mindre tid til egenstudier enn andre profesjonsutdanninger. Lærerstudenter på de femårige utdanningene bruker i snitt 26 timer i uka på studiene. Til sammenligning bruker farmasistudenter og sivilingeniørstudenter 38 timer, jusstudentene 36 timer, og medisinstudentene 39 timer (Bjaaland et al., 2025). I løpet av et femårig studium tilsvarer dette ca. halvannet års studier i forskjell. Til tross for relativ lav studieinnsats får lærerstudentene gjennomsnittlige karakterer sammenlignet med andre profesjonsstudier (Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, 2025a). Dermed får de også indirekte tilbakemelding om at de presterer som forventet. Lærerutdanningenes faglige ambisjoner på vegne av studentene er med andre ord avstemt med en studieinnsats på 26 timer i uken. Videre har grunnskolelærer- og lektorstudentene gjennomgående de siste årene skåret lavest på overordnet tilfredshet med egne studier i Studiebarometeret (Bjaaland et al., 2025). Det er rimelig å forvente at både lav studieinnsats og lav studietilfredshet står høyt på agendaen til lærerutdanningene.

Norsk utdanningsforskning har styrket seg

Utdanningsforskningen er viktig for god praksis og høy kvalitet i fellesskolen. Den er også avgjørende for politikkutforming og en opplyst samfunnsdebatt om oppvekst, utdanning og kompetanse. Utdanningsforskningen rommer flere fagdisipliner og profesjoner. Som forskningsfelt er utdanningsvitenskap både flerfaglig og tverrfaglig, nasjonal og internasjonal og omfatter grunnforskning, anvendt forskning og forskning for utviklingsarbeid og innovasjon. Utdanningsforskningen kan både være sektorspesifikk og sektorovergripende, som for eksempel forskning om barn og unges oppvekstsvilkår og om voksnes læring i arbeidslivet (Kunnskapsdepartementet, 2025c).

Læreryrket har svakere vitenskapelige tradisjoner enn klassiske profesjonsyrker (Mausethagen, 2015). Utdanningsforskningen har tidligere blitt kritisert for stor uenighet, manglende kumulativ kunnskapsutvikling og begrenset relevans for praksis (Hargreaves, 1996). Forskingsrådets evaluering fra 2018 kunne derimot dokumentere en positiv utvikling av norsk utdanningsforskning. Økte ressurser, høyere ambisjoner, større bredde og kompetanseutvikling ble pekt på som viktige faktorer bak denne utviklingen (Forskningsrådet, 2018). Evalueringen viste at norsk utdanningsforskning har stor påvirkning på politikk og praksis i kommuner og skoler. Mens enkelte miljøer holdt høy internasjonal standard, var andre preget av lokal rekruttering og begrenset publisering utenfor Norden. Publikasjoner innenfor utdanningsforskning i Norge har hatt en mye sterkere vekst enn veksten i norsk vitenskapelig publisering generelt skulle tilsi (Kunnskapsdepartementet, 2025c). Selv om kvantitet er en svak indikator for kvalitet, må det økte volumet av fagfellevurderte publiseringer anses som klart tegn på positiv utvikling i utdanningsforskningen. Store deler av utdanningsforskningen gjennomføres imidlertid av forskningsmiljøer som ikke er direkte knyttet til lærerutdanningene.

Som følge av innføringen av mastergrad har det blitt gjennomført en rekke politiske initiativ og utdanningsreformer det siste tiåret for å styrke forskningskompetansen og den vitenskapelige publiseringen i lærerutdanningene (Caspersen & Smeby, 2023). Det har blant annet blitt etablert en egen ordning i Forskningsrådet som er øremerket forskningsprosjekter i lærerutdanningene. Samlet kan det virke som om satsingene har båret noen frukter. Forskningsrådet melder om stadig bedre vurderinger av søknadene fra lærerutdanningene fra rådets forskerpaneler. En undersøkelse viser at lærerutdannerne la mer vekt på forskning i 2021 enn i 2017. Kompetansesammensetningen blant lærerutdannerne har også endret seg. Andelen med doktorgrad har økt fra 19 prosent til 48 prosent, andelen professorer har økt fra 2 til 13 prosent og det har vært en svak økning i andelen med bakgrunn fra pedagogikk (Caspersen & Smeby, 2023). Det er flere forskergrupper og prosjekter som adresserer sentrale utfordringer i skole og utdanning (Munthe et al., 2024). Antall FoU-årsverk og antall vitenskapelige publikasjoner har økt ved de aller fleste lærestedene (Slette et al., 2023).

Det kan være mer krevende å integrere utdanningsforskningen som skjer utenfor lærerutdanningene i kunnskapsbasen som lærerutdanningene bygger på, enn den forskningen som foregår i regi av lærerutdanningene selv. Mye av den senere norske forskningen om lærerrollen kritiseres for å være preget av perspektivavhengighet og for å være metodisk smal. Det er overvekt av kvalitative studier med små utvalg, og det er færre studier som dokumenterer kausale sammenhenger og faktiske effekter, studier i større skala og studier med et større mangfold av metoder (Caspersen et al., 2026).

Utfordringer med integrasjon og sammenheng

Å skape integrasjon og sammenheng mellom de ulike kunnskapsformene og fagområdene i lærerutdanningene er en gjenstridig utfordring. Det er krevende å lage gode sammenhenger for lærerstudentene mellom studentenes to læringsarenaer, på campus og i praksis og mellom ulike fagområder i lærerutdanningen. Til tross for at rammeplanene for lærerutdanningene gir føringer om at utdanningene skal være integrerte utdanninger med helhet og sammenheng, viser de nyeste evalueringene av lærerutdanningene at dette er et område som det må jobbes med videre (Munthe et al., 2024; NOKUT, 2022). I evalueringen av grunnskolelærerutdanningene pekes det på behov for kunnskapsbroer mellom campus og praksis, og at ulike faggrupper internt deler kunnskap for å bidra til å styrke hverandres disiplinkompetanser, forskningskompetanser og profesjonskompetanser (Munthe et al., 2024). Lesing er et eksempel på et område som krever gode kunnskapsbroer mellom ulike fag i lærerutdanningene og mellom lærerutdanningene og relevante fagmiljøer utenfor lærerutdanningene.

Samarbeid mellom lærerutdanningene og praksisfeltet

Samarbeid mellom lærerutdanningene og skolesektoren er krevende, men nødvendig for å få en relevant undervisning for studentene, bedre forskning og god praksis. Samarbeidet er viktig for å utvikle både skolene og lærerutdanningene.

Fra 2009 og til i dag har det blitt satset stadig mer på partnerskap i utdanningssektoren. Partnerskapstankegangen innebærer at det blir arbeidet systematisk for likeverd og balanse mellom lærerutdanningene og skolesektoren, noe som bidrar til at lærerutdanningene får kompetanse som både er forsknings- og erfaringsbasert. I 2023 ble det rapportert om 58 partnerskapsavtaler i lærerutdanningen. Etableringen av lærerutdanningsskoler og ordningene for lokal kompetanseutvikling i skole (dekomp) er eksempler på partnerskap der man legger til grunn et slikt langsiktig samarbeid (Meld. St. 19 (2023–2024)). I det nye systemet for kompetanse og karriereutvikling er et av premissene at kompetanseutvikling skal bygge på likeverdige partnerskap der «Målet er at praksisen i barnehager og skoler blir mer forskningsbasert, og at erfaringer og oppdatert praksiskunnskap tilbakeføres og bidrar til å styrke lærerutdanningene» (Kunnskapsdepartementet, 2025f).

Lærerutdanningsinstitusjonene og praksisfeltet er underlagt ulike styringsmekanismer. Selv om det har blitt jobbet aktivt med samarbeidet mellom lærerutdanninger og skoler over tid, er målkonflikter en underliggende utfordring. Lærerutdanningens primære ansvar er lærerstudentene, mens lokale skolemyndigheter først og fremst har ansvar for elevene (Kunnskapsdepartementet, 2017a). Skole og lærerutdanning har ulike kjerneoppgaver. Det å drive partnerskap har ofte vært finansiert fra lærerutdanningene og på deres initiativ og ansvar. Det har derfor vært en utfordring å skape reell likeverdighet i partnerskapene (Faglig råd for lærerutdanning, 2020b).

Kostbare utdanninger og krevende ressurssituasjon

Evalueringer av lærerutdanningene viser gjennomgående at lærerutdanningene er kostnadskrevende utdanninger (Advisory Panel for Teacher Education, 2020; Følgjegruppa for lærarutdanningsreforma, 2015; NOKUT, 2022). Praksis er en viktig, men kostbart og administrativt krevende del av utdanningene (Munthe et al., 2024). Lærerutdanningene betaler skolesektoren for praksisplasser, og ordningen er hovedsak regulert med utgangspunkt i øvingslæreravtalen. Lærerutdanningene har høye utgifter til praksis (Oslo Economics, 2025). Lærerutdanningene er i tillegg integrerte masterutdanninger og er avhengige av høyt kompetente fagmiljøer fra ulike disipliner for å kunne tilby masterutdanning i bredden av skolens undervisningsfag. Dette er kostnadsdrivende.

Svikten i rekrutteringen til lærerutdanningene gjør ressurssituasjonen i lærerutdanningene krevende. Lave opptakstall fører til mindre studiepoengproduksjon og redusert resultatbasert finansiering til lærerutdanningene to år senere (Munthe et al., 2024). Endringer i finansieringsmodellen for høyere utdanning fra 2025 gjør at nedgangen i antall lærerstudenter får store økonomiske konsekvenser for institusjonene. I en undersøkelse fra 2024, kom det fram at flere av institusjonene som tilbyr lærerutdanningene vurdere kutt i fagtilbudet som følge av nedgangen i søkertall (Haugen et al., 2024). En slik krevende ressurssituasjon vil kunne tvinge fram at innovasjon og utvikling må nedprioriteres. Dersom lærerutdanningene får for lite ressurser, kan det føre til en dårligere av kvalitet og studietilbud ved lærerutdanningsinstitusjonene. En svekkelse av lærerutdanningene vil i neste omgang kunne føre til en svekkelse av fellesskolen.

10.1.5 Hvordan rekruttere nok kompetente lærere?

Det har stor betydning for kvaliteten i skolen at det jobber nok kompetente lærere der. Det har blitt satset massivt på lærernes kompetanse i lang tid, og det gjør at lærerpopulasjonen generelt har fått høyere kompetanse. Samtidig er det flere steder i landet allerede i dag krevende å rekruttere kvalifiserte lærere, og det har vært en sviktende rekruttering til lærerutdanningene de siste årene (Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, 2025b; Haugen et al., 2024; KS, 2023; NAV, 2024; Statistisk sentralbyrå, 2023a, 2023b; Utdanningsdirektoratet, 2026k). Utfordringene med lærerrekruttering kan true fellesskolens muligheter til å gi alle elever likeverdige muligheter til å utvikle seg, trives og lære, og utfordrer også selve lærerprofesjonen.

Mange elever mangler kvalifiserte lærere

Lærerstatistikk får mye oppmerksomhet fordi det har stor betydning at elevene får undervisning av kompetente lærere. Vi har i dag ulike lærerstatistikker som hver for seg gir viktig informasjon om lærerkvalifikasjoner. Statistikkene har ulike definisjoner, populasjoner og datainnsamlingsmetoder (Iversen et al., 2021).

Ulike lærerstatistikker viser at innslaget av personer som er ansatt i lærerstillinger uten tilstrekkelige kvalifikasjoner varierer på landsbasis. Problemet er særlig stort i de nordligste fylkene og i Oslo (Statistisk sentralbyrå, 2023a, 2023b; Utdanningsdirektoratet, 2026k). Det er også særlige utfordringer med å rekruttere lærere med samisk kompetanse til samiske skoler (Meld. St. 13 (2022–2023)). Tall fra Utdanningsdirektoratet for 2025/26 viser at 4 prosent av undervisningstimene ble gitt av lærere som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting. Det er store variasjoner innenfor hvert fylke, der hovedbildet er at kommuner med få elever i størst grad mangler kvalifiserte lærere. Lærerstatistikken fra Statistisk sentralbyrå beregner andelen godkjente lærerårsverk på en annen måte enn Utdanningsdirektoratet (se boks 9.2 for forklaring). Ifølge denne statistikken ble 18 prosent av avtalte lærerårsverk i grunnskolen og 19 prosent avtalte lærerårsverk i videregående utført av lærere uten lærerutdanning i 2024. Statistikken fra Statistisk sentralbyrå viser også at det er relativt store variasjoner mellom fylkene. Samlet viser de ulike lærerstatistikkene et konsistent bilde. Det er variasjoner i lærerdekningen mellom kommuner og fylker og mange elever har ikke en kvalifisert lærer.

Mange lærere mangler fordypning i fagene de underviser i

Opplæringsloven stiller krav om fordypning for flere undervisningsfag. De siste årene har det vært en tydelig økning i andelen lærere som oppfyller kravene til fordypning i norsk, matematikk og engelsk (Utdanningsdirektoratet, 2025c).

Likevel er det mange som mangler studiepoeng i faget de underviser i (Arnesen et al., 2023; Næss et al., 2023). Det gjelder særlig for fagene der det ikke er krav til fordypning på barneskolen, som de praktiske og estetiske fagene. I disse fagene mangler omtrent halvparten av lærerne studiepoeng.

Kilde: Arnesen et al., 2022

I mange kommuner er det krevende å rekruttere lærere med relevant kompetanse

Ulike kartlegginger viser at det er krevende for kommunene å rekruttere lærere med riktig kompetanse (Haugen et al., 2024; KS, 2023; NAV, 2024). Rekrutteringsutfordringene har vært størst i grunnskolen, og spesielt på 1.– 4. trinn, innen språkfag og i de praktiske og estetiske fagene. Skoler i tettsteder eller byer har generelt mindre rekrutteringsutfordringer enn skoler som er mindre sentralt plasserte. I videregående opplæring er det spesielt på en del yrkesfaglige utdanningsprogrammer at man finner en høy andel lærere som mangler formell fagkompetanse. Datakildene viser oppsummert at ikke alle skoler får dekket sine behov for fagkompetanse (Haugen et al., 2024).

Sviktende rekruttering til lærerutdanningene

Dagens rekrutteringsutfordringer til læreryrket kommer i tillegg til rekrutteringsutfordringene til lærerutdanningene. Med unntak av de to siste årene, har lærerutdanningene hatt fallende opptakstall siden 2018. I 2025 ble det tatt opp ca. 2 300 færre studenter enn i toppåret 2018 (Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, 2025b). Figur 10.3 viser opptakstall for lærerutdanningene 2004–2025. Oversikten inkluderer kun de skolerettede lærerutdanningene (inkludert PPU), og ikke barnehagelærer/førskolelærerutdanningen. I 2019 ble det innført masterkrav for opptak til PPU. Det kan forklare den relativt store nedgangen fra 2018 til 2019.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse har i en kartlegging av fagvalg og fagtilbud i lærerutdanningene funnet grunn til bekymring for rekrutteringssituasjonen framover. Kartleggingen indikerer at det kommer til å bli uteksaminert færre lærere med fagene kunst og håndverk, KRLE og mat og helse og ulike fremmedspråk i årene som kommer. Nedgangen i studenttallet kan også medføre kutt i fagtilbud ved utdanningsinstitusjonene, og dette vil igjen kunne påvirke rekrutteringssituasjonen ytterligere. Dette vil trolig gjøre det enda vanskeligere å rekruttere lærere med relevant fagkompetanse framover (Haugen et al., 2024).

Kilde: Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, 2025b

Kan lærermangelen reduseres på sikt?

En framskriving av arbeidsmarkedet for lærere, som Statistisk sentralbyrå har gjennomført, anslår at mangelen på grunnskolelærere på landsbasis kan bli redusert på lengre sikt. Videre kan det bli et underskudd av yrkesfaglærere og et overskudd av lærere med lektorutdanning og PPU (Gunnes et al., 2025). En annen studie av lærersituasjonen i grunnskolen de siste 50 årene tyder også på redusert lærermangel i årene fram mot 2035. Studien viser at lærermangelen generelt øker når arbeidsledigheten går ned. Samtidig øker opptaket til lærerutdanningene når lærermangelen øker, noe som demper utslagene på lengre sikt (Falch & Strøm, 2025). Disse framskrivningene om arbeidsmarkedet for lærere er primært på nasjonalt nivå og gjør det krevende å få øye på regionale forskjeller lærerdekningen på ulike fag og trinn.

Flere lærere har master

Innføring av grunnskolelærerutdanning på masternivå, krav om relevant kompetanse for å undervise og satsning på videreutdanning, gjør at vi får en stadig bedre utdannet lærerpopulasjon (Arnesen et al., 2022; Næss et al., 2023). Fra 2015 til 2024 økte andelen lærere med lærerutdanning på universitets-/ høyskolenivå på høyere nivå i grunnskolen fra 8 til 21 prosent. På videregående økte den fra 28 til 39 prosent. Andelen lærere med masterutdanning har økt i perioden, mens andelen ansatte i lærerstillinger uten lærerutdanning holder seg på samme nivå.

Det er mange med lærerutdanning som jobber utenfor skolen. I 2024 jobbet over 43 000 lærere i næringer der utdanningen ikke er relevant (Statistisk sentralbyrå, 2024b). Det kan være mange årsaker til at utdannede lærere ønsker å jobbe utenfor skolen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2026i, Statistisk sentralbyrå, 2026h

10.1.6 Hvordan er det å jobbe som lærer i dag?

Det siste tiåret har samfunnsutviklingen og flere sentrale hendelser preget lærerrollen. Det har vært en pandemi, økende skjermbruk i og utenfor skolen, to lærerstreiker, to lærerutdanningsreformer, fagfornyelsen og gjennombrudd i bruk av kunstig intelligens. For ti år siden beskrev ekspertgruppen om lærerrollen følgende utviklingstrekk ved lærerrollen:

• en mer spesialisert, forskningsinformert og praksisrettet lærerrolle

• et faglig-profesjonelt og prestasjonsorientert ansvar

• en rolle med økt handlingsrom som praktiseres gjennom støtte og kontroll

Rammer og forventninger for lærerrollen

Lærerprofesjonens samfunnsmandat innebærer både frihet og ansvar. Læreplanverket setter rammer for lærernes arbeid, og i tillegg finnes det juridiske rammer i opplæringsloven og privatskoleloven for hvordan selve lærergjerningen skal utføres. Lærerne skal blant annet følge med på om elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, gi individuell vurdering og sikre at alle elever har et trygt og godt skolemiljø (Opplæringslova, 2024; Privatskolelova, 2003).

Forventningene til lærerrollen formes ikke bare av de formelle rammene. Lærerrollen er omkranset av nære og fjerne aktører som både åpner, begrenser og støtter opp om utøvelsen av rollen, og lærerrollen blir stadig mer kompleks (Caspersen et al., 2026; Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016). Det stilles ulike typer forventninger til lærerne. Det forventes at de skal sørge for elevenes trivsel og resultater. Det stilles også forventninger til lærernes kompetanse og om å videreutvikle denne gjennom yrkeslivet. I tillegg stilles det forventninger til lærerprofesjonen som helhet og hvordan den skal utvikles blant annet gjennom samarbeid.

Forventningene til skolen former forventningene til lærerne. Siden lærerne jobber for å realisere skolens samfunnsmandat, får lærerne et ansvar for å operasjonalisere og balansere de ulike forventningene som ligger i skolens mange mål.

Dagens lærerrolle formes altså av normer og forventninger fra aktører og institusjoner på makronivå og gjennom de konkrete praksisene på mikronivå, i den faktiske utøvelsen av yrket på den enkelte skole, i kollegiene, i samværet med elevene og i møte med foreldrene. På et makronivå setter aktørene og institusjonene rammer for lærerrollen, for eksempel gjennom beslutninger i forhandlingssystemet (lønn og arbeidstid), mål og innhold (læreplan), ressurstildeling og gjennom hva lærerne måles etter. Viktige sider ved utøvelsen av lærerrollen er avhengig av de ressursene og rammene som settes for lærerrollen, som ofte besluttes utenfor selve skolen. Rammebetingelser, føringer og forventninger gjør noen tiltak mulig og vanskeliggjør andre (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016).

Lærernes innspill til utvalget

Utvalget har fått mange innspill fra lærere og lærerorganisasjonene som gir et bilde av hvordan det oppleves å jobbe som lærer i dag. I disse innspillene løfter de fram det meningsfylte samfunnsoppdraget og de nære relasjonene til elevene som det beste med yrket. Lærere motiveres sterkt av å se elevene mestre faglige utfordringer, «knekke koden» og utvikle seg som menneske. Lærerne opplever at de har en nøkkelrolle i å forme barn og unge til å ta aktiv del i demokratiet, og at dette gir dyp samfunnsmessig mening, spesielt i en urolig tid. Lærerne trekker også fram gleden over å bidra til elevenes læring i fagene. Samarbeidet med kolleger om pedagogisk utvikling og det å tilhøre et faglig fellesskap er en viktig støtte i hverdagen. Det kommer fram i innspillene at lærerne opplever å ha gode relasjoner med elevene sine. De liker elevene sine og føler omsorg for dem. Derfor uroer de seg også over at mange elever strever mer enn før, både faglig og personlig.

Et gjennomgående innspill er at lærerrollen i dag kjennetegnes av å ha et stadig mer opplevd komplekst og krevende samfunnsoppdrag og at det er et økende gap mellom samfunnets forventninger og de faktiske rammevilkårene. Lærerne sier at det har blitt mer krevende å lykkes med oppdraget det siste tiåret og at de må balansere motstridende forventninger fra både myndigheter, foreldre og elever.

Lærerne opplever at det blir stadig vanskeligere å avgrense rollen. De opplever at skolen må ta ansvar for oppgaver som tidligere lå hos hjemmet eller andre deler av samfunnet, som for eksempel å styrke elevenes psykiske helse og bidra til sosial utjevning ut over å gi god tilpasset opplæring.

Lærerne rapporterer om en markant endring i elevenes forutsetninger for læring de siste ti årene. Mange elever har større vansker med å konsentrere seg over tid, spesielt med krevende oppgaver eller lengre tekster. Dette knyttes ofte til en heldigital oppvekst og algoritmestyrt tidsbruk som fjerner friksjon og motstand i hverdagen. De mener også at økt polarisering og frykt for sosiale sanksjoner gjør at både lærere og elever kan vegre seg for å uttrykke meninger om politisk sensitive temaer. En alvorlig del av hverdagen for mange er en økning i vold, trusler og konflikter mellom elever, noe som truer både lærings- og arbeidsmiljøet. Utdanningsforbundet sier at medlemmene er samstemte i at hverdagen i klasserommet har endret seg det siste tiåret:

Kort summert opp har medlemmene våre ei tydeleg oppleving av at noko har endra seg i skulen det siste tiåret. Oppdraget har blitt meir krevjande og komplekst. Det er vanskelegare å få elevane til å konsentrere seg. Mange klasserom er meir urolege enn tidlegare, og det er både større forventningar til og større behov for individuell tilrettelegging for enkeltelevar.8

Lærerne opplever også at deres faglige skjønn er under sterkt press fra rettighetsbaserte krav. De opplever økte krav til dokumentasjon og rapportering. Lærerne mener også at økt individualisering og hensynet til enkeltelevers rettigheter ofte får forrang for fellesskapets behov. Lærere forventes å håndtere et enormt spenn i elevmassen, fra elever med diagnoser og utagerende atferd til elever med høyt læringspotensial, ofte uten tilstrekkelige støttefunksjoner. Lærere merker at foreldrerollen har endret seg, og rapporterer om at noen foreldre opptrer som advokater for egne barn og utfordrer lærernes faglige vurderinger og karaktersetting.

Tidspress er en rød tråd i lærernes tilbakemeldinger. Lærerne mener omfanget av oppgaver har økt uten at ressursene har fulgt etter. Særlig opplever de at kontaktlærerrollen er under press og at kontaktlærere har for liten tid til å følge opp enkeltelever slik de ønsker.

Lærere beskriver også en hverdag preget av stram kommuneøkonomi, som går direkte ut over kjernevirksomheten. Noen lærere forteller at de må jobbe i skolebygg som er i dårlig forfatning og med mangelfullt undervisningsmateriell.

En stadig mer kompleks lærerrolle

I forskingen om lærerrollen vises det til at endringer i samfunnet og styringssystemer har ført til en ekspansjon av læreroppdraget. Stadig nye forventninger og krav legger seg oppå eksisterende praksis, oppdraget utvides slik i lag (Caspersen et al., 2026; Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016; Ellis, 2024; Thue, 2017). Forskning støtter beskrivelsene av hvordan den gradvise økningen av lærernes ansvar gir en stadig mer kompleks yrkeshverdag. Nye krav til dokumentasjon, rettighetshåndtering, digital kompetanse, psykososial oppfølging og tverrfaglig samarbeid har lagt seg på toppen av det eksisterende undervisnings- og omsorgsmandatet (Caspersen et al., 2026; Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016). Reformer både i skolen og i lærerutdanningene former lærerrollen. En reform erstatter sjelden en annen, men legger seg på toppen av hverandre (Caspersen et al., 2026; Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016; Ekspertgruppen om styring av lærerutdanningene, 2024; Ellis, 2024; Roos & Trippestad, 2015). De mange reformene gir viktig historisk perspektiv for å forstå de komplekse forventningene til lærerrollen.

Ulike generasjoner av lærere vil gjennom sin yrkesaktive tid ha vært med på flere utdanningsreformer med tilhørende forestillinger om rollen de skal fylle og arbeidet de skal utføre. Dette vil gi seg utslag i at det i samtiden eksisterer ulike lag av forventninger til hvilke mål og hva slags kunnskap og kompetanse som er viktigst i lærernes arbeid. Dette betyr også at sentrale mål ved reformene ikke nødvendigvis erstatter tidligere målsettinger, men snarere legges til.

Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016, s. 33

For eksempel ble skolen i løpet av 2000-tallet stilt overfor større krav til effektivitet, nytte og målbare resultater gjennom begreper som læringsutbytte, kompetansemål og læringstrykk. Samtidig ble 1970-årenes målsetninger om en inkluderende skole både beholdt og utvidet (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016). Forventningene til lærerrollen må altså forstås i et historisk og kulturelt perspektiv.

Selv om forskningsgjennomgangen av hvordan lærerrollen har endret seg de siste årene i stor grad belyser et krevende krysspress og økt arbeidsbelastning, viser forskningen også positive utviklingstrekk. Det ser blant annet ut til å være en sterkere profesjonsfellesskap med en mer kollektiv orientering og godt samarbeid. Lærerne har høy jobbtilfredshet og de relasjonelle sidene ved yrket er en viktig kilde til motivasjon og glede (Caspersen et al., 2026).

Erfarne lærere gir uttrykk for at teknologien har endret elevenes atferd og læringsvaner fundamentalt. De oppgir at elevene har redusert konsentrasjonsevne, mindre utholdenhet i lesing og en forventning om umiddelbar behovstilfredsstillelse. Lærerne opplever at det er vanskeligere å få elevenes oppmerksomhet i møte med alle digitale distraksjoner. Dette støtter opp om utvalgets analyser av teknologiens virkninger i skolen i kapittel 4.1. Læringsplattformene har også gjort lærerne mer tilgjengelige og visket ut skille mellom jobb og fritid (Hatfield, 2025). Forskningsgjennomgangen bekrefter innspillene utvalget at fått fra lærerne om at rollen er utvidet og at lærere i dag må håndtere komplekse sosiale og emosjonelle behov som tidligere lå til hjemmet eller hjelpeapparatet (Caspersen et al., 2026).

Det er naturlig å gi skolen medansvar for å løse utfordringer i samfunnet. Gitt lærerens betydning for elevenes læring og utvikling, vil også læreren få et ansvar for å bidra med løsninger, i tråd med mandatet læreren har. Noen av oppgavene lærerne er forventet å bidra med å løse, for eksempel frafall og atferdsproblemer, kan beskrives som gjenstridige problemer (Rittel & Webber, 1973). Det vil si uryddige og uoversiktlige utfordringer der det er ulike syn på hva problemet består i, hvordan det kan forklares, og hva som er de(n) beste løsningen(e) (Devaney & Spratt, 2009). Ekspertgruppen om lærerrollen (2016) pekte på hvordan myndighetene etter årtusenskiftet har valgt å delegere de høyst reelle problemene med å forene mass and class, altså en skole der «alle skal med» og med ambisjoner om å prestere i toppsjiktet i internasjonale rangeringer, til læreren i klasserommet og ledelsen ved den enkelte skole. De pekte på at det kan være utfordrende hvis lærerne får ansvar for å realisere mål som er idealiserte og urealistiske og alene blir holdt ansvarlige for å løse utfordringer som er gjenstridige.

Læreren har blitt gitt stor autonomi, men blir stående ansvarlig for gapet mellom systemets krav og de faktiske ressursene. I forskningslitteraturen om lærerrollen de senere årene, blir det beskrevet en bevegelse i styringen i utdanningssektoren fra en profesjonsmodell basert på tillit til en styringsform mer preget av målstyring, kontroll og ansvarliggjøring. Forskningen beskriver hvordan dette kan skape et performativt press og utfordre lærernes reelle profesjonelle autonomi (Caspersen et al., 2026). Når lærerne gis autonomi og ansvar til å nå ambisiøse mål, uten at det følges opp med nødvendige rammer, kan det altså skape problematiske forventninger til lærerrollen.

Lærerne trives, selv om arbeidshverdagen kan være krevende

Til tross for utfordringene og spenningene som blir beskrevet i forskningslitteraturen, trives de fleste lærerne i jobben sin (Ingelsrud et al., 2025; Statens arbeidsmiljøinstitutt, 2026a; Utdanningsforbundet, 2025; White et al., 2025). Gjennom media kan man også få inntrykk av at lærerhverdagen er krevende. Tilgjengelige undersøkelser om lærerhverdagen i dag tegner et mer nyansert bilde. Partene i utdanningssektoren har de siste årene hatt ganske ulike forståelser av situasjonen i skole-Norge. I strategien for lærerrekruttering ble de enige om en felles beskrivelse der de både vektlegger at lærerne stort sett trives, samtidig som sider ved arbeidshverdagen også beskrives som mer krevende (Kunnskapsdepartementet, 2024c).

Dette bildet blir bekreftet i den nyeste TALIS-undersøkelsen om lærerrollen. Dette er en internasjonal undersøkelse som gjennomføres av OECD og handler om hvordan lærere og skoleledere (i ungdomsskolen) opplever yrkeshverdag og arbeidsbetingelser. De aller fleste lærere trives på arbeidsplassen (95 prosent), og oppgir at de har gode relasjoner med både kollegaer, elever, foreldre og rektorer. De oppgir også at de har stor faglig handlefrihet i undervisningen. Den norske skolen er preget av samarbeid, og det har vært en betydelig økning i andelen lærere som rapporterer at de deltar i profesjonelt læringssamarbeid og undervisning i team månedlig eller oftere. Samtidig rapporterer flere lærere om høyt nivå av stress på jobben, og en økende andel av lærerne svarer at jobben påvirker helsen deres negativt sammenlignet med i 2018. Lærerne rapporterer om en mer sammensatt elevgruppe og økt behov for tilpasning. Nyutdannede lærere opplever høyere kvalitet i lærerutdanningen og at de får mer oppfølging i skolen. Nesten 8 av 10 lærere føler seg verdsatte av foreldre og elever. Bare 2 av 10 lærere svarer at de mener lærerprofesjonen er verdsatt av samfunnet (White et al., 2025).

En ny undersøkelse om lærernes opplevelse av arbeidstidsavtalen gir også et nyansert bilde av hvordan lærerrollen oppleves i dag. De fleste lærere trives i jobben, 78 prosent oppgir at de er ganske eller svært fornøyde med jobben, 87 prosent oppgir av jobben er meningsfull og 71 prosent mener arbeidet gir positive utfordringer. De fleste lærerne løftet samtidig fram utfordringer knyttet til for mange oppgaver og for lite tid. Arbeidsmengde kan variere ut fra klassesammensetning. Kontaktlærerrollen framstår som særlig omfattende og at omfanget har økt over tid. Blant annet oppgir lærere at en økning i kontakt fra foreldre og elever utenfor normalarbeidsdagen bidrar til et økt arbeidspress. Flere lærere ga uttrykk for at det var uklart hvilke oppgaver som egentlig ligger til lærerrollen. Datamaterialet viser at lærerrollen favner mye videre enn undervisning. Mange lærere opplever at de ofte må velge hvilke oppgaver utenfor undervisningen de skal prioritere. For eksempel å følge opp elevene sosialt eller forberede undervisningsopplegget til neste dag (Ingelsrud et al., 2025).

Jobbtrivselen blant de som jobber med undervisning er på samme nivå som sysselsatte i andre næringer. Samtidig viser statistikken at det er noen områder knyttet til arbeidsmiljøet der som det er noen særlige utfordringer i undervisningssektoren (Statens arbeidsmiljøinstitutt, 2026a). I yrkesgruppen grunnskolelærere oppgir blant annet 22 prosent at de har vært utsatt for vold på jobb det siste året, 44 prosent oppgir at jobben tar så mye tid og/eller energi at det går utover privatlivet, 50 prosent oppgir at de er utsatt for dårlig inneklima på jobben i minst ¼ av arbeidsdagen, 49 prosent oppgir å ha hatt hodepine eller migrene i løpet av den siste måneden, og at disse plagene helt eller delvis skyldes deres nåværende jobb (Statens arbeidsmiljøinstitutt, 2026b, 2026c, 2026d).

10.1.7 Positive profesjonaliseringsprosesser og vedvarende utfordringer

Oppsummert viser gjennomgangen at det vært satt i gang flere prosesser som har bidratt til en profesjonalisering av lærerprofesjonen de siste tiårene:

• Lærerutdanning på masternivå.

• Lærerprofesjonens etiske plattform.

• Partnerskap mellom lærerutdanningene og skolene.

• Sterke profesjonsfellesskap.

• Sterkere forskningsforankring.

• Etter- og videreutdanning.

• Satsning på profesjonsfaglig veiledning for nyutdannede lærere.

Til tross for disse prosessene, har lærerprofesjonen fortsatt noen utfordringer sammenlignet med andre profesjoner. Det er for eksempel uvanlig i andre profesjoner å ha unntak fra kravene for tilsetting. Andre profesjoner har også gjennomgående mer formaliserte ordninger for profesjonskvalifisering i overgangen til yrket og videre gjennom yrkeslivet. Det er også vedvarende utfordringer med å rekruttere nok kvalifiserte lærere til å fylle alle lærerstillingene rundt om i landet. Selv om de aller fleste lærere trives godt på jobben, ser det ut til at lærerrollen stadig oppleves mer kompleks og krevende, og at det er et gap mellom forventningene fra samfunnet og vilkårene lærerne opplever at de har for at de lykkes i jobben.

10.2 Profesjonell skoleledelse

Alle skoler skal ha en faglig, pedagogisk og administrativt forsvarlig ledelse. Offentlige skoler skal ledes av en rektor, mens private skoler skal ha en daglig leder (Opplæringslova, 2024, § 17-12; Privatskolelova, 2003, § 4-1). Det følger av opplæringsloven at rektor skal ha pedagogisk kompetanse. Dette kan være enten formell pedagogisk kompetanse, kompetanse opparbeidet gjennom praksis eller en kombinasjon (Prop. 57 L (2022–2023)).

I det videre bruker vi i hovedsak begrepet skoleleder og skoleledere om personer i skolens ledelse. Det omfatter stillinger som rektor, assisterende rektor, undervisningsinspektør og avdelingsledere.

10.2.1 God skoleledelse gir bedre skoleresultater

Både norske og internasjonale studier viser at det er en sammenheng mellom skoleledelse, skolens kvalitet og elevenes resultater (Darling-Hammond et al., 2022; Hye et al., 2025b). En forskningsoppsummering viser at skoleledelsens rolle i å forbedre læringsresultater har fått stadig større oppmerksomhet de siste 20 årene, og at betydningen av god ledelse har vært undervurdert. Studier fra USA finner at betydningen av skoleledelse for elevenes læringsresultater er nesten like stor som betydningen av læreren, som er den aller viktigste skolerelaterte faktoren for elevenes læring (Grissom et al., 2021). Andre internasjonale studier finner også at skolelederen har en stor indirekte effekt på elevenes læring (Hattie, 2023).

Boken Elevsentrert skoleledelse beskriver hva skoleledere må gjøre for å påvirke elevenes læring og trivsel mest mulig (Robinson, 2014). Boken bygger på en omfattende analyse av hva slags lederpraksis som har størst effekt på elevers faglige og sosiale resultater. Den argumenterer for at ledelse ikke er effektivt når det bare handler om administrasjon, makt eller popularitet, men når lederens praksis bidrar til at undervisning og læring skal bli bedre.

I Norge har vi flere studier og rapporter som understreker betydningen av god skoleledelse. Kvalitetsutviklingsutvalget legger vekt på at systematisk kvalitetsutvikling i skolen forutsetter god ledelse på alle nivåer. De framhever at skoleleder har en sentral rolle i arbeidet med kvalitetsutvikling, gjennom å lede lærernes arbeid med å legge til rette for at alle elever trives og utvikler seg faglig (NOU 2023: 27).

Ekspertgruppen for skolebidrag definerte i sin sluttrapport En skole for vår tid ulike kjennetegn ved skoler og kommuner som lykkes med å heve kvaliteten på opplæringen til elevene (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021). Ekspertgruppen skriver at:

Skoleledere på disse skolene er synlige og tett på og organiserer skolene for samarbeid om jevnlig vurdering og utvikling, slik at skolen øker sin kunnskap om eget arbeid. Skolelederne myndig- og ansvarliggjør lærerne til å drive arbeidet med skoleutvikling. De følger interessert med på arbeidet i lærernes profesjonsfellesskap.

Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021, s. 101

Rapporten understreker behovet for godt samarbeid og god dialog mellom lokal skolemyndighet, skoleledere og lærere. Det må være enighet om felles mål, hva man skal gjøre, hvordan og hvorfor. Skoleledere og lærere må tolke resultater og planlegge forbedringstiltak sammen (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021).

Evalueringen av fagfornyelsen viser at skolelederne har fått et stort ansvar for å realisere læreplanverket (LK20). Skoleledere har fått større handlingsrom, men samtidig også større ansvar for å lede fortolkningsprosessene i profesjonsfelleskapet (Gunnulfsen et al., 2024).

10.2.2 Skolelederrollen har blitt mer krevende

Skolelederrollen er kompleks, og en del av skolelederrollen som ser ut til å ha fått større oppmerksomhet i det siste handler om å lede profesjonsfelleskapet på skolen.

Skolelederforbundet legger i sitt innspill til utvalget vekt på skolelederens rolle i å lede profesjonelle læringsfellesskap. Profesjonell skoleledelse handler om å utvikle en kultur for samarbeid, refleksjon og faglig utvikling blant lærerne. Uten god skoleledelse får ikke lærere de strukturelle og organisatoriske rammene de trenger for å lykkes.

En kunnskapsoppsummering fra OsloMet beskriver skoleledelse som en samhandlende aktivitet. Forskerne finner en tydelig dreining i retning av at skoler utvikles gjennom kollektive lærings- og utviklingsprosesser mellom lærere og ledere. Denne utviklingen kan ses i sammenheng med økt vektlegging av profesjonelle læringsfellesskap på skolen (Aas et al., 2024).

Skoleledernes rolle som ledere for profesjonsfellesskapet kommer også fram i overordnet del av læreplanverket. Der heter det at:

Det profesjonelle samarbeidet ved skolene forutsetter god ledelse. God skoleledelse forutsetter igjen ledelsesfaglig legitimitet og god forståelse av pedagogiske og andre utfordringer lærerne og andre ansatte står overfor. God ledelse prioriterer utvikling av samarbeid og relasjoner for å bygge tillit i organisasjonen. Skolens ledelse skal gi retning for og tilrettelegge for elevenes og lærernes læring og utvikling. Skoleledelsen skal lede det pedagogiske og faglige samarbeidet mellom lærerne og bidra til å utvikle et stabilt og positivt miljø der alle har lyst til å yte sitt beste. Det er skoleledelsens oppgave å lede slik at alle får brukt sine sterke sider, opplever mestring og utvikler seg.

Kunnskapsdepartementet, 2017b

Skoleledernes rolle i å lede profesjonsfellesskapet kommer også fram i evalueringen av fagfornyelsen. Her beskrives skoleledelsen som å ha en mellomposisjon i implementeringen av læreplanene, hvor de fungerer både som portvokter og døråpner i forholdet mellom skoleeier (kommunen og fylkeskommunen) og profesjonsfelleskapet (Gunnulfsen et al., 2024).

Kilde: Gunnulfsen et al., 2024

Evalueringen av fagfornyelsen viser at skolelederne opplever tillit og handlingsrom fra kommunene, og en form for myk styring gjennom forventninger. Dette gir skoleledelsen et stort ansvar for at profesjonsfellesskapet på skolen fortolker læreplanverket. Skolelederen får en rolle som døråpner mellom nivåene i skolen. Samtidig er det knapphet på tid til å gjennomføre dette fortolkningsarbeidet. Skolelederen får da en portvokterfunksjon ved å velge ut hva profesjonsfellesskapet skal sette søkelys på, og hvilke ressurser de skal bruke (Gunnulfsen et al., 2024).

Høyt stress og høy arbeidsbelastning

Et gjennomgående funn i alle undersøkelsene som Skolelederforbundet har gjennomført i perioden 2018–2024 er at skoleledere trives godt i yrket. Jobben oppleves som variert, meningsfylt og interessant og gir mulighet til å påvirke enkeltindivider og lokalsamfunn (Hye et al., 2025b). Samtidig viser norske undersøkelser og internasjonal litteratur at skoleledere rapporterer om høy grad av stress (Skaalvik, 2020).

Den internasjonale TALIS-undersøkelsen viser et variert bilde av hvordan norske rektorer trives i jobben. Mer enn ni av ti rektorer svarer i TALIS 2024 at de trives i jobben. Samtidig viser undersøkelsen at flere tviler på yrkesvalget sitt. Fra 2018 til 2024 har andelen rektorer som svarer at de skulle ha valgt et annet yrke økt med 17 prosentpoeng (White et al., 2025).

Skolelederne har et komplekst oppdrag, hvor de skal svare på en rekke forventninger fra ulike aktører og ulike nivåer i skolesystemet. Flere undersøkelser tyder på at vilkårene for å utøve ledelse er et gjennomgående problem i skoleledernes arbeidshverdag. Utfordringene kommer konkret til uttrykk gjennom det skolelederne beskriver som tidspresset og tidsklemma (Hye et al., 2025b). En undersøkelse fra Fafo trekker fram høy arbeidsbelastning og lite tid til faglig pedagogisk utvikling som to trekk som går igjen når skolelederne beskriver sin egen arbeidshverdag (Bjørnset & Takvam Kindt, 2019).

Det kommer også fram at skolelederjobben har endret seg over tid. Det har blitt vanskeligere for skoleledere å balansere kravene til administrasjon med forventninger om faglig pedagogisk ledelse. Undersøkelser blant skoleledere viser at de ønsker å bruke mindre tid på forvaltning og drift, og mer tid på utviklingsprosesser, pedagogisk ledelse og personalledelse (Kirkhaug, 2021).

En doktoravhandling om hvordan rektorer jobber med skolemiljøsaker viser at de opplever det som svært krevende å følge opp langvarige saker. Samarbeidet med rettighetsorienterte foreldre trekkes fram som en utfordring. Halvparten av de 18 rektorene som ble dybdeintervjuet i studien vurderte å slutte som følge av skolemiljøsakene (Skutlaberg, 2023). Funnene støttes av andre spørreundersøkelser hvor rektorene i grunnskolen oppgir at krevende skolemiljøsaker rangeres høyest av ulike belastningsfaktorer i jobben (Hye et al., 2025b).

Varierende støtte fra skoleeier

Skolelederne står i en posisjon mellom kommunen som øverste ansvarlig og skolen som organisasjon. Rektor skal forvalte kommunens opplæringsansvar, og det omfatter arbeidsgiveransvar, økonomistyring, relasjoner til elever og foresatte, læringsresultater og pedagogisk utvikling.

Kommunene har ulike forutsetninger når det gjelder ressurser, kompetanse og kapasitet. Rektorene opplever ulik grad av handlingsrom til å iverksette kommunens ansvar. De har ulike fullmakter og ulik ressurstilgang i form av økonomi, personale og opplevd handlefrihet. Flere undersøkelser peker på at en del rektorer kunne ønske mer støtte fra kommunen, mens andre opplever at balansen mellom forventninger og støtte er god (Hye et al., 2025b).

Skolelederforbundet har gitt innspill om at de ser en utvikling hvor skoleledere forventes å utføre stadig flere oppgaver, men med færre ressurser og mindre støtte. De får tilbakemeldinger fra sine medlemmer om at skoleledelse kuttes når budsjettene til opplæring blir strammere. De viser til flere eksempler hvor to skoler i samme kommune blir slått sammen til en administrativ enhet og én rektor får ansvar for begge skolene.

Bekymring for rekruttering av skoleledere

Både i Norge og internasjonalt er det økende bekymring for rekruttering av skoleledere. Undersøkelser peker i retning av at det har blitt vanskeligere å få folk til å søke på jobber som skoleledere, og det er utfordrende å beholde skoleledere i skolen. Utfordringen er ikke ny, OECD pekte allerede i 2008 på at dette var et problem i mange OECD-land (Pont et al., 2008). De viste til at i mange land har utdanningssystemet blitt mer desentralisert og skolene har blitt mer autonome. Samtidig har det blitt større oppmerksomhet om skolenes resultater, og forventningene til skolelederne har økt. Dette har igjen ført til økt arbeidspress for skolelederne.

En undersøkelse fra 2019 fant at kun 4 prosent av kommunene har opplevd å ha over ti søkere på skolelederstillinger de hadde lyst ut. 60 prosent hadde opplevd å ha færre enn fem søkere. Det er de små kommunene som har størst problemer med å få søkere til skolelederstillingene (Bjørnset & Takvam Kindt, 2019).

Selv om rektorene trives i jobben, er det trekk ved arbeidssituasjonen som gjør at de vurderer å forlate stillingen. De viktigste årsakene er høy arbeidsbelastning kombinert med krysspress mellom daglig drift og ønske om faglig pedagogisk utvikling.

Det er særlig de unge og de med lav ansiennitet som i størst grad ønsker å slutte i rektorjobben. Denne tendensen sammenfaller med at mange rektorer nærmer seg pensjonsalderen. Den viktigste rekrutteringen til rektorstillingene har vært fra mellomledersjiktet. I en nyere undersøkelse svarer bare 22 prosent av mellomlederne at de kunne tenke seg en rektorstilling i framtiden. Funnene viser at den tradisjonelle karriereveien inn til rektorstillingene kan være i ferd med å bli brutt (Hye et al., 2025b).

10.3 Andre ansatte som jobber med elever, både i og utenfor skolen

Skolen som profesjonsfaglig fellesskap består av lærere, ledere og andre ansatte. Å realisere skolens oppdrag krever både innsats og kompetanse fra andre enn lærere. Uttrykket laget rundt elevene refererer gjerne både til ansatte som har sitt daglige virke i skolen, og til yrkesgrupper og instanser utenfor skolen, som skolen samarbeider med. Andre ansatte i skolen kan være miljøarbeidere, pedagogisk-psykologisk rådgivere, assistenter og helsesykepleiere. Yrkesgrupper og tjenester utenfor skolen kan for eksempel være pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten), barnevernet, barne- og ungdomspsykiatrien, politiet eller kommunale kultur- og fritidsorganisasjoner.

Gruppen andre ansatte er med andre ord en mangfoldig gruppe. Vi snakker både om yrkesgrupper med høyere utdanning, som psykologer, barnevernspedagoger, spesialpedagoger, sykepleiere og vernepleiere, om ansatte med fagbrev som barne- og ungdomsarbeidere og ansatte uten en spesiell utdanning (se tabell 10.3). Det er også en fare for å snakke forbi hverandre når man snakker om laget rundt elevene, ved at noen tenker på de ansatte i skolen og noen tenker på aktører utenfor skolen.

Kommunene og skolene må ta ansvar for å bidra til et godt samarbeid, både innad i skolen og tverrsektorielt i kommunen. Skolen, SFO og PP-tjenesten har lovbestemt plikt til å samarbeide med andre velferdstjenester om oppfølgingen av barn og unge med behov for et sammensatt tjenestetilbud (Opplæringslova, 2024, § 24-1).

I dette kapittelet skal vi først se nærmere på andre ansatte enn lærere som har elevrettet arbeid i skolen. Deretter vil vi se på det tverrsektorielle samarbeidet med de profesjonelle aktørene omkring skolen.

10.3.1 Andre ansatte i elevrettet arbeid i skolen

Kommunen og fylkeskommunen skal sørge for at det er riktig og nødvendig kompetanse i skolen (Opplæringslova, 2024, § 17-1). Andre yrkesgrupper enn lærerne kan være viktige for å gi elevene en god opplæring og et trygt og godt skolemiljø. I et innspill til utvalget skriver Skolenes Landsforbund:

For å sikre en helhetlig og inkluderende opplæring, er det viktig å ha et sterkt lag rundt eleven. Dette laget består av flere yrkesgrupper med ulik kompetanse, som lærere, spesialpedagoger, skolepsykologer, helsesykepleiere og sosialarbeidere. Samarbeidet mellom disse profesjonene bidrar til å møte elevenes individuelle behov og skape et trygt og støttende læringsmiljø.9

En oversikt over ansatte i skolen viser at 67 prosent av de ansatte er lærere, nærmere 5 prosent er ledere, 24 prosent er andre ansatte i elevrettet arbeid og seks prosent er øvrige ansatte (Statistisk sentralbyrå, 2024a). Det er med andre ord mange andre enn lærerne som jobber med elever i skolen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, 2024a

Statistisk sentralbyrå har gjort en kartlegging av hvilken kompetanse ulike ansattgrupper i skolen har. Kartleggingen viste at i gruppen andre ansatte i elevrettet arbeid, manglet halvparten pedagogisk utdanning eller annen relevant utdanning. En tredjedel var barne- og ungdomsarbeidere og resten hadde en spesifikk høyere utdanning (Steffensen & Dystland, 2024). De andre ansatte som jobber elevrettet har en sammensatt kompetanseprofil, fra spesialisert høyere utdanning til fagbrev og til ufaglærte.

Ansatte i elevrettet arbeid utgjør en stor andel av de ansatte i skolen, og de har en viktig rolle i skolen. Det mangler likevel detaljert statistikk over hva slags stillinger og funksjoner de har.

Før innføringen av lærernormen var det en bekymring for at normen ville gjøre det vanskeligere økonomisk å ansette andre i elevrettet arbeid. Evalueringen viser at lærernomen har økt antall lærere, uten at det har påvirket bruken av assistenter, individuell tilrettelegging eller særskilt språkopplæring. Tvert imot har assistentbruken i skolene økt gjennom evalueringsperioden (Pedersen, 2022). Per hundre lærerårsverk er det om lag 20 assistentårsverk, og andelen er økende.

Kilde: Utdanningsdirektoratet, 2026p

Ekspertgruppen for skolebidrag fant at skoler som lykkes med å løfte alle elever uavhengig av bakgrunn og forutsetninger preges av fellesskapstenkning og samarbeid. Lærerne er organisert i team og tar et felles ansvar for alle elever. Skoleeier og skoleleder samarbeider om å styrke laget rundt lærer og elev slik at riktige tiltak kan iverksettes. Disse skolene har gjerne ansatt andre yrkesgrupper enn lærere for å lette samarbeidet, jobbe forebyggende og fange opp problemer raskt (Ekspertgruppa for skolebidrag, 2021).

God tverrfaglig hjelp og støtte til barn og unge vil bedre deres forutsetninger for livsmestring, læring og utvikling, og for å gjennomføre utdanningsløpet. Skoler som greier å koordinere samarbeidet med andre instanser omkring skolen, og andre yrkesgrupper i skolen, på en god måte, er også de som lykkes best med opplæringen. Det er grunn til å tro at disse skolene ser på de ansatte i andre yrkesgrupper som en del av det profesjonsfellesskapet.

Skolemiljøansatte

Noen av de ansatte i skolen som jobber elevrettet, men som ikke er lærere, omtales som «skolemiljøansatte». Dette kan være barnevernspedagoger, sosionomer, vernepleiere, barne- og ungdomsarbeidere og miljøarbeidere. Det kan også være ansatte med bakgrunn innenfor spesialpedagogikk eller miljøterapi. Skolemiljøansatte jobber ofte med elever og elevgrupper som trenger ekstra tilrettelegging eller oppfølging, for eksempel elever med utagerende atferd eller elever med behov for individuell tilrettelegging (Vika & Bergene, 2023).

Forskning har vist at mye av tiden til skolemiljøansatte går til 1:1-oppfølging, noe som bidrar til tettere oppfølging av enkeltelever og til å frigjøre tid for læreren (Vika & Bergene, 2023). Dette er viktig arbeid, men skolemiljøansatte selv mener de med fordel kan bidra mer i det systemrettede arbeidet med skolemiljøet. På mange skoler ligger det et uutnyttet potensial i at ansatte i disse yrkesgruppene tas med inn på skolens samarbeidsarenaer og at de inkluderes tydeligere i skolens samarbeid med lærere og ledelsen (Vika & Bergene, 2023).

SFO-ansatte

Skolefritidsordningen (SFO) skal gi omsorg, tilsyn og legge til rette for lek, kultur- og fritidsaktiviteter. De aller fleste barn på 1. og 2. trinn går på SFO, og etter at det ble innført 12 timer gratis SFO på 3. trinn har deltakelsen også økt betraktelig. Den økte deltakelsen i SFO de senere årene gjør at ordningen har fått enda større betydning som del av barns totale oppvekstmiljø. Forskning viser at SFO-ansatte kan spille en viktig rolle i å skape trygge og inkluderende sosiale arenaer for barn. SFO-ansatte bidrar til å styrke barnas sosiale utvikling tilhørighet og lekbaserte læring, som er viktig for skolegangen og videre livsløp (Wendelborg et al., 2018). Nyere forskning peker også på at SFO-ansatte kan bidra til et helhetlig læringsmiljø gjennom et godt samarbeid med skolens ansatte og gjennom aktiviteter som støtter barns språk, samhandling og trivsel (Caspersen et al., 2024). Samlet sett kan SFO-ansatte bidra til elevenes sosiale utvikling, inkludering og trivsel, og dermed også til oppfyllelsen av skolens brede samfunnsmandat.

Forskningen peker samtidig på betydelige utfordringer knyttet til SFO og SFO-ansattes rolle. En gjennomgående utfordring har vært store variasjoner i kvalitet, innhold og organisering mellom SFO-tilbud på tvers av kommunene (Wendelborg et al., 2018). Forskere finner dessuten få tegn til økt læring, økt trivsel eller mindre mobbing i skolen som følge av den økte deltakelsen i SFO (Drange & Sandsor, 2024). Dette tyder på at det ligger et større potensiale i SFO som arena for barns utvikling enn det som utnyttes i dag. En av flere mulige forklaringer er at andelen SFO-ansatte med relevant pedagogisk eller faglig kompetanse er varierende. Behovet for kompetanseheving blant SFO-ansatte trekkes fram i flere rapporter (Caspersen et al., 2024; Wendelborg et al., 2018).

Helsesykepleiere

Helsesykepleiere i skolehelsetjenesten tilfører et helsefaglig perspektiv i skolen som bidrar til å støtte elever, avlaste lærere og styrke det helhetlige arbeidet med skolemiljøet. Kommunene er pålagt å ha en skolehelsetjeneste, men har selv ansvaret for omfang, organisering og kvalitet innenfor de kravene som er stilt i forskrift (Forskrift om helsestasjons- og skolehelsetjenesten, 2018). Dette gir naturligvis variasjon i tilbudet på tvers av kommuner. Utvalget har fått tilbakemeldinger om at en del kommuner også har hatt utfordringer med rekruttering til stillinger innenfor skolehelsetjenesten.

Forskning har vist at skolehelsetjenesten utnyttes best når det er en god balanse mellom oppgaver som helsesykepleierne prioriterer etter eget faglig skjønn og autonomi, og oppgaver som er en del av det strukturerte samarbeidet om opplæringen og skolemiljøet. Målt på kort sikt tyder forskningen på at økte ressurser til helsesykepleier i skolen har positive effekter på gutters faglige prestasjoner og bidrar til en generell reduksjon i digital mobbing. (Federici et al., 2020). Forskningen finner ikke noen tydelig forbedring på nasjonale prøver av en ekstra helsesykepleierressurs, men de ser tydelige effekter på systemnivå i form av bedre samarbeid, organisering og rolleforståelse. Helsesykepleierne spiller dessuten en særlig viktig rolle for elever som av ulike årsaker er i sårbare situasjoner (Federici et al., 2021).

Karriereveiledere

Kommunen og fylkeskommunen skal sørge for at elevene får den rådgivningen de trenger om utdannings- og yrkesvalg (Opplæringslova, 2024, § 16-1). Yrkes- og utdanningsrådgivere i skolen, gjerne kalt karriereveiledere, gir et viktig bidrag til skolens samfunnsoppdrag om å forberede elevene til videre utdanning og arbeid. Oppgavene til rådgiverne er å hjelpe alle elever med valg av utdanning og yrke, bidra til at elevene blir bevisst sine egne interesser og ferdigheter og gjøre at de kan ta informerte valg om veien videre i livet. Tjenesten er forankret i elevenes rett til slik rådgivning i opplæringsloven § 16-1.

Karriereveilederne skal være en kobling mellom skole og arbeidsliv, og bidra til at opplæringen ses i lys av framtidige yrkesmuligheter. I likhet med faget utdanningsvalg, skal karriereveilederne bidra til at opplæringen oppleves som relevant for elevene. Forskning framhever i tillegg rådgivningen som et tiltak for å forebygge frafall og styrke overgangen mellom ungdomstrinn og videregående, og mellom videregående og videre utdanning eller til arbeidslivet (Buland et al., 2011).

Forskningen peker samtidig på flere utfordringer knyttet til rollen som karriereveileder i skolen. Rollen framstår som bred og delvis uavklart, med et stort spenn av oppgaver som gjør det vanskelig å prioritere kjerneoppgavene knyttet til utdannings- og yrkesrådgivning (Buland et al., 2020). Mange rådgivere opplever også at de blir gitt oppgaver som ligger utenfor deres mandat, noe som kan svekke kvaliteten på selve karriereveiledningen. Ressursene til rådgivning oppleves som utilstrekkelige i forhold til de forventningene ofte som stilles til tjenesten (Buland et al., 2011). I tillegg er det betydelige variasjoner i hvordan rådgivningstilbudet er organisert og praktisert mellom skoler, noe som kan føre til ulik kvalitet og tilgang for elever (Mathiesen, 2022).

Skolebibliotekarer

Kommunen og fylkeskommunen skal sørge for at elevene har tilgang til et skolebibliotek eller et annet bibliotek som er særskilt tilrettelagt for skolen (Opplæringslova, 2024, § 15-5). Biblioteket skal være tilgjengelig for elevene i skoletiden, slik at det kan brukes aktivt i opplæringen.

Skolebibliotekarer er dermed viktige samarbeidspartnere for lærerne. Forsking tyder på at godt utviklede skolebibliotek har positiv innvirkning på læring i alle fag. Skolebibliotekarene bidrar til å gjøre biblioteket til en faglig og sosial arena som støtter opp om både læring og trivsel for elevene (Bøyum & Tveit, 2023; Evjen, 2024). Skolebibliotekarene bidrar til opplæringen gjennom sitt arbeid med litteraturformidling, og i utvikling av informasjonskompetanse og kildekritikk hos elevene. Erfaringen viser at økt bemanning og kompetanse i bibliotekene gir økt bruk blant elever, mer lesing og sterkere integrasjon av biblioteket som pedagogisk verktøy i skolens virksomhet (Hauge et al., 2021).

Selv om det er et lovfestet krav om skolebibliotek, stilles det ikke krav til bemanning og kompetanse, noe som bidrar til store variasjoner i tilbud og kvalitet mellom skoler. Tidligere studier har vist at bemanningen ofte er lav, og at bibliotekfunksjonen i mange tilfeller ivaretas av ansatte uten bibliotekfaglig utdanning, noe som kan begrense bibliotekets pedagogiske potensial (Carlsten & Sjaastad, 2014). I tillegg har det vært pekt på at skolebiblioteket og bibliotekarens rolle er svakt forankret i læreplanverket og i nasjonale styringsdokumenter, noe som kan bidra til at funksjonen undervurderes og underutnyttes i skolens pedagogiske arbeid (Fredwall, 2024).

10.3.2 Profesjonelle aktører omkring skolen

En del elever har behov for tverrfaglig og koordinert støtte og hjelp fra flere velferdstjenester. For at skolen skal favne alle elever, er det nødvendig med et tett samarbeid med helsestasjon- og skolehelsetjenesten, spesialister fra PP-tjenesten, Barne- og ungdomspsykiatrien (BUP), barnevernet og andre relevante aktører. Felles for disse instansene er at de er sentrale støttespillere i og rundt skolen, og gir vesentlige bidrag til at skolen kan nå målet om tilpasset og likeverdig opplæring. Sårbarhetsfaktorer hos utsatte barn og unge kan omfatte rus, omsorgssvikt, vanskelige bo- og levekår, fysiske og/eller psykiske helsevansker, adferdsvansker, språk- og læringsvansker m.m.

Figur 10.8 har blitt brukt for å illustrere alle velferdstjenestene rundt barnet og dermed eleven. Den kan like gjerne brukes for å illustrere hvor mange instanser de ansatte i skolen må forholde seg til.

Kilde: Meld. St. 6 (2019–2020)

Det følger av regelverket at barn og unge skal få et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Reglene om velferdstjenestenes plikt til samordning og samarbeid ble harmonisert og styrket i 2021.

Mange skoler og kommuner jobber allerede systematisk og godt med tverrfaglig og tverretatlig samarbeid om utsatte barn og unge. Samtidig vet vi at manglende ressurser og kapasitet ofte trekkes fram som et hinder for samarbeid (Tøssebro et al., 2025). Forskning og erfaringer fra enkeltsaker viser at samarbeidet mellom velferdstjenester til barn og unge ofte ikke fungerer godt nok. Dette kan føre til at barn og unge ikke får den hjelpen de trenger og har krav på (Hansen et al., 2020; Kindt & Strand, 2020).

PP-tjenesten

Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten) er en spesielt viktig del av laget rundt elevene. PP-tjenesten er regulert i opplæringsloven, og skal samarbeide med, og støtte skolene i det forebyggende arbeidet med å gi et inkluderende opplæringstilbud til elever som kan ha behov for tilrettelegging. PP-tjenesten skal også utarbeide sakkyndige vurderinger (Opplæringslova, 2024, § 11-13). PP-tjenesten skal både jobbe systemrettet og individrettet.

Det systemrettede arbeidet innebærer å hjelpe skolen med kompetanseheving og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen til rette for elever som kan ha behov for det. PP-tjenestens forebyggende og systemrettede mandat ble tydeliggjort i den nye opplæringsloven. Tjenesten skal bidra til å styrke skolens arbeid med tidlig innsats og forebygging. Dette innebærer å støtte og veilede skolene i å identifisere behov for tilrettelegging, og i å iverksette tiltak så tidlig som mulig. Tjenesten skal videre bidra til kompetanse- og organisasjonsutvikling, slik at skolene blir bedre i stand til å gi et inkluderende og tilpasset opplæringstilbud innenfor fellesskapets rammer. Dette omfatter blant annet veiledning i pedagogisk praksis, læringsmiljøarbeid og utvikling av skolens strukturer og arbeidsformer.

Denne delen av PP-tjenestens mandat innebærer en tydelig forventning om at tjenesten skal arbeide systemrettet og i tett samarbeid med skolene, og bidra til å redusere behovet for individrettede tiltak over tid. En kunnskapsoppsummering utført av Utdanningsdirektoratet viser at mange PP-tjenester vurderer at de jobber tettere på barnehager og skoler enn tidligere, at de er tidligere inne i saker og at de jobber mer forebyggende (Utdanningsdirektoratet, 2026b).

PP-tjenesten er videre kommunens og fylkeskommunens sakkyndige instans i saker der loven krever sakkyndig vurdering. Tjenesten skal utarbeide vurderinger som gir grunnlag for vedtak om individuelt tilrettelagt opplæring og andre former for tilrettelegging. Den sakkyndige vurderingen skal bygge på en helhetlig utredning av elevens behov, og gi et faglig grunnlag for å vurdere om eleven har et tilfredsstillende utbytte av opplæringen og hvilke tiltak som er nødvendige

PP-tjenesten skal samarbeide med skoler, foreldre og relevante tjenester for å sikre helhetlig oppfølging av barn og unge. Tjenesten inngår ofte i tverrfaglig samarbeid med blant annet helse- og omsorgstjenester og barneverntjenesten (Meld. St. 6 (2019–2020)).