Del 4
Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget er bedt om å vurdere hvilken rolle og funksjon skolen som institusjon bør ha i et 20-årsperspektiv, både for elevene og i et samfunnsperspektiv. Utvalget skal komme med forslag til hvilke endringer på overordnet nivå som må gjøres av innhold, omfang og organisering i skolen for at den skal ruste elevene til å møte framtidens utfordringer. Utvalget legger vekt på en helhetlig tilnærming til tiltakene vi foreslår. Det er ikke ett enkelt tiltak som alene kan håndtere utviklingstrekkene som treffer skolen eller snu den negative utviklingen i resultater. Det er summen av flere tiltak.

Et overordnet mål for utvalgets forslag er å styrke skolens danningsoppdrag. Vi mener at de tunge utviklingstrekkene i samfunnet utfordrer dette oppdraget. Samtidig er økt vekt på danningsoppdraget en viktig del av svaret på hvordan skolen skal møte disse utviklingstrekkene.

Prinsippet om barnets beste ligger til grunn for alle våre vurderinger og tiltak. Barnets beste er et grunnleggende og overordnet hensyn for hvordan fellesskolen skal utvikles for framtiden. Når utvalget foreslår tiltak for å styrke skolens dannings- og utdanningsoppdrag, er det nettopp for at skolen i enda større grad skal bidra til elevenes læring, utvikling, trivsel og danning til barnas beste.

For å sikre en helhetlig tilnærming har vi lagt til grunn en tredeling av vurderingene og tiltakene i denne delen av utredningen.

Utvalget foreslår tiltak som handler om

• fellesskolens innhold og hva elevene lærer, se kapittel 11

• fellesskolen og de profesjonelle aktørenes rolle, se kapittel 12

• fellesskolens plass i samfunnet og skolen som samfunnsinstitusjon, se kapittel 13

Skolens innhold og hva elevene skal lære er tema mange er opptatt av, og som mange har meninger om. Utvalget foreslår noen endringer i dagens læreplanverk, slik at det blir et bedre verktøy for skolene og forsterker intensjonene som lå bak fagfornyelsen. Vi beskriver også konkrete tiltak for å styrke spesielle områder. Det handler blant annet om vurderingspraksis, læremidler, danning, teknologi, digital dømmekraft og elevenes sosioemosjonelle utvikling. Det handler også om å styrke noen fag og fagområder som lesing, matematikk, demokrati, praktiske og estetiske fag og fysisk aktivitet. Utvalget har vært spesielt opptatt av de yngste elevene, og foreslår flere tiltak som vil skape en mer helhetlig og variert skoledag som er bedre tilpasset dem.

Lærerprofesjonen og en profesjonell skoleledelse er en grunnleggende forutsetning for at skolen som organisasjon skal lykkes med oppdraget. Utvalget beskriver en rekke tiltak som skal styrke lærerprofesjonen i framtiden. Dette arbeidet må i hovedsak skje fra profesjonen selv, men myndighetene må gi bedre rammer for å støtte utviklingen av kompetansen til læreprofesjonen. Utvalget mener blant annet det er nødvendig å stille strengere kompetansekrav for å kunne bli ansatt i lærerstillinger, å regulere at alle nyutdannede lærere skal få veiledning og å styrke kontaktlærerrollen.

Skolelederne må få bedre vilkår for å utføre oppdraget de er satt til, og det må legges bedre til rette for at skolelederne kan bruke mer tid til å lede og støtte det pedagogiske arbeidet på skolen. For å lykkes med dette, må systemet rundt skolelederne styrkes, og skoleledernes utfordringer må anerkjennes. Det må også satses mer på kompetanseutvikling av skolelederne.

Å styrke skolen som samfunnsinstitusjon handler blant annet om at ressursene brukt på skole må samsvare med samfunnets forventninger til hva skolen skal bidra med. En likeverdig opplæring i framtidens fellesskole krever langsiktig prioritering av ressurser til skolen. Den demografiske utviklingen og presset på offentlige ressurser øker risikoen for at skoleøkonomien nedprioriteres. Utvalget foreslår tiltak som kan redusere denne risikoen. Vi foreslår blant annet statlig kompensasjon til kommuner med fallende elevtall, og utredning av en ny ressursnorm for grunnskolen. En god skoleøkonomi er grunnleggende også for at utvalgets øvrige tiltak skal kunne gjennomføres.

11 Hvordan styrke elevenes læring og utvikling?

Utvalget har beskrevet fem utviklingstrekk som allerede påvirker skolen, og som i økende grad vil utfordre skolen framover. Utviklingstrekkene vil utfordre skolens innhold, skolens organisering og skolen som samfunnsinstitusjon. I dette kapitlet presenterer vi ulike tiltak som retter seg mot skolens innhold, i betydningen elevenes læring, utvikling, trivsel og danning.

Konsekvensene av utviklingstrekkene forsterkes av at utviklingen i elevenes læringsresultater går i feil retning, og det er en negativ utvikling i elevens skolemiljø. Resultatene i sentrale fag og ferdigheter som lesing, matematikk og demokratiforståelse har blitt betydelig svekket på kort tid. Motivasjonen for skole og læring synker. Selv om de fleste elevene trives, er det fortsatt mange som opplever mobbing eller ikke kjenner tilhørighet til fellesskolen. Disse utviklingstrekkene gjør det nødvendig å tenke nytt om elevenes læring og utvikling.

Skolens dannings- og utdanningsoppdrag er gjensidig avhengig av hverandre. Utvalget har fått innspill om at det kan være krevende å finne balansen mellom disse oppdragene. Utvalget har vektlagt at danning i skolen skjer gjennom både det faglige innholdet, måten undervisningen foregår på og gjennom de verdiene som formidles.

Alle fag i skolen har både en dannings- og en utdanningsdimensjon. Danning skjer gjennom opplevelser, møter med andre og når elevene får utfordringer og opplever mestring i skolehverdagen. Gjennom fagene tilegner elevene seg nyttige kunnskaper og ferdigheter, og de utvikler sin identitet og får trene på å samhandle med andre. Hvert fag bidrar på sin måte til elevenes forståelse av seg selv, andre mennesker og samfunnet de er en del av. For eksempel utvikler elevene i norskfaget språk-, lese- og skriveferdigheter og får innsikt i vår felles kulturhistorie. I norskfaget møter elevene også litteratur som gir innsikt i ulike livssituasjoner og perspektiver, og som fremmer empati, refleksjon, kritisk tenkning og dømmekraft. I samfunnsfag tilegner elevene seg kunnskap om historie, demokrati og samfunnsforhold, samtidig som de utvikler forståelse for medborgerskap og ansvar i fellesskapet. Naturfag gir innsikt i natur og vitenskapelige sammenhenger, og bidrar samtidig til undring, kritisk vurdering av kunnskap og bevissthet om bærekraft. Matematikk utvikler ferdigheter i logisk tenkning og problemløsning, og bidrar til presisjon, utholdenhet og systematisk arbeid. De praktiske og estetiske fagene styrker elevenes praktiske ferdigheter og kroppslige erfaringer, samtidig som de gir rom for kreativ utfoldelse, identitetsutvikling og fellesskapsopplevelser.

Det er altså skolefagene i sin bredde som bidrar til skolens danningsoppdrag. Til tross for denne bredden, viser både innspillene utvalget har fått og utvalgets egne analyser at skolens danningsoppdrag er under press. En utfordring er at danningsoppdraget i begrenset grad lar seg måle. Samtidig viser gjennomgangen av de av skolens resultater som lar seg måle, at det er betydelige utfordringer i skolens utdanningsoppdrag. Dette kan bidra til at danningsoppdraget utilsiktet blir nedprioritert. Et grunnleggende spørsmål for framtidens fellesskole handler om hvordan vi skal prioritere danningsoppdraget i en tid hvor skolen sliter med utdanningsoppdraget.

Utviklingstrekkene utfordrer det brede oppdraget, men utvalget mener at bredden i skolens oppdrag også er svaret på hvordan skolen skal møte utfordringene. Vi har blant annet vist hvordan nedgang i resultatene i lesing og matematikk henger sammen med en akselererende teknologiutvikling. Ny digital teknologi påvirker konsentrasjon, oppmerksomhet og utholdenhet, som er viktige ferdigheter for faglig læring. Skal skolen snu de negative læringsresultatene, må elevene møtes av undervisning som legger til rette for og trener opp konsentrasjon og fordypning. Ferdigheter som selvregulering, utholdenhet og metakognisjon kan øves på og utvikles gjennom arbeidet med fagene. Vi må derfor prioritere danning og elevenes sosiale og emosjonelle og utvikling i en tid der resultatene går ned.

Utvalget mener at tiltakene foreslått i dette kapittelet samlet sett vil styrke både dannings- og utdanningsoppdraget i framtidens fellesskole. Vi peker også på noen fag og fagområder som må styrkes spesielt.

11.1 Læreplanverket må bli et bedre verktøy for lærerne

11.1.1 Fagfornyelsen, evalueringen og veien videre

Mandatet ber utvalget blant annet om å se på hvilke endringer på overordnet nivå som må gjøres av innhold og organisering i skolen for at den skal ruste elevene til å møte framtidens utfordringer. Læreplanverket (LK20 og LK20S) beskriver hva elevene skal lære. Evalueringen av LK20 og fagfornyelsen ble avsluttet i januar 2026, og evalueringen viser både styrker og svakheter ved dagens læreplanverk.

Oppsummert viser evalueringen at det fremdeles er god oppslutning om fagfornyelsen, men at læreplanverket oppleves som komplekst. Læreplanverket gir stort handlingsrom, men det kan være krevende å fortolke. Ledere og lærere er usikre på om deres tolkning er i tråd med læreplanens intensjoner. Det er også variasjoner i hvor langt skolene har kommet i å forstå og å ta nye læreplaner i bruk. Utvalget har i hovedsak hørt stor grad av støtte til læreplanene, både fra skolens organisasjoner og i møter med lærere og ledere. Skolene ønsker mer tid og ro til å ta læreplanene i bruk. Lærere og skoleledere har behov for å jobbe kollektivt og langsiktig med målsettingene i LK20.

Utvalget mener samtidig evalueringen peker på flere sentrale utfordringer med fagfornyelsen, som må besvares. En utfordring er at kjerneelementene ikke har fått den plassen de var tiltenkt. Kjerneelementene, slik de nå er formulert, gir ikke tilstrekkelig støtte til å prioritere i fagene. Dermed har man ikke lykkes med balansen mellom innholdsorientering og kompetanseorientering. Utvalget foreslår endringer som skal bidra til at kjerneelementene styrkes, i tråd med intensjonene bak LK20.

Utvalget mener imidlertid det er mulig å gjøre de nødvendige endringene innenfor dagens modell, uten å utarbeide helt nye læreplaner. Utvalget mener intensjonene bak LK20 står seg godt, og evalueringen viser at en god implementering krever tid. Å utvikle nye læreplaner er et stort og omfattende arbeid som vil kreve nye læremidler, ha betydelige omkostninger og en usikker gevinst. Utvalget har ikke registrert at det er et sterkt ønske fra lærere, skoleledere og kommuner i skole-Norge om en omfattende læreplanreform så kort tid etter fagfornyelsen. Utvalget mener derfor det er flere gode grunner til å fortsette med den læreplanmodellen som ble innført gjennom fagfornyelsen. Samtidig foreslår utvalget å gjøre nødvendige endringer slik at vi får et tydeligere og bedre læreplanverk.

Endringer innenfor dagens læreplanmodell

Det er flere grunner til at utvalget mener det ikke bør gjennomføres en omfattende læreplanreform nå.

For det første er hovedkonklusjonen fra evalueringen av LK20 at fagfornyelsen har blitt godt mottatt. Lærere og skoleledere er overveiende positive til læreplanene (Bergsgard et al., 2026). Denne konklusjonen samsvarer godt med det utvalget har hørt på våre regionale innspillsmøter der representanter for både lærere, skoleledere og kommunene har deltatt. Det samme har vært inntrykket etter møter med enkeltkommuner og KS. Slik utvalget forstår disse tilbakemeldingene, er det ikke et stort ønske om å endre hovedinnretningen på læreplanene.

For det andre ser utvalget tilbakemeldingene fra sektor og forskerne i sammenheng med målsettinger om en styrket lærerprofesjon. Arbeid med å forstå og fortolke læreplanene er en del av lærernes profesjonsfaglige ansvar. De nye læreplanene gir lærerne nødvendig handlingsrom til å tilpasse undervisningen til elevgruppen og gjøre undervisningen relevant. Læreplanene legger med andre ord til rette for at lærernes må bruke sin kompetanse til å gjøre faglige vurderinger og treffe gode valg innenfor de fastsatte rammene.

Den tredje begrunnelsen for at utvalget ikke ønsker store endringer i læreplanene, er at flere rapporter fra evalueringen av læreplanene viser at LK20 har ført til positive endringer i undervisningen. Undervisningen framstår som mer praktisk, med økt elevmedvirkning og bedre underveisvurdering. Dette er i tråd med intensjonene i fagfornyelsen. Når mange lærere og skoleledere rapporterer om at disse intensjonene realiseres i praksis, taler det mot å gjøre vesentlige endringer i læreplanene.

Sist, men ikke minst, har LK20 virket i relativt kort tid, etter det som var en omfattende utviklingsprosess med bred involvering da læreplanene ble utformet. I denne tiden har implementeringen av de nye læreplanene blitt påvirket av hendelser som har hatt betydning for skolens kapasitet, for eksempel nedstenging av skolene under covid-19-pandemien, lærerstreiker og framveksten av KI.

Å utvikle nye lærerplaner, eller endre dem, krever tid og kapasitet fra alle nivåer i skolen. Utvalgets vurdering er at evalueringen tilsier at det er mulig å gjøre justeringer i dagens læreplanverk for å styrke den opprinnelige intensjonen. Evalueringen peker på at den brede prosessen rundt fagfornyelsen bidro til å skape oppslutning og forståelse for intensjonene i LK20. Forskerne anbefaler bred involvering også i senere læreplanprosesser (Furberg et al., 2026). Større læreplanendringer krever ny kompetanse og ny læreplanforståelse i alle deler av sektor.

Et viktig mål med fagfornyelsen var å utforme færre kompetansemål og tydeligere prioriteringer i fagene. Læreplanen skulle ha mindre stofftrengsel, detaljerte innholdsbeskrivelser skulle unngås og det skulle legges til rette for dybdelæring.

Utvalget anerkjenner at det er krevende å utforme gode læreplaner. Mange ønsker å få ulike temaer inn, med gode begrunnelser, men summen av alle gode forslag kan fort bli for omfangsrike planer.

Utvalget merker seg at evalueringen startet opp omtrent samtidig som læreplanene var klare for å tas i bruk i skolene. Deretter har flere forskningsmiljøer evaluert ulike deler av arbeidet. Det er flere fordeler ved å gjennomføre en underveisevaluering samtidig som innføringen pågår. Det gir god informasjon om utvikling, ulike utfordringer og mulighet for å justere kursen hvis noe viser seg å være vanskelig gjennomførbart. Samtidig vil utvalget peke på at det tar tid å endre praksis i skolen. Det er en risiko for at underveisevalueringer fører til at nye endringer og tiltak settes inn før skolene har fått tilstrekkelig tid til å endre praksis.

Læreplaner alene endrer ikke praksis

Endringer i læreplantekster alene endrer ikke nødvendigvis praksis i klasserommet. Når læreplanene skal vurderes og analyseres i lys av hva som skjer i skolen, er det viktig å skille mellom hva som ligger i læreplanene og hva som er undervisningspraksis. Det kan iblant være en tendens til å legge for stor vekt på læreplanens innhold som forklaring på hva som skjer i klasserommet.

Utvalget påpeker at det ikke er slik at all undervisningspraksis, enten den er god eller dårlig, kan begrunnes i læreplanene. Som det ble påpekt allerede i evalueringen av R97 er det vanskelig «å reformere skulen med ord åleine (læreplanar). Mange forklaringsfaktorar ligg mellom input (læreplanar og reformintensjonar) og output (resultata)» (Haug, 2003). Dagens læreplaner legger rammer for arbeidet med fagene, men gir lærerprofesjonen stort handlingsrom og metodeansvar som den enkelte lærer må utforske i samarbeid med elevene og resten av profesjonsfellesskapet.

Læreplanene kan være et virkemiddel for å styrke ønsket praksis, men også andre virkemidler bør vurderes dersom det er behov for endringer. Utvalget mener derfor det er behov for å skille mellom endringer i selve læreplantekstene og tiltak og endringer som setter skolene og lærerne bedre i stand til å ta læreplanene i bruk. Evalueringen viser for eksempel hvor viktig det er med god skoleledelse og velfungerende profesjonsfellesskap på skolene (Bergsgard et al., 2026). Skoleledelse, lærerrollen og profesjonsfellesskapet behandles i kapittel 12.

Utvalget viser også til at det er satt i gang flere endringer knyttet til læreplanverket. Det skal for eksempel lages veiledende innholdslister til fagene norsk, samfunnsfag, KRLE, mat og helse, musikk og kunst og håndverk, for å støtte skolene i valg av konkret innhold. Læreplanen i matematikk er allerede revidert, og det er vedtatt en ny struktur på matematikkfaget i videregående skole.

Oppsummert mener utvalget at det viktige arbeidet som foregår i profesjonsfellesskapene i skolene med å ta fagfornyelsen og LK20 i bruk, må fortsette. Samtidig vil utvalget understreke, i tråd med kapittel 7, at det er rom for forbedringer. Utvalget foreslår i det følgende konkrete endringer i læreplantekstene.

11.1.2 Behov for endringer i dagens læreplaner

Skolens læreplaner rammer inn hva elevene skal lære og hvilke verdier opplæringen skal bygge på. Læreplanverket er et av de viktigste dokumentene for å forme framtidens fellesskole. Utvalget mener at det overordnede målet med eventuelle endringer må være at læreplanene skal bli bedre verktøy for lærerne. En forutsetning for å gjøre endringer i dagens læreplanverk, er at de kan gjennomføres på kort sikt og innenfor dagens læreplanmodell. Utvalget mener også at endringene ikke bør medføre behov for helt nye læremidler eller store kompetansetiltak. Samtidig anerkjenner utvalget at selv små endringer vil kreve noe kapasitet i form av for eksempel utvikling, implementering og samarbeid med fagmiljøer og partene i skolen.

Læreplantekstene må bli tydeligere og trinnrelevante

Alle læreplanene i de ulike fagene innleder i dag med tekster som beskriver fagets relevans og verdier, kjerneelementer, tverrfaglige tema og grunnleggende ferdigheter. Dette omtales som «Om faget»-tekster. I evalueringen av fagfornyelsen forslår forskere å endre disse tekstene som et av flere råd til hvordan læreplanene kan bli bedre verktøy for lærerne (Furberg et al., 2026).

Utvalget støtter at endringer i disse tekstene kan bidra til å redusere kompleksiteten og tydeliggjøre innholdet i læreplanene. Slik tekstene i «Om faget» nå er formulert, gjelder samme tekst for hele det 13-årige skoleløpet. Utvalget mener at «Om faget»-tekstene bør utdypes og vise tydeligere hva innholdet skal være for de hovedtrinnene vi i dag har kompetansemål på (2. 4, 7. og 10. trinn for grunnskolen). Dette gjelder særlig tekstene om kjerneelementene, de tverrfaglige temaene og de grunnleggende ferdighetene. På denne måten kan progresjonen i faget komme tydeligere fram enn i dag, og innholdet på de ulike trinnene vil bli bedre rammet inn.

Utvalget mener tekstene bør ta utgangspunkt i elevenes naturlige modning og utvikling, og innholdet i faget på de ulike trinnene må tilpasses at elevenes modenhet for å lære vil variere gjennom opplæringsløpet. Gjennom dette vil læreplanene gi mer støtte til lærerens valg av innhold, metoder og progresjon. For videregående opplæring må det vurderes nærmere hvordan dette skal gjøres og ses i sammenheng med oppdraget til Utdanningsdirektoratet, se kapittel 7.10.3.

Tydeliggjøre kjerneelementene

Utvalget mener at særlig kjerneelementene bør styrke og støtte lærernes arbeid med målene i læreplanene. Dagens kjerneelementtekster inngår i «Om faget»-tekstene. Kjerneelementene skulle opprinnelig beskrive det mest betydningsfulle faglige innholdet i de ulike fagene og bidra til tydeligere prioriteringer, men evalueringen tyder på at kjerneelementene ikke spiller den rollen de var tiltenkt. Utvalget har merket seg at evalueringen viser at lærere i større grad orienterer seg mot kompetansemålene enn kjerneelementene, og at det ligger et uforløst potensial i det å synliggjøre betydningen av fagenes kjerneelementer i planleggingen og gjennomføringen av undervisningen (Bergsgard et al., 2026; Furberg et al., 2026).

Utvalget mener at kjerneelementene bør utvikles videre, slik at de i sterkere grad bidrar til å tydeliggjøre det aller viktigste innholdet i faget. Utvalget foreslår derfor en revidering av kjerneelementtekstene.

Ulike fag har ulike tenkemåter og prosesser som utgjør fagets egenart og normer for læring (Magnuson et al., 2025). Tekstene bør gjøres trinnrelevante og tydeligere vise fagets kjerneinnhold, slik at de støtter opp om og rammer inn forståelsen av kompetansemålene. Kjerneelementene bør beskrive kunnskap og sentrale begreper i faget. For eksempel kan det i samfunnsfag være maktfordelingsprinsippet eller parlamentarisme, mens det i kroppsøving kan være utholdenhet. Fagenes kunnskapsformer må løftes fram der dette er naturlig, fagenes begreper, teorier og metoder må komme tydelig fram, og elevene må lære å vurdere kilder til kunnskap på en systematisk måte. Dette er særlig relevant i en tid preget av relativisering av kunnskap og der det stilles spørsmål ved etablerte sannheter. Elevene må lære å skille mellom relevante og berikende perspektiver på den ene siden, og utilbørlig relativisering på den andre. Formen på kjerneelementtekstene vil naturlig nok variere mellom fag og alderstrinn, men intensjonen om at kjerneelementene skal hjelpe læreren å prioritere gjelder for alle fag.

I evalueringen kommer det fram at lærere er usikre på hvordan de skal forstå og legge til rette for dybdelæring. Evalueringen peker på at beskrivelsen av dybdelæring i læreplanverket er for utydelig og at det er for svak sammenheng mellom beskrivelsen av dybdelæring og kompetansebegrepet i læreplanen (Furberg et al., 2026). En endring av kjerneelementene åpner også for at dybdelæringsbegrepet kan beskrives tydeligere og gjøres mer relevant for fagene.

Konsekvensene av mer alderstilpassede tekster på ulike trinn i opplæringen vil medføre at læreplantekstene blir lengre og mer omfattende. Utvalget mener gevinsten ved tydeligere læreplaner er betraktelig større enn eventuell ulempe ved lengre tekst. Andre land, for eksempel Finland, har vesentlig lengre læreplantekster enn Norge, og utvalget mener slike tekster kan være med på å styrke lærernes profesjonsfaglige kompetanse.

Innføre «Mål for undervisningen»

Forskning viser at målrettet støtte til elevenes sosiale og emosjonelle utvikling har stor betydning for videre utdanning og arbeid og hvordan de lykkes videre i livet. Det handler om å utvikle egenskaper som ansvarlighet, empati, utholdenhet, samarbeidsevner og evne til å arbeide målrettet og takle motgang (Steponavičius, 2023). Støtte til elevenes sosiale og emosjonelle utvikling er med andre ord en viktig del av skolens oppdrag.

Som tidligere omtalt er det mye av skolens danningsoppdrag som ikke kan eller bør vurderes individuelt med karakter. Samtidig skal elevene delta i aktiviteter som bidrar til sosialiserings- og danningsprosesser, og som ikke utelukkende er orientert mot faglig læringsutbytte. Lærerne skal observere elevenes utvikling i disse aktivitetene, elevenes samspill med andre og de skal kunne veilede elevene videre, selv om slike prosesser ikke inngår direkte i sluttvurderingssystemet.

Elevene skal utvikle seg som selvstendige individer og de skal sosialiseres i et fellesskap. De skal forstå og vokse inn i våre felles verdier, og samtidig være med på å forme disse videre. Mange lærere jobber godt med dette sammen med elevene sine, men samtidig kan det være uklart hvor tiden til og systematikken i dette arbeidet er forankret. Skoletiden består i utgangspunktet av timer som er satt av til fag. Selv om det er tydeliggjort i overordnet del at faglig og sosial læring ikke kan isoleres fra hverandre, er utvalgets oppfatning at dette arbeidet ikke er tilstrekkelig ivaretatt i læreplanene for fag i dag.

Utvalget mener derfor det er behov for en tekst, «Mål for undervisningen», som viser at undervisningen også skal innebære aktiviteter og arbeid som ikke skal måles og vurderes på individuelt nivå. Dette skal støtte opp om skolens danningsoppdrag og bidra til en tydeligere forankring av arbeidet med elevenes sosiale læring og utvikling.

Teksten «Mål for undervisningen» skal vise mer konkret hvordan læreren kan jobbe med sider av faget som ikke er målbare, men som skaper læringsglede, motivasjon og mestring. Det kan handle om å legge til rette for engasjement og beskrive hvilke erfaringer og opplevelser elevene skal få gjennom arbeidet med faget. Det er behov for mer systematikk og tydeligere rammer for dette arbeidet. Læreplantekstene skal være tilpasset de ulike trinnene, og det må utvikles veiledningsmateriell som skal bidra til å vise hvordan opplæringen på det aktuelle trinnet kan støtte elevenes sosiale og emosjonelle utvikling.

Vurdere tekstene om verdier

Forskerne bak evalueringen av fagfornyelsen har pekt på at fellesverdiene fra formålsparagrafen i opplæringsloven er lite synlige i verdibeskrivelsen i fagene, og at beskrivelsen av verdier har fått en individretting. De anbefaler å ta ut beskrivelsen av verdier i avsnittet fra «Om faget», som beskriver «fagets relevans og sentrale verdier» (Furberg et al., 2026; Kvamme, 2025).

Utvalget er i tvil om denne løsningen vil bidra til å styrke verdiene i læreplanverket og realisere verdiløftet. Det er også flere eksempler på at fellesverdiene er godt beskrevet i læreplanene. Utvalget mener grepene vi foreslår ovenfor også vil bidra til å revitalisere verdiløftet. Å revidere kjerneelementtekstene og løfte fram fagenes innhold, vil også gi mulighet for å tydeliggjøre verdigrunnlaget i de ulike fagene. Nye tekster om «Mål for undervisningen» kan på samme måte være med på å konkretisere hvordan undervisningen tydeligere kan vektlegge arbeidet med verdigrunnlaget i opplæringen.

Tydeliggjøre kompetansemålene

Utvalget mener at det kan være behov for å gjøre noen endringer i kompetansemålene for å oppnå målet om tydeligere læreplaner. Selv om antall kompetansemål ble redusert i fagfornyelsen, har målene blitt mer overordnede og gir mindre retning for valg av innhold (Bergsgard et al., 2026; Furberg et al., 2026). Kompetansemål som oppfattes som uklare eller for generelle bør særskilt vurderes opp mot de nye «Om faget»-tekstene utvalget anbefaler. Intensjonen bør være at målene skal gi lærerne tilstrekkelig handlingsrom til å gjøre opplæringen relevant og at undervisningen skal kunne tilpasses elevgruppen, samtidig som det må gå klart fram hva den faglige innrammingen er.

Vurdere endringer i omtalen av grunnleggende ferdigheter

I dag beskriver læreplanene fem grunnleggende ferdigheter: lesing, skriving, regning, muntlige ferdigheter og digitale ferdigheter. Utvalget understreker at de grunnleggende ferdighetene ikke er basisferdigheter eller tekniske ferdigheter som elevene lærer de første skoleårene. Dette er ferdigheter som elevene utvikler gjennom hele opplæringsløpet. Ferdighetene er en del av kompetansen i de ulike fagene, og de er viktige redskaper for å lære og utvikle seg gjennom hele skoleløpet. Utvalget mener det er gode grunner til å videreføre de grunnleggende ferdighetene slik de er i dag, men at også disse må knyttes tettere til de ulike trinnene slik at progresjonen kommer tydeligere fram. For eksempel er det store forskjeller mellom den første leseopplæringen og de leseferdighetene elever i videregående opplæring trenger for å kunne lese krevende, faglige tekster kritisk.

Utvalget foreslår mer omfattende endringer i beskrivelsen av digitale grunnleggende ferdigheter. Forslaget beskrives i kapittel 11.5.

Endringer på lengre sikt

Som vist over, er læreplanverket svært omfattende. Endringer i læreplanmodellen vil kreve tid og ressurser slik at det kan gjennomføres grundige prosesser i utviklingsarbeidet. Store endringer i læreplaner krever svært mye kapasitet, både av skoler, organisasjoner og myndigheter. Ny kompetanse må utvikles og nye læremidler utformes. Slike store endringsprosesser forutsetter oppslutning og legitimitet, særlig blant dem som jobber i skolen. Før man setter i gang med slike prosesser er det viktig å vurdere om det man ønsker å forandre kan oppnås på andre måter. Samtidig mener utvalget at gode faglige diskusjoner om læreplaner og læreplanmodeller er bra. Slike debatter vil blant annet bidra til en bevissthet om læreplanenes styrker og svakheter, og hva profesjonsfellesskapet sammen kan jobbe med.

Det finnes ingen ideell læreplan, og det er fordeler og ulemper knyttet til både innholdsbaserte- og kompetansebaserte modeller. Utvalgets oppfatning er at uansett hvilken læreplanmodell man velger, vil det oppstå utfordringer. Den perfekte læreplanmodellen finnes neppe. Det handler mer om hvilke grep man kan gjøre for å redusere modellens svakheter. En eventuell omfattende endring av dagens læreplanmodell kan løse noen problemer, samtidig som det kan skape nye. Det må alltid være et kritisk blikk på hvor godt den gjeldende læreplanmodellen fungerer. De endringene utvalget foreslår ovenfor, vil gi tydeligere innholdselementer i dagens læreplanmodell.

Selv om utvalget mener det verken er behov for en omfattende læreplanprosess nå, eller at dette vil være et svar på de utfordringene som er løftet fram, vurderer utvalget det som rimelig at det med jevne mellomrom gjøres en mer helhetlig gjennomgang av læreplanene.

Når det i framtiden skal legges til rette for nye læreplanreformer, mener utvalget det er avgjørende at fellesskolens brede samfunnsmandat ivaretas. Det vil også være viktig med en bred prosess om innretningen på læreplanverket. En slik prosess må inkludere partene, altså lærerne, skoleledere, skoleeiere og andre sentrale aktører. Den må være kunnskapsbasert, og ta utgangspunkt i et felles kunnskapsgrunnlag om fordeler og ulemper med ulike læreplanmodeller.

11.1.3 Utvalgets forslag om læreplanverket

Utvalget foreslår å

• gjøre dagens læreplaner til bedre og tydeligere verktøy for lærerne, blant annet ved å tydeliggjøre kjerneelementene og det faglige innholdet og gjøre mer av læreplanene trinnrelevante.

• innføre Mål for undervisningen, for å tydeliggjøre at undervisning også innebærer arbeid og aktiviteter som ikke skal vurderes individuelt. Mål for undervisningen skal også styrke verdiløftet og arbeidet med sosioemosjonell utvikling. Disse tekstene skal være trinnrelevante.

• bygge læreplanene over samme mal som i dag, men med noen endringer:

  • Om faget skal inneholde Fagets relevans og sentrale verdier, Kjerneelementer, Tverrfaglige temaer og Grunnleggende ferdigheter. Tekstene skal være trinnrelevante

  • Mål for undervisningen (ny del). Tekstene skal være trinnrelevante

  • Kompetansemål og vurdering som i dag, men med nødvendige justeringer

• utvikle alderstilpasset støtte og veiledningsmateriell for systematisk arbeid med elevenes sosiale læring og utvikling i fagene

• sikre at nye omfattende læreplanprosesser ivaretar god involvering og fellesskolens brede mandat

11.2 En mer helhetlig skoledag for de yngste

11.2.1 Skoledagen må tilpasses barns utvikling

For at fellesskolen best mulig skal bidra til elevenes læring, utvikling, trivsel og danning, må organiseringen av skoledagen ta hensyn til at læring i skolen kan være krevende. Utvalget har redegjort nærmere for dette i kapittel 6. Skoledagen må tilpasses barnas biologiske behov. Dette innebærer at det må være tilstrekkelig rom for pauser og restitusjon, veksling mellom konsentrasjonsintensive og mer restituerende økter, lek, fysisk aktivitet, bevegelse og pauser uten bruk av skjerm. En slik innretning av skoledagen er viktig for at hjernen skal prosessere informasjon, være klar for læring og fungere best mulig. Ikke minst er det viktig for at elevene skal trives.

Lek er en helt grunnleggende aktivitet for barns læring, utvikling, trivsel og danning. For de yngste barna er det særlig viktig med en god balanse mellom lek og formell læring. Både lærere og elever etterspør mer tid og rom til lek og fysisk aktivitet i skoledagen (Bjørnestad, 2024). De aller fleste barn svarer selv at de ønsker seg en mer aktiv skoledag med mer praktisk undervisning, fysisk aktivitet, mer lek og mer uteskole (Barneombudet, 2025).

Organiseringen av, og innholdet i, skoledagen må ta høyde for at barn har ulike forutsetninger og behov. Det er stor naturlig variasjon i de yngste elevenes modenhet og forutsetninger for å lære i skolen. Mellom den yngste og den eldste skolestarteren kan det være opp mot ett års aldersforskjell. Forskning viser at barn begynner på skolen med store individuelle forskjeller i utvikling og ferdigheter. Når man kombinerer forskjeller i alder, utviklingstakt og erfaringer, kan variasjonen mellom elever i en førsteklasse i praksis tilsvare flere år i utviklingsnivå (National Scientific Council on the Developing Child, 2024).

Utvalget mener dagens læreplanverk gir rom for lek og variasjon i skoledagen, og ser at mange skoler jobber godt med dette. Utvalget har fått gode eksempler på hvordan mange skoler legger godt til rette for en mer helhetlig skoledag som er tilpasset elevenes utviklingsmessige behov, blant annet i møte med rektorer ved Brandengen skole, Labakken skole og Østgård skole.

Evalueringen av seksårsreformen viser at elevene på 1. og 2. trinn generelt trives godt på skolen. Førsteklasserommene er preget av elevaktive arbeidsformer og læring gjennom lekinspirerte aktiviteter. Lærerne er opptatt av at elevene skal trives og ha trygge miljøer og av elevenes sosiale og emosjonelle utvikling. Dagsrytmen er dynamisk, elevene sitter ikke stille lenge om gangen, og de bytter aktiviteter flere ganger i løpet av en økt. Mange har også uteskole en dag i uka (Bjørnestad, 2024).

Samtidig mener utvalget at evalueringen av seksårsreformen har funn som gir grunn til bekymring. Rapporten peker på at leken har mistet noe av sin posisjon i førsteklasse, og at det er behov for en mer bevisst og systematisk tilnærming til lek i skolen. Dette har vært en gradvis utvikling, og rapporten peker særlig på Kunnskapsløftet 2006 og senere styringssignaler som årsaken til at leken har mistet noe av sin posisjon. Evalueringen viser at det er mye lekinspirerte aktiviteter i noen klasserom, mens dette er nesten helt fraværende i andre. Forskerne trekker også fram at frilek normalt er lagt til friminutt, utetid og uteskole og at rollelek er nærmest fraværende. Evalueringen viser også at det er en tydelig endring i overgangen til andreklasse, ved at det da blir enda mindre tid til lek (Bjørnestad, 2024).

Utvalget er opptatt av at de yngste elevene får en skoledag preget av variasjon i opplæringen. For å sikre at alle første- og andreklassinger møter en mer helhetlig skoledag som er tilpasset deres ulike forutsetninger, evner, interesser og behov, mener utvalget at det er behov for å gjøre endringer i både organiseringen av, og innholdet i, de første skoleårene. Utvalget mener dette vil være i tråd med barnets beste. Målsettingen er en skoledag med mer variert og godt tilpasset opplæring, pauser, lek og fysisk aktivitet. En slik skoledag vil spille på lag med barnas utvikling, og hvordan hjernen prosesserer informasjon og hvordan barna lærer best mulig. En hovedmotivasjon for forslaget er at det vil bidra til at flere elever lærer å lese, skrive og regne godt de første årene, tilegner seg gode lesevaner og får et godt forhold til matematikk tidlig i skoleløpet.

Utvalget understreker at variasjon mellom aktiv læring, pauser, lek og fysisk aktivitet er særlig viktig for elever på første og andre trinn, selv om alle barn har behov for dette. Utvalget mener derfor at en omlegging av første- og andretrinn i særlig grad vil bidra til bedre læring, motivasjon og trivsel. De første skoleårene har stor betydning for elevenes videre skolegang, og utvalget mener at endringer som bidrar til bedre læring og utvikling de første skoleårene, vil ha store positive konsekvenser for resten av skoleløpet.

11.2.2 Helhet og sammenheng i elevenes utdanningsløp

Overgangen fra barnehagen til skole og SFO er viktig. Barnehagen og skolen skal i samarbeid med foreldrene legge til rette for at barna får en trygg og god overgang (Barnehageloven, 2005, § 2 a; Opplæringslova, 2024, § 4-7). Mange steder er det et godt samarbeid om denne overgangen mellom barnehage og skole. Samtidig peker evalueringen av seksårsreformen på at det er behov for å samarbeide enda bedre om overgangen (Bjørnestad, 2024). Barna må gradvis få venne seg til de kravene og forventningene skolen har til dem, samtidig som skolen må tilpasse seg de yngste elevenes behov. Blant annet er gjenkjennbare arbeidsmåter og aktiviteter faktorer som vil bidra til å trygge barna og la dem oppleve mestring i skolehverdagen (Lillejord et al., 2018).

Utvalget mener det er behov for bedre helhet og sammenheng i hele utdanningsløpet til barna. De aller fleste barn i alderen 3–5 år går i barnehagen, og for mange er barnehagen den første offentlige fellesskapsarenaen de møter i sitt liv. Det er her det offentliges ansvar i dannings- og utdanningsoppdraget starter. For barna er barnehagen del av et sammenhengende utdanningsløp, som varer til fullført videregående opplæring. Mange fortsetter også videre inn i høyere utdanning. Barnehagens formål etter barnehageloven har flere likheter med formålsparagrafen i opplæringsloven. Begge arenaer skal støtte barn og unges læring, utvikling, trivsel og danning. Utvalget mener det er stort potensiale i å se fellesskapsarenaene barnehage, skole og SFO mer i sammenheng.

Utvalget mener at et godt virkemiddel for å skape en mer helhetlig og bedre skoledag for de yngste elevene, er å ha et godt og sterkt samarbeid mellom barnehagen, SFO og skolen. Læringsfellesskap og nettverk på tvers av disse tre arenaene kan ta med det beste fra barnehagepedagogikken og skolepedagogikken, og gjensidig styrke hverandre. I det følgende foreslår utvalget tiltak for en mer helhetlig skoledag for de yngste elevene.

11.2.3 En ny, helhetlig læreplan for 1. og 2. trinn

Bedre tilpasset opplæring og mer varierte skoledager

Utvalget foreslår å utvikle en ny og helhetlig læreplan for de to første skoleårene. Den nye læreplanen skal trekke ut sentrale deler fra fagene i dagens læreplaner, og sette dem sammen til én helhetlig integrert læreplan, med ulike fagområder og tydelige prioriteringer. Den nye læreplanen skal støtte opp om skolens brede mandat og legge bedre til rette for en god og tilpasset begynneropplæring, med tid til pauser, lek og fysisk aktivitet. På denne måten vil de yngste skolebarna få en mindre oppstykket skolehverdag og bedre forutsetninger for god læring og utvikling.

Utvalget er opptatt av at de praktiske og estetiske fagene gir viktig læring og opplevelser for elevene. Fagene er sentrale for elevenes helhetlige utvikling, og for at de får oppleve mestring, skaperglede og samhandle med andre i ulike fellesskap.

I kunst og håndverk kan elevene være med i skapende arbeid, utforske materialer og uttrykk og de lærer ulike håndverksteknikker. I musikk kan de synge, danse og leke, oppleve samspill og kreative aktiviteter. I kroppsøving er bevegelsesglede, lek og allsidig fysisk aktivitet viktig, mens i mat og helse kan elevene være med på enkel matlaging, oppleve måltidsfellesskap og en begynnende forståelse av sammenhengen mellom mat og helse.

Samlet gjør dette fagene særlig godt egnet for de yngste elevene. Fagene fremmer læring gjennom aktivitet, nysgjerrighet, sanseerfaringer og kreativitet. Den nye læreplanen for de yngste må legge vekt på at elevene skal få leke, samarbeide, prøve ut og utforske og uttrykke seg på ulike måter.

Utvalget mener de yngste elevene skal møte faginnhold fra alle fag, inkludert innhold fra samfunnsfag, naturfag og KRLE. Dette er fag som er med på å gi elevene opplevelser, kunnskap, rom for nysgjerrighet, undring og utforsking og noe å lese og skrive om. Utvalget mener at også for de yngste elevene er det viktig å legge grunnlag for evnen til kritisk tenkning, etisk refleksjon og en tidlig forståelse for demokratiet og samfunnet og for andre menneskers ideer og tenkemåter.

Utvalget foreslår at en ny helhetlig læreplan skal gjelde for 1. og 2. trinn. I dag er det også slik at kompetansemålene for de fleste fagene først er lagt etter 2. trinn. Den nye læreplanen må utformes slik at den legger til rette for en god overgang fra 2. til 3. trinn. Utvalget foreslår å løse opp i dagens fag- og timefordeling for de to første skoleårene, slik at lærerne kan tilpasse tidsbruken til ulike fagområder mer fleksibelt til sin elevgruppe og gi rom for dybdelæring, tverrfaglig arbeid, varierte arbeidsmåter og for bevegelse og pauser. Læreplanen bør vektlegge sosial utvikling, lek og fysisk aktivitet og gi rom for fleksibilitet i organisering av dagen. Utvalget mener at en læreplan organisert etter fagområder, uten dagens fag- og timefordeling, i større grad vil gi handlingsrom for en variert og helhetlig skoledag. En slik organisering vil også legge bedre til rette for tverrfaglig arbeid.

Når barna begynner på skolen, er det store forskjeller i hvor modne de er, hva de kan og hvilke interesser de har (McTigue et al., 2021). Noen kan lese, noen kan enkelte bokstaver, andre kan skrive navnet sitt. Noen barn er opptatt av tall, dinosaurer eller haier, mens andre er opptatt av å være mye ute å leke. Det er viktig å huske på at mange barn gleder seg til å begynne på skolen, de fleste sier at de trives, og at de liker å lære og er motiverte for å jobbe med bokstavene (Bjørnestad, 2024). Derfor må det legges vekt på læring fra start, for at skolen skal ta vare på lærelyst og motivasjon hos alle barn. En ny helhetlig læreplan vil etter utvalgets vurdering legge bedre til rette for at læreren kan tilpasse opplæringen til sin elevgruppe. Dette vil på sikt føre til bedre motivasjon, trivsel og bedre resultater. De yngste elevene motiveres og lærer gjennom å møte en variert opplæring preget av lek, ulike former for lekinspirerte læringsaktiviteter og elevaktive arbeids- og aktivitetsformer.

I forrige delkapittel foreslo utvalget at det skal innføres Mål for undervisningen i alle læreplaner i fag, blant annet for å styrke verdiløftet, skolens danningsoppdrag og elevenes sosioemosjonelle utvikling. Dette bør også være del av den nye læreplanen for 1. og 2. trinn.

Den nye læreplanen skal også gi tydelige føringer for at skoledagen skal inneholde ulike former for lekbasert undervisning og fri lek, og peke på læringsaktiviteter som bidrar til fysisk aktivitet og praktiske læringsaktiviteter.

Bedre begynneropplæring lesing, skriving og regning

Systematisk opplæring i språk, lesing, skriving og regning skal vektlegges de første årene, og det skal være rom for lek med tall, rom og form, språklek, utforskende skriving og leseglede. Når elevene begynner på skolen, er de nysgjerrige og åpne for læring. I begynneropplæringen er det nødvendig å stimulere denne nysgjerrigheten. Forskning viser at de mest effektive pedagogiske tilnærmingene tar utgangspunkt i barnas interesser og engasjement, og samtidig tilpasses deres utvikling og faglige nivå (Clements et al., 2023).

I kapittel 7 beskriver utvalget god begynneropplæring i lesing, skriving og regning. Den nye læreplanen for 1. og 2. trinn må bygge på dette kunnskapsgrunnlaget.

Utvalget mener at den nye læreplanen må inneholde klare mål for opplæringen. Læreplanen skal legge til rette for at elevene får tid til å fordype seg i tema de er opptatt av, og elever som trenger tid og støtte i språk-, lese-, skrive- og regneutviklingen skal få det. Utvalget mener at skolen fortsatt skal ha plikt til å gi intensiv opplæring i lesing, skriving og regning for elever som trenger dette.

Det er viktig at læreplanen utvikles i tråd med de yngste elevenes behov, for i best mulig grad å fremme læring, utvikling, trivsel og danning. Utvalget mener at en ny helhetlig læreplan for 1. og 2. trinn bør utvikles i samarbeid med sentrale aktører som for eksempel ulike nasjonale sentre, eksperter på begynneropplæring og barns modning og andre fagmiljøer. Det er også viktig at lærere med erfaring fra begynneropplæringen deltar i dette utviklingsarbeidet.

For å støtte opp om implementeringen av den nye læreplanen foreslår utvalget å utvikle en større pakke med støtte materiell til skolene. Vi foreslår at sentrale fagmiljøer får i oppdrag å lage veiledningsmateriell med tydelige anbefalinger til lærere om den første lese-, skrive- og regneopplæringen. Dette støttemateriellet bør inneholde faglige råd om begynneropplæringen, være praksisnært og bygge på kvalitetssikret forskning på feltet. Det må også kunne brukes i lokal kompetanseutvikling. Materiellet skal inkludere veiledning om hvordan sosial og emosjonell utvikling, lek og fysisk aktivitet kan inkluderes i opplæringen, i fagene og i skoledagen ellers.

Lærernes kompetanse er viktig

Lærere med høy faglig, pedagogisk og relasjonell kompetanse er avgjørende for en god skolestart for de yngste elevene. Dagens kompetansekrav for undervisning er knyttet til fag. Det vil bli behov for å se nærmere på hvilken relevant kompetanse lærere på 1. og 2. trinn skal ha. Utvalget mener at kompetanse i begynneropplæringen i lesing, skriving og regning må være et krav også etter den nye læreplanen, tilsvarende dagens krav om 30 studiepoeng (Opplæringsforskrifta, 2024, § 17-4). Når det gjelder øvrige krav til lærernes undervisningskompetanse, må dette vurderes nærmere når innholdet i læreplanen utformes.

11.2.4 Økt kvalitet på SFO og en mer helhetlig skoledag

Å integrere skole og SFO gir rom for en mer helhetlig skoledag

Utvalget mener at det å integrere skole og SFO for de yngste elevene har stort potensiale for å skape en skoledag som i større grad enn i dag spiller på lag med de yngste elevenes behov, kunnskap om hvordan hjernen lærer best mulig, og erkjennelsen om at læring i skolen kan være krevende. Flere andre utredninger de senere årene har anbefalt dette. Anbefalingene begrunnes i at en større integrering av skole og SFO vil gi mer rom for avveksling mellom undervisningsøktene, mer variasjon i skoledagen, mer fysisk aktivitet og en bedre veksling mellom planlagte aktiviteter og fri lek. En annen begrunnelse er at det vil bidra til mindre sosiale forskjeller (Bjørnestad, 2024; Ekspertgruppen om betydningen av barnehage, skole og SFO for sosial utjevning og sosial mobilitet, 2024; NOU 2019: 3). Stoltenberg-utvalget mente at integrering av skole og SFO ville gi mer rom for å organisere ekstra undervisningsstøtte for elever som trenger det, og fordypning i ulike læringsaktiviteter (NOU 2019: 3).

Selv om SFO er et frivillig tilbud, er realiteten at de fleste elevene på de laveste trinnene går på SFO. Stortinget har nylig vedtatt å lovfeste en rett til 12 timer gratis SFO i uka for elever på 1.–3. trinn. Innføringen av gratis deltidsplass har økt deltakelsen, og nå går over 90 prosent av elevene på 1. og 2. trinn på SFO.

Utvalget mener at en bedre sammenheng mellom skole og SFO vil gi et mer helhetlig og tilpasset tilbud for de yngste barna. SFO er ofte den første arenaen barna møter når de begynner på skolen. SFO-tiden utgjør en betydelig del av disse elevenes skolehverdag, og mange tilbringer omtrent like mange timer på SFO som på skolen. Utvalget mener det framstår som lite helhetlig at det er såpass ulike rammer for de to delene av de yngste elevenes skolehverdag.

Det står i rammeplanen at SFO bør samarbeide med skolen for å skape en best mulig helhet i hverdagen til barna (Rammeplan for SFO, 2021). Evalueringen av rammeplanen viser likevel at det er behov for et bedre samarbeid. I dag er det ofte få felles arenaer for erfaringsutveksling og felles planlegging mellom skole og SFO, og lærerne vet lite om hva som skjer i SFO-tiden (Caspersen et al., 2024). For foreldre og barn derimot, utgjør SFO og skolen en helhet, og de forventer at de to arenaene spiller på lag (Utdanningsdirektoratet, 2026b). Forsøk med ulike modeller for en mer helhetlig skoledag har vist at dette bidro til en styrking av samarbeidet mellom skole og SFO (Rambøll, 2013).

Utvalget foreslår at de 12 timene med gratis SFO som er innført, integreres i skoledagen for elevene på 1. og 2. trinn. Dette innebærer en utvidelse av antall timer obligatorisk nærvær for barna, og en potensielt langt tettere integrering og samhandling mellom skole og SFO.

Å legge tid fra SFO inn i skoledagen, uten å innføre flere timer til opplæring, vil etter utvalgets vurdering gi bedre rom for veksling mellom konsentrasjonsintensive økter, pauser, lek og fysisk aktivitet gjennom hele skoledagen. Den nye læreplanen vil gjelde for opplæringen. Utvalget foreslår ikke å innføre flere timer til opplæring. Isteden kan for eksempel tid fra dagens SFO legges inn midt på dagen, og bidra til at barna får en lengre pause med rom for frilek og restitusjon. Det gir også rom for egenstyrt lesing. Det kan være en fordel for lærerne å få tid til samarbeid og planlegging i profesjonsfellesskapet i løpet av dagen. Utvalget er opptatt av at det skal være valgfrihet lokalt i den enkelte kommune til å utforme skoledagene i tråd med lokale behov og forutsetninger, og gjennom dialog med lærerne og andre ansatte. Samtidig må det være gode nasjonale rammer som støtter opp under dette arbeidet, og som bidrar til en likeverdig opplæring og et likeverdig tilbud for elevene.

Utvalget mener det er mange gode argumenter for at SFO burde legges inn i en mer helhetlig skoledag også for elever på 3. og 4. trinn. Samtidig ser vi at det i dag er innført 12 timer gratis SFO i uka på 1.–3. trinn, og at deltakelsen er høyest på 1. og 2. trinn. Integrering av 3. og 4. trinn vil derfor ha en vesentlig kostnad. Utvalget mener det derfor vil være naturlig å starte med 12 timer i uka for 1. og 2. trinn, og se dette tiltaket i sammenheng med den nye læreplanen utvalget foreslår for disse trinnene.

Utvalget er klar over at det er flere problemstillinger som må løses for å integrere tid fra SFO i en mer helhetlig skoledag. Dette gjelder blant annet lærernes arbeidstidsavtale, de SFO-ansattes arbeidstid, de ansattes kompetanse, tilbudet til elever som får individuell tilrettelegging, skyss, og variasjoner lokalt i skoledagens lengde. Utvalget mener imidlertid at dette ikke kan stå i veien for å utvikle et mer helhetlig tilbud for de yngste elevene i skolen. Utvalget er også kjent med at et lite mindretall av de private grunnskolene ikke har SFO i dag. Hvordan utvalgets forslag skal få betydning for disse skolene, må vurderes nærmere, i dialog med de berørte.

Rammene for utredningen har ikke gjort det mulig å gå inn i alle problemstillinger som må løses for å innføre utvalgets forslag. Eventuelle nødvendige endringer i lærernes arbeidstidsavtale vil måtte utredes og avtales mellom partene i skolen. Utvalget er klar over at forslaget vil medføre behov for endringer i skysstilbudet i noen kommuner, og rektorene utvalget har snakket med trakk fram skoleskyssen som en hindring. Forslaget vil også i noen grad begrense foreldrenes frihet til å organisere familiens hverdag slik de ønsker, selv om de aller fleste barna på 1. og 2. trinn deltar i SFO i dag. Utvalget mener at argumentene for å integrere deler av SFO-tiden i skoledagen og fordelene dette vil medføre for elevenes læring, utvikling, trivsel og danning, må veie tyngst.

Behov for kompetanse- og kvalitetsutvikling

Tilstrekkelig bemanning og god kompetanse er nødvendig for å gi elevene et godt tilbud. Kommunene har ansvar for at det er tilstrekkelig bemanning og kompetanse til å drive en forsvarlig virksomhet i tråd med regelverket. Det er store lokale variasjoner i bemanning, kvalitet og kompetanse i SFO. Utvalget viser til at foreldre til barn med behov for særskilt tilrettelegging vurderer SFO-tilbudet som mer negativt enn andre foreldre (Wendelborg et al., 2018). Både foreldre, ansatte og ledere mener at SFO-tilbudet for elever med behov for særskilt tilrettelegging har blitt dårligere de siste årene (Caspersen et al., 2024). Elever har ikke rett til individuell tilrettelegging på SFO, slik som i opplæringen. Funksjonshemmedes fellesorganisasjon har pekt på at dette gjør at flere elever ikke har en reell mulighet til å delta på SFO (Utdanningsdirektoratet, 2026b). Utvalget mener at det bør vurderes nærmere hva slags tilretteleggingstiltak elevene skal ha rett til i de delene av en utvidet skoledag som ikke innebærer opplæring etter læreplanen, for at alle elever skal få et godt tilpasset og helhetlig tilbud.

Utvalget mener det er behov for å styrke kvalitet og kompetanse i SFO, og som en del av å integrere deler av SFO i skoledagen må det satses videre på kompetanseutvikling og et styrket samarbeid mellom skole og SFO. Evalueringen av rammeplanen for SFO peker på at det er et stort behov for kompetanseheving, og mange ansatte etterspør faglig støtte (Caspersen et al., 2024). Det er ingen krav til pedagogisk kompetanse for ansatte i SFO i dag. Ved å legge dagens SFO inn i skoledagen, vil de ansatte i SFO i større grad enn i dag være del av elevenes obligatoriske skoledag, noe som også fordrer og muliggjør kompetanseutvikling. Samtidig er det allerede mange ansatte i dag som jobber både som assistenter i skoletiden og på SFO. Utvalget understreker at opplæring etter den foreslåtte læreplanen for 1. og 2. trinn fortsatt skal gjøres av godt kvalifiserte lærere.

Utvalget mener det er behov for å jobbe videre med kompetanseutvikling for andre ansatte i skolen og på SFO for at en mer helhetlig skoledag skal bli best mulig. Det er allerede satt i gang flere tiltak for kompetanseheving på SFO. Regjeringen har innført et nytt helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling, der ansatte i SFO inngår i målgruppa for både kollektiv kompetanseutvikling, videreutdanning og lederutvikling. Siden 2026 har fagarbeidere og andre ansatte med høyere utdanning i SFO fått mulighet til å ta videreutdanning på like vilkår som lærere.

Det er også opprettet bachelor-utdanning i skolefritidspedagogikk ved Universitetet i Stavanger (UiS), Høgskulen på Vestlandet og OsloMet. Studiene går over 4 år, og gir profesjonsfaglig kompetanse rettet mot SFO og skolefritidspedagogisk arbeid.

Utvalget mener arbeidet med kvalitetsutvikling i SFO er viktig for å sikre et helhetlig og likeverdig tilbud for elevene. De eksisterende tiltakene for kompetanseutvikling bør videreføres. Utvalget mener det er viktig at kommunene inkluderer SFO i skolebaserte kompetanseutviklingstiltak, og at kommunen legger til rette for at ansatte i SFO får delta i videreutdanningstilbud.

Utvalget foreslår å innføre et krav om pedagogisk kompetanse for den som er leder av SFO. Når SFO er organisert i tilknytning til skolen, følger det av opplæringsloven at rektor skal være virksomhetens leder (Opplæringslova, 2024, § 4-5). Kommunen kan imidlertid gjøre unntak fra dette kravet, og rektor kan delegere myndighet til en særskilt leder. Utvalget mener at en SFO-leder må ha pedagogisk kompetanse. Det er store forskjeller i utdanningsbakgrunn blant ledere i SFO, avhengig av kommunestørrelse og skolestørrelse. I store kommuner oppgir over syv av ti skoleledere at lederen i SFO har høyere pedagogisk utdanning, mens det tilsvarende gjelder for om lag fire av ti i de minste kommunene (Arnevig Samuelsen et al., 2025). Rammeplanen for SFO som ble innført i 2021 skal bidra til et SFO-tilbud med god kvalitet. Å stille krav om at leder for SFO har pedagogisk kompetanse, vil etter utvalgets vurdering bidra til implementering av rammeplanen.

Å innføre kompetansekrav griper inn i det kommunale selvstyret, og tiltaket må derfor være forholdsmessig og nødvendig for å ivareta nasjonale mål (Kommuneloven, 2018, § 2-2). Retningslinjene om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner slår fast at regler om bemanningsnormer, faglige kompetansekrav og lederkrav som hovedregel ikke bør innføres. Hvis det likevel skal gjøres, bør de være utformet på et så overordnet nivå som mulig (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020). Utvalget mener at et krav om pedagogisk kompetanse for leder av SFO både er et nødvendig og et forholdsmessig tiltak for å sikre de yngste elevene et mer likeverdig tilbud med god kvalitet. Utvalget har vurdert mer inngripende virkemidler som å foreslå kompetansekrav for alle ansatte i SFO eller en bemanningsnorm, men dette mener utvalget ikke er realistisk å innføre nå. Utvalget anbefaler at det jobbes videre med kompetanseutvikling for andre ansatte i skolen og på SFO. Utvalget ønsker ikke å detaljstyre hvordan skoler og kommuner organiserer lederressursene til SFO, men er opptatt av at det ikke skal være mulig å delegere seg ut av kompetansekravet. Utvalget mener derfor det må ses nærmere på hvordan et slikt krav skal utformes.

11.2.5 Utvalgets forslag om en mer helhetlig skoledag for de yngste

Utvalget foreslår å

• innføre en ny læreplan for 1. og 2. trinn, der innholdet i dagens fag ses i en helhetlig sammenheng og fag- og timefordelingen løses opp

• utvikle støtte til implementering av den nye læreplanen

• integrere 12 timer SFO i uka i en mer helhetlig skoledag for 1. og 2. trinn

• innføre krav om pedagogisk kompetanse for leder av SFO

• styrke kompetanseutviklingen for ansatte i SFO, både gjennom kollektive og individuelle kompetansetiltak

11.3 Bedre støtte til vurderingsarbeidet i skolen

11.3.1 Vurderingsarbeidet i skolen

Som vist i kapittel 7 er det mange aspekter av det norske vurderingssystemet som har gode faglige begrunnelser. En generell oppfatning er at en kombinasjon av ulike oppgavetyper gir et bedre og mer pålitelig bilde av en elevs kompetanse enn én enkeltsituasjon. Standpunktvurdering, som innebærer at læreren nær eleven setter karakterer basert på et bredt vurderingsgrunnlag, bør bevares basert på en forståelse av at en slik vurdering vil ha høyere validitet enn mer standardiserte tester eller eksamener. Samtidig sikrer eksamen at eleven får en uavhengig og ekstern vurdering av sin kompetanse. Eksamen kan også bidra til at skolen får informasjon om egen vurderingspraksis ved å vurdere mønstre i eksamensresultater over tid og sammenholde dem med mønstre i standpunktkarakterer. Dette er kunnskap som kan brukes i lokalt kvalitetsutviklingsarbeid.

En deling mellom nasjonalgitt og lokalgitt eksamen bevarer balansen mellom validitet, reliabilitet, rettferdighet og håndterbarhet (Utdanningsdirektoratet, 2024b). Forutsetningene for et slikt system er vesentlig endret, og endringer skjer raskere enn før. Utredningen viser at det kan være vanskelig for skolene å holde tritt, og lærere og skoleledere etterlyser støtte til både læringsstøttende underveisvurdering og standpunktvurdering. Utvalget er bekymret for hvordan kunstig intelligens truer tilliten til vurderingssystemet og tillitsrelasjonene mellom elev og lærer. Denne tilliten er grunnleggende for at vi skal kunne videreføre et system der hovedvekten av karakterene er standpunktkarakterer satt av faglærere.

Utvalget registrer at Stortinget har bedt regjeringen så raskt som mulig sørge for at alle skoler har tilgang til en «sikker nettleser» som kan brukes til å gjennomføre skriftlige vurderinger gjennom hele året. Utvalget støtter dette tiltaket. En sikker nettleser stenger tilgangen til alle ressurser og hjelpemidler på maskinen. Elevene får derfor ikke tilgang til andre digitale hjelpemidler som de er vant til å bruke. Slik det er nå, brukes sikker nettleser til eksamen i noen enkeltfag. Skolen kan bruke en sikker nettleser i vurderingssituasjoner der lærer har behov for å undersøke elevers kompetanse innenfor et tema eller et fag. Utdanningsdirektoratet har som mål at alle digitale eksamener, med noen unntak, skal gjøres i en sikker nettleser fra 2027.

Utvalget er innforstått med at kommunene og fylkeskommunene har ansvar for at skolene har nødvendig utstyr og mener det er viktig å ta hensyn til og bevare det lokale handlingsrommet. Men utvalget mener også at den teknologiske utviklingen nå går så raskt at nasjonale myndigheter må bidra for å gi skolene verktøyene de trenger. Det er ikke hensiktsmessig at alle strever med å finne løsninger på de samme utfordringene samtidig. Utvalget er også positive til Stortingets vedtak om å be regjeringen endre eksamensformene i skolen slik at flere eksamener gjennomføres med begrenset tilgang til hjelpemidler under eksamen og i forberedelsestiden, herunder endre muntlig eksamen og muntlig-praktisk eksamen. Utvalget understreker at dette ikke står i motsetning til at oppgavene fremdeles må tilrettelegge for at eleven får vist en bredde i sin kompetanse.

I tillegg til tiltakene i Stortingets anmodningsvedtak, mener utvalget at det må settes i gang større tiltak som kan bidra til å opprettholde og videreutvikle kvalitet i vurderingssystemet, slik at tilliten til systemet og tillitsforholdet mellom lærer og elev ikke svekkes.

11.3.2 Underveis- og standpunktvurdering i lys av kunstig intelligens

Utvalget mener at det snarest må settes ned en arbeidsgruppe bestående av representanter for lærerne og eksperter som ser på veien videre både for underveis- og sluttvurdering i lys av kunstig intelligens. Gruppen må innhente internasjonal forsking, erfaringer fra praksis og se til arbeidet til Utvalget om kunstig intelligens i høyere utdanning (Malthe-Sørenssen-utvalget). Gruppen som settes ned, skal blant annet utrede kvalitetshevende tiltak for standpunktvurdering og foreslå tiltak for å styrke tolkningsfellesskapet i skolen. Gruppen bør også se til den pågående utredningen om hvordan eksamen på 10. trinn kan gi mer informasjon om utviklingen i elevenes læringsresultater over tid. Utvalget er godt kjent med at kunstig intelligens også skaper utfordringer for eksamenssystemet, og mener tekniske og praktiske utfordringer på dette området bør prioriteres kontinuerlig høyt av nasjonale utdanningsmyndigheter.

Myndighetene må også fortsette det kontinuerlige arbeidet med å sikre kvaliteten og sikkerhet i eksamensgjennomføringen.

11.3.3 Tidligere utredning av eksamen

Videregående opplæring kvalifiserer enten til studier eller til arbeidslivet. For å få vitnemål, må elevene få bestått i alle standpunkt- og eksamenskarakterer.

Utdanningsdirektoratet satte for noen år siden ned Eksamensgruppa, som skulle bistå med å utrede et helhetlig system for eksamensordninger (Eksamensgruppa, 2020). Eksamensgruppa leverte sin endelige rapport i 2020, og foreslo flere tiltak for å sikre en pålitelig, gyldig, håndterbar og rettferdig eksamen i framtidens skole.

Det har skjedd vesentlige endringer siden utredningen. Elever som ikke har bestått standpunktkarakter eller ikke bestått eksamen i ett eller flere fag, har nå rett til å få mer opplæring i faget eller fagene (Opplæringsforskrifta, 2024, § 5-2). I tillegg er det fastsatt ny forskrift om opptak til høyere utdanning. Utdanningsdirektoratet fikk også i 2025 et oppdrag om å utrede en sikrere og forbedret eksamensordning i videregående opplæring (Oppdrag 2025-04).

Utvalget er opptatt av at eksamen fortsatt har tillit i befolkningen. Selv om flere av Eksamensgruppas tiltak har blitt fulgt opp, er det andre som ikke har blitt utredet videre. Blant dem er forslag om å se på ulike kompensatoriske ordninger som kan minske betydningen av uheldige karakterutslag (Eksamensgruppa, 2020). Dette handler om hvordan utstedelse av vitnemål fra videregående opplæring er koblet til bestått standpunktkarakter i alle fag, bestått eksamenskarakter, trekkordningen for eksamen, antall karakterer i ulike fag, og forholdet mellom standpunkt- og eksamenskarakter på vitnemålet. Det kan være grunn til å se nærmere på flere av Eksamensgruppas forslag i lys av de store endringene som har skjedd siden utvalget leverte sin rapport. Dette gjelder særlig Fullføringsreformen.

11.3.4 Utvalgets forslag for å styrke vurderingsarbeidet

Utvalget foreslår å

• sette ned en arbeidsgruppe bestående av representanter for lærerne og forskere, som skal se på veien videre for underveis- og standpunktvurdering i lys av utfordringer med kunstig intelligens

• utrede videre anbefalinger fra Utdanningsdirektoratets Eksamensgruppe om ulike ordninger for eksamen som kan kompensere for ikke bestått vitnemål

• sørge for at alle skoler har tilgang til sikker nettleser i lærings- og vurderingssituasjoner

11.4 Styrke lærernes kompetanse i møte med teknologisk utvikling

11.4.1 Et felles nasjonalt løft for å styrke lærernes kompetanse i møte med teknologisk utvikling

Som vi har beskrevet i kapittel 4.1, har teknologiutviklingen flere viktige konsekvenser for skolen. På den ene side har vi sett hvordan digitale verktøy og sosiale medier virker forstyrrende på læring og konsentrasjon. På den andre siden skal elevene rustes for å leve og bidra i et høyteknologisk samfunn.

Det gjennomgående funnet i studier av KI og digitale læringsressurser i skolen, er at læreren har en nøkkelrolle. Utvalget har oppfattet at lærerkompetansen innen KI og digitalisering er varierende, og at det er et betydelig ønske og behov blant lærerne for å styrke denne kompetansen. Blant annet peker evalueringen av fagfornyelsen på at utviklingen innen teknologi og KI i større grad utfordrer lærere og elever. Det har aktualisert behovet for å styrke KI-kompetansen og kritisk tenkning for i større grad å gjøre digital dømmekraft til en integrert del av undervisningen (Brevik et al., 2026).

Utvalget er bekymret for konsekvensene den teknologiske utviklingen har for elevenes læringsprosesser, og er opptatt av å styrke elevenes motstandskraft mot de negative sidene av kunstig intelligens og konsekvenser av oppmerksomhetsøkonomien. Utvalget mener dette vil være i tråd med barnets beste. Den teknologiske utviklingen og spesielt utviklingen innen kunstig intelligens krever en styrking av elevenes digitale dømmekraft. Utvalget vil spesielt trekke fram hvordan den teknologiske utviklingen bidrar til å forsterke trusselen mot demokratiet. Fellesskolens styrke ligger i at alle elever, uavhengig av bakgrunn, bosted og forutsetninger, får tilgang til likeverdige læringsmuligheter og et faglig fundament som gjør dem i stand til å delta i, og bidra til, et demokratisk samfunn. Nærmere bestemt må elevene få kunnskap og ferdigheter som øker motstandskraften mot ytre stimuli og forsøk på påvirkning. De må styrkes i kritisk tenkning og digital dømmekraft, og de må trene opp ferdigheter som er komplementære til teknologien. Dette kan være ferdigheter som kausal tekning og kontrafaktisk tenkning, kreativitet og innovasjonsevne, konsentrasjon, samarbeidsevne og pågangsmot.

Den teknologiske utviklingen gjør at alle lærere bør få tilgang til sentral kompetanse om ulike sider ved denne utviklingen. Lokalt handlingsrom og lokale tilpasninger er viktig for modne fagfelt. Men på umodne fagfelt, som forståelse, bruk og bevisst tilnærming til kunstig intelligens, vil det være ressursbesparende at ikke alle strever med de samme utfordringene på samme tid.

Et nasjonalt program for digital læring og danning

Den teknologiske utviklingen skjer i raskt tempo. Det er krevende for lærere og skoleledere å tilegne seg både grunnleggende og avansert forståelse av kunstig intelligens og digitalisering, samtidig som de skal legge til rette for at elevene håndterer KI med en robusthet og kritisk sans. Utvalget har oppfattet at det er stor etterspørsel fra lærere etter kompetanse innen teknologi og teknologiens innvirkning på sentrale områder som demokrati, kritisk tenkning og dømmekraft. Dette er også områder som ikke alle lokale kompetansemiljøer besitter tilstrekkelige kunnskaper om. Fellesskolen står sterkere når kvalitet på helt sentrale utfordrende felt ikke avhenger av lokale ressurser alene, men av et helhetlig nasjonalt løft.

Utvalget foreslår å etablere et nasjonalt kompetansehevende program for digital læring og danning. Programmet bør utvikles nasjonalt av sterke fagmiljøer i tett dialog med representanter for lærere, skoleledere og skoleeiere. Det bør organiseres slik at lærere og ledere fra alle kommuner og skoler får reell tilgang til deltakelse.

Programmet bør utformes som et modulbasert etterutdanningstilbud med lav terskel for deltakelse. Omfang og organisering av modulene kan variere, men tilbudet må være praksisrettet og oppleves som både skolefaglig og pedagogisk relevant for lærerne. Høy kvalitet i innhold og formidling er avgjørende. Flere kompetansemiljøer bør bidra, og programmet bør gå over tid, slik at deltakerne får mulighet til å utvikle varig kompetanse. Utvalget legger til grunn at hoveddelen av tilbudet bør bygge på fysisk deltakelse, i motsetning til rene nettbaserte kompetansepakker. Fysiske møter oppfattes ofte som mer forpliktende, de legger til rette for dialog, både formell og uformell, aktiv deltakelse og varierte undervisningsformer. Alle disse fordelene ved fysisk deltakelse vil være særlig viktig når deltakerne skal tilegne seg ny og krevende innsikt og forståelse innenfor et felt som stadig er i endring.

Programmet skal styrke lærernes mulighet til å gi elevene relevant, helhetlig og framtidsrettet opplæring i et samfunn preget av rask teknologisk og samfunnsmessig endring. Programmet bør ivareta de fem risikoene ved bruk av samtaleroboter, generativ KI og sosiale medier som utvalget har framhevet i kapittel 4,1.

Utvalget anbefaler at programmet struktureres i tre komplementære moduler som samlet gir lærerne et faglig, pedagogisk og profesjonelt grunnlag:

• Kunstig intelligens og teknologi i fag, herunder grunnleggende forståelse av hva KI er og kjennetegn ved store språkmodeller, samt hvordan KI-verktøy kan brukes på en læringsfremmende, trygg og faglig forsvarlig måte i undervisningen, inkludert etiske og personvernmessige vurderinger.

• Kritisk tenkning, digital dømmekraft og demokratiske ferdigheter, med vekt på hvordan lærere kan styrke elevenes evne til å møte manipulativ informasjon, digitale trusler, falskt innhold og uønsket påvirkning, og hvordan elevene kan trenes i å ta etisk forsvarlige valg i digitale sammenhenger.

• Sosioemosjonell utvikling, der lærerne får støtte til systematisk arbeid med ferdigheter som konsentrasjon, utholdenhet, kreativitet og samarbeidsevne. Dette er ferdigheter som er komplementære til teknologien og viktige for elevenes læring og utvikling.

Utvalget mener at det bør være tydelige anbefalinger fra nasjonale myndigheter som understreker hvor viktig det er at sentrale deler av elevenes læringsprosesser bør skje uten bruk av kunstig intelligens. Anbefalingene bør inkludere en omtale av betydningen av at elevene reflekterer over egen læring og hvordan de lærer, også kalt metakognisjon og «lære å lære».

11.4.2 Utvalgets forslag for å styrke lærernes kompetanse i møte med teknologisk utvikling

Utvalget foreslår å

• innføre et nytt nasjonalt program for digital læring og danning som samlet skal støtte lærernes arbeid med

  • kunstig intelligens og teknologi i fag

  • kunnskap om sentrale risikoer forbundet med bruk av språkroboter, sosiale medier og generativ KI

  • kritisk tenkning, digital dømmekraft og demokratiske ferdigheter

  • systematisk arbeid med sosioemosjonelle ferdigheter

• innføre tydeligere nasjonale anbefalinger om kompetent, balansert, alders- og formålstilpasset bruk av KI i elevenes læringsprosesser

11.5 Fremme elevenes læring og digitale dømmekraft

11.5.1 Elevenes læring og digitale dømmekraft

Den raske utviklingen innen kunstig intelligens og digital teknologi har aktualisert spørsmålet om hvordan skolen best kan ivareta elevenes behov for teknologiforståelse, digitale ferdigheter og danning. KI kan gi nye pedagogiske muligheter, blant annet gjennom tilgang til tilpasset læringsmateriale og tilbakemeldinger. Samtidig forutsetter dette at elever utvikler gode læringsstrategier, selvregulering og motstandskraft mot distraksjon og ukritisk bruk. Slike vaner og ferdigheter etableres tidlig og må utvikles systematisk.

Et forslag har vært å etablere teknologi som et eget fag i skolen, og Utdanningsdirektoratet har fått i oppdrag å utrede dette alternativet nærmere. Et eget teknologifag kan gi strukturert opplæring i områder som kunstig intelligens, algoritmisk tenkning og praktisk skaperkraft.

Utvalget ser flere praktiske utfordringer ved teknologi som eget fag. Et fag som skal romme både teknisk forståelse og komplekse samfunns- og danningsperspektiver stiller høye krav til lærerkompetanse. Etter utvalgets vurdering vil et eget teknologifag kreve betydelige investeringer over tid, særlig fordi både lærerutdanninger og skoler mangler kompetanse på dette området. Et eget teknologifag vil både kreve ressurser til å utvikle læreplaner og til å utvikle videreutdanningstilbud for å kvalifisere lærere som jobber i skolen. Et videreutdanningstilbud for teknologifag vil riktignok være delvis overlappende med utvalgets forslag om et nasjonalt program for digital danning og læring, men det vil ikke være tilstrekkelig for et eget teknologifag.

Utviklingen innen kunstig intelligens forsterker behovet for menneskelige ferdigheter som ikke kan automatiseres. Evnen til å tenke kritisk, løse problemer, skape og samarbeide blir stadig viktigere. Elevene må lære å resonnere, argumentere og vurdere, og å omsette tenkning i handling. De må forstå forskjellen på kausalitet og tilfeldige sammenhenger, og de må kunne utøve kontrafaktisk tenkning. Videre må de evne å forstå hvilke begrensninger som gjelder i en gitt situasjon, enten begrensningene er av materiell eller normativ art. Også yngre elever kan, på sitt nivå, lære å stille spørsmål ved informasjon, forstå påvirkning og reflektere over egen teknologibruk.

Dette innebærer at digital danning bør inngå i alle fag og på alle trinn, med vekt på hvordan kunnskap skapes, vurderes og valideres i en digital kontekst. Elevene må lære fagspesifikke strategier for teknologibruk, fordi ulike fag gir ulike innganger til logikk, kreativitet, refleksjon og erfaring. Kildekritikk og demokratiforståelse får en egen betydning i samfunnsfag, digital modellering i naturfag, arbeid med algoritmer i matematikk og multimodale tekster i norsk.

Utvalget støtter derfor vurderinger om at kunnskap om teknologiens betydning i stor grad bør integreres i alle fag hvor det er relevant, framfor i et eget teknologifag. Når teknologibruk forankres i fag, øker relevansen for elevenes læring og forståelse. Utvalget mener at det er behov for å videreutvikle de digitale grunnleggende ferdighetene slik at digital dømmekraft og danning vektlegges tydeligere. Dette gir bedre forutsetninger for å ruste elevene til å leve og delta som myndige, kritiske borgere i et samfunn preget av omfattende teknologi- og KI-bruk.

Styrke skole-hjem-samarbeidet

I kapittel 13 beskriver vi hvorfor og hvordan samarbeidet mellom skole og hjem bør styrkes i framtidens fellesskole. Uansett familietype og sosial bakgrunn, viser forskningen at forventninger og oppmuntring fra de voksne hjemme har stor betydning for barnas læring.

Hjemmemiljøet har stor betydning også for utviklingen av barn og unges digitale ferdigheter og digitale dømmekraft. Det er derfor viktig at foreldre får god informasjon om hvor sentral deres rolle er, og hvordan de kan samarbeide med skolen om utvikling av elevenes digitale ferdigheter, dømmekraft og en forsvarlig bruk av KI.

11.5.2 Utvalgets forslag om elevenes læring og digitale dømmekraft

Utvalget foreslår å

• vektlegge digital dømmekraft og danning tydeligere i beskrivelsen av grunnleggende digitale ferdigheter

• innføre tydelige nasjonale anbefalinger om kompetent, balansert, alders- og formålstilpasset bruk av KI i elevenes læring

• styrke skole-hjem-samarbeidet om digital dømmekraft og forsvarlig bruk av KI

11.6 Øke kvaliteten på og tilgangen til læremidler

11.6.1 Fellesskolen er avhengig av læremidler av høy kvalitet

Utvalget mener at gode læremidler er avgjørende for elevenes læring og et viktig virkemiddel i lærerens undervisning. Utvalget er særlig opptatt av to dimensjoner knyttet til læremidler: tilgangen til læremidler og kvaliteten på disse.

Utvalget mener at en kompetent, balansert, formåls- og alderstilpasset bruk av digitale læremidler er viktig. Utvalget understreker at digitale læremidler har egne kvaliteter som er nødvendige i skolen. God bruk av teknologi kan bidra både til bedre tilpasset opplæring og til å styrke skolens inkluderende fellesskap. Ulike studier viser også hvordan god bruk av teknologi kan føre til økt motivasjon og engasjement hos elever, og være positivt for samarbeid, begrepsforståelse, ferdighetsutvikling, selvregulert læring og tverrfaglig læring (Forsström, Njå, Munthe, Álvarez-, et al., 2025).

Samtidig peker utvalget på at en del av de digitale læremidlene og læringsressursene ikke først og fremst er utviklet for bruk i opplæring generelt eller norsk skole spesielt. En bekymring ved de store teknologifirmaenes inntog i klasserommet, er at de er drevet av profitt og ikke hensynet til elevenes læring. Denne kritikken har også rammet mindre teknologifirmaer på utdanningsfeltet. Bekymringen er både knyttet til personvern og elevenes læring.

Utvalget har fått et skriftlig innspill fra Forleggerforeningen, som mener det er viktig med norskproduserte læremidler i fellesskolen. Forleggerforeningen understreker hvordan norskproduserte læremidler er utviklet i tråd med opplæringens formål, og gir en språklig, kontekstuell forankring i det norske samfunnet som bygger på læreplanverket og formålsparagrafen i opplæringsloven. De vektlegger også betydningen av redaktørstyrte læremidler for å implementere læreplanendringer, og poengterer at utvikling av læreverk av høy kvalitet krever tid og ressurser.

Utvalget er enige med Forleggerforeningen i at det er en bekymringsfull tendens hvis bruken av læringsressurser fra teknologifirmaene fortrenger eller erstatter læremidler som er utviklet for skolen og med utgangspunkt i dagens læreplanverk. I så fall kan teknologiutviklingen føre med seg mindre investeringsvilje i redaktørstyrte læremidler og et dårligere utvalg av læremidler basert på gjeldende læreplanverk. På sikt vil dette kunne gi dårligere sammenheng mellom læreplanene og de læremidlene som brukes i skolen.

Personvernutfordringer med kommersielle læringsressurser

Digitale læringsressurser som ikke er utviklet for skolen, innebærer en risiko for at kommersielle aktører samler inn informasjon om elevene som selges videre, i tråd med konsekvensene av oppmerksomhetsøkonomien som vi har beskrevet tidligere. Dette kan føre til brudd på elevenes rett til personvern og at elevene blir eksponert for reklame, skadelig innhold, kommersielt press, negativ påvirkning og feil- og desinformasjon.

I tillegg har vi de uheldige konsekvensene av måten mange digitale plattformer er utformet på, med strategisk bruk av forstyrrelser, varslinger, belønningsmekanismer og sosiale triggere som virker forstyrrende på elevenes læring.

De mulige farene med de kommersielle læremidlene er noe av bakgrunnen for at kommuner og skoler har etterspurt en oversikt over kvalitetssikrede digitale læremidler fra nasjonalt hold (Kunnskapsdepartementet, 2023). En læremiddelkatalog var også et av forslagene til Personvernkommisjonen (NOU 2022: 11). Arbeidet med å utvikle læremiddelkatalogen har pågått en stund, og Utdanningsdirektoratet og Sikt lanserte en første versjon i mai 2025. Katalogen skal bidra til at kommuner og fylkeskommuner, skoler og lærere finner de mest egnede digitale læremidlene til sitt bruk, og er ikke en statlig godkjenningsordning for digitale læremidler (Sikt, 2026).

Økt tilgang til trykte læremidler

Kommunen og fylkeskommunen har ansvar å sørge for at skolene har tilgang til nødvendig utstyr, inventar og læremidler. Riksrevisjonens undersøkelse av læremidler i grunnskoler og videregående skoler viser at det er stor variasjon i om lærere kan velge mellom trykte og digitale læremidler (Riksrevisjonen, 2025b). I undersøkelsen svarte 37 prosent av grunnskolelærerne at de ikke kan velge mellom trykte og digitale læremidler. Riksrevisjonen viser blant annet til en undersøkelse gjennomført av Utdanningsforbundet i 2024 der litt over halvparten av lærerne i grunnskoler og videregående skoler svarer at de ønsker seg en 50/50 balanse mellom digitale og papirbaserte læremidler, men at dette er ikke tilgjengelig i alle fag. Omtrent halvparten av lærerne svarer at de står fritt til å velge type læremiddel, mens omtrent 1 av 3 svarer at de i liten eller svært liten grad har denne friheten.

Utvalget mener at det bør sørges for bedre tilgang til trykte læremidler i skolen, og at det bør legges bedre til rette for at lærerne skal kunne velge trykte læremidler der de mener det vil gi best opplæring. For noen teksttyper viser studier at elever har bedre leseforståelse etter å ha lest teksten på papir enn når de har lest den digitalt. Skjermbrukutvalget pekte på at nedgangen i leseferdigheter taler for at elevene bør lese mer i trykte bøker (Skjermbrukutvalget, 2023a). Undersøkelser viser også at foreldre synes det er vanskeligere å følge med på og støtte barnet sitt i skolearbeidet når det skjer på digitale enheter (Opinion, 2022, 2025). Utvalget mener det har en egen verdi at man i undervisningen kan samle seg rundt den samme læreboken. I media har lærere fortalt om at de føler seg tvunget til å kopiere ulovlig i mangel på trykte læremidler (Ditlefsen & Hamre, 2022). Utvalget mener økt tilgang til trykte læremidler vil være en viktig støtte for lærernes arbeid, og at det kan være avlastende i en stadig mer presset arbeidshverdag.

Læremiddelsituasjonen er ikke tilfredsstillende i dag, og utvalget er bekymret for hva som kan skje framover i en presset kommuneøkonomi, dersom læremidler ikke prioriteres. Utvalget mener det er en stor risiko for at elevenes opplæring svekkes hvis mangel på læremidler tvinger lærerne til å lene seg for mye for eksempel på KI eller læringsressurser fra internasjonale teknologiselskaper. Dersom vi skal sikre norske redaktørstyrte og kvalitetssikrende læremidler, er vi avhengig av en bærekraftig modell for utvikling av læremidler. Tydeligere reguleringer kan være et viktig steg på veien.

Utvalget foreslår derfor at det lovfestes en plikt for kommunen til å sikre at elevene har tilgang til trykte læremidler i alle relevante fag i grunnskolen. Forslaget innebærer ikke at skolene må gi alle elevene en lærebok i alle fag hvert år, men at de skal ha tilgang til lærebøker i alle relevante fag. Utvalget definerer ikke her hva som skal regnes som relevante fag og anerkjenner at det kan variere fra skole til skole, men hovedregelen skal være at elevene får tilgang til en fysisk lærebok i de fleste fagene. Utvalget er kjent med at regjeringen den 19. juni 2026 sendte på høring et forslag om å lovfeste et krav om at trykte læremidler og ressurser skal være tilgjengelige i opplæringen i grunnskolen (Kunnskapsdepartementet, 2026a).

Utvalget presiserer at forslaget ikke skal forstås som et pålegg om at lærerne må bruke trykte læremidler. Lærerprofesjonens metodiske ansvar må være utgangspunktet. Ved en større tilgang til trykte læremidler vil lærerne selv kunne vurdere om de vil bruke trykte læremidler i undervisningen. Utvalget mener at trykte læremidler fra redaktørstyrte forlag vil kunne gi trygghet og representere noe håndfast og kvalitetssikret i en situasjon med stadig mer relativisering av kunnskap og utbredelse av KI.

Utvalget forutsetter at det fortsatt vil være behov for en blanding av digitale og trykte læremidler i skolen, og understreker at digitale læremidler og læringsressurser har en viktig plass i fellesskolen også i framtiden. Som vist tidligere kan digital teknologi og digitale læremidler være en viktig støtte for tilpasset opplæring for elever med ulike utfordringer.

Å gi kommunen plikt til å sikre elevene tilgang til trykte læremidler i alle relevante fag innebærer en sterk statlig styring av kommunene. Forslaget griper inn i det kommunale selvstyret, og tiltaket må derfor være forholdsmessig og nødvendig for å ivareta nasjonale mål (Kommuneloven, 2018, § 2-2). Forslaget kan føre til at kommuner og skoler ikke har råd til digitale læremidler som har andre kvaliteter enn de trykte læremidlene. En ulempe ved trykte læremidler er at de er vanskeligere å holde oppdatert enn digitale læremidler.

Til tross for disse innvendingene, mener utvalget det er viktig å regulere tilgang til trykte lærebøker for elevene. Utvalget viser til at det har blitt bevilget totalt omtrent 540 mill. kroner øremerket til trykte lærebøker i 2023, 2024 og 2026. Utvalget viser til våre vurderinger av de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget i kapittel 14.

Faglig råd for læremidler

Allerede i 1860 fantes det en statlig godkjenningsordning for læremidler. Den ble opphevet i 2000. Bakgrunnen for å oppheve godkjenningsordningen var blant annet å tydeliggjøre at det er læreplanen som skal være styrende for undervisningen, ikke lærebøkene. Et annet mål med endringen var å gi ansvaret for kvaliteten i lærebøkene til forlag, forfattere og fagmiljø, som kjenner fagfeltet best. Ordningen var også tungrodd og ressurskrevende (Ot.prp. nr. 46 (1997–98)).

Det har vært en betydelig utvikling av læremiddelsituasjonen siden 2000, særlig med tanke på inntoget av digitale læremidler og digitale læringsressurser. Omsetningen av digitale læremidler har mer enn doblet seg fra 2018 til 2024.

Utvalget mener at gode læremidler er en sentral forutsetning for god undervisning. De kan gi støtte til lærerens valg av undervisningsopplegg og de legger til rette for at elever kan lese og fordype seg i læringsstoffet. Utvalget mener derfor at staten bør ta et større ansvar for å sikre likeverdig tilgang til oppdaterte og kvalitetssikrede læremidler i tråd med læreplanverket. For å få det til må det opprettes tydeligere samarbeidsarenaer og strukturer for de ulike aktørene i dette systemet. Utvalget mener det er viktig å sikre et godt samarbeid mellom myndighetene og forlagene for å sikre en bærekraftig modell for læremiddelsituasjonen i framtidens fellesskole.

Utvalget er kjent med at det i dag finnes et forum for læremidler, der KS, Utdanningsforbundet og representanter for forlagsbransjen møtes for uformell diskusjon.

Utvalget foreslår å opprette et mer formalisert råd for utvikling av læremidler. Rådet skal bidra til å sikre at alle elever har likeverdig tilgang til oppdaterte, relevante og kvalitetssikrede læremidler i tråd med læreplanverket. Rådet skal også bidra til bedre sammenheng mellom læreplan, utvikling, ulike finansieringsmodeller og bruk av læremidler. Utvalget foreslår at rådet får et særlig ansvar for å legge til rette for at det utvikles læremidler av høy kvalitet. Rådet skal ikke være en ny statlig godkjenningsordning, men skal se ulike virkemidler i sammenheng, for eksempel læremiddelkatalogen, støttetjenesten, tilskuddsordninger og Utdanningsdirektoratets kriterier for valg av trykte læremidler. Utvalget mener at rådets sammensetning og mandat bør vurderes nærmere.

11.6.2 Utvalgets forslag om læremidler

Utvalget foreslår å

• lovfeste en plikt for kommunen til å sørge for at elevene i grunnskolen har tilgang til trykte læremidler i alle relevante fag

• opprette et faglig råd for læremidler

• øke tilskuddet til skolebibliotek og bøker (se kapittel 11.9 om leseopplæringen)

11.7 Et trygt og godt skolemiljø

11.7.1 Et inkluderende miljø å lære, trives og utvikle seg i

Utvalget understreker at det å ha det trygt og godt på skolen handler om mye mer enn fravær av mobbing og utestenging. Et trygt og godt skolemiljø er et inkluderende miljø å lære, trives og utvikle seg i, og der det ikke er motsetning mellom faglig, sosial og emosjonell utvikling.

På skolen skal elevene lære om demokratiske verdier og styringsformer, utvikle kritisk tenkning og etisk bevissthet og erfare hva demokratiet er i praksis. De må øve seg på å lytte til hverandre, diskutere krevende temaer og ytre seg om ulike temaer. Elevene skal også få undre seg, utforske og de skal få oppleve å prøve og feile. For å oppnå dette må elevene ha det trygt og godt på skolen og ha gode relasjoner til både medelever og de voksne.

Skolens arbeid med å bygge trygge og gode miljøer der elevene trives, lærer og utvikler seg er et kontinuerlig arbeid som må foregå i de ulike fagene, i friminuttene, i skolebiblioteket og på tur. Dette er arbeid som må gjennomsyre hverdagen i skolen. I tillegg kommer supplerende tiltak som skolemiljøuker, ulike prosjekter der skolene jobber med trygg skolestart, eller punktinnsats rettet mot krevende klassemiljø. Utvalget er opptatt av at skolen skal være en felles arena som gir alle likeverdige muligheter til å oppleve å være inkludert i fellesskapet og utvikle seg, trives og lære. Når elever med ulik bakgrunn og ulike forutsetninger møtes, kan de få nye perspektiver, og de kan få innsikt i hvordan mennesker er ulike, har ulike holdninger, ideer og tradisjoner og ulike syn på livet. I fellesskapet kan elevene lære å ta hensyn til ulikhet, erfare flerspråklighet som ressurs, respektere elever med en annen bakgrunn enn dem selv, og bryne egne oppfatninger mot andres. Når elever møter hverandre på tvers av bakgrunn, kan det være med på å bygge tillit, og forebygge fordommer. Elevene kan også erfare at mangfold er en styrke og at heterogene grupper kan bidra positivt til å løse komplekse problemer.

For at skolen skal kunne være en slik positiv møteplass, krever det at elevene er trygge i skolemiljøet. Som utvalgets mandat peker på, kan skolens styrke som en felles arena der mangfoldet av barn og unge møtes, også bli en utfordring dersom skolen ikke er rustet til å håndtere oppgaven. Utviklingstrekkene vi har beskrevet utfordrer skolen som felles møteplass. Presset på demokratiet og relativisering av kunnskap vil utfordre både skolemiljøet og undervisningen. Individualisering, økt ulikhet, psykisk helse og større mangfold i klasserommene påvirker også skolen og skolens arbeid med å tilrettelegge for et trygt og godt skolemiljø.

I dette arbeidet er læreren sentral. Å anerkjenne at læring og sosial utvikling er tett sammenvevd, innebærer at læreren må planlegge for begge deler i sitt daglige pedagogiske og didaktiske virke. Dette er en del av kompleksiteten i lærerrollen. Læreren må bruke sitt profesjonelle skjønn for å legge til rette for at faglig og sosial utvikling skjer, både i arbeidet med fagene og ellers i skoledagen. Det er en del av lærerens profesjonsfaglige rolle som skal ivareta skolens brede mandat om å støtte og bidra til elevenes sosiale og faglige utvikling, og innebærer ikke å gi læreren en rolle som psykolog eller helsesykepleier. Læreren er avgjørende for å oppdage og følge opp elever som har behov for ekstra støtte. Lærere er også sentrale for å legge til rette for gode samarbeid med ulike fagpersoner som skal støtte elever som har behov for det.

I skolen møtes et mangfold av elever, på tvers av bakgrunn, forutsetninger og behov. I utvalgets mandat er skolen som en slik fellesarena løftet fram som noe positivt som bygger felles verdigrunnlag og felles forståelses- og referanserammer. Om en anerkjenner skolen som en viktig fellesarena, må en også anerkjenne at forskjellighet krever økonomiske ressurser, kapasitet og kompetanse i skolene for å kunne møte mangfoldet og legge til rette for trygghet, trivsel og læring innenfor fellesskapet.

Utvalget er kjent med at regjeringen har varslet at det skal utvikles en helhetlig strategi for et trygt og godt barnehage- og skolemiljø, og at denne strategien er under arbeid. Utvalget ønsker ikke å forskuttere dette arbeidet ved å forslå mange nye tiltak på feltet.

Utvalget understreker samtidig at flere av tiltakene i denne utredningen, hver for seg og sammen, vil bidra til et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, inkludering, trivsel og læring. Utvalget foreslår blant annet å gjøre endringer i læreplanverket for å støtte opp om skolens danningsoppdrag og bidra til en tydeligere forankring av elevenes sosiale læring og utvikling. Den nye teksten «Mål for undervisningen» skal vise mer konkret hvordan læreren kan jobbe med sider av faget som ikke er målbare, men som kan skape læringsglede, motivasjon og mestring. Læreplantekstene skal være tilpasset de ulike trinnene, og det må utvikles veiledningsmateriell som kan vise hvordan opplæringen på det aktuelle trinnet kan støtte elevens sosiale og emosjonelle utvikling.

11.7.2 Utvalgets forslag om elevenes skolemiljø

Utvalget foreslår å

• styrke elevenes danning og sosioemosjonelle utvikling ved å tydeliggjøre arbeidet med dette i læreplanen

11.8 Tilpasset opplæring

11.8.1 Tilpasset opplæring og pedagogisk differensiering

Tilpasset opplæring er et grunnleggende prinsipp som gjelder for all opplæring i fellesskolen. God tilpasset opplæring er variert undervisning som gjør at så mange elever som mulig får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Intensjonen er at den tilpassede opplæringen skal være best mulig, slik at behovet for individuell tilrettelegging blir minst mulig (NOU 2019: 23). Utvalget mener at fellesskolen skal være en inkluderende arena der alle elever hører til og får tilfredsstillende utbytte av opplæringen uavhengig av bakgrunn og forutsetninger.

I kapittel 3 redegjorde vi for begrunnelsen for at fellesskolen bygger på sammenholdte klasser, det vil si at elevene ikke skal deles inn i klasser eller faste grupper basert på blant annet nivå, kjønn, familiebakgrunn eller etnisitet. Vi har også presentert forskningen som viser at for tidlig inndeling av elevene i permanente grupper etter faglig nivå og interesser, utfordrer prinsippet om likeverdig opplæring, gir en rekke uheldige effekter, og heller ikke gir et bedre læringsutbytte.

Til tross for dette, er et tilbakevendende argument i den offentlige debatten at mer homogene elevgrupper vil gjøre at lærere bedre kan tilpasse opplæringen for å møte elevenes ferdigheter og interesser. Påstanden fra tilhengerne er at dette vil gjøre opplæringen mer treffende og at elevene vil lære mer.

Permanent inndeling av elever etter faglig nivå og interesser tidlig i opplæringsløpet ser derimot ikke ut til å holde vann i møte med realitetene i skolen. Dagens forskning på slik organisatorisk differensiering peker på mange av de samme forholdene som lå til grunn for at vi gikk bort fra linjedelingen og kursplanene på ungdomstrinnet i Norge (Terrin & Triventi, 2023):

• Feilplassering ut fra evner: Jo tidligere elever sorteres i ulike klasser/grupper etter faglig nivå, desto større er sannsynligheten for at elever blir plassert i en klasse/gruppe som ikke passer deres faktiske evner og læringspotensial.

• Feilplassering ut fra sosial bakgrunn: Plassering av elever i ulike klasser/grupper etter faglig nivå ser ut til å være påvirket av elevenes sosiale bakgrunn, og ikke bare deres evner og antatte læringspotensial.

• Ulike fordelingseffekter av tidlig inndeling av elever:

  • Det kan bli mer konkurranse om lærerstillingene i klasser/grupper med de antatt flinkeste elevene, slik at de flinkeste elevene også får de flinkeste lærerne.

  • Lærerne og foreldre har ofte høye forventinger til elevene i klasser/grupper på høyere nivå, noe som kan bidra positivt til elevenes prestasjoner. Motsatt gjør lavere forventninger fra lærerne og foreldrene til elevene i klasser/grupper på lavere nivå det mindre sannsynlig at elevene der lykkes.

  • Når høyt motiverte og skoleflinke elever grupperes sammen, mister elever i grupper på lavere nivå muligheten til å dra nytte av samværet med skoleflinke jevnaldrende.

  • Ulike økonomiske ressurser i ulike klasser/grupper kan være med å gi ulike utdanningsmuligheter og dermed forsterke forskjeller i læringsresultater.

  Forskning på effekter av organisatorisk differensiering av elever tidlig i skoleløpet viser at:

  • I skolesystemer med tidlig inndeling av elever er det større spredning i læringsutbyttet, det er ikke bedre læringsutbytte generelt sett, og flere havner under et minimumsnivå for lesing. Større ulikheter i resultater mellom elevene er problematisk når målet er likeverdig opplæring.

  • Tidlig inndeling av elever i permanente grupper etter faglig nivå og interesser fører med seg større forskjeller mellom elever avhengig av sosial bakgrunn. Slik inndeling gjør at elever med likt læringspotensial får ulike muligheter i opplæringen og til videre avansement i utdanningssystemet. Større ulikheter mellom sosiale grupper og ulike muligheter avhengig av sosial bakgrunn er problematisk når målet er likeverdig opplæring.

Kunnskapsgrunnlaget støtter med andre ord sammenholdte klasser fram til en viss alder. Større ulikheter i resultatene mellom elevene og mellom sosiale grupper, og ulike muligheter avhengig av sosial bakgrunn, er problematisk når målet er likeverdig opplæring. Forskerne skriver følgende:

If we had to make a policy recommendation, it would be to reform early between-school tracking systems into comprehensive school systems.

Strello et al., 2021

Utvalget mener framtidens fellesskole skal beholde regelen om sammenholdte klasser og pedagogisk differensiering som hovedprinsipp. Det er viktig for at skolen skal kunne ivareta sitt brede samfunnsoppdrag i framtiden. Den skal fortsatt fungere som en sentral møteplass for alle elever, uansett sosial og kulturell bakgrunn, ulike forutsetninger eller behov. Utvalget mener at en slik organisering av skolen er til barnas beste. Sammenholdte klasser er også viktig for å unngå en uønsket utvikling med større sosiale forskjeller i utbyttet av skolegangen og større spredning i elevenes læringsresultater.

11.8.2 Utnytte det eksisterende handlingsrommet bedre

Utvalget mener samtidig at skoler og kommuner kan utnytte handlingsrommet og den eksisterende fleksibiliteten i regelverket bedre. Det gjelder både skolenes anledning til å dele inn i grupper etter faglig nivå i perioder, kommunenes anledning til å omdisponere inntil 10 prosent av det nasjonalt gitte timetallet i fagene, og til å omdisponere inntil 25 prosent av timene for enkeltelever.

Det er mulig for kommunene å omdisponere timer både for grupper av elever og for enkeltelever. For å vise fram denne fleksibiliteten, peker utvalget her på noen gode eksempler som allerede kan gjennomføres innenfor dagens regelverk. Kommunenavnene i tekstboksene er fiktive, men ordningene som beskrives er reelle og kan gjennomføres innenfor dagens regelverk.

Når det gjelder nivådeling, er hovedregelen at elevene vanligvis skal være inndelt i grupper som er sammensatt på tvers av faglig nivå, men elevene kan deles inn i grupper etter faglig nivå i særskilte og avgrensede deler av opplæringen. Forutsetningen er at inndelingen er nødvendig for at en eller flere av elevene skal få et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. I tillegg kan intensiv opplæring i lesing, skriving eller regning bli gitt som eneundervisning i en kortere periode, dersom det er til det beste for eleven (Opplæringslova, 2024, §§ 11-3 og 14-2).

Kommunen kan bestemme at inntil 10 prosent av timene i fagene kan flyttes til andre fag eller brukes til særskilte tverrfaglige aktiviteter. Se kapittel 7.9. I tillegg kan kommunen omdisponere inntil 25 prosent av timene som er fastsatt i det enkelte fag for enkeltelever, for at eleven samlet sett skal få bedre måloppnåelse i fagene. Det er ingen begrensninger med hensyn til opplæringsarena, men kommunen må sørge for at eleven fortsatt har så mye opplæringstid i klassen at eleven utvikler sosial tilhørighet. Eleven skal fortsatt få opplæring i alle kompetansemålene i læreplanene.

Dette viser at kommunene, skolene og lærerne allerede har relativt stort handlingsrom til å tilpasse opplæringen og iverksette differensieringstiltak som de mener bidrar til at elevene får godt utbytte av opplæringen. Selv om pedagogisk differensiering er hovedregelen, er det altså allerede en betydelig fleksibilitet i regelverket som åpner for begrenset organisatorisk differensiering av opplæringen.

Eksemplene viser hva som er mulig å få til innenfor dagens regelverk. I Meld. St. 34 (2023–2024) går det fram at regjeringen vil tydeliggjøre handlingsrommet til å ta i bruk alternative opplæringsarenaer for enkeltelever. Utdanningsdirektoratet fikk i oppdrag å utarbeide mer veiledning, og har laget en egen nettside med veiledning om handlingsrommet i regelverket og verktøy for å planlegge en inkluderende opplæring som ivaretar mangfoldet i klasserommet. Her ligger det også eksempler på hvordan kommunen kan omdisponere timer både for grupper av elever og for enkeltelever (Utdanningsdirektoratet, 2026d).

Utvalget ser ikke behov for lovendringer på dette området, men det kan være behov for at flere skoler i framtiden utforsker og utnytter det handlingsrommet som allerede finnes. Hensikten må være å beholde sammenholdte klasser som hovedprinsipp, og samtidig legge til rette for at opplæringen bedre tilpasses elevenes utvikling, og at elever i perioder kan gis større valgfrihet og alternative opplæringstilbud basert på deres egne interesser og behov.

11.8.3 Utvalgets forslag om tilpasset opplæring

Utvalget foreslår å

• beholde regelen om sammenholdte klasser og pedagogisk differensiering som hovedprinsipp for opplæringen i fellesskolen

• styrke kommunenes, fylkeskommunenes og skolenes kunnskap om fleksibiliteten og handlingsrommet som finnes for å legge til rette for god tilpasset opplæring

11.9 Styrke leseopplæringen

11.9.1 Lesing er avgjørende for utvikling og læring

Tunge utviklingstrekk i samfunnet påvirker hvordan vi leser både hjemme og på skolen. Som vist tidligere leser barn og unge mindre og har lavere leseglede. Teknologi og økt skjermbruk svekker konsentrasjon og leseforståelse. Det er også en tendens til økende prestasjonsforskjeller mellom norske elever med høy og lav sosioøkonomisk status. Utvalget mener at nedgangen i elevenes leseforståelse, de endrede lesevanene og at vi ser så store forskjeller mellom elevgrupper, er dypt urovekkende.

Utvalget ser at økende ulikhet og større mangfold kan føre til at forskjeller i leseferdigheter øker mellom grupper. Leseferdigheter henger sammen med elevenes vokabular og grammatiske forståelse, og flere elever med svake norskferdigheter vil også gi større variasjoner i leseferdigheter i befolkningen. Større variasjoner i elevgruppa stiller større krav til kunnskap om språkutvikling og leseutvikling og om tilpasset opplæring hos lærerne. Utvalget er bekymret for en utvikling hvor noen får tilgang til skriftsamfunnet, mens andre står utenfor. Gode språklige ferdigheter, godt ordforråd og gode leseferdigheter er sentralt for at innbyggere skal forstå og kunne delta i det offentlige ordskiftet, og forstå lover, regler og hvordan de kan bruke ulike offentlige tjenester.

Svake leseferdigheter i befolkningen gir økt sårbarhet for feilinformasjon og propaganda, og gjør det vanskelig å skille fakta fra meninger, oppdage manipulerende retorikk og forstå nyanser i politiske saker. Å kunne lese kritisk blir dermed stadig viktigere, og elevene må lære dette på skolen. Dersom noen grupper i befolkningen systematisk utvikler lavere leseferdigheter enn andre, vil det kunne gi en svekkelse av demokratiet, fordi noen grupper da vil ha dårligere forutsetninger for å forstå og delta i de demokratiske prosessene.

Etter det såkalte PISA-sjokket på begynnelsen av 2000-tallet ble det satt i verk store nasjonale satsinger på lesing, og i en periode gikk leseresultatene oppover. Tiltakene var imidlertid ikke til hinder for at trenden igjen snudde. Vi vet ikke om det var den samlede innsatsen som førte til oppgangen, om det var enkelttiltak som virket en stund og som etter en tid mistet effekt eller om tiltakene hadde ønsket effekt, men ble nøytralisert av nye utviklingstrekk i samfunnet. Utvalget vil peke på at den nedadgående trenden i leseresultater startet omtrent samtidig som stadig flere fikk smarttelefoner, egen digital enhet og konto på sosiale medier, i stadig yngre alder. Det har vært satt i gang tiltak for å styrke elevens leseferdigheter, men som vist har resultatene gått ned. Tiltakene kan derfor ha hatt den effekten at de faktisk har bremset en enda sterkere nedadgående trend.

Utvalget merker seg at det ble opprettet en nasjonal lesesatsing, «Tid for lesing» i 2024. Satsingen skal blant annet bidra til å styrke skolenes arbeid med leseopplæring gjennom kunnskap, veiledning og råd om leseopplæring og leseglede. I tillegg har regjeringen opprettet en lesekommisjon, som skal bidra til leseferdigheter og leselyst blant barn og unge. Kommisjonen skal komme med anbefalinger om hvordan barnehager og skoler bør jobbe med lesing.

Å lære å lese, og å ha tid til å fordype seg i lesing er avgjørende for utvikling og læring også i framtiden. Dagens teknologi gjør det mulig for oss å få tekst opplest, oppsummert av KI, adaptert til podkaster og liknende, og vi kan se filmer framfor å lese. Nye teknologiske muligheter gjør at noen kan hevde at framtidens barn ikke trenger å kunne lese på tradisjonell måte, at dette er en utdatert ferdighet og at de vil uansett få tilgang til kunnskap og informasjon gjennom nye medier. Utvalget understreker at det å kunne lese og fordype seg i tekster på papir er minst like viktig som før, sett i lys av truslene fra digitale medier med overflatelesing, manglende fordypning og manglende konsentrasjon og utholdenhet. Derfor mener utvalget at det i møte med framtidas utfordringer og den teknologiske utviklingen, fortsatt må legges vekt på språk og leseopplæringen, på at elevene har tilgang til trykte læremidler og bøker og at de får mulighet til å fordype seg i lengre tekster over tid. Lesing er en krevende kognitiv prosess som nettopp derfor må prioriteres og gis tilstrekkelig rom og tid både på skolen og hjemme.

Utvalget mener det er bekymringsfullt at elevene møter forenklinger og korte tekster på skolen og at de ikke leser lange tekster som gir dem mulighet til å engasjere seg, til å møte motstand i tekst og utvikle utholdenhet. Skolene må sette av mer tid til sammenhengende lesing, og elevene må trenes i å lese lengre tekster som gir dem utfordringer, motstand og erfaring med at det er verdt innsatsen. Utvalget mener at skolene må møte elevene med høye ambisjoner på deres vegne, og samtidig gi dem den støtten de trenger. Skolene må både ha tilgang til og formidle gode tekster som motiverer elevene til å lese dem. Dette gjelder også skjønnlitteratur i fullversjon.

Leseopplæringen må inkludere undervisning i (lese)strategier som kan hjelpe elevene å opprettholde oppmerksomheten når de leser. Når flere studier tyder på at den sterkeste årsakssammenhengen går fra leseferdighet til leseglede og mengde, er det viktig å sette inn tiltak som både støtter opp under leseferdigheter og lesemotivasjon. Utvalget understreker også at elever som har behov for tilrettelegging som skjerm kan gi, for eksempel lydstøtte når de leser eller å kunne endre tekststørrelse, må ha muligheten til det.

11.9.2 En helhetlig og langsiktig satsing på lesing

Utvalget er opptatt av at lesing i skolen må styrkes, og at den nasjonale satsingen på lesing må utvides. Virkemidlene må være forankret i forskning og brukes helhetlig. Dette kan være elementer som å styrke profesjonene gjennom lærerutdanningene, kompetanseutvikling, endringer i læreplanverket, elevvurdering, tilgang til bøker, skolebibliotek og støtte til samarbeid hjem-skole. Flere av tiltakene utvalget foreslår i andre deler av denne utredningen vil ha direkte betydning for leseopplæringen.

Endre læreplan og legge bedre til rette for leseopplæring

Utvalget foreslår å gjøre flere endringer som skal gjøre læreplanene til bedre verktøy for lærerne. Dette vil også komme leseopplæringen til gode. Utvalget foreslår å endre «Om faget»-tekstene slik at fagenes innhold og progresjon kommer tydeligere fram. Utvalget foreslår også å innføre teksten «Mål for undervisningen», som skal vise mer konkret hvordan læreren kan jobbe med sider av faget som ikke er målbare, og som kan skape læringsglede, motivasjon og mestring. En slik endring bør særlig legge vekt på hvordan lesegleden kan styrkes. I tillegg foreslår utvalget i større grad å tilpasse beskrivelsene av de grunnleggende ferdighetene til de ulike trinnene.

Bedre begynneropplæring

Utvalgets forslag om å utvikle en ny læreplan for 1. og 2. trinn skal legge bedre til rette for begynneropplæring i lesing. Utvalgets forslag skal sikre at alle 1. og 2. klassinger møter en skole som er tilpasset deres ulike forutsetninger, evner, interesser og behov. En ny læreplan kan bidra til en bedre begynneropplæring, slik at flere elever får en god språklig utvikling og lærer å lese, skrive og regne godt de første årene. Med lengre obligatorisk nærvær på skolen blir det også bedre mulighet for egenstyrt lesing. Utvalget anbefaler at det utvikles gode støtteressurser til innføringen av den nye læreplanen.

Kompetansesatsing mot profesjonsfellesskapet

Satsing på kompetanseutvikling er viktig for leseopplæringen fordi en kompetent lærerprofesjon og profesjonell skoleledelse er avgjørende for at skolen skal lykkes med å møte utviklingstrekkene og snu negative resultater. Lesing er en grunnleggende ferdighet og en viktig del av kompetansen i fagene. Det er derfor viktig at alle lærere har forståelse for hvordan elevenes språklige ferdigheter påvirker lesing, læring og faglig utvikling, og hvordan de kan støtte denne utviklingen i sin undervisning. I neste kapittel beskriver vi også konkrete tiltak som viser hvordan lærerprofesjonen kan utvikles og hvordan skolelederfunksjonen kan styrkes.

Utvalget mener det er viktig med sterke kompetansemiljøer på lesing som kan bidra med kompetanseutvikling blant både lærer og lærerutdannere. Derfor anbefaler utvalget å utvide satsingen «Tid for lesing» for å satse på en kunnskapsbasert kompetanseutvikling for både lærere og for lærerutdanningene. En kompetansesatsing må vektlegge både språkopplæring (ordforråd og grammatikk), leseopplæring (avkoding og leseforståelse), utvikling av (lese)strategier som kan hjelpe elevene å opprettholde oppmerksomheten når de leser, lesemotivasjon, tilgang til tekster og tid til leseaktiviteter. I tillegg må det være vekt på hvordan lærerne tidlig kan identifisere elever som strever med språk eller leseutvikling, og hvordan skolen kan gi disse elevene den støtten de trenger.

For at en slik kompetanseutvikling skal få varig effekt, må den også forankres i lærerutdanningene. Lærerutdanningen er avgjørende for kvaliteten på leseopplæringen i skolen gjennom å utdanne framtidens lærere, som skal støtte elevenes utvikling av leseferdigheter i alle fag. Utvalget peker derfor også på, som beskrevet i kapittel 12, at ny rammeplan for lærerutdanning må ivareta at lærerkandidatene må bli satt i stand til å drive lese- og skriveopplæring på en helhetlig og kvalitetssikret måte.

Utvalget har foreslått et nasjonalt program for digital læring og danning. Programmet skal blant annet styrke kritisk tenkning, digital dømmekraft og demokratiske ferdigheter, med vekt på hvordan lærere kan styrke elevenes evne til å møte manipulativ informasjon, digitale trusler, falskt innhold og uønsket påvirkning. Som utvalget har pekt på tidligere, er evnen til kritisk lesing stadig viktigere i møte med disse truslene.

Bedre tilgang til skolebibliotek, læremidler og bøker

Et godt skolebibliotek er en viktig arena for lesing, læring, kritisk tenking og inkludering. Det er også viktig for å skape en god lesekultur på skolene. Et godt skolebibliotek kan gi elevene mulighet til å finne litteratur de kan engasjere seg i. For å bli en god leser, er det spesielt viktig med tilgang til bøker på papir som gir leseglede, god trening i leseforståelse og som lar elevene øve på å lese lange tekster. Vi vet at lesing på skjerm ikke gir den samme muligheten for slik fordypning. Det finnes allerede en tilskuddordning der kommuner kan søke om tilskudd for å styrke skolebibliotekene i grunnskolen. Tilskuddet skal blant annet bidra til bedre leseferdigheter, økt leselyst hos elevene og til å fremme kritisk tenkning. I tillegg skal tilskuddet bidra til at skolebibliotekene har oppdaterte og relevante boksamlinger. Kommunen kan søke om både tilskudd til personalressurser eller til utvikling av kompetanse som kan bidra til lesing, leselyst og kildekritikk i regi av skolebibliotekene. Tilskuddsmidlene kan også gå til innkjøp av bøker til skolebiblioteket (Utdanningsdirektoratet, 2026o). I inneværende år økte tilskuddet fra 50 til 103,2 mill. kroner, og kommunene søkte om totalt hele 174 mill. kroner. Utvalget mener at dette er en viktig ordning for å sikre både gode skolebibliotek og bøker til skolebibliotekene. Derfor anbefaler utvalget å fortsatt satse på skolebibliotekene og bøker, og forslår å ytterligere øke innsatsen.

Styrke skole-hjem-samarbeidet

I kapittel 13 beskriver vi hvorfor og hvordan samarbeidet mellom skole og hjem bør styrkes i framtidens fellesskole. Uansett familietype og sosial bakgrunn, viser forskningen at forventninger og oppmuntring fra de voksne hjemme har stor betydning for barnas læring.

Hjemmemiljøet har stor betydning for utviklingen av språk og leseferdigheter. Sammenhengen mellom elevenes sosioøkonomiske bakgrunn og faglige prestasjoner er godt dokumentert. Sammenhengen er svakere i Norge enn i andre land, men prestasjonsforskjellene øker mellom elever med høy og lav sosial bakgrunn (Markussen & Røed, 2023; Sandsør et al., 2023). Det er derfor viktig at foreldre får god informasjon om hvor viktig det er å lese for barna fra tidlig alder og at barna utvikler et godt språk.

11.9.3 Utvalgets forslag om lesing

Utvalget foreslår å

• gjennomføre en helhetlig og langsiktig satsing på språk og lesing. Satsingen må inkludere å

  • gjøre endringer i læreplanverket som tydeliggjør blant annet leseglede, motivasjon og mestring og progresjon i utvikling av leseferdigheter og leseforståelse

  • utvide satsingen «Tid for lesing»

  • inkludere lærerutdanningene som målgruppe for satsingen «Tid for lesing»

  • innføre en ny læreplan for 1. og 2. trinn som legger bedre til rette for god begynneropplæring i språk og lesing

  • øke tilskuddet til skolebibliotek og bøker

  • sørge for god tilgang til læremidler av høy kvalitet, gjennom å lovfeste en plikt for kommunene til å sørge for at elevene har tilgang til trykte læremidler samt opprette et faglig råd for læremidler

  • sørge for at ny rammeplan for lærerutdanningene setter nyutdannede lærere i stand til å drive god opplæring i lesing og skriving

  • styrke leseopplæringen gjennom godt skole-hjem-samarbeid, og sikre at foreldre får god informasjon om hjemmets betydning for å støtte språk- og leseutvikling

11.10 Styrke matematikkfaget i skolen

Resultatene i matematikk har gått dramatisk ned etter en lengre periode med stabilitet. Det har også blitt langt flere elever på de svakeste nivåene i de internasjonale undersøkelsene. God kompetanse i matematikk er viktig for å fungere som et selvstendig menneske i verden, og det er viktig for deltakelse i framtidens yrkes- og samfunnsliv. Utvalget mener matematikkfaget i skolen bør styrkes for å snu de negative resultatene og for at skolen skal møte de utviklingstrekkene vi har beskrevet.

Utvalget merker seg at regjeringen har varslet en ny nasjonal strategi for realfag og teknologi, og at det allerede er satt i gang flere tiltak for å styrke matematikk og realfagene i skolen. Strategien skal være klar i løpet av 2027 og skal inneholde tiltak i hele utdanningsløpet som kan bidra til realfaglig og teknologisk kompetanse i tråd med samfunnets behov (Kunnskapsdepartementet, 2026c).

Matematikk har vært et satsingsområde i skolen over lang tid. Fra de første PISA-resultatene i 2001 har det vært kontinuerlige satsinger og strategier fra nasjonalt hold på realfag og matematikk. Til tross for satsingene, har resultatene gått ned. Utvalget mener dette ikke er et uttrykk for at skolen har gjort en dårlig jobb. Matematikk er et fag som stiller store krav til ferdigheter som utholdenhet, selvregulering og metakognisjon. Dette er ferdigheter som utfordres av utviklingstrekk i samfunnet hvor særlig ny teknologi og endringer i medievaner påvirker barn og unges kognitive utvikling. Matematikk er antagelig et fag med særlig behov for at elevene forstår hvorfor, nettopp fordi faget krever mye innsats. Dette forsterkes av at matematikk er særlig avhengig av metakognitive prosesser som er utfordret av sosiale medier de senere årene.

11.10.1 En helhetlig og langsiktig satsing på matematikk

Utvalget vurderer at matematikkfaget bør styrkes og mener det bør gjennomføres en helhetlig og langsiktig satsing på matematikk. Satsingen må legge vekt på betydningen av ferdigheter som utholdenhet, selvregulering og metakognisjon. Satsingen må bestå av virkemidler som kompetanseutvikling, oppdatert læreplanverk, vurdering, læremidler og digitale verktøy, samarbeid hjem-skole og lærerutdanningene.

Her utdyper vi noen utfordringer og muligheter ved ulike tiltak og virkemidler som kan inngå i en helhetlig og langsiktig satsing på matematikkfaget.

Revidere læreplanverket og legge bedre til rette for dybdelæring

Utvalget foreslår endringer i læreplanverket slik at de blir bedre verktøy for lærerne. Utvalget foreslår å endre «Om faget»-tekstene og tydeliggjøre innhold og begreper. Vi foreslår også å forsterke omtalen av danning og sosioemosjonell utvikling. Endringer i læreplanverket vil også omfatte matematikkfaget, og svare på en del av de utfordringene som evalueringen peker spesielt på for dette faget.

Utvalget merker seg at læreplanen i matematikk 1.–10. trinn er revidert i 2026. Den reviderte planen har tydeligere kompetansemål med klarere faglige avgrensninger, og regneferdigheter er løftet mer fram. I tillegg har Utdanningsdirektoratet utviklet veiledende forklaringstekster til en del kompetansemål (Kunnskapsdepartementet, 2026b).

Utvalget mener det er positivt at læreplanen er revidert på bakgrunn av evalueringen og erfaringer med planen i bruk. Tilbakemeldingene tyder på at det har vært behov for å tydeliggjøre innholdet, slik den reviderte læreplanen legger opp til.

Samtidig mener utvalget det er særlig viktig at læreplanen i matematikk legger godt til rette for dybdelæring. Matematikkfaget stiller krav til ferdigheter som metakognisjon og selvregulering, men faget er også en arena for å øve på disse ferdighetene. I et slikt perspektiv blir det viktig at elevene arbeider i dybden, hvor de utvikler robuste måter å tenke, arbeide og lære på som kan brukes også i møte med nye og ukjente problemstillinger.

Kompetansesatsing mot profesjonsfellesskapet

Utvalget har vist at en sterk lærerprofesjon og profesjonell skoleledelse er avgjørende for at skolen skal lykkes med å møte utviklingstrekkene og snu negative resultater. I kapittel 12 beskriver vi konkrete tiltak til hvordan lærerprofesjonen kan utvikles og hvordan skolelederfunksjonen kan styrkes. Disse forslagene gjelder også for matematikklærere. Gode lærerutdanninger er viktig for matematikkfaget og utdanning av framtidens matematikklærere. Utvalget understreker i kapittel 12 at den nye rammeplanen for lærerutdanningen må ivareta matematikkopplæringen på en god måte.

Litteraturgjennomganger viser at lærenes undervisningskunnskap i matematikk påvirker både kvaliteten på undervisningen og elevenes prestasjoner. Flere internasjonale studier bekrefter at matematikkdidaktisk kunnskap har særlig betydning for elevenes prestasjoner (Baumert et al., 2010; Shechtman et al., 2010). Lærernes matematikkdidaktiske kompetanse påvirker både elevenes prestasjoner og deres motivasjon og innstilling til faget (Kunter et al., 2013).

Den internasjonale forskningen peker også tydelig i retning av at det å ta stadig flere rene matematikkurs ikke nødvendigvis bidrar til utvikling av undervisningskunnskap i matematikk. Derimot viser forskningen at det å gi lærere muligheten til å lære matematikk i en kontekst som er tett knyttet til deres undervisningspraksis, kan bidra til å støtte deres utvikling av undervisningskunnskap i matematikk (Hoover et al., 2016).

Kompetansesatsingen må være rettet mot å utvikle profesjonsfellesskapet i matematikk, og forankret i skoleledelsen. En kompetansesatsing bør veksle mellom teori og praksis, og legge vekt på ferdigheter som metakognisjon, motivasjon og selvregulering.

Utvalget foreslår et nasjonalt program for digital læring og danning. Programmet skal være skolefaglig relevant, og kan være med å styrke matematikkopplæringen. Programmet skal også bestå av en modul som styrker sosioemosjonelle ferdigheter. For eksempel hvordan lærerne systematisk kan styrke elevene i ferdigheter som utholdenhet, kreativitet, konsentrasjon og samarbeidsevne. Dette er relevant også for å styrke matematikkopplæringen.

Bedre begynneropplæring i matematikk

Forskning viser at tidlige matematiske erfaringer har stor betydning for elevenes senere utvikling og prestasjoner i faget, og at det derfor er avgjørende at undervisningen i de første skoleårene gir et solid grunnlag for videre læring (Aubrey et al., 2006; Clements et al., 2023; Duncan et al., 2007).

Som vist i kapittel 7 handler matematikk om at elevene både må lære hvordan de skal finne svaret og forstå hvorfor det blir slik (Hiebert & Lefevre, 1986; Skemp, 1976). Begynneropplæringen må legge til rette for at alle elever får møte matematikk som et fag der de kan utforske, resonnere, argumentere og skape mening, samtidig som de øver på å utføre prosedyrer pålitelig. Slik kan begynneropplæringen bidra til å forebygge matematikkvansker, styrke elevenes motivasjon og mestring og gi flere elever en trygg og faglig solid start i matematikkfaget.

Utvalget foreslår endringer som skal legge til rette for en mer helhetlig skoledag for de yngste. Skoledagen for de yngste skal være tilpasset barnas utvikling, og gi rom for lek, fysisk aktivitet og variasjon. Utvalget mener at skoledagen for de yngste må spille på lag med hvordan hjernen prosesserer informasjon og lærer best mulig. Utvalgets forslag om en helhetlig skoledag for de yngste skal legge bedre til rette for god begynneropplæring i matematikk. Begynneropplæringen i matematikk må bygge videre på barns matematiske kompetanse fra barnehagens fagområder.

Gode læremidler og bevisst bruk av digitale ressurser

Tilgang til gode læremidler og læringsressurser er viktig for lærerens undervisning og for elevenes læring. Dette gjelder også for matematikkfaget og for matematikklærerne.

Utvalget er bekymret for en utvikling hvor digitale læringsressurser fra store internasjonale teknologifirma utfordrer tilgangen til gode norskproduserte læremidler av høy kvalitet. Utvalget understreker at det må være god balanse mellom analoge og digitale læremidler, og er bekymret for at overdreven og ukritisk bruk av digital programvare for eksempel i matematikkfaget, allerede har fått negative konsekvenser for elevenes læring.

Utvalgets forslag om å styrke læremiddelsituasjonen gjennom å lovfeste retten til fysiske bøker i alle fag og opprette et rådgivende organ for vurdering av læremidler, vil kunne bidra til bedre opplæring i matematikk.

Styrke skole-hjem-samarbeidet

I kapittel 13 beskriver vi hvorfor og hvordan samarbeidet mellom skole og hjem bør styrkes i framtidens fellesskole. Uansett familietype og sosial bakgrunn, viser forskningen at forventninger og oppmuntring fra de voksne hjemme har stor betydning for barnas læring.

Hjemmemiljøet har stor betydning for utviklingen av matematisk kompetanse. Sammenhengen mellom elevenes sosioøkonomiske bakgrunn og faglige prestasjoner i matematikk er godt dokumentert. Sammenhengen er svakere i Norge enn i andre land, men prestasjonsforskjellene øker mellom elever med høy og lav sosial bakgrunn (Pettersen et al., 2024).

Det er viktig at foreldre får god informasjon om hvor viktig det er at barn utvikler en grunnleggende matematisk kompetanse, og at de får hjelp til å forstå hva matematisk kompetanse innebærer. Foreldrene bør også kjenne til hvordan de kan bidra til å vektlegge betydningen av innsats, utholdenhet og dynamisk tankesett i matematikk.

11.10.2 Utvalgets forslag om matematikk

Utvalget foreslår å

• gjennomføre en helhetlig og langsiktig satsing på matematikk i skolen. Satsingen må inkludere å

  • gjøre endringer i læreplanverket som tydeliggjør blant annet dybdelæring og andre tema som vil styrke matematikkopplæringen

  • innføre en ny læreplan for 1. og 2. trinn som legger bedre til rette for god begynneropplæring i matematikk

  • styrke kompetansesatsingen for lærere i matematikk, med vekt på betydningen av metakognisjon, motivasjon og selvregulering i matematikkfaget

  • sørge for god tilgang til læremidler av høy kvalitet, gjennom å lovfeste en plikt for kommunene til å sørge for at elevene har tilgang til trykte læremidler samt opprette et faglig råd for læremidler

  • innføre tydeligere nasjonale anbefalinger om kompetent, balansert, alders- og formålstilpasset bruk av digitale læringsressurser i matematikkfaget

  • sørge for at ny rammeplan for lærerutdanningene setter nyutdannede lærere i stand til å drive god opplæring i regning og matematikk i skolen

  • styrke matematikkopplæringen gjennom et godt skole-hjem-samarbeid

11.11 Styrke demokratiopplæringen i skolen

Utvalget har beskrevet flere utviklingstrekk som gjør demokratiopplæringen mer krevende. Relativisering av kunnskap, sterk påvirkning fra digital teknologi, økt individualisering og større mangfold i elevgruppene er eksempler på forhold utenfor skolen som påvirker skolens samfunnsoppdrag. Samtidig har demokratioppdraget blitt stadig viktigere i en mer usikker verden, hvor demokratiet som styringsform svekkes og mange land utvikler mer autoritære styresett.

Utvalget har merket seg at mange lærere opplever at det har blitt vanskeligere å undervise om tema som kan virke støtende på elevene og som kan skape konflikt. Utvalget mener dette er en utvikling som gir grunn til bekymring og som må få spesiell oppmerksomhet i skolen. Elevene skal erfare å delta i uenighetsfellesskap som en del av demokratiopplæringen.

11.11.1 Satsing på demokratiopplæringen i skolen

Utvalget mener at det må gjennomføres en helhetlig satsing på demokratiopplæringen i skolen. Satsingen må særlig legge vekt på å gi elevene erfaring i å delta i uenighetsfellesskap, og utvikle ferdigheter som blir viktigere i en verden hvor kunnskap i økende grad relativiseres.

I likhet med matematikkopplæringen og leseopplæringen må en satsing på demokratiopplæringen bestå av ulike virkemidler som kompetanseutvikling, varierte læringsarenaer og et læreplanverk som gir god støtte til lærernes undervisning. De endringene utvalget foreslår for disse virkemidlene, vil også styrke demokratiopplæringen.

Kunnskap om demokrati og demokratiske institusjoner er viktig, men demokratiopplæringen handler også om å få oppleve demokrati og utvikle ferdigheter, holdninger og verdier som støtter opp om demokratisk deltakelse. Demokratiopplæringen må derfor ha en tverrfaglig tilnærming og omfatte både faglig læring og elevenes læringsmiljø.

Tydeliggjøre demokratisk kunnskapsinnhold og verdier i læreplanverket

Ulike rapporter har pekt på at kunnskapsdimensjonen ved demokratiopplæringen har fått for liten plass i læreplanverket. Diskusjon og meningsutveksling får stor vekt, mens kunnskap om demokratiets institusjoner og maktfordeling får mindre oppmerksomhet. Forskerne bak «Demokomp»-undersøkelsen mener læreplanverket bør være tydeligere på hvilket kunnskapsinnhold demokratisk kompetanse forutsetter. Samtidig understreker forskerne at styrket vekt på kunnskapsdimensjonen ikke må fortrenge verdi- og deltakelsesdimensjonen ved demokratiopplæringen (Storstad et al., 2026).

Kritisk tenkning og digital dømmekraft blir en viktigere del av demokratiopplæringen når kunnskap relativiseres og vi utsettes for økende grad av desinformasjon, feilinformasjon og manipulasjon gjennom algoritmestyrte digitale medier. I dag er kritisk tenkning en del av læreplanverket i flere fag og inngår i definisjonen av kompetanse som ligger til grunn for læreplanene.

Evalueringen av fagfornyelsen finner at lærerne legger større vekt på undervisningspraksis som fremmer kritisk tenkning. Samtidig finner forskerne ingen klare endringer i hvordan elevene opplever kritisk tenkning i skolen. De ser også at de fleste elever har moderat kunnskap om strategier for å vurdere om informasjon de finner på internett er troverdig eller sann (Furberg et al., 2026). Klasseromsstudier av lærernes undervisningspraksis etter fagfornyelsen finner at digital dømmekraft er snevert definert, og den knyttes primært til kildekritikk. Temaer som personvern, etikk, digital samhandling og algoritmer vies lite eksplisitt oppmerksomhet (Brevik et al., 2026).

I kapittel 11.1 har utvalget foreslått endringer for å tydeliggjøre innholdet i læreplanene. Utvalget mener det ligger et potensiale i å utvikle kjerneelementene videre, slik at de i sterkere grad bidrar til å tydeliggjøre prioriteringen av det aller viktigste innholdet i faget. Dette åpner også for å tydeliggjøre kunnskapsdimensjonen ved demokratiopplæringen.

Ved å innføre tekster om «Mål for undervisningen» kan man i større grad åpne for aktiviteter og arbeid som ikke skal måles og vurderes på individuelt nivå. Dette kan være særlig relevant for demokratiopplæringen, hvor vi vet at elever vegrer seg for å delta i diskusjoner. Klasserommet oppleves som en dobbelt vurderingssituasjon hvor elevene både blir vurdert av medelever og av lærerne. Dette kan føre til selvsensur og «stille klasserom» (Storstad et al., 2026).

Ved en revisjon av læreplanverket anbefaler også utvalget at det ses særlig på hvordan samfunnsfaget kan styrkes for å ivareta kunnskaps-dimensjonen ved demokratiopplæringen. Samfunnsfaget må være tydelig på det faglige innholdet og gi rom for arbeid med makt, interesser, institusjoner og reelle politiske konflikter, og legge til rette for åpne og faglig ledede diskusjoner.

Styrke lærernes kompetanse i demokratiopplæring

Utvalget beskriver hvordan lærerprofesjonen og profesjonell skoleledelse skal styrkes i kapittel 12. For demokratiopplæringen bør en målrettet styrking av lærerkompetansen handle særlig om å håndtere uenighet i klasserommet, demokratisk klasseledelse og arbeid med politiske og verdimessige konflikter.

Slike tema bør integreres tydelig i lærerutdanningene, i veiledning for nyutdannede lærere og i etter- og videreutdanning for lærere. Lærere bør også få solid institusjonskunnskap om demokratiske prosesser og politisk styring. Utvalget mener det er viktig at ny rammeplan for lærerutdanning setter lærerkandidatene i stand til å drive god demokratiopplæring i skolen.

Utvalget anbefaler at kritisk tenkning og kildebevissthet prioriteres tydelig i demokratiopplæringen. Elever bør trenes i å vurdere informasjon, argumenter og perspektiver, og få kunnskap om desinformasjon, digitale plattformer og algoritmers betydning for offentlig kommunikasjon. Elevene må også få kunnskap om risikoer knyttet til bruk av sosiale medier og språkroboter. Dette inkluderer kunnskap om personvernutfordringer, og å utvikle evnen til å foreta etiske vurderinger.

Utvalget foreslår å utvikle et nasjonalt program for digital læring og danning. Kritisk tenkning, digital dømmekraft og demokratiske ferdigheter i fag vil være en del av programmet. Det skal støtte lærerne i arbeidet med å styrke elevenes evne til å motstå uønsket påvirkning, manipulativ informasjon og digitale trusler, og hvordan trene elevene til etisk forsvarlige valg.

Utvalget vil oppfordre skoler til å benytte elevaktive og praksisnære undervisningsformer i demokratiopplæringen. Dette kan for eksempel inkludere dialogbasert undervisning, strukturerte diskusjoner, simuleringer av demokratiske prosesser og rollespill.

Freds- og menneskerettighetssentrene gir i dag viktig støtte til lærere og skoler i demokratiopplæringen. Alle elever bør få tilgang til slike tilbud i løpet av skoleløpet uavhengig av bosted, og sentrene bør sikres langsiktig støtte slik at de kan videreutvikle tilbudet til skolene.

Inkluderende skolemiljø som legger til rette for elevmedvirkning og motvirker demokratisk utenforskap

Elever med høyt fravær, svak skoletilhørighet og lav motivasjon er tydelig overrepresentert i gruppen som står i fare for demokratisk utenforskap. Dette er elever som melder om lav politisk interesse og lav deltakelse. Demokratisk utenforskap handler ikke først og fremst om manglende vilje, men manglende tilknytning både til skolen og fellesskapet. Elevene mangler et politisk språk som gir dem mulighet til å forstå og delta i demokratiet. Elever som er demokratisk frakoblet forteller om lavere faglig og sosial trivsel, de mangler tilhørighet til skolens faglige og sosiale fellesskap (Storstad et al., 2026).

Utvalget understreker derfor at en sterk fellesskole, er et effektivt virkemiddel for å styrke demokratiopplæringen og forhindre demokratisk utenforskap. Når elever utvikler demokratisk kunnskap, opplever mestring og deltar i et åpent klasseromsklima, reduseres risikoen for demokratisk utenforskap betydelig. Dette tyder på at demokratisk tilhørighet først og fremst utvikles gjennom kollektive læringsprosesser og fellesskap som gir språk, trygghet og en opplevelse av å være medborger.

Elevene skal få oppleve demokrati i praksis, og ha reell innflytelse og mulighet til å påvirke det som angår dem i skolehverdagen. Skolemiljøet må legge til rette for god elevmedvirkning. Dette er ikke bare viktig for demokratiopplæringen, men det styrker også elevenes motivasjon for læring. Videre satsinger på utvikling av bedre skolemiljø må legge vekt på medvirkning og bidra til å motvirke demokratisk utenforskap.

11.11.2 Utvalgets forslag for bedre demokratiopplæring

Utvalget foreslår å

• gjennomføre en satsing på demokratiopplæringen i skolen, hvor elevene skal lære om, for og gjennom demokrati. Satsingen må inkludere å

  • gjøre endringer i læreplanverket som tydeliggjør demokratisk kunnskapsinnhold og demokratiske verdier i læreplanverket

  • sikre at elevene får kunnskap om ulike risikoer knyttet til bruk av sosiale medier og språkroboter

  • styrke lærernes kompetanse i demokratiopplæring, med vekt på klasseledelse og håndtering av uenighet

  • sørge for et inkluderende skolemiljø som legger til rette for elevmedvirkning og motvirker demokratisk utenforskap

  • sørge for god tilgang til læremidler av høy kvalitet, gjennom å lovfeste en plikt for kommunene til å sørge for at elevene har tilgang til trykte læremidler, opprette et faglig råd for læremidler og øke tilskuddet til skolebibliotek og bøker

  • sørge for at ny rammeplan for lærerutdanning setter nyutdannede lærere i stand til å drive god demokratiopplæring i skolen

11.12 Styrke praktiske og estetiske fag

11.12.1 Praktiske og estetiske fag i framtidens fellesskole

De praktiske og estetiske fagene, musikk/drama og rytmikk, kunst og håndverk/duodji, mat og helse og kroppsøving, er viktige fag som har en egenverdi, en egenart og en fagtradisjon. Dette er fag som gir opplevelser noen elever ikke får andre steder. I fagene utvikler elevene praktiske ferdigheter, kreativitet, beveger seg og blir kjent med kunst og kultur. Fagene er viktige for elevenes sosiale og emosjonelle utvikling og støtter opp om det brede mandatet. I fagene kan elevene også trene på grunnleggende ferdigheter som lesing og regning og erfare hvordan grunnleggende ferdigheter blir nødvendige og relevante når de brukes i praksis. Dette er også de fagene som i størst grad ivaretar interessene til mange av de elevene som vil gå en yrkesfaglig retning.

De praktiske og estetiske fagene bidrar til trivsel hos elevene. Elevene forbinder fagene med praktisk og skapende arbeid, mestringsfølelse, å være i prosess, kreativitet, fysisk aktivitet, samarbeid og sosialt samspill. At elevene trives godt i de tradisjonelle praksisene i fagene, er en ressurs som fagene og skolen kan bygge på videre. En mer praktisk skole kan også bli realisert ved at andre fag henter inspirasjon fra de praktiske og estetiske fagene (Borgen et al., 2026).

De praktiske og estetiske fagene har fått flere oppgaver uten at timetallet har økt. Timetallsøkninger i andre fag har ført til at de praktiske og estetiske fagene relativt sett har blitt mindre. Evalueringen viser også at fagene oppleves overlesset, og at det er for lite tid til å dekke helheten i fagene.

Utvalget har også merket seg at en stor andel lærere som underviser i fagene ikke har studiepoeng i de praktiske og estetiske fagene, og at evalueringen av fagfornyelsen viser at det ikke er en tydelig forståelse av fagenes innhold og progresjon. Evalueringen tyder også på at vurderingspraksisen ikke er i tråd med regelverket (Stangebye Arnesen et al., 2023; Borgen et al., 2026). Lærerne i disse fagene har ofte små fagmiljøer på den enkelte skole, og de etterlyser fagfellesskap. Utvalget mener det er svært problematisk at så høy andel lærere ikke har formalkompetanse i disse fagene.

Utvalget vil derfor styrke de praktiske og estetiske fagene og foreslår flere tiltak for å gjøre dette.

11.12.2 Omprioritere timer til musikk og mat og helse

Utvalget ser at flere av de praktiske og estetiske fagene er små fag. Musikk og mat og helse er de minste gjennomgående fagene i grunnskolen. Utvalget mener at dette er viktige fag for å ivareta skolens brede oppdrag, og at det må settes av mer tid til dem. Det lave timetallet gjør det utfordrende å fylle stillinger for lærere med utdanning innenfor disse fagene, og de har også små og sårbare fag- og tolkningsfelleskap på skolene. Utvalget mener at å øke timetallet kan gjøre det lettere både å ansette lærere med kompetanse i fagene og bygge sterkere fagmiljøer, og det kan bidra til å øke fagenes status. Utvalget foreslår derfor å øke timetallet i fagene. Utvalget foreslår å gjøre dette med å trekke omtrent 5 prosent fra timetallet i alle fag, bortsett fra de praktiske og estetiske fagene, og legge dette tidsuttrekket til timetallet for musikk og mat og helse. Dette utgjør totalt tre til fire nye timer til de to fagene til sammen

Utvalget viser også til at en mer helhetlig skoledag for de yngste elevene vil kunne gi mer tid til praktiske og estetiske arbeidsmåter.

11.12.3 Styrke kroppsøvingsfaget

Som vist over foregår det mye godt arbeid med fysisk aktivitet, lek og bevegelse i skolen i dag. Selv om mange barn og unge er fysisk aktive, ser utvalget at barn og unge blir mindre aktive jo eldre de blir, og barn og unge bruker hoveddelen av dagen stillesittende eller i aktivitet med lav intensitet.

Utvalget mener økt vektlegging av fysisk aktivitet og fysisk helse i skolen er viktig for å møte utviklingstrekkene og snu de negative skoleresultatene. Det er godt dokumentert at fysisk aktivitet fremmer helse og kan bidra til å forebygge en rekke sykdommer og tilstander. Som vist i kapittel 7, viser ulike kunnskapsoppsummeringer at fysisk aktivitet har effekt på barn og unges fysiske helse og trivsel.

For å styrke kroppsøvingsfaget forslår utvalget å veksle de to timene med fysisk aktivitet elevene har på mellomtrinnet, inn i én kroppsøvingstime. Timene til fysisk aktivitet er ikke opplæring i fag, og det er ikke noen læreplan for denne tiden. Det er heller ikke krav til kompetanse dem som har ansvaret for å gjennomføre disse timene. Utvalget mener det er viktig at timer til faglige aktiviteter ledes av lærere med kompetanse og med faglige rammer.

Utvalget viser også til at forslaget om en ny læreplan og en mer helhetlig skoledag for de yngste elevene vil gi rom for mer lek og fysisk aktivitet.

11.12.4 Kompetanseutvikling og kompetansekrav

Utvalget mener det er viktig at flere lærere får formalkompetanse i de praktiske og estetiske fagene, og mener dette er fag som bør prioriteres i videreutdanning. Det er den sammensatte kompetansen lærere har, i fag, didaktikk, pedagogikk, relasjonskompetanse og klasseledelse som til sammen virker positivt inn på elevenes læringsresultater (Thijssen et al., 2022). Å ha kompetanse i fag og fagdidaktikk er med andre ord en viktig komponent i lærernes profesjonskunnskap.

Det har vært satt av midler til videreutdanning i praktiske og estetiske fag i flere år. Dette har ført til at flere lærere har fått tilbud om videreutdanning. Utvalget mener dette er en positiv utvikling, men ser også at det tar tid før mange nok får den kompetansen det er behov for. Utvalget mener derfor at videreutdanning for lærere i de praktiske og estetiske fagene må prioriteres framover.

I dag er det ikke krav til relevante studiepoeng for å undervise i disse fagene på barnetrinnet, mens det er krav om 30 studiepoeng for å undervise i dem på ungdomstrinnet. Utvalget foreslår å regulere at de som skal undervise i fagene kunst og håndverk, musikk, mat og helse, kroppsøving, KRLE, naturfag, samfunnsfag på 1. til 7. trinn skal ha minst 15 studiepoeng som er relevante for faget. Dette forslaget er nærmere beskrevet i kapittel 12. Et slikt krav vil øke behovet for videreutdanning i de praktiske og estetiske fagene.

11.12.5 Støtte til utstyr og rom

Det er mangel på spesialrom og utstyr for de praktiske og estetiske fagene. Utvalget mener at bedre rom, riktig utsyr og nok materiell til undervisningen kan være med på å gjøre det enklere å drive god undervisning. Det er opprettet en statlig tilskuddsordning som skal stimulere til mer praktisk og variert læring på 1. til 10. trinn. I inneværende år var denne ordningen på 191 mill. kroner. Kommuner som ønsker å få bedre praktiske læringsarenaer kan søke om tilskudd. For å støtte videre opp om de praktiske og estetiske fagene, mener utvalget at denne ordningen bør videreføres og forsterkes.

11.12.6 Utvalgets forslag om praktiske og estetiske fag

Utvalget foreslår å

• utvide timetallet i musikk og mat og helse med til sammen tre–fire uketimer på 3.–7. trinn ved å omdisponere tid fra andre fag

• utvide timetallet i kroppsøving ved å gjøre om to timer fysisk aktivitet til en kroppsøvingstime

• legge til rette for mer lek og fysisk aktivitet de første årene gjennom en ny læreplan for 1. og 2. trinn og en mer helhetlig skoledag

• innføre en ny læreplan for 1. og 2. trinn som skal legge vekt på arbeid med praktiske og estetiske fag

• innføre krav til undervisningskompetanse på barnetrinnet

• prioritere videreutdanning for lærere i de praktiske og estetiske fagene

• videreføre tilskuddsordning for praktiske læringsarenaer

11.13 En god videregående opplæring for alle

De overordnede problemstillingene og temaene utvalget drøfter i denne utredningen, er også sentrale for videregående opplæring. Som vist i kapittel 7 pågår det et omfattende arbeid med å utvikle et nytt rammeverk for innhold og struktur i videregående opplæring. Skolens brede formål ligger også til grunn for dette arbeidet, og utvalget har derfor valgt å ikke komme med konkrete forslag til endringer i innhold og struktur i videregående opplæring, slik vi har gjort for grunnskolen. Utvalget vil likevel presisere at mange av tiltakene i denne utredningen er generelle kvalitetshevende tiltak som også kommer videregående opplæring til gode. En styrking av elevenes læring, utvikling, trivsel og danning, bedre læreplaner, en kompetent lærerprofesjon, en lærerutdanning av høy kvalitet og et forsterket samarbeid mellom skolen og lærerutdanningene, vil samlet legge grunnlaget for en styrket videregående opplæring.

11.13.1 Den viktige overgangen

Videregående opplæring er en del av et sammenhengende opplæringsløp og en viktig felles arena som nesten alle ungdommer mellom 16 og 18 år deltar i. Videregående opplæring har likevel et tydeligere preg av spesialisering og differensiering enn grunnskolen, og elevene er fordelt på 15 ulike utdanningsprogrammer. I ny opplæringslov er det lovfestet at kommunen og fylkeskommunen skal legge til rette for at elevene får en god overgang mellom ungdomsskolen og videregående. Fylkeskommunen har ansvaret for å sørge for at elevene får en trygg og god overgang fra grunnskolen, og kommunene har en plikt til å samarbeide (Opplæringslova, 2024, § 9-5).

Regelverket avgrenser hvilke opplysninger om elevene fylkeskommunen kan innhente fra grunnskolen. Dette gjelder opplysninger om fullføring av grunnskolen, karakterer fra 10. trinn, vitnemål og om fravær (Opplæringsforskrifta, 2024, § 20-4). Grunnskolen kan også dele personopplysninger for å legge opplæringen til rette for en elev, så lenge eleven eller foreldrene samtykker (Opplæringslova, 2024, § 25-1). Våren 2026 ble det vedtatt at grunnskoler også skal dele opplysninger som er nødvendige for å forebygge oppførsel som i vesentlig grad går utover skolemiljøet til medelevene, eller arbeidsmiljøet til de ansatte (Prop. 79 L (2025–2026)).

Utvalget mener det er positivt at det har blitt større adgang til å dele opplysninger som er nødvendige for å ta imot elevene på en god måte og sette inn målrettede forebyggende tiltak. Utvalget understreker likevel at et samarbeid mellom grunnskolen og videregående opplæring handler om mer enn overføring av informasjon. For å sikre sammenheng og progresjon i opplæringen er det viktig med et tett og forpliktende samarbeid mellom nivåene. Samtidig som man anerkjenner at overgangen for noen representerer en viktig «ny start». Utvalget er klar over at det pågår gode samarbeid mange steder, og oppfordrer flere til et sterkere formalisert og systematisk samarbeid mellom grunnskole og videregående opplæring. Et forsterket samarbeid og dialog på tvers vil ivareta helheten i opplæringsløpet for elevene, og styrke overgangen mellom grunnskole og videregående. Samarbeidet kan innebære jevnlig erfaringsdeling og nettverksbygging mellom grunnskoler og videregående skoler, og kan handle om faglig progresjon, vurderingspraksis, skolemiljøarbeid og utviklingstrekk som påvirker både grunnskole og videregående.

11.13.2 Flere må mestre og fullføre videregående opplæring

Skolen som fellesarena gjør at deltakelse i og gjennomføring av videregående opplæring har en egenverdi også for elever som vil streve med en direkte overgang til arbeid eller høyere utdanning. Tilpasset opplæring er viktig også i videregående opplæring, og alle elever bør få et opplæringstilbud som gir mestringsfølelse.

Andelen som fullfører videregående opplæring har økt de senere årene. Selv om gjennomføringen samlet sett har økt, er frafallet fortsatt høyt, særlig innen yrkesfag. Som vist fullfører under halvparten av elevene som starter på yrkesfag på normert tid. I arbeidet med et nytt rammeverk for videregående opplæring pekes det på at fullføring av videregående er essensielt for å være best mulig studieforberedt, og for å unngå framtidige utenforskap (Pedersen et al., 2025).

Mange av tiltakene utvalget foreslår vil etter utvalgets vurdering gi flere elever forutsetninger for å mestre og fullføre videregående opplæring.

Utvalget er særlig oppmerksomme på elevgruppen med svake faglige forutsetninger fra grunnskolen. Som vist tidligere er det er en sterk sammenheng mellom svake karakterer fra grunnskolen og lav sannsynlighet for å fullføre videregående opplæring. Antallet elever som mangler grunnskolepoeng har blitt mer enn doblet i perioden 2016–2025. Dette er en sammensatt gruppe, ofte med både faglige, sosiale og livsrelaterte utfordringer, og med særlig høy risiko for manglende gjennomføring (Kool et al., 2026). Vi vet ikke om utviklingen vil fortsette, men bare økningen de siste årene gjør at vi kan forvente en stadig større andel elever med svake forutsetninger for å delta i og fullføre videregående opplæring de neste årene.

Utvalget peker på at manglende gjennomføring i videregående opplæring har vært et gjenstridig problem over lang tid, helt siden Reform 94, og at det er igangsatt en rekke initiativer for å møte utfordringene. Også Meld. St. 34 (2023–2024) framhevet at overgangen til videregående opplæring er krevende for mange elever og understreker fylkeskommunens ansvar for gode opplæringstilbud for denne gruppen.

Flere fylkeskommuner og kommuner har prøvd ut ulike former for overgangsordninger og supplerende tiltak. Oslo kommune gjennomførte pilotprosjektet Fundament i skoleåret 2018/19. Tiltaket var et ekstra skoleår etter ungdomsskolen for elever med svake faglige forutsetninger. I 2020 ble tilbudet gjort permanent og lagt under oppfølgingstjenesten. Evalueringer viser at mange elever opplevde økt mestring, bedre faglig beredskap, sosial trygghet og sterkere tilknytning til utdanning og framtidsplaner. Vestfold fylkeskommune startet opp et eget Fundament-tilbud i skoleåret 2025/26.

Tilsvarende erfaringer finnes fra skolesupplerende tiltak eller alternative opplæringsarenaer som Guttas Campus, Dale Oen Academy og UngInvest.

Utvalget vurderer at slike tiltak gir verdifull kunnskap om hva som kan bidra til økt gjennomføring, men mener at de ikke bør utvikles som nasjonale særløp.

Utvalget er opptatt av at flest mulig elever skal få en videregående opplæring som gir mestring, utvikling og formell kompetanse. Utvalget mener det er viktig med ulike utprøvinger og tiltak for å nå målet om økt gjennomføring. Mange av de pågående tiltakene har en lokal eller regional profil, slik at tiltaket i størst mulig grad tilpasses den aktuelle elevgruppen. Utvalget støtter denne utformingen av tiltak og foreslår derfor ikke nasjonale strukturendringer i utdanningsløpet. I tillegg mener utvalget at det er viktig å gi Fullføringsreformen tid til å virke før mer omfattende endringer eventuelt vurderes.

Utvalget støtter premissene for oppdraget Utdanningsdirektoratet har fått om nytt innhold og ny struktur for studieforberedende utdanningsprogram, og ser det som spesielt positivt at det brede dannings- og utdanningsoppdraget ligger som en tydelig føring for arbeidet. Det samme gjelder vektleggingen av felles innhold som bidrar til å skape felles referanserammer og fremme skolens verdigrunnlag. Av hensyn til dette omfattende og pågående oppdraget, ønsker ikke utvalget å foreslå konkrete endringer i innhold eller fag- og timefordelingen.

11.13.3 Økt fleksibilitet

Utvalget viser til at Opplæringslovutvalget foreslo å lovfeste at fylkeskommunen skulle få adgang til å omdisponere inntil 10 prosent av timene i fag, slik regelen nå er for grunnskolen (Opplæringslova, 2024, § 1-6). Departementet gikk ikke videre med dette forslaget, og viste til den omtalte utredningen av ny fag- og timefordeling i videregående opplæring.

Utvalget mener, i likhet med Opplæringslovutvalget, at en adgang til å omdisponere timer i fag også på videregående skole vil kunne gi bedre mulighet for tverrfaglig opplæring og opplæring som er særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket. Utvalget har også merket seg at forskere i evalueringen av fagfornyelsen har anbefalt dette. De mener det blant annet vil støtte profesjonsfellesskapet og samarbeidet om de tverrfaglige temaene (Furberg et al., 2026).

Utvalget ser at utredningen om ny struktur og nytt innhold i studieforberedende opplæring skal pågå fram til 2030, med innføring og implementering fra 2030–2033 (Utdanningsdirektoratet, 2026i). I lys av denne tidshorisonten mener utvalget at dette arbeidet ikke står i veien for å vurdere økt fleksibilitet i videregående nå.

11.13.4 Utvalgets forslag om videregående opplæring

Utvalgets forslag til tiltak for å styrke elevenes læring og utvikling vil også styrke videregående opplæring. Bedre læreplaner, støtte til underveisvurdering, et eget program for digital læring og danning og en styrket opplæring i lesing, matematikk, demokrati og sosioemosjonell utvikling er alle tiltaksområder som også gjelder for den videregående opplæringen. I tillegg vil en god begynneropplæring og satsing på de praktiske og estetiske fagene blant annet bidra til økt motivasjon og mestring i grunnskolen, som også på sikt vil virke positivt for videregående opplæring.

I lys av den pågående utredningen om videregående opplæring, foreslår ikke utvalget konkrete endringer i innhold og struktur i videregående opplæring, ut over å innføre en mulighet til å omdisponere timer. Utvalget oppfordrer også til økt samarbeid mellom ungdomsskoler og videregående skoler for å styrke kvaliteten i det 13-årige skoleløpet.

Utvalget foreslår å

• innføre en mulighet til å omdisponere inntil 10 prosent av timene i videregående opplæring, på samme måte som i grunnskolen

• styrke samarbeidet mellom grunnskolen og videregående skole ved systematisk erfaringsdeling og nettverksbygging på tvers av grunnskoler og videregående skoler

12 Hvordan sikre en demokratisk styrt og profesjonelt drevet fellesskole?

Fellesskolen utvikles best gjennom velfungerende profesjonsfellesskap der lærere, skoleledere og andre ansatte realiserer formålet med opplæringen i sitt daglige arbeid.

Utviklingstrekkene som vi har beskrevet i kapittel 4 vil utfordre fellesskolen på ulike måter. Sterke profesjonsfellesskap på den enkelte skole er avgjørende for å møte disse utfordringene. Utvalget mener skolen skal være demokratisk styrt og profesjonelt drevet. Det betyr at rammene og innholdet i skolen er et politisk ansvar, men det er lærere, skoleledere og andre ansatte som realiserer skolens formål i sitt daglige arbeid.

12.1 En kompetent lærerprofesjon

En sterk lærerprofesjon er avgjørende for at skolen skal lykkes med samfunnsoppdraget, både i dag og i framtiden. Det er flere grunner til dette. Forskning viser at læreren er den mest betydningsfulle skolerelaterte faktoren for elevers læring, utvikling, trivsel og danning (Burroughs et al., 2019; Hattie, 2023b; Teodorović, 2009). Kompleksiteten i skolen gjør det nødvendig at lærerprofesjonen har betydelig ansvar og fullmakter. Lærerprofesjonen er sentral for å forvalte og realisere skolens brede mandat og bærer et viktig profesjonsansvar.

Elevenes læring, utvikling, trivsel og danning må ses i sammenheng med lærernes profesjonelle utvikling. Å investere i lærerens kompetanse gjennom lærerutdanning og videre profesjonell utvikling har lenge vært kjent som noe av det mest effektive man kan gjøre for skolesystemet (Darling-Hammond & Sykes, 1999; Sahlberg & Walker, 2021). Land som er kjent for å ha velfungerende utdanningssystemer, som Finland, Australia, Canada og Singapore, investerer i lærernes kompetanse ved å ha systemer for å utvikle, støtte og opprettholde læreres kontinuerlige læring og profesjonelle utvikling. Dette innebærer at de ser at lærerkompetansen utvikles gjennom hele yrkeslivet (Darling-Hammond, 2017). Utdanningspolitikken i Norge siden årtusenskiftet bygger på denne kunnskapen og har løftet fram lærerprofesjonens betydning.

Når utvalget mener at det å styrke lærerprofesjonen ytterligere er et vesentlig virkemiddel for å ruste fellesskolen for framtiden, er det en fortsettelse og forsterkning av en allerede etablert tverrpolitisk enighet om lærerprofesjonens betydning for skolen. De siste to tiårene har det vært satt i gang flere prosesser som har bidratt til en profesjonalisering av lærerprofesjonen, som vist i kapittel 10. Utvalget mener utviklingen er positiv og at det er viktig at profesjonaliseringsprosessene fortsetter. Utvalget ønsker særlig å trekke fram lærerutdanning på masternivå, etableringen av lærerprofesjonens etiske plattform, styrket partnerskap mellom lærerutdanning og skole, utvikling av sterke profesjonsfellesskap, økt forskningsforankring, langsiktig satsing på etter- og videreutdanning og satsing på profesjonsfaglig veiledning av nyutdannede lærere.

Utvalgets oppdrag er å vurdere hvordan fellesskolen skal styrkes i et 20-års perspektiv. Selv om det er mange tiltak som trekker i riktig retning, mener utvalget at det bør satses mer på å styrke lærerprofesjonen. Utvalget mener lærerprofesjonen bør sidestilles med de klassiske profesjonene i samfunnet, som leger, prester og advokater. Lærerprofesjonens oppdrag er minst like komplekst og krever minst like høy ekspertise og profesjonelt skjønn for å realisere det.

Utviklingstrekkene forsterker betydningen av en kompetent lærerprofesjon

Utviklingstrekkene som påvirker fellesskolen forsterker behovet for en kompetent lærerprofesjon. En mer mangfoldig elevgruppe, ny teknologi og økt individualisering gjør skolens oppdrag vanskeligere, men også viktigere. Skolen må rustes til å møte en mer variert elevgruppe og inkludere mangfoldet av elever i fellesskapet. I en tid der stadig flere demokratier i verden utfordres, er det sentralt å lykkes med å realisere skolen som en felles arena der mangfold og meningsbrytninger anses som en ressurs, og ikke et problem. Utviklingstrekkene vil gjøre betydningen av skolen større og stille nye krav til lærernes kompetanse. Dersom kampen om arbeidskraft går på bekostning av tilgangen til kvalifiserte lærere, vil det kunne få store konsekvenser for kvaliteten i skolen.

Det er et potensial for at den teknologiske utviklingen og kunstig intelligens vil føre til nye verktøy som kan støtte elevenes læring. Ny teknologi vil også kunne effektivisere administrative oppgaver i skolen. Noen kan hevde at ulike sider ved den teknologiske utviklingen vil gjøre behovet for lærere mindre. Utvalget mener derimot at det motsatte er tilfellet. Kompetente lærere er avgjørende for å kunne håndtere risikoer og utnytte mulighetene som åpner seg gjennom ny teknologi, som KI spesielt og mer avanserte digitale læringsressurser generelt. En viktig funksjon for fellesskolen er å skape gode læringsfellesskap gjennom opplæringen og i skolen som helhet. Dette krever kompetente lærere og kan ikke overlates til teknologi som for eksempel fasiliterer individuelle læringsløp. Utvalget vil derfor understreke at det også i framtiden vil være behov for lærere som gjennom sin undervisning legger til rette for elevenes læring, utvikling, trivsel og danning.

Hvordan styrke lærerprofesjonen i framtidens fellesskole?

Profesjonaliseringen av lærerprofesjonen må i hovedsak skje innenfra, altså fra profesjonen selv. Lærerprofesjonens oppgaver er komplekse, kunnskapsgrunnlaget er omfattende og sammensatt. Det stiller høye krav til profesjonen og til hvordan den holder orden i eget hus (Molander & Terum, 2008). Selv om utvalget sammenligner lærerprofesjonen med andre profesjoner, mener utvalget også at lærerprofesjonen har sine egne særtrekk. Læreroppdraget er lite forenelig med detaljerte oppskrifter og prosedyrer. Gode profesjonsfellesskap, både på den enkelte skole og på makronivå er avgjørende for å gjøre profesjonelle vurderinger og utvikle profesjonens kunnskapsgrunnlag. Ekspertgruppen om lærerrollen la vekt på at det kollektive profesjonsfellesskapet er en forutsetning for profesjonalisering innenfra (Ekspertgruppa om lærerrollen, 2016). Lærerprofesjonens etiske standarder og den stadig sterkere kollektive orienteringen er viktige elementer i profesjonaliseringen av lærerprofesjonen innenfra. En stadig større utbredelse av samarbeid og partnerskap med lærerutdanningene er også en del av profesjonaliseringen.

Likevel er det fortsatt mange sentrale spørsmål og ansvarsområder som det er opp til profesjonen selv å definere, forvalte og diskutere. Hva innebærer det faglige ansvaret for opplæringen? Hvordan utvikles profesjonens kunnskapsbase? Hvordan formidles og omsettes ny kunnskap til praksis? Hva er en god standard for profesjonsutøvelsen? Dette er eksempler på spørsmål som profesjonen selv må ta ansvar for å utforske, drøfte og finne svar på.

Nasjonale utdanningsmyndigheter må lage gode rammer og ordninger for å bidra til kompetanseutvikling i profesjonen. Her mener utvalget det er mye å lære fra systematikken i mange av de klassiske profesjonene og fra andre land med sterke lærerprofesjoner. I Norge er det mindre formaliserte rammer rundt profesjonskvalifiseringen til lærere, enn for andre profesjoner. For eksempel har leger, advokater og psykologer sterkere formaliserte ordninger for de ulike stegene i yrkeslivet, i form av introduksjonsår (turnus) og mulighet for gradvis større spesialisering og ansvar.

Fellesskolens suksess bygger på en kunnskapsrik og kompetent lærerprofesjon. Derfor er det viktig å prioritere lærernes kompetanse. Utvalget mener følgende komponenter er sentrale for å styrke lærerprofesjonen i framtidens fellesskole:

• Fremragende lærerutdanning på masternivå: Profesjonsrettede og forskningsbaserte lærerutdanninger med høy faglig kvalitet og relevans. Lærerutdanningene skal være integrerte masterutdanninger, og profesjonsbyggingen må skje i tett samspill mellom lærerutdanningene og skolene. Det må skapes politisk ro om lærerutdanningen som masterutdanning.

• Regulering av profesjonsfaglig veiledning for nyutdannede lærere: Alle nyutdannede lærere må få profesjonsfaglig veiledning de to første årene i yrket.

• Kontinuerlig kompetanseutvikling gjennom yrkeslivet: Det er avgjørende med sterke profesjonsfellesskap, faglig og pedagogisk utvikling og videreutdanning gjennom hele yrkeslivet.

• Ordning for utviklingslærere: Erfarne lærere bør få mulighet til spesialisering og kunne få ansvar for utvalgte områder, for å bidra til utviklingsarbeid.

• Strengere kompetansekrav for lærere: Kvalifiserte og utviklingsorienterte lærere må være bunnplanken i skolen. Derfor bør det være kompetansekrav for både tilsetting og undervisning for å sikre alle elever kvalifiserte lærere.

• Skolen som en attraktiv arbeidsplass: Læreryrket vil alltid være krevende og meningsfylt. Det skal også være godt å være lærer. Skolen må ha gode arbeidsforhold. Det er grunnleggende for lærenes læring, trivsel og for rekruttering til læreryrket.

Lærernes profesjonelle utvikling kan illustreres med en trapp som viser utviklingen fra grunnutdanningene og gjennom hele yrkeslivet (se figur 12.2). Overordnet i modellen er at skolen må være en attraktiv arbeidsplass. Den profesjonelle utviklingen må hvile på tydelige kompetansekrav for tilsetting og undervisning, og på noen grunnleggende premisser:

• Profesjonsfellesskap

• Partnerskap

• Forskning med høy kvalitet og relevans

Utvalget mener at disse komponentene bør være standarden for arbeidet med lærernes profesjonelle utvikling, dersom man politisk tar lærerprofesjonens betydning for skolen og skolens betydning for samfunnet på alvor. I det følgende beskriver og vurderer utvalget disse ulike komponentene. Flere av tiltakene vil kreve videre utviklingsprosesser og gradvis implementering. Utvalget mener det er viktig å tenke langsiktig og helhetlig for å styrke lærerprofesjonen i framtidens fellesskole.

12.1.1 Fremragende lærerutdanning på masternivå

Utvalget mener at lærerutdanningen er helt avgjørende for utviklingen av skolen og lærerprofesjonen. Lærerutdanningene påvirker hvilket samfunn vi får i framtiden, og preger utdanningssystemet i flere generasjoner. Lærerutdanningene danner og utdanner framtidens lærere. Den bidrar også til kontinuerlig kompetanseutvikling av dagens lærere gjennom videreutdanning. Utdanningene bidrar også til kvalitetsutvikling på skolene gjennom utdanningsforskning og samarbeid med skoler i partnerskap og kollektiv kompetanseutvikling. For at lærerutdanningene skal fylle disse sentrale funksjonene, mener utvalget det er flere viktige hensyn å ta i den langsiktige politikkutviklingen.

Integrert masterutdanning som hovedmodell

Utvalget mener at det er et ufravikelig premiss at hovedmodellen for lærerutdanning forblir på masternivå. Utvalget mener at lærerutdanning for grunnskolen, for studieforberedende utdanningsprogram og fellesfag i videregående opplæring må være integrerte mastergradsutdanninger. Når forventningene til skolens rolle stadig øker, blir det viktigere at lærerne har nødvendig legitimitet og autoritet. Det er derfor nødvendig med profesjonsrettede og forskningsbaserte integrerte femårige lærerutdanninger med høy faglig kvalitet og relevans. Utvalget mener at både skolen og framtidens lærere vil trenge den faglige og pedagogiske bredden og dybden en masterutdanning kan gi.

Lærerutdanning på masternivå er også viktig for å utdanne lærere med endrings- og utviklingskompetanse som forstår og kan anvende forskning. Prosessen med å skrive en masteroppgave er viktig for å få innsikt i hvordan utdanningsforskning foregår og for hvordan forskningsbasert kunnskap kan bedre pedagogisk praksis. Masterutdanning er også viktig for at lærerne utvikler evnen til å forstå og anvende forskning (research literacy). Å kunne bruke forskning godt forutsetter å kunne finne fram til forskning som er egnet til å belyse utfordringer i de konkrete situasjonene i praksis (Eriksen, 2023). Det er også viktig for å unngå at beslutninger tas på grunnlag av tilfeldige kilder eller enkeltstudier. I tillegg innebærer det å omsette forskning til pedagogisk praksis. Utvalget mener at politisk usikkerhet om lærerutdanningens lengde og status i seg selv kan svekke rekruttering til lærerutdanningene og anerkjennelsen av læreryrket som krevende. Utvalget peker på innspill fra Lærerstudentene som er opptatt av at lærerutdanningen må være attraktiv og krevende. Lærerstudentene understreker at det er behov for å utvikle en «forskningsbasert verktøykasse» for å kunne utøve profesjonsbasert skjønn. De mener at en femårig integrert lærerutdanning er en forutsetning for dette.

Høye ambisjoner: Videreutvikling, kvalitet og relevans

Lærerutdanningene må være i kontinuerlig utvikling. Samtidig har reformtempoet i lærerutdanningene vært usedvanlig høyt sammenlignet med andre utdanninger. Disse reformene er dels en respons på endrede forventninger fra samfunnet, men de har også vært begrunnet i en bekymring for om kvaliteten i lærerutdanningene var høy nok. For høy omstillingstakt kan begrense innovasjon og utvikling i lærerutdanningene. Utvalget foreslår derfor ingen ny reform av lærerutdanningene.

Utvalget er kjent med at det pågår en prosess med å utvikle ny overordnet rammeplan for lærerutdanning, som omtalt i kapittel 10. Utvalget mener at dette er et viktig tiltak. Mer overordnet styring gir lærerutdanningene et viktig ansvar for å utvikle utdanningene i lys av endringer i samfunnet, i skolen og i forskningen. Utvalget mener at kvaliteten i lærerutdanningene utvikles best innenfra, på samme vis som i skolen. Det er derfor riktig at lærerutdanningsinstitusjonene får større ansvar for å tilpasse og utvikle utdanningene.

Utvalget forventer at fagmiljøene i lærerutdanningene bruker tilliten de får med innføringen av felles rammeplan, til profesjonsbygging og til å fremme høye faglige ambisjoner på vegne av studentene. Overgangen til en ny felles rammeplan gir lærerutdanningene ansvar for å samordne seg slik at de utvikler likeverdige utdanninger av høy kvalitet til det beste for barnehagen, skolen og samfunnet som helhet. Lærerutdanningene må utdanne kompetente lærere med felles verdier og kompetanser i tråd med fellesskolens rammer.

Utvalget mener at forventningene til lærerstudentene må speile det komplekse yrket, og at lærerstudentene må legge ned en studieinnsats som tilsvarer sammenlignbare profesjonsutdanninger som for eksempel medisin, odontologi og sivilingeniør. Utvalget registrerer at lærerstudenter på de femårige utdanningene bruker mindre tid på studiene enn sammenlignbare profesjonsutdanninger, men at de likevel får gjennomsnittlig gode karakterer. Utvalget mener dette vitner om at utdanningsinstitusjonenes ambisjonsnivå på vegne av studentene ikke samsvarer med de høye kravene som stilles når de nyutdannede lærerne kommer ut i skolen. Med dagens gjennomsnittlige tidsbruk i lærerutdanningene, så er det også betydelig rom for å øke omfanget av studieplanene.

Utvalget forventer at lærerutdanningene påvirkes av og må tilpasse seg utviklingstrekkene som har blitt beskrevet i denne utredningen. For eksempel krever økningen i nevroutviklingsdiagnoser (som ADHD og autisme), som beskrevet i kapittel 4.5, at alle lærere får større bevissthet og kunnskap om hvordan ulike diagnoser kan komme til uttrykk i skolehverdagen, og hvordan tilpasse undervisning og læringsmiljø på en hensiktsmessig måte. Framover vil de fleste lærere møte elever med slike diagnoser i sine klasser. Dette kan stille økte krav til spesialpedagogisk kompetanse, både i grunnutdanningene og i ulike videreutdanningstilbud for lærere.

Lærerutdanningsinstitusjonene må utvikle utdanningene i lys av rådene fra de nyeste evalueringene, lokale behov og utviklingen i samfunnet generelt. En høyere omstillingstakt i samfunnet stiller høyere krav til at institusjonene justerer utdanningene i tråd med endringer i samfunnet.

Utvalget mener at utfordringene for fellesskolen som kommer fram i denne utredingen må få implikasjoner for utviklingen av lærerutdanningene, blant annet betydningen av skolens danningsoppdrag. For å snu de negative resultatene må også noen fag- og fagområder få spesiell oppmerksomhet. Det vil være viktig at ny rammeplan for lærerutdanning særlig ivaretar at studentene blir gjort i stand til å gi god opplæring i lesing, skriving og regning/matematikk, drive god demokratiopplæring og å kunne støtte elevenes sosiale og emosjonelle utvikling.

Utviklingen av lærerutdanningene bør følge den fremste forskningen. Forskningen i lærerutdanningen er viktig, men det foregår også mye relevant forskning for lærerutdanningene i ulike fagdisipliner. Lærerutdanningene er tjent med et samarbeid med relevante fagmiljø utenfor lærerutdanningene og har et betydelig ansvar for å integrere kunnskap som utvikles i andre fagmiljøer.

Evalueringene av lærerutdanningene viser at en gjenstridig utfordring for lærerutdanningen er å utvikle god integrasjon og sammenheng i utdanningene (Kunnskapsdepartementet, 2017a; Munthe et al., 2024; NOKUT, 2022). Utvalget mener det er viktig at lærerutdanningene jobber videre med dette. Verdigrunnlaget i overordnet del av læreplanverket er et eksempel på et område som må integreres som en naturlig del i alle de ulike fagene. Lærerutdanningenes heterogene kunnskapsgrunnlag krever at mange fagmiljøer bidrar inn til studentenes læring. Utvalget mener at studentene må få muligheter til å trene på kunnskapsintegrasjon og undervisning også på campus. Et eksempel på dette er undervisning om leseopplæringen. For å legge til rette for god leseopplæring trenger studentene å trekke sammen innsikter fra mange ulike fagfelt, som kognitiv teori, språkvitenskap, litteraturvitenskap, motivasjonsteori og lesedidaktikk. Disse fagfeltene undervises i ulike emner og av ulike faglærere. Lesing er en grunnleggende ferdighet og en del av kompetanse i alle fag. Det er derfor viktig at lærere, også i andre fag enn norsk, vet hvordan språklige ferdigheter i fagene påvirker lesing, læring og faglig utvikling, og hvordan de kan støtte utviklingen i undervisningen.

Tett og gjensidig samarbeid med skolesektoren

Utvalget mener at den gjensidige avhengigheten mellom lærerutdanningene og skolesektoren tilsier at samarbeidet mellom dem bør dyrkes og forsterkes. Lærerutdanningene må bidra til skoleutvikling, og skolesektoren må bidra til at lærerutdanningene blir relevante og praksisnære. Lærerutdanningene trenger å være tett på arbeidshverdagen og utfordringene i skolen, og skolene trenger å få tilgang på den nyeste relevante forskningen.

Det er særlig i praksisperioden at studentene får øvd på å integrere det de har lært i ulike fag på campus i møte med elevene i klasserommet. Fordi praksis er helt nødvendig for å utdanne gode lærere, stilles det også krav til et minimum av praksis. Lærerutdanningene har ansvar for å utdanne lærere, men de er fullstendig avhengig av samarbeid med kommuner og fylkeskommuner for at lærerstudentene skal få god praksis i utdanningen. Kommunene er avhengig av at lærerutdanningene både utdanner nok lærere og at lærerne har blitt godt forberedt til yrkeslivet.

Det er ikke enkelt å lage gode strukturer for samarbeid mellom lærerutdanningene og skolene, fordi disse er finansiert og regulert i hver sin sektor. Praksisstudiet til lærerstudentene blir styrt og rammet inn av flere nasjonale og lokale styringsdokumenter, fra både universitets- og høyskolesektoren, skolesektoren og barnehagesektoren (Arbeidsgruppe NFLP, 2023). Som omtalt i kapittel 8, må skoler, skoleledere og lærere forholde seg til et mangfold av styringsvirkemidler og styringssignaler i sitt arbeid. De må forholde seg til både nasjonale og lokale utdanningspolitiske prioriteringer. Disse er ikke nødvendigvis sammenfallende og dette kan skape manglende forutsigbarhet for skolen. At styringen kommer fra ulike nivåer og med ulike virkemidler, kan føre til at de som jobber i skolen opplever blandede styringssignaler. Politikkutviklingen de siste tiårene bygger på erkjennelsen om hvor avgjørende det er med et tett samarbeid mellom disse sektorene. Det er en underliggende utfordring at lærerutdanningene og skolene har ulike formål og er underlagt ulike styringslinjer. Utvalget mener det er viktig å styrke det gjensidige samarbeidet mellom lærerutdanningene og skolesektoren. Dette innebærer også å vurdere juridiske og økonomiske virkemidler.

Lærerutdanningene gir direkte kompensasjon til praksislærerne og praksisstedene med utgangpunkt i øvingslæreravtalen. Dette skiller seg fra hvordan praksis er finansiert innenfor helse- og sosialfagutdanningene. Der må kommuner og helseforetak dekke kostnader til praksis innenfor sine ordinære budsjetter (Oslo Economics, 2025). En kunnskapsoppsummering peker på at vellykket praksis handler om både kapasitet og kvalitet. Samarbeid, organisering og veileders tid og kompetanse er viktige stikkord (Flobakk-Sitter et al., 2023). Oslo Economics har gjort en gjennomgang av finansiering av praksis i profesjonsutdanningene. De vurderer overordnet at finansieringsmodellen med direkte kompensasjon til skolene og praksisveilederne fungerer. Dette gjør den fordi den bidrar til tilstrekkelig antall praksisplasser. Samtidig trekker Oslo Economics fram at finansieringsmodellen bidrar til å individualisere ansvaret for veiledning. Dette kan føre til mindre helhetlige praksisopphold. De peker også på at det kan gjøre praksisopplæringen mer transaksjonsbasert og underminere målet om at UH-institusjonene og praksisfeltet skal være likeverdige parter med et felles ansvar for kvaliteten i praksis (Oslo Economics, 2025).

Siden dagens finansieringsmodell bidrar til å skaffe praksisplasser foreslår ikke utvalget å gjøre endringer i denne. Utvalget mener likevel det er grunn til å gi kommunene et tydeligere og mer formelt ansvar for å bidra til arbeidet med å utdanne lærere. I helseutdanningene er det til sammenligning sterkere styring av praksisfeltets ansvar. Kommunene har plikt etter helse- og omsorgstjenesteloven § 8-1 til å medvirke til undervisning og praktisk opplæring av helsepersonell. Dette er en plikt til å bidra, ikke en plikt til å tilby et bestemt antall praksisplasser. Utvalget mener at kommuner og fylkeskommuner også bør bli forpliktet til å bidra i arbeidet med å utdanne lærere. Å tydeliggjøre kommunenes ansvar for å bidra til utdanning av lærerstudentene, på linje som ansvaret for å medvirke til utdanningen av helsepersonell, kan ses som en harmonisering på tvers av sektorer. Mangel på harmonisering av regelverket kan bidra til en omprioritering mellom sektorer og nedprioritering av skolesektoren (NOU 2023: 9).

Utvalget oppfatter at det er enighet om at tett og gjensidig samarbeid mellom lærerutdanningene og skolesektoren er nødvendig, både for å utdanne så gode lærere som mulig og for at skolene skal få tilgang til den nyeste oppdaterte forskningen. Formuleringer som for eksempel «praksisnære lærerutdanninger» og «forskningsinformert skoleutvikling» er uttrykk som kan beskrive nettopp hvordan de to sektorene er avhengig av et tett samarbeid. Utvalget registrerer at dette samarbeidet på mange områder har en positiv utvikling, blant annet på grunn utbredelsen av partnerskap. Partnerskapstankegangen innebærer systematisk arbeid for likeverd og balanse mellom lærerutdanningene og skolesektoren. Strukturer som partnerskap, delte stillinger og hospiteringsordninger mellom skolene og lærerutdanningene er viktige tiltak som bør forsterkes og utvides. For å tydeliggjøre det likeverdige samarbeidet i partnerskapene, foreslo Faglig råd for lærerutdanning at det burde være overordnende og generelle forventninger om partnerskapsdannelse i både rammeplanene for lærerutdanning og i eksisterende rettslige dokumenter for skolen, og at det burde være langsiktig finansiering der partene er mottakere av midlene (Faglig råd for lærerutdanning, 2020a). I ny felles rammeplan er det foreslått å regulere at all lærerutdanning skal «bygge på langsiktige, likeverdige og forpliktende partnerskap som omfatter lærerutdanningsinstitusjon, barnehager/skoler og eiere/lokale myndigheter, og eventuelt andre relevante aktører». Utvalget mener det er god grunn til å følge opp anbefalingene fra Faglig råd for lærerutdanning.

Lærerutdanningene må sikres bedre rammevilkår

Gode lærerutdanninger er avgjørende for å styrke fellesskolen. Utvalget mener at politikkutviklingen bør ta hensyn til at lærerutdanningene er avgjørende for fellesskolens framtid. Utdanningene krever samarbeid både mellom ulike fagmiljøer og med skolesektoren. Ansvaret lærerutdanningene har for å justere utdanningene i takt med utviklingen i samfunnet og skolen krever mye av dem. Det viktigste nasjonale myndigheter kan gjøre for at utdanningene skal møte behovene i fellesskolen, er å styrke rammevilkårene. I tillegg til strukturer for samarbeid med skolesektoren, er tilstrekkelige økonomiske rammer avgjørende for hvilke ambisjoner det er realistisk for utdanningene å innfri.

Utvalget mener at fellesskolen er avhengig av at lærerutdanningene holder høy kvalitet, og fellesskolen blir tilsvarende skadelidende dersom lærerutdanningene ikke har tilstrekkelig finansiering til å utvikle denne kvaliteten. Evalueringer av lærerutdanningene viser gjennomgående at lærerutdanningene er kostnadskrevende utdanninger som krever tilstrekkelig god finansiering (Advisory Panel for Teacher Education, 2020; Følgjegruppa for lærarutdanningsreforma, 2015; NOKUT, 2022).

Lærerutdanningene er integrerte masterutdanninger og avhengige av høyt kompetente fagmiljøer fra ulike disipliner for å kunne tilby utdanning i bredden av skolens undervisningsfag. Fellesskolen er avhengig av lærere i alle skolens fag, og det er i dag kun de største institusjonene som tilbyr en full fagvifte. Flere institusjoner oppgir at de vurderer å kutte i fagtilbudene (Haugen et al., 2024). Utvalget mener det vil skade fellesskolen dersom fagmiljø i små fag forsvinner, eller kun tilbys ved et fåtall institusjoner. Når institusjonene er under press, er det vanskelig å skjerme fagmiljøer som ikke er økonomisk bærekraftige. Det kan ta kort tid å legge ned et fagmiljø, men å gjenreise det eller etablere nye miljøer tar lang tid. Hvis lærerutdanningene skal kunne utdanne lærere i alle skolens fag, må det være forutsigbar økonomi. Utvalget mener det er nødvendig å opprettholde sterke fagmiljøer innenfor bredden av skolens fag, selv om søkertallene til lærerutdanningene kan svinge.

Lærerutdanningene har høye utgifter til praksis (Oslo Economics, 2025). Utvalget mener finansieringen av lærerutdanningene må dekke både nødvendig praksis og kvalitet i studiet ellers. Kvalitet og omfang på praksis bør være et spørsmål om hva som gir studentene best mulig utdanning, ikke et spørsmål om finansiering. Dersom vi skal utdanne lærere som kan gi praktisk og variert undervisning, må lærerstudentene gjennom utdanningen også ha fått tilgang til relevant utstyr, spesialrom, læremidler og læringsressurser på campus.

Universitetene og høyskolene er rammefinansierte og har et ansvar for å dimensjonere og utvikle utdanningene etter samfunnets behov. Innenfor denne rammefinansieringen har institusjonene et ansvar for å ivareta mangfold av utdanninger og ulike hensyn. Utvalget har ikke innsikt i hvordan institusjonene fordeler ressurser mellom utdanningsprogrammer. Utvalget er likevel bekymret for om lærerutdanningene, som femårige profesjonsutdanninger med stort innslag av praksis, har tilstrekkelig finansiering.

Da de femårige grunnskolelærerutdanningene ble innført, ble det satt ned et panel med internasjonale eksperter for å gi råd om reformen. Rådgivningsgruppen mente at tilstrekkelig finansiering var viktig for å lykkes med reformen på lang sikt, og anbefalte derfor at de femårige grunnskolelærerutdanningene burde flyttes fra kategori D til kategori C i det norske finansieringssystemet for høyere utdanning (Advisory Panel for Teacher Education, 2020).1 Utvalget registrer at flyttingen ikke skjedde. Selv om det ble bevilget midler i forbindelse med innføringen av reformen, mener utvalget at det bare ble bevilget et minimum da det femte året i lærerutdanningen ble finansiert (Prop. 1 S (2020–2021); Prop. 1 S (2021–2022)). Beløpet som ble tilført institusjonene var langt under det Universitets- og høgskolerådet hadde formulert krav om. Kravet var på 1,1 mrd. kroner og basert på kompensert endring av finansiering fra «gammel kategori D til C» (Tønnessen et al., 2020). Utvalget ser at en medlems- og interesseorganisasjon nødvendigvis vil være ekspansiv i beregning av kostnader ved en reform. Utvalget mener like fullt det er god dekning for påstanden om at reformen ble tydelig underfinansiert, sammenlignet med de uttrykte politiske ambisjonene og de faglige rådene (Advisory Panel for Teacher Education, 2020).

Utvalget mener at basert på grep som ble tatt ved overgangen fra allmennlærerutdanning til grunnskolelærerutdanning i 2011, kostnader til praksisplasser og hevingen av lærerutdanningene til masternivå, så ville en rimelig finansiering utover det som ble lagt inn i 2021 og 2022 være i størrelsesorden 250–350 mill. kroner. Utvalget mener det er nødvendig å prioritere å styrke finansieringen av lærerutdanningene slik at de kan videreutvikle og tilby utdanninger av høy kvalitet og relevans.

Satsning på utdanningsforskning og sammenkobling til skolesektoren

Gode lærerutdanninger forutsetter også forskning av høy kvalitet. Utvalget mener det er viktig å satse på utdanningsforskning og strukturer for å videreformidle forskningen til skolesektoren. I et samfunn i rask endring er det behov for god forskningsberedskap. Det stiller krav til videreutvikling av forskningsfeltene og nye måter å samarbeide på tvers av fag, sektorer og landegrenser. Utvalget merker seg at det er en aktiv strategi for å styrke utdanningsforskningen fram mot 2029 (Kunnskapsdepartementet, 2025c). Utvalget mener dette legger et godt grunnlag for å satse på utdanningsforskning og sammenkobling mellom universitets- og høyskolesektoren og skolesektoren.

Det er ingen automatikk i at utdanningsforskningen som skjer i akademia finner veien til skolene og klasserommet. Strategien for utdanningsforskning legger blant annet vekt på at et velfungerende økosystem for forskning krever både produksjon av forskning, bruk av forskning og en form for kunnskapsmegling, altså aktiviteter som fremmer bruk av forskning. (Kunnskapsdepartementet, 2025c). Det er flere tiltak som skal bidra til en slik sammenkobling. Her spiller Kunnskapssenter for utdanning og de nasjonale sentrene viktige roller. Det er også flere tiltak i lærerutdanningene som er ment å bygge sterkere kunnskapsbroer mellom akademia og skolesektoren, blant annet gjennom satsningen på partnerskap. Masterutdanningen er i seg selv viktig for at studentene kan trene på å omsette forskning til praksis. Det er med andre ord mange gode tiltak på dette området. Utvalget mener likevel det er viktig å undersøke hvordan man kan jobbe for å legge til rette for å fremme bruk av utdanningsforskningen. Endring i rammeplanen for lærerutdanningene framstår som en egnet mulighet også for dette. Utvalget vil i denne forbindelse også peke på at ordningen med offentlig sektor ph.d. bør utvikles og at det kan være en styrke med flere lærere med doktorgrad i skolen.

Utdanningsforskningen er viktig for et velfungerende utdanningssystem. Som vist i kapittel 10, er det en positiv utvikling på dette området. For å få mer kunnskap om kvaliteten og utviklingen innen utdanningsforskning, mener utvalget det nå er på tide å gjennomføre ny fagevaluering av utdanningsforskningen i Norge.

Lærere med kunnskap om samisk språk, kultur og samfunnsliv

Skolen og lærerutdanningene spiller også en viktig rolle for å sikre samisk kompetanse i samfunnet. Det er stort behov for slik kompetanse. Å ha samisk kompetanse vil si både å beherske samisk språk og ha god kunnskap om samisk kultur. Utvalget mener fellesskolen og lærerutdanningene spiller en nøkkelrolle for å sikre at samiske elever får lære sitt eget språk, lære om egen kultur og historie og om de rettighetene den samiske folkegruppen har.

Det er behov for formell samisk kompetanse innenfor mange fagområder og på mange områder i samfunnet, som utdanning, helse, rettsvesen og offentlig forvaltning. Vi trenger flere samiske språkbrukere for å få en positiv utviklingsspiral for samisk språk og kultur. Samisk barnehage og skole er avgjørende for å kvalifisere samiske språkbrukere som videre er kvalifisert til å starte på samisk lærerutdanning, slik at vi kan utdanne flere samiske lærere (Meld. St. 13 (2022–2023)). I dag er det egne samiske lærerutdanninger, og en ny felles samisk rammeplan for lærerutdanning er under utvikling (Kunnskapsdepartementet, 2025a). Utvalget mener det er nødvendig både at det utdannes nok samiske lærere og at alle lærerutdanninger og skoler bidrar til kunnskap om det samiske urfolket og om samisk språk, kultur og samfunnsliv.

Tidligere i utredningen har vi beskrevet hvordan skolen var et viktig verktøy for fornorskingspolitikken. Denne politikken førte til at flere generasjoner samer og nasjonale minoriteter mistet språk og kultur, og senvirkningen av fornorskningspolitikken gjør seg fortsatt gjeldene. Da Stortinget behandlet Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport, ba Stortinget regjeringen om å:

• gjennomgå språkopplæringen i samisk og kvensk, og iverksette tiltak for at flere barn skal lære språkene i opplæringsløpet. Samarbeidet mellom språksentre, kommuner, fylkeskommuner og andre relevante aktører innen språkopplæring bør styrkes. I dette arbeidet må hindringer identifiseres og tiltak for rekruttering av samisk og kvensk språkkompetanse til barnehage og skole forbedres.

• komme raskt tilbake til Stortinget med forslag til en nasjonal satsing på gjennomgående språkopplæring for kvensk og samiske språk fra barnehage til voksenopplæring.

• aktivt støtte opp under teknologiutvikling og nye undervisningsmuligheter som kan bidra til bedre tilgang på utdanning i og på kvensk og samiske språk, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte (Innst. 30 S (2024–2025)).

Utvalget mener at disse vedtakene må følges opp og er kjent med at Kunnskapsdepartementet allerede er i gang med dette.

Utvalget understreker igjen at den beklagelsen Stortinget ga i forbindelse med behandlingen av rapporten fra Sannhets- og forsoningskommisjonen, gir en særskilt forpliktelse for fellesskolen til å ivareta samiske barn og unges rettigheter til eget språk og kultur, og til å motvirke senskadene av fornorskningspolitikken.

12.1.2 Regulering av profesjonsfaglig veiledning for nyutdannede lærere

Det er viktig at alle nyutdannede lærere får god profesjonsfaglig veiledning de første årene i yrket. Overgangsperioden er sentral for både lærernes og elevenes læring. Utvalget mener det er nødvendig å regulere en plikt for kommunen og fylkeskommunen til å gi alle nyutdannede lærere to introduksjonsår med profesjonsfaglig veiledning. De nyutdannede lærerne skal ha plikt til å delta i ordningen. Utvalget foreslår at introduksjonsperioden skal innebære at 10 prosent av arbeidstiden de første to årene skal kunne brukes til introduksjonsaktiviteter, veiledning og for- og etterarbeid til undervisning. Utvalget mener at ordningen etter en periode bør evalueres for å vurdere om den bør endres.

Det er flere grunner til at utvalget mener det er nødvendig å regulere en introduksjonsperiode med profesjonsfaglig veiledning. En nyutdannet lærer er en viktig ressurs i profesjonsfellesskapene og kan bidra med ny forskning og nye perspektiver fra lærerutdanningene. Samtidig er en nyutdannet lærer fortsatt i en intensiv læreprosess de første årene i yrket. For å gi nye lærere en god start på yrkeslivet og tid til utvikling og modning, mener utvalget det er nødvendig at de får mer tid til for- og etterarbeid, introduksjonsaktiviteter og god profesjonsfaglig veiledning. Utvalget mener at en slik introduksjonsperiode også er viktig for å beholde nyutdannede lærere i yrket. En god overgang mellom utdanning og yrke er dermed også viktig i et rekrutteringsperspektiv.

Utvalget understreker at veiledning er et svar på kompleksiteten i læreryrket. Det er noen sider ved lærernes profesjonskunnskap som læres best i yrket. Det er et begrenset antall dager i året lærerstudentene er i praksis. I disse periodene vil de ha en klasse på lån for en kort tid og sjelden ha det fulle ansvaret. En kort praksisperiode vil ikke kunne forberede for alle sider av lærergjerningen. I praksisperiodene vil det være et element av forutsigbarhet, og man kan ikke planlegge for alle de erfaringer en lærer gjør i løpet av et skoleår. Det er noen områder som læres best i de første årene i yrket. Områder som skole-hjem-samarbeid, samarbeid med andre instanser, relasjonsarbeid og klasseledelse, håndtering av skolemiljøsaker og planlegging av skoleåret, er eksempler på områder som må videreutvikles i yrket.

Utvalget mener en stor fordel ved å regulere at nyutdannede lærere skal få en obligatorisk introduksjonsperiode, er at det vil gjøre det mulig å ha tydeligere forventinger til hva de nyutdannede bør lære disse årene. I dag skal organiseringen av og innholdet i veiledningen utformes lokalt. Lokal tilpasning er viktig, men utvalget mener også at det kan være hensiktsmessig med noe regulering av hva introduksjonsperioden skal inneholde.

Regulering er nødvendig

Utvalget vil understreke at det har skjedd en positiv utvikling knyttet til veiledning av nyutdannede lærere i løpet av de senere årene. Som beskrevet i kapittel 10, registrerer utvalget at det både er faglig og politisk konsensus om at nyutdannede lærere skal få veiledning. Det har blitt satset aktivt på dette i to tiår, og utvalget mener det er med rette at Norge har blitt betraktet som et foregangsland (Bjerkholt & Olsen, 2025). Til tross for aktiv politikk, en dedikert tilskuddordning og partenes enighet om de nasjonale prinsippene og forpliktelsene, viser de nyeste kartleggingene dessverre at det er for stor variasjon i utbredelse og kvalitet (Halmrast et al., 2021; White et al., 2025). Utvalget mener det neppe er vond vilje som gjør at det fortsatt er mange nyutdannede som ikke får veiledning. Mange steder i landet er rekrutteringssituasjonen krevende. Utvalget ser at det i en sitasjon med mangel på lærerkompetanse kan være krevende å prioritere at lærere skal bruke tid på veiledning. Utvalget mener at gode intensjoner ikke har vært nok, og at det nå er nødvendig å regulere at alle nyutdannede lærere skal sikres profesjonsfaglig veiledning.

Å innføre en plikt for kommunen og fylkeskommunen til å gi alle nyutdannede lærere to obligatoriske introduksjonsår med profesjonsfaglig veiledning, er en sterk form for styring av kommuner og fylkeskommuner, og det er en inngripen i det kommunale selvstyret. Det skal alltid angis ett eller flere nasjonale hensyn som tilsier at slik inngripen er nødvendig (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020). Utvalget viser til at forsøkene med mykere styringsgrep gjennom tilskuddsordninger og avtaler ikke har gitt tilstrekkelig effekt, og at mange nyutdannede lærere fortsatt ikke får veiledning. Utvalget mener derfor at lovregulering er et nødvendig og forholdsmessig virkemiddel som vil sikre at kommunene må prioritere ressurser til dette.

Å innføre to obligatoriske introduksjonsår med profesjonsfaglig veiledning og 10 prosent redusert undervisning, har en økonomisk kostnad, og det vil kreve flere lærerårsverk. Forslaget innebærer at både nyutdannede lærere og veilederne deres får mindre tid til undervisning. Utvalget vil understreke at det er nødvendig at disse årsverkene kompenseres, for at det ikke skal svekke elevenes opplæring.

Til tross for disse konsekvensene, mener utvalget en obligatorisk introduksjonsperiode med profesjonsfaglig veiledning er et viktig tiltak som vil styrke skolen i det lange løp. Det vil kunne bidra til bedre lærere, styrke opplæringen til elevene og til å gjøre læreryrket mer attraktivt slik at vi beholder gode lærere i yrket.

Gode forutsetninger for gjennomføring

Utvalget mener det allerede er gode forutsetninger for å regulere at alle nyutdannede lærere får veiledning. Blant annet legger partenes enighet om de nasjonale prinsippene for veiledning, og midlene som nå er overført til kommunerammen et godt grunnlag for å innføre en regulering. Det er også et godt utgangspunkt at partene gjennom arbeidstidsavtalen er enige om at lærere det første yrkesåret skal få redusert undervisningen med inntil 6 prosent fra skoleårets begynnelse. Dette mener utvalget er positivt.

Utvalget merker seg at de nasjonale prinsippene legger til grunn at en kvalifisert veileder er en lærerutdannet som fortrinnsvis har formell veilederkompetanse, nødvendig fagkompetanse og minst tre års erfaring som lærer. Formell veilederkompetanse innebærer at man har studiepoeng i veiledning fra høyere utdanning. Forskningen understøtter betydningen av at veiledningen gis av lærere med formell veilederkompetanse (Frederiksen, 2020; Ingersoll & Strong, 2011), og utvalget støtter at veiledningen fortrinnsvis bør skje med kvalifiserte veiledere.

En evaluering viser at om lag halvparten av veilederne ikke hadde noen studiepoeng i veiledning (Halmrast et al., 2021). Å sørge for at nok veiledere får videreutdanning i veiledning er viktig for kvaliteten på den profesjonsfaglige veiledningen i denne innføringsperioden. Utvalget mener at det å investere i veilederkompetanse også kan styrke kvaliteten i praksis i lærerutdanningene. De nasjonale rammene presiserer at organisering av veiledningen bør tilpasses lokale forhold. Utvalget mener derfor det bør være mulig å finne smidige, lokale løsninger for å samarbeide om veiledningsordninger slik at mindre skoler kan tilby nyutdannede lærere veiledning av kvalifiserte veiledere. Utvalget mener det er en styrke at det finnes et nasjonalt nettverk for profesjonsfaglig veiledning for nyutdannede som kan bidra til kunnskapsdeling og kvalitetsutvikling innenfor feltet (Nettverk for profesjonsfaglig veiledning for nyutdannede lærere, 2026).

Det er avgjørende at det settes av dedikert og tilstrekkelig tid til veilederne. De nasjonale prinsippene presiserer at profesjonsfaglig veiledning skal gjennomføres i avsatt tid til planlegging og gjennomføring hos både veiledere og nyutdannede, og det skal være med hyppighet og omfang som bidrar til læring og utvikling (Kunnskapsdepartementet, 2025d). I den nyeste evalueringen av veiledningsordningen rapporterte 65 prosent av grunnskolelederne og 32 prosent av ledere i videregående opplæring at mengden formell veiledning er definert i den lokale arbeidstidsavtalen (Halmrast et al., 2021).

I system for kompetanse- og karriereutvikling blir rollen som veileder for nyutdannede lærere, praksisstudenter og kolleger trukket fram som et godt eksempel på en spesialisert rolle eller funksjon. Utvalget mener også at rollen som veileder kan ses i sammenheng med en ordning for utviklingslærere.

12.1.3 Kontinuerlig kompetanseutvikling gjennom yrkeslivet

Utvalget mener at det er nødvendig at lærerne, som del av en lærende profesjon, utvikler kompetanse gjennom hele yrkeslivet, også etter de første introduksjonsårene. Utdanningspolitikken bør støtte en slik utvikling, og rammene for profesjonens kompetanseutvikling må derfor videreføres og videreutvikles i framtiden. En profesjon som skal bidra til læring og utvikling for kommende generasjoner, må utvikle og fornye seg i takt med endringene i samfunnet og ny forskning. Utviklingstrekkene som er beskrevet i denne utredningen understreker et slikt behov. Det er også behov for videreutdanning for å sikre at flere lærere får undervisningskompetanse i fagene de underviser i. Det nylig vedtatte systemet for kompetanse- og karriereutvikling, som omtalt i kapittel 10, gir et godt utgangspunkt for å sikre den kontinuerlige kompetanseutviklingen til lærerprofesjonen.

Utvalget mener at utvikling av lærerprofesjonen ikke vil lykkes uten kollektiv profesjonalisering som mål. Profesjonsutviklingen må skje i faglige fellesskap mellom lærerne som jobber i skolen for at de ulike tiltakene for å løfte profesjonen skal virke etter hensikten.

Kollektiv læring og samarbeid i profesjonsfellesskapene er avgjørende

Profesjonsfellesskapene er grunnleggende for lærernes kompetanseutvikling. Profesjonelle læringsfellesskap skaper et rom der lærere sammen utvikler kunnskap, deler erfaringer og reflekterer over praksis med elevenes læring, utvikling, trivsel og danning som felles mål. Når lærere samarbeider på tvers av erfaringer og perspektiver, styrkes både kvaliteten i undervisningen og den profesjonelle tryggheten i yrket.

Den enkelte lærer er avhengig av autonomi i yrket. Samtidig er det nødvendig at profesjonen som helhet får tillit og handlingsrom til å ta faglige beslutninger. Dette handler om profesjonens kollektive autonomi. Gjennom samarbeid, dialog og gjensidig ansvar utvikles en kultur der lærere ikke står alene i vurderinger og utviklingsarbeid, men at de sammen bygger et profesjonelt skjønn basert på forskning, erfaring og kjennskap til elevenes behov. Slik blir profesjonelle læringsfellesskap ikke bare en arbeidsform, men en viktig forutsetning for skoleutvikling, kvalitet og profesjonsutøvelse.

Kollektiv profesjonsutvikling blant lærere bør skje innenfor rammer med klare mål og med tilstrekkelig autonomi for lærerne til kontinuerlig å utvikle praksis i tråd med oppdatert kunnskap. Profesjonsfellesskapene i skolen må være systematiske, lærende og i en kontinuerlig forbedringsprosess. På sitt beste vil profesjonsfellesskapene bruke sin kompetanse og kunnskap til å utvikle seg sammen mot felles mål.

Skolelederne har et ansvar for å lede profesjonsutviklingen og må ha de riktige verktøyene og rammene for å legge til rette for at slik utvikling kan skje. En kollektiv samarbeidskultur krever tid, en kultur for deling og aktiv deltakelse fra alle som er med.

Rammer for å sikre lærernes profesjonsutvikling gjennom yrkeslivet

Lærerprofesjonens kontinuerlige utvikling ivaretas på flere måter. Opplæringslova § 17-8 regulerer at kommunen «skal sørgje for at dei som er tilsett i lærarstilling, rektorar og andre tilsette i skolen får høve til å utvikle seg fagleg og pedagogisk så dei kan vere på høgd med utviklinga i skolen og samfunnet» (Opplæringslova, 2024). I arbeidstidsavtalen for skole, SFS 2213, er det satt av tid til kompetanseutvikling og faglig ajourføring for lærerne. Ledelsen gis et særlig ansvar for å styrke og støtte profesjonsfellesskapets faglige utvikling og samarbeid (SFS 2213, 2025).

Utvalget mener at lærerne bør utvikle sin kompetanse gjennom hele yrkeslivet. En slik kompetanseutvikling bør skje i arbeidstiden og være betalt av arbeidsgiver. For å bygge opp under den kontinuerlige kompetanseutviklingen i profesjonen, er det både viktig med tid til faglig og pedagogisk utvikling i det daglige arbeidet, i noen perioder også gjennom formell videreutdanning. Lokale og sentrale myndigheter kan legge til rette for lærernes formelle kompetanseutvikling.

Statlig finansiering av kompetanseutvikling gjennom «System for kompetanse- og karriereutvikling i barnehage og skole», kan bidra til å sikre et mer likeverdig tilbud på tvers av kommuner og fylkeskommuner, særlig ved å kompensere for ulik kapasitet og ressurstilgang lokalt. Felles rammer for kompetanseutvikling kan også gi tydeligere retning for utviklingsarbeidet i sektoren. Det finnes egne tilskuddsordninger som skal støtte lærernes kompetanseutvikling gjennom videreutdanning og kollektiv kompetanseutvikling. Kommunekommisjonen har foreslått at tilskuddsordningen for viderutdanning skal innlemmes i kommunerammen. Som vi argumenterer for i kapittel 13, mener utvalget det er avgjørende at tilskuddordningene bevares. Skolens ansatte må sikres relevant og oppdatert kompetanse. Utvalget mener også at tilskuddsordningene bør øke betraktelig for at lærerprofesjonen skal ha oppdatert og relevant kunnskap i møte med utviklingstrekkene i samfunnet. Økt tilskudd til kompetanseutvikling må ses i sammenheng med utvalgets forslag om å innføre krav om 15 studiepoeng for undervisning i alle fag på barnetrinnet som ikke har krav til faglig fordypning i dag, og forslaget om å innføre en ordning med utviklingslærere.

12.1.4 Spesialisering gjennom en ordning for utviklingslærere

Et viktig ledd i arbeidet for å styrke lærerprofesjonen, er å gi erfarne lærere mulighet til spesialisering og et spesielt ansvar for å støtte utviklingsarbeidet ved skolene. Utvalget mener differensiering og spesialisering er en naturlig følge av lærerprofesjonens heterogene kunnskapsgrunnlag, en stadig høyere utviklingstakt og endringsbehovene i skolen. I lys av den raske utviklingstakten vil det være avgjørende å lage systemer som sørger for koblinger mellom forskningsmiljøene i høyere utdanning og skolene. Utvalget anbefaler å innføre en ordning med utviklingslærere, som skal ha et særlig utviklingsansvar innenfor prioriterte områder på skolen eller i kommunen. For den enkelte lærer vil rollen innebære en anerkjennelse av spesialisert kompetanse og mulighet for faglig fordypning. For praksisfellesskapet er det nyttig at noen spesialiserer seg. Utviklingslærere bør få et særlig ansvar for samarbeid, nettverk og utviklingsarbeid mellom skolene og lærerutdanningene. Utviklingslærere kan fungere som motorer i utviklingsarbeidet i skolen.

Formålet med spesialiseringen bør være å styrke arbeidet med å gi et godt faglig og pedagogisk tilbud til elevene. Utvalget mener utviklingslærere kan være nav for utvikling i skolesektoren, i tett samarbeid med ledelsen ved den enkelte skole.

Spesialiserte utviklingslærere vil kunne styrke skolen, elevenes opplæring og læreprofesjonen som helhet. I andre sammenlignbare profesjoner er spesialisering utbredt. Utvalget mener det er viktig å anerkjenne at lærerne gjennom yrkeslivet vil få mer spesialisert kompetanse. En erfaren lærer med videreutdanning vil gjennom et langt yrkesliv ha en annen kompetanse enn en nyutdannet lærer. Utvalget mener at en slik ordning må innføres i lys av de egalitære normene i lærerprofesjonen og i lys av utdanningsnivået og spesialiseringen til lærerprofesjonen.

En stadig mer spesialisert lærerprofesjon

Lærerprofesjonen har blitt beskrevet som en profesjon som i liten grad har vært opptatt av spesialisering, og den har historisk sett vært preget av egalitære normer. Lærere omtales gjerne som sterkt likhetsorienterte, for eksempel når det gjelder lønn, autoritet og ansvar. Likevel har det de siste tiårene, både i Norge og internasjonalt, skjedd en dreining mot stadig større grad av spesialisering av lærerrollen (Lorentzen, 2023).

Utviklingen de siste tiårene har bidratt til at lærere har fått en mer spesialisert kunnskap og kompetanse. Spesialiseringen har skjedd gjennom tiltak som trinndelingen av grunnskolelærerutdanningen i 2010, innføringen av femårig masterutdanning i 2017, skjerpede krav til læreres fagspesifikke kompetanse og økt satsing på læreres etter- og videreutdanning. Stadig flere lærere har en fordypning (Lorentzen, 2023, 2024).

Tidligere forslag om spesialiserte lærerroller har ikke fått fotfeste

Utvalget erkjenner at forslaget om utviklingslærere bør ses i lys av tidligere forsøk med spesialiserte lærerroller, som ikke har funnet en etablert form. Utvalget mener det er nødvendig å lære av disse erfaringene.

Innføringen av lærerspesialister i 2015 er et eksempel på en spesialisert lærerrolle. Formålet med ordningen var todelt. Det ene formålet var å bidra til at dyktige lærere opplever faglige utviklingsmuligheter og ønsker å fortsette i jobben. Det andre var å styrke det kollektive profesjonsfellesskapet og utviklingen av skolen som lærende organisasjon. Lærerspesialistordningen ble avviklet fra og med høsten 2021. Regjeringen Støre ønsket å erstatte «lærarspesialistordninga med ei partsforankra ordning som gir lærarar betre tid til utviklingsarbeid, og som styrkjer profesjonsfellesskapa i skulen.» (Arbeiderpartiet & Senterpartiet, 2021).

Etter- og videreutdanningsutvalget (NOU 2022: 13) foreslo at det i stedet for lærerspesialistordningen burde innføres et nasjonalt system for karriereveier for ansatte i skolen innenfor fire utvalgte områder:2

• fag- og skoleutvikling

• forskning og partnerskap

• inkluderende praksis

• ledelse

Etter- og videreutdanningsutvalget framhevet at faglige utviklingsmuligheter for den enkelte kan bidra til å styrke det profesjonelle fellesskapet på og mellom skoler og utvikle lærende organisasjoner. På bakgrunn av evalueringer, forskning og erfaringer fra blant annet lærerspesialistordningen foreslo dette utvalget blant annet:

• å utvikle videreutdanningstilbud knyttet til karriereveiene

• at minimum 20 prosent av arbeidstiden skulle gå til karriereveien

• å utforme nasjonale rammer for karriereveier

• å utforme nasjonale standarder til hva karriereveien skal bidra med i kvalitetsarbeidet

• å utvide offentlig sektor ph.d.-ordningen rettet mot lærere og andre ansatte i skolen

• å øke antallet kombinasjonsstillinger mellom universiteter og høyskoler og skoler (NOU 2022: 13)

I det nye systemet for kompetanse- og karriereutvikling som fulgte opp forslagene til Etter- og videreutdanningsutvalget, ble karriereveier omtalt som spesialiserte roller og funksjoner. I strategien står det:

Spesialiserte roller og funksjoner skal styrke kvalitetsarbeidet og det profesjonelle læringsfellesskapet innenfor et fag- eller arbeidsområde i barnehage og skole, i en kommune, fylkeskommune eller region. Spesialiserte roller og funksjoner skal gi lærere og andre yrkesgrupper med høyere utdanning eller fagbrev utvidet ansvar og faglige utviklingsmuligheter og bidra til at barnehager og skoler er attraktive arbeidsplasser.

(…)

Departementet har jobbet sammen med partene for å utvikle veiledende rammer for spesialiserte roller og funksjoner, men har foreløpig ikke kommet fram til noe alle kan stille seg bak. Mange av problemstillingene i arbeidet hører hjemme hos partene, og det er derfor en forutsetning at arbeidet er partsforankret.

Kunnskapsdepartementet 2025f

Partene kom med andre ord ikke til enighet om veiledende rammer for spesialiserte roller og funksjoner. Fellesskoleutvalget tar ikke stilling til hvorfor partene ikke kom til enighet, men vil påpeke at de har et felles ansvar for å løse slike utfordringer.

Utvalget mener likevel det bør innføres en ordning med utviklingslærere

Utvalget mener det bør utvikles en ordning med utviklingslærere med spesialisert ansvar, selv om tidligere forsøk med spesialiserte lærerroller har strandet. Erfaringene med lærerspesialistordningen, etter- og videreutdanningsutvalgets utredning og oppfølgingen av denne gir verdifull kunnskap å bygge videre på i en ny ordning.

Det er avgjørende at en ordning for spesialisering er partsforankret. Utvalget oppfatter ikke at partene er imot å utvikle et system for spesialiserte roller. Skal det lages et godt system for utviklingslærere, mener utvalget det er sentralt at partene må samarbeide og bli enige hvordan et slikt system skal fungere. Utvalget vil likevel peke på noen sentrale momenter å ta stilling til i en slik diskusjon.

Utviklingslærer som tittel

Det er nødvendig med en begrepsbruk som funger i lærerprofesjonen. Selv om det i helseprofesjonene er vanlig å bruke ordet spesialist, mener utvalget det vil være bedre å bruke betegnelsen utviklingslærer, eventuelt «utviklingslærer med spesialisering i [et gitt område]». Betegnelsen utviklingslærer signaliserer at målet med stillingen er å bidra til utvikling av skolen, kollegiet og profesjonen generelt. Den peker også mot utviklingsmulighetene til den enkelte utviklingslærer. Utvalget presiserer at det er partene som må bli enige om hvilken tittel som er best egnet.

En stadig bedre utdannet og spesialisert lærerprofesjon

Det høyere utdanningsnivået til lærerprofesjonen danner et bakteppe for hvordan en ordning med utviklingslærere bør fungere. Utvalget mener det er positivt at lærernes utdanningsnivå har blitt styrket. Samtidig erfarer utvalget at smal spesialisering av lærerne også skaper utfordringer for rekruttering. Som vist har lærerprofesjonen et heterogent kunnskapsgrunnlag, og utvalget oppfatter at det stadig er utfordringer med å få til god integrasjon mellom kunnskapsområder og sammenheng mellom kunnskapsutviklingen som skjer i skolen og i forskningen. Fordi lærerprofesjonen allerede har blitt stadig mer spesialisert, er det viktig at en ordning med utviklingslærere bidrar til bedre integrasjon mellom fagområder, og til bedre kunnskapsutvikling og erfaringsdeling mellom skolene og lærerutdanningene. Utvalget mener utviklingslærere bør ha funksjoner som bidrar til slike sammenhenger.

Utviklingslærere for skoleutvikling og nasjonalt og lokalt samarbeid

Et sentralt argument for å innføre en ordning med utviklingslærere er at de kan bidra til utvikling, samarbeid og erfaringsutveksling på tvers. Hovedjobben til utviklingslærere bør være knyttet til utvikling ved den enkeltes skole, men siden ikke alle skoler nødvendigvis vil ha mulighet til ha egne utviklingslærere, bør utviklingslærere også ha ansvar for erfaringsutveksling gjennom nettverk av skoler og kommuner.

Utvalget mener utviklingslærere kan være sentrale for implementeringsarbeid og støtte skoleledelsen ved den enkelte skole, i samarbeidet mellom skoler kommunalt, samarbeidet mellom lærerutdanningene og for nasjonale myndigheter. Internasjonalt har både myndigheter og forskere argumentert for at spesialiserte lærerroller bidrar til å styrke læreres eierskap til utviklingsprosesser, og de kan bidra til å distribuere ansvar og kontroll i skolens systemer (Lorentzen, 2024). Utviklingslærere vil være en kilde til økt kollektiv autonomi for lærerprofesjonen som helhet og styrke profesjonens stemme i utviklings- og implementeringsarbeid.

Krav og rammevilkår for utviklingslærene

Utvalget mener at utviklingslærere bør legge til rette for læreres læring, arbeide med utviklingsoppgaver (ikke ordinære driftsoppgaver) og inngå i arbeidet med å lede utvikling av kvalitet i undervisning. For å bidra til kunnskapsutvikling og erfaringsdeling kan utviklingslærere for eksempel få ansvar for veiledning av lærerstudenter og nyutdannede lærere, forskningssamarbeid, partnerkapsarbeid og samarbeid med lærerutdanningene. Utviklingslærere kan også få ansvar for ulike fagområder som lesing, demokrati, digitalisering eller praktiske og estetiske fag.

Utvalget presiserer at myndighetene bør gå i dialog med partene i arbeidslivet om å utforme detaljene i en ordning med spesialiserte utviklingslærere. En stadig større andel av lærerprofesjonen vil i framtiden være masterutdannede med ulik spesialisering. Utvalget mener at dersom spesialiseringsordning skal ha legitimitet, må det være formelle og forutsigbare kvalifikasjonskrav knyttet til utdanning og erfaring som samsvarer med ansvaret som gis til utviklingslærere. Profesjonen bør oppleve at kravene og rammevilkårene som følger med er legitime. Utvalget mener det er naturlig at utviklingslæreres kompetanseutvikling og spesialisering bør inngå som en del av videreutdanningstilbudene til lærerne.

Utvalget registrerer at den viktigste motivasjonen til lærerspesialistene handlet om faglig utvikling og å styrke lærersamarbeidet og å bidra til skoleutvikling. Erfaringene fra lærerspesialistordningen viser at spesialiseringen kun utgjorde om lag 5 prosent av stillingen (Lødding et al., 2021). Å innføre en ordning med utviklingslærere med nedsatt leseplikt vil kreve flere lærerårsverk. Utvalget mener det er viktig at disse årsverkene kompenseres, for at det ikke skal gå på bekostning av elevenes opplæring. Kostnadene ellers til systemet vil avhenge av hvorvidt og hvordan det skal knyttes ekstra lønnsmidler til utviklingslærere eller ikke, og hvor mye tid utviklingslærere skal ha til funksjonen. Utvalget mener det er sentralt at partene blir enige om hvordan et slikt system skal innrettes.

12.1.5 Kompetansekrav for lærere

Lærernes kompetanse er viktig for kvaliteten i skolen. Utvalget mener derfor at et minimumskrav bør være at alle elever får undervisning av lærere med lærerutdanning. Vi har tidligere presentert statistikk som viser at det er ansatte i lærerstillinger som ikke oppfyller kompetansekravene, og at det er store geografiske variasjoner. Statistikken viser også at andelen ansatte uten lærerutdanning på landsbasis holder seg stabil, selv om andelen lærere med mastergrad øker.

Mange andre profesjoner er underlagt lovregulert autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenninger. De har altså lovreguleringer som beskytter yrkestittelen. Det er ikke tilsvarende reguleringer som beskytter lærertittelen. I andre profesjoner snakker man ikke om «sykepleiere med sykepleierutdanning», «kvalifiserte advokater» eller teller antall «sivilingeniører uten utdanning».

Utvalget mener at muligheten til å ansette personer uten lærerutdanning i midlertidige stillinger er et stort paradoks. På den ene siden er det satset massivt på lærernes kompetanse gjennom grunnutdanninger på masternivå og etter- og videreutdanning. På den andre siden har man «døra på gløtt» ved at det er mulig å gjøre unntak fra kompetansekravene. Satt på spissen, stilles det høye krav til lærerkompetansen, samtidig som det åpnes for at «hvem som helst» kan slippe inn i klasserommene. Utvalget gjentar at årsaken til at staten griper inn og gir visse yrkesgrupper eksklusiv rett til å ivareta bestemte oppgaver på vegne av felleskapet, ikke handler om å beskytte profesjonene. Det handler om at det vil innebære negative konsekvenser for samfunnet å slippe ukvalifiserte til. Utvalget mener at strengere regler for å ansette lærere er viktig for å sikre alle elever et likeverdig opplæringstilbud og for å styrke lærerprofesjonen.

Utfordringer ved å innføre strammere kompetansekrav

Utvalget er kjent med at det er flere utfordringer knyttet til å fjerne unntaksmulighetene for tilsetting.

Kommunene bør i utgangspunktet ha frihet til selv å vurdere hvem som er best kvalifisert til stillingene i kommunen. Kompetansekrav griper inn i det kommunale selvstyret, og tiltaket må derfor være forholdsmessig og nødvendig for å ivareta nasjonale mål (Kommuneloven, 2018, § 2-2). Kompetansekrav bør bare innføres dersom nasjonale hensyn som rettssikkerhet, likhet og likeverd, liv og helse og effektiv og samordnet bruk av offentlige ressurser mv. tilsier det (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2020).

Det skal heller ikke stilles krav til kommunene som de ikke har mulighetene til å innfri. Utvalget ser at det er store rekrutteringsutfordringer flere steder, og dette har lenge vært et argument for å åpne for midlertidige tilsettinger av personer uten fullført lærerutdanning. Alternativet ville vært at kvalifiserte lærere får ansvaret for å undervise flere enn det som er pedagogisk forsvarlig eller at elevenes rett til opplæring ikke kan innfris.

Siden det er geografiske forskjeller i lærerdekningen vil det å fjerne unntaksmulighetene fra tilsettingskravet kunne bety at det blir vanskeligere å drive skole i noen deler av landet. Jo strengere krav som stilles, desto større sprik kan det bli mellom lærernes kompetanse i ulike steder av landet. Noen steder vil man klare å innfri slike krav, mens andre steder kan det være mer utfordrende. Lærernes kompetanse er viktig, og demografiske endringer vil gi økende press på menneskelige og økonomiske ressurser og større kamp om arbeidskraften i framtiden. Utvalget vil samtidig peke på at det er arbeidsgivers ansvar å sørge for lønns- og arbeidsvilkår som er tilstrekkelig attraktive til å skaffe kvalifiserte arbeidstagere.

Utvalget mener bare lærere skal ansettes i lærerstillinger

Utvalget mener at en forutsetning for å ruste fellesskolen for framtiden er at det er like strenge regler for tilsetting som i sammenlignbare profesjoner. Lærere forvalter et komplekst oppdrag og har ansvar for opplæringen av den oppvoksende generasjonen. Dette krever spesialisert utdanning. Utvalget mener det er problematisk at det i dag er mulig å ansette personer uten lærerutdanning midlertidig i lærerstillinger. Det kan få store konsekvenser for elevene og samfunnet dersom elevene ikke får opplæring av kvalifiserte lærere. Utvalget mener det er en alvorlig brist ved dagens skolesystem at ikke alle elever får undervisning av lærere med lærerutdanning.

Utvalget mener at lærerutdannede lærere må være bunnplanken for fellesskolen i framtiden for å sikre likeverdig opplæring for elevene og ivareta barnets beste. Utvalget erkjenner at en innstramming i kompetansekravene blir krevende å innfri for skoler som allerede strever med rekruttering. Det er blant annet særlig krevende å rekruttere samiske lærere. Utvalget mener likevel at det i det lange løp lønner seg å investere i lærere.

Investering i skolen gir mange gevinster, men ikke nødvendigvis umiddelbart for hver enkelt kommune og fylkeskommune. Dette er omtalt i kapittel 13.1. Utvalget er bekymret for at en presset kommuneøkonomi vil ha svake insentiver til å ansette høyt utdannende lærere så lenge det er mulighet for å gjøre unntak. Ansattes kompetanse kan ikke være en salderingspost. Forslaget har en kostnadsside. Det koster mer å lønne en utdannet lærer enn en person uten utdanning.

Dersom vi lykkes med å sikre at bare lærere med lærerutdanning ansettes i lærerstillinger, mener utvalget det vil styrke fellesskolens muligheter til å bidra til elevenes læring, utvikling, trivsel og danning. Dette vil også kunne få samfunnsøkonomiske gevinster i form av bedre skoleresultater, noe vi kommer tilbake til i kapittel 13. I en framtid med økt press på arbeidskraften mener utvalget at det er viktig med tilsvarende lovregulering av ansattes kompetanse i utdanningssektoren som i helsesektoren. Utvalget viser til at de fleste andre profesjoner har strenge krav til kompetanse, og mener dette bør være gjennomførbart også i skolen. En innstramming av reglene er også et uttrykk for hvor viktig det er å ha lærere som har nødvendig kompetanse. Utvalget mener at en innstramming av reglene kan ha gode distriktspolitiske effekter, ved å heve kvaliteten i lokalt skoletilbud og dermed attraktiviteten som bosted.

Hvordan sikre at alle som ansettes i lærerstillinger har lærerutdanning?

Utvalget mener det er behov for å beskytte lærertittelen bedre. Utvalget har vurdert to alternative virkemidler for å sikre at bare personer med lærerutdanning kan ansettes i lærerstillinger og omtales som lærere. Den ene er å lovregulere læreryrket gjennom autorisasjonsordninger slik som i helseprofesjonene. Det andre er å stramme inn på unntaksmulighetene i opplæringsloven.

En autorisasjonsordning vil beskytte lærertittelen gjennom tydelig å regulere at bare personer med lærerutdanning skal kunne jobbe i lærerstillinger. En slik ordning vil også kunne innebære at lærere kan miste autorisasjonen sin ved manglede skikkethet etter at de har begynt i yrket. I høyere utdanning er lærerstudentene underlagt skikkethetsvurdering, men det finnes ikke tilsvarende mekanismer for lærere når de kommer ut i yrkeslivet. En autorisasjonsordning kan også regulere krav til kompetanseutvikling, spesialisering med mer. Samtidig vil det være et stort arbeid å utvikle og drifte en slik ordning. Å innføre en autorisasjonsordning for lærerprofesjonen vil kreve en grundigere utredning.

Utvalget mener at et mindre ressurskrevende, og trolig tilstrekkelig alternativ, er å fjerne muligheten til å gjøre unntak fra tilsettingskravet i opplæringsloven om å kunne ansette personer uten lærerutdanning i midlertidige stillinger.

I dag er det to unntaksmuligheter for kravene til tilsetting av lærere. Den ene er muligheten til å ansette personer med påbegynt lærerutdanning på vilkår av at lærerutdanningen blir fullført. Den andre er muligheten til å ansette andre personer midlertidig fram til 31. juli. Helt presist foreslår utvalget å fjerne følgende bestemmelse i opplæringsloven § 17-3 tredje ledd:

Dersom ingen søkjarar oppfyller krava for tilsetjing, kan andre tilsetjast mellombels også utan vilkår om påbyrja lærarutdanning, men ei slik tilsetjing skal ikkje vare lenger enn til 31. juli.

Dersom det mangler søkere med relevant lærerutdanning, mener utvalget at det fortsatt skal være mulig å ansette personer som er i gang med en relevant lærerutdanning midlertidig på vilkår om at utdanningen blir fullført. Denne muligheten kan bidra til nødvendig rekruttering.

Hvordan kan innstrammingen gjennomføres?

Mange kommuner har i dag utfordringer med å rekruttere lærere, selv om det er mange personer med lærerutdanning som ikke jobber i skolen. I 2024 var det over 40 000 lærere som jobbet i næringer der utdanningen deres ikke var relevant, og det var totalt over 50 000 utdannede lærere som jobbet utenfor skoleverket og skolesektoren (Statistisk sentralbyrå, 2024b). SSBs nyeste framskriving av arbeidsmarkedet for lærere anslår at mangelen på grunnskolelærere på landsbasis kan bli redusert på noen områder på lengre sikt (Gunnes et al., 2025). En nyere studie av samspillet mellom arbeidsmarkedet for lærere og lærerutdanningene tyder også på redusert lærermangel i årene fram mot 2035 (Falch & Strøm, 2025). Dette gir et godt utgangspunkt for å utvalgets forslag.

Utvalget registrerer at regjeringen i kommuneproposisjonen for 2027 varslet at de vil redusere dagens detaljerte forskriftskrav for ansettelse i lærerstilling på ulike trinn, med sikte på å gi kommuner og fylkeskommuner økt fleksibilitet ved rekruttering og disponering av lærerressurser (Prop. 94 S (2025 –2026)). Utvalgets forståelse er at regjeringens forslag ikke handler om å svekke kravene til lærerkompetanse, men å forenkle forskriftskravene for ansettelse i lærerstilling på ulike trinn for å gi mer fleksibilitet ved rekruttering og disponering av lærerressurser. Dette står ikke i motsetning til å stramme inn kravet om lærerutdanning for tilsetting i lærerstilling. Mindre detaljerte forskriftskrav vil tvert imot kunne gi et bedre utgangspunkt for å stramme inn, fordi det blir mer fleksibelt mellom trinnene å ansette lærere med ulik lærerutdanning.

Utvalget mener innstrammingen er et nødvendig tiltak for likeverdig opplæring i hele landet. Utvalget mener det vil la seg gjennomføre med målrettede tiltak, men erkjenner at det vil være vanskelig å oppfylle med en gang i noen kommuner og på noen skoler. Utvalget mener derfor det bør innføres en tidsavgrenset dispensasjonsordning som gir lokale skolemyndigheter forutsigbarhet og tid til å tilpasse seg kravet. En dispensasjonsordning i en overgangsperiode vil også kunne gi bedre oversikt for myndighetene over hvor utfordringene med rekruttering er størst, slik at disse skolene kan følges opp med særlige tiltak. Det er viktig at ordningen er tidsavgrenset, slik at den i praksis ikke blir en ny varig unntaksbestemmelse.

Utvalget erkjenner at en innstramming som foreslått ikke vil løse rekrutteringsproblemene. Utvalget mener forslaget vil stille høyere krav til arbeidet med rekruttering til lærerutdanning og læreryrket, både lokalt og nasjonalt. For å sikre tilgang til kvalifiserte lærere over hele landet, mener utvalget det er viktig at nasjonale myndigheter støtter skoler og kommuner, ved for eksempel å etablere støtteordninger i områder der rekruttering av kvalifiserte lærere er særskilt vanskelig. Det vil også være en styrke at lærerutdanningene tilbyr likeverdige utdanninger tilpasset ulike regionale behov. Skolene og lærerutdanningene bør samarbeide for å sikre god rekruttering og finne fleksible løsninger for å sikre tilgang til kvalifiserte lærere, for eksempel gjennom arbeid i partnerskap. Lokale eksempler viser at målrettet rekrutteringsarbeid kan gi gode resultater, se boks 12.2.

Utvalget peker også på at lønn og andre arbeidsvilkår er et vanlig virkemiddel for å tiltrekke seg, utvikle og holde på ønsket kompetanse i en virksomhet som opplever konkurranse om arbeidskraften. Også dette handler om valg og prioriteringer fra partene og om hvilke muligheter og begrensninger som åpnes eller lukkes gjennom nasjonal politikk.

Utvalget mener skjerpede kompetansekrav både kan bidra positivt til rekrutteringen til læreryrket og til å beholde kvalifiserte lærere i yrket. Det er et viktig signal til mulige lærerstudenter at man må ha lærerutdanning for å jobbe som lærer. I neste delkapittel om skolen som en attraktiv arbeidsplass utyper utvalget behovet for lærerrekruttering og understreker at arbeidet med rekruttering må følges opp videre.

Krav til kompetanse for å undervise på barnetrinnet

Utvalget mener at lærere bør ha relevant kompetanse i fagene de skal undervise i på alle trinn. Som vist i kapittel 10, tyder forskningen på at det å ha kompetanse i fag og fagdidaktikk er en viktig komponent i lærernes profesjonskunnskap.

Opplæringsforskriften regulerer hvor mange studiepoeng lærere skal ha for å undervise i ulike fag på ulike trinn (Opplæringsforskrifta, 2024, kapittel 12). Det er regulert krav til kompetanse i de fleste fag, men det er ikke regulert krav til kompetanse på barnetrinnet i de praktiske og estetiske fagene, i KRLE, i naturfag og i samfunnsfag. Kommunen og fylkeskommunen skal sørge for at de som er ansatt i lærerstilling har relevant kompetanse i fagene de skal undervise i, men de kan gjøre unntak dersom skolen ikke har nok ansatte som oppfyller kravene (Opplæringslova, 2024, § 17-4).

Andelen lærere som mangler studiepoeng i fagene de underviser i er særlig høy i de praktiske og estetiske fagene, KRLE, naturfag og samfunnsfag (Arnesen et al., 2023). Utvalget mener lærernes kompetanse på barnetrinnet i disse fagene er like viktig som på ungdomstrinnet, og mener derfor det bør stilles krav til 15 studiepoeng for å undervise også i disse fagene på barnetrinnet.

Utvalget erkjenner at noen skoler er så små at det er svært krevende å innfri kravene til undervisningskompetanse i alle fag. Det vil derfor være nødvendig å beholde muligheten til å gjøre unntak fra kravene til relevant kompetanse i undervisningsfag. Utvalget foreslår heller ikke at de nye kravene til kompetanse i undervisningsfag skal innføres med tilbakevirkende kraft.

Utvalget mener at å innføre krav til kompetanse i de andre undervisningsfagene på barnetrinnet vil være et viktig signal med tanke på planlegging av ansettelser, prioritering av fag og områder til videreutdanning, for lærerutdanningenes fagtilbud og lærerstudentenes fagvalg. En kartlegging av samsvaret mellom behov for fagkompetanse i skolene og fagtilbudene i lærerutdanning viser at rekrutteringssituasjonen er særlig krevende i noen fag:

Etter innføringen av masterutdanning for grunnskolelærere er det en tendens til at færre studenter velger fagene mat og helse, kunst og håndverk og KRLE. At færre velger disse fagene, kan sammen med reduserte studenttall og eventuelle kutt i fagtilbud, gjøre at skolene ikke får tilgang til den fagkompetansen de trenger. Det er risiko for en negativ spiral, der færre tilgjengelige fagvalg kan forsterke den nedadgående søkertrenden.

Haugen et al., 2024

Skal vi lykkes med å styrke både utdannings- og danningsoppdraget og få en mer praktisk og variert skole, mener utvalget at vi er avhengige av lærere med god kompetanse i alle skolens fag.

12.1.6 Skolen som en attraktiv arbeidsplass

En grunnleggende forutsetning for å styrke lærerprofesjonen, er at skolen er en attraktiv arbeidsplass. Det hjelper ikke å stille krav til lærernes kompetanse, hvis vi ikke klarer å rekruttere og beholder lærere. Noe av det viktigste vi kan gjøre for å sikre en bærekraftig rekruttering er at skolen oppleves som en god arbeidsplass (Munthe & See, 2022). Lærere som trives på jobb og opplever motivasjon og mestring er viktig i seg selv, for elevenes læring og trivsel og for den profesjonelle utviklingen til lærerne.

Gode arbeidsforhold er viktige for å rekruttere og beholde lærere

Det er helt avgjørende for fellesskolen at det satses på rekruttering til lærerutdanning og læreryrket. Historisk viser det seg å være et behov for å jobbe systematisk med lærerrekruttering (Kunnskapsdepartementet, 2009, 2014, 2017a). Forslaget om å stramme inn på tilsettingskravene vil forsterke behovet for arbeid med rekruttering. Utvalget mener den nylig vedtatte strategien «Strategi for rekruttering til lærerutdanningene og læreryrket 2024–2030» gir et godt grunnlag for rekrutteringsarbeidet (Kunnskapsdepartementet, 2024c). Den nye rekrutteringsstrategien er utarbeidet i samarbeid med Nasjonalt forum for lærerutdanning og profesjonsutvikling. Ulike aktører i utdanningssektoren har blitt enige om en felles situasjonsbeskrivelse og har forpliktet seg til å bidra til å snu utviklingen.

Årsakene til rekrutteringsutfordringene er flere og sammensatte. Strategien har derfor en bred inngang til rekruttering der kvalitet i lærerutdanningene og gode arbeidsforhold i yrket står sentralt (Kunnskapsdepartementet, 2024c). Utvalget støtter denne helhetlige tilnærmingen til rekruttering. For å snu den negative utviklingen og møte utfordringene med lærerrekruttering har strategien følende mål for 2030:

1. Lærerutdanningene er attraktive studievalg.

2. Lærerutdanningene har høy kvalitet og er profesjonsrelevante.

3. Alle nyutdannede lærere opplever en positiv overgang fra utdanning til yrke og får veiledning.

4. Barnehager og skoler er attraktive arbeidsplasser som rekrutterer og beholder lærere (Kunnskapsdepartementet, 2024c).

Den nye rekrutteringsstrategien føyer seg inn i rekken av ulike strategier som på ulikt vis har tematisert rekruttering til lærerutdanningene og læreryrket: GNIST, Lærerløftet, Lærerutdanning 2025 (Kunnskapsdepartementet, 2009, 2014, 2017a).

Strukturkvalitet har betydning for lærernes mulighet til å gjøre en god jobb

Skolebygg, uteområder og læringsressurser, bemanning, kompetansekrav, organisering og økonomi påvirker lærernes muligheter for å løse skolens oppdrag. Lærere oppgir at opplevelsen av å kunne gjøre en god jobb er viktig for motivasjonen, og de trekker fram gode rammebetingelser, som av økonomi, ressurser og gode læremidler som sentrale for motivasjonen, i tillegg til lønn og andre arbeidsvilkår. (Utdanningsforbundet, 2025).

Mange lærere motiveres av ønsket om å utgjøre en forskjell for barn og unge, forme samfunnet og bidra til fellesskapet (Munthe & See, 2022). Studier viser at opplevelsen av å mestre arbeidsmengden, gode arbeidsforhold og arbeidsmiljø er viktig for å beholde lærere i yrket (Munthe & See, 2022). Strukturkvaliteten påvirker prosesskvaliteten, altså hvordan lærerne kan gjøre jobben sin. Som utvalget har drøftet tidligere, kan det bli utfordrende hvis lærerne alene holdes ansvarlig for å løse utfordringer der rotårsaken kan ligge utenfor skolen. Utvalget er enige med Ekspertgruppen om lærerrollen som påpekte at det er problematisk å holde lærerne ansvarlige for målsettinger som de ikke har fått de nødvendige ressurser og verktøy for å nå.

Utvalget mener at strukturelle rammebetingelser som gjør skolen til et godt sted å være i og lære i, er viktig for både lærerne og for elevenes læring. Derfor mener utvalget det er viktig å hegne om ressursene til skole. Utvalget mener det er en god overlapp mellom strukturkvalitet og skolen som en god arbeidsplass. Eksempler på dette er god bemanning, god tilgang til læremidler og gode fysiske omgivelser. Faktorer som skolebygg med god luftkvalitet, spesialrom, gode uteområder og tilgang til andre læringsressurser, legger også både et godt grunnlag for elevenes læring, utvikling, trivsel og danning, og for attraktiviteten til skolen som arbeidsplass.

Et godt inneklima er et eksempel på en rammefaktor som bidrar til at skolen er et godt sted å lære og godt sted å jobbe. Undersøkelser om arbeidsmiljø viser at det er noen særlige utfordringer knyttet til arbeidsmiljøet for lærere (Statens arbeidsmiljøinstitutt, 2026a). Halvparten av grunnskolelærerne oppgir at de er utsatt for dårlig inneklima på jobben i minst en fjerdedel av arbeidsdagen (Statens arbeidsmiljøinstitutt, 2026b, 2026c).

En skoledag som anerkjenner at læring kan være krevende, og som gir rom for pauser og restitusjon, vil trolig være viktig både for elevenes og lærernes arbeidssituasjon. I en skole med et stadig mer sammensatt oppdrag, er det viktig med nok tid og rom til samarbeid i profesjonsfellesskapene. Utvalget mener de sammensatte forventningene til lærerrollen bør ha rammer som grunnlag for at lærerne kan lykkes best mulig med å styrke danningsoppdraget og snu de negative læringsresultatene.

Mange av utvalgets andre forslag vil kunne styrke strukturkvaliteten, og dermed også rammevilkårene for lærernes arbeid. Dette gjelder for eksempel at læreplanen skal bli et bedre verktøy for lærerne, bedre støtte til vurderingsarbeidet og regulering av tilgang til trykte læremidler, som omtalt i kapittel 11.

Utvalget oppfatter at det er en tydelig tilbakemelding fra lærerne at nødvendige ressurser og tilstrekkelig lærertetthet er viktig for likeverdig opplæring i fellesskolen og for attraktiviteten i læreryrket. Utvalget mener også at det er avgjørende med en langsiktig prioritering av tilstrekkelig ressurser til fellesskolen. Dette utdyper vi i kapittel 13.

Kontaktlærerrollen må styrkes

Lærerne rapporterer om en mer sammensatt elevgruppe og økt behov for tilpasning (White et al., 2025). Som vist i kapittel 4 påvirker endringer i samfunnet barn og unges skolehverdag. Forskjellene mellom folk har økt, og det er større språklig og kulturelt mangfold enn før. I tillegg rapporterer flere barn og unge om psykiske helseutfordringer, og flere får diagnoser som autisme og ADHD. Skolen speiler samfunnet, og lærere og skoleledere beskriver at skolehverdagen har blitt mer krevende og kompleks. De rapporterer om at det er vanskeligere for elevene å konsentrere seg, mange klasserom er mer urolige, det er større klasser, mer mangfoldige elevgrupper og flere elever som trenger ekstra oppfølging, uten at de ser at ressursene har fulgt med. Det er særlig kontaktlærere som merker dette spriket.

Utvalget har fått innspill om at kontaktlærerrollen må styrkes. Det kommer fram i innspillene til utvalget at kontaktlæreren har en omfattende jobb, men for liten tid til å følge opp enkeltelever slik de ønsker. Lærerne rapporterer om at økt kontakt fra foreldre og elever utenfor normalarbeidsdagen bidrar til et økt arbeidspress. Kontaktlærerrollen framstår som særlig omfattende, og omfanget har økt over tid (Ingelsrud et al., 2025). Det ser ut som det flere steder er behov for en tydeligere forventningsavklaring mellom skole og hjem, og avgrensing av hvor tilgjengelige kontaktlærerne skal være for elevene og foreldrene utenfor arbeidstid.

Utvalget mener at kontaktlærerfunksjonen blir enda viktigere framover. Utvalget mener derfor at å gi kontaktlærere gode rammer vil være viktig for elevene, for samarbeidet med foreldre og for lærernes arbeid. Kontaktlærerrollen er en nøkkelrolle i arbeidet med elevene, i det tverrfaglige samarbeidet og i samarbeidet mellom skole og hjem. Utvalget mener derfor denne rollen bør styrkes.

Samtidig anerkjenner utvalget at det å styrke kontaktlærerresursen vil medføre store kostnader, og det vil heller ikke nødvendigvis være treffsikkert og avlaste de kontaktlærerne som trenger det mest. Utvalget mener en mulig måte å styrke kontaktlærerfunksjonen på, er å øke det som omtales som Tidsressurspotten i særavtalen som regulerer arbeidstid for lærere. Dette er en felles ressurspott som beregnes ut fra antall elever per skole, og ressursen skal brukes på lærere og skoleledere med særlig byrdefull undervisningssituasjon. Ressursen skal som hovedregel brukes til reduksjon av antall undervisningstimer, men kan også brukes til økt lærertetthet dersom det letter den enkeltes arbeidsbyrde. Fordeling av ressursene skal drøftes med tillitsvalgte, og kan ved enighet på kommunalt nivå omfordeles mellom skolene (SFS 2213, 2025).

Utvalget foreslår å øke denne potten. Dette vil gi skolene større frihet til å styrke kontaktlærerne ved behov, for eksempel på grunn av store klasser eller mange elever med behov for tilrettelegging. Utvalget mener at for at tiltaket skal få effekt som monner, bør potten styrkes med 1 milliard kroner. Det skal fortsatt være opp til drøftinger på den enkelte skole å prioritere fordeling av ressurser, men ut fra de innspillene utvalget har fått antar utvalget at det å støtte kontaktlærere i en krevende skolehverdag har stor oppslutning.

12.1.7 Utvalgets forslag om en kompetent lærerprofesjon

Et bærende element i forslagene knyttet til å styrke lærerprofesjonen handler om hvordan staten kan bidra til å styrke rammene rundt kompetanseutviklingen i lærerprofesjonen. Den viktigste læringen for lærerne skjer daglig i klasserommene og i profesjonsfellesskapene. Utvalget har flere forslag som innebærer å styrke lærernes kompetanseutvikling ytterligere. For utvalget er det viktig å presisere at mange av forslagene kan ses i sammenheng og som gjensidig forsterkende. For eksempel vil en utviklingslærer i veiledning kunne veilede både lærerstudenter i praksis og nyutdannede lærere.

Mange av forslagene innebærer at lærere i perioder må undervise mindre, og dette vil kreve ekstra lærerårsverk. Utvalget vil understreke betydningen av at skolen styrkes med lærerårsverk i tråd med disse forslagene. Hvis ikke, vil det kunne svekke elevenes opplæring. Utvalget erkjenner at dette er krevende i en tid med økende kamp om arbeidskraften. Utvalget mener helheten i forslagene vil bidra til å gjøre skolen til en attraktiv arbeidsplass og bidra til å sikre årsverkene som trengs. En introduksjonsperiode med tilstrekkelig tid til for- og etterarbeid, introduksjonsaktiviteter og profesjonsfaglig veiledning, vil for eksempel styrke en særlig kritisk periode i lærernes yrkesliv og kan bidra til å beholde flere lærere i skolen. Ordningen med utviklingslærere vil kunne gi erfarne lærere spesialisert kunnskap og ansvar som kan gjøre det mer attraktivt å bli værende i yrket lenge. Mer tid til kontaktlærerne vil føre til at lærerne får fulgt opp elevene i klassen sin bedre, og det vil gjøre at arbeidshverdagen blir bedre for lærerne. Flere av forslagene berører lønns- og arbeidsvilkår og spørsmål som ligger mellom partene. Tiltakene utvalget har skissert peker på noen overordnede målsetninger og rammer, og utvalget vil understreke at det er nødvendig at partene er med på å konkretisere og iverksette tiltakene.

Utvalget har blitt bedt om tiltak for å styrke fellesskolen i et langstidsperspektiv. Forslagene er ambisiøse, men flere av forslagene kan skaleres og det er mulig med gradvis innføring over tid. Som nærmere omtalt i kapittel 13, vil det å investere i lærernes kompetanse uansett gi avkastning i skolesystemet i lang tid.

Fremragende lærerutdanning på masternivå

Utvalget foreslår å

• videreføre masterutdanning som hovedmodell for lærerutdanning

• sørge for at ny rammeplan for lærerutdanning gjenspeiler utfordringene som er beskrevet i denne utredningen. Utvalget vil særlig trekke fram at nyutdannede lærere må bli satt i stand til å

  • drive god opplæring i lesing, skriving og regning/matematikk i skolen

  • gi god demokratiopplæring

  • jobbe med elevenes sosioemosjonelle utvikling

• innføre overordnende og generelle forventninger om partnerskapsdannelse i rammeplanene for lærerutdanning og vurdere det samme i opplæringsloven

• innføre en plikt for kommunene og fylkeskommunene til å medvirke til praksis og utdanning av lærerstudenter

• styrke finansieringen av lærerutdanningene med 250–350 mill. kroner, slik at de kan videreutvikle og tilby utdanninger av høy kvalitet og relevans

• gjennomføre en fagevaluering av utdanningsforskning og andre relevante forskningsfelt for lærerutdanningene i regi av Forskningsrådet

• etterspørre forskning om leseopplæring, matematikkopplæring, demokratiopplæring og de sosioemosjonelle ferdighetene i neste utlysning fra Forskningsrådet

Regulering av profesjonsfaglig veiledning

Utvalget foreslår å

• gi kommunen og fylkeskommunen plikt til å gi nyutdannede lærere som tilsettes to obligatoriske introduksjonsår med profesjonsfaglig veiledning

• regulere at introduksjonsperioden skal innebære at 10 prosent av arbeidstiden de første to årene skal kunne brukes til introduksjonsaktiviteter, veiledning og for- og etterarbeid til undervisning

• ordningen med to obligatoriske introduksjonsår bør evalueres for å vurdere behov for endringer

Kontinuerlig kompetanseutvikling i yrkeslivet

Utvalget foreslår å

• videreføre satsingene på lærernes videreutdanning og kompetanseutvikling gjennom hele yrkeslivet

• øke de øremerkede tilskuddene som går til videreutdanning og kollektiv kompetanseutvikling for ansatte i barnehage, grunnskole og videregående skole, og beholde dem som øremerkede tilskuddsordninger

Ny ordning med utviklingslærere

Utvalget foreslår å

• utvikle en ordning med utviklingslærere med et spesialisert ansvar for prioriterte utviklingsområder

Kompetansekrav for lærere

Utvalget foreslår å

• fjerne muligheten for å ansette andre enn lærere i lærerstillinger, men beholde unntaket for lærerstudenter

• innføre krav om at de som er ansatt i lærerstilling og skal undervise i fagene kunst og håndverk, musikk, mat og helse, kroppsøving, KRLE, naturfag og samfunnsfag på 1. til 7. trinn skal ha minst 15 studiepoeng som er relevante for faget

Skolen som en attraktiv arbeidsplass

Utvalget foreslår å

• styrke kontaktlærerrollen gjennom å øke tidsressurspotten til skolene med 1 mrd. kroner

Se til utvalgets andre forslag i utredningen som også vil kunne gjøre skolen til en mer attraktiv arbeidsplass. Vi viser særlig til forslagene om prioritering av ressurser til skolen i kapittel 13.1.

12.2 Profesjonell skoleledelse

God skoleledelse har betydning både for elevenes læringsresultater og for utvikling av gode profesjonsfellesskap på skolen. Skolelederne har fått stadig større ansvar, og det er mange forventninger knyttet til skolelederrollen (Hye et al., 2025b). Det er derfor alvorlig at vi ser tydelige tegn til sviktende rekruttering og at det er trekk ved skoleledernes arbeidssituasjon som gjør stillingene mindre attraktive.

Utvalget mener det må legges bedre til rette for at skolelederne kan bruke mer tid til å lede det pedagogiske arbeidet på skolen. I en framtid hvor kampen om arbeidskraft vil øke, må skolelederyrket ha rammer og betingelser som sikrer god rekruttering.

12.2.1 Styrke systemet rundt skolelederne

Utvalget merker seg forskning og innspill som viser at skoleledere opplever høy arbeidsbelastning og stort tidspress. Skolelederne trekker selv fram at muligheten til å prioritere mer tid til pedagogisk ledelse framfor på administrative oppgaver er viktig for å utvikle kvaliteten i skolen (Ryssevik et al., 2026).

I beskrivelsen av skolen som kompleks organisasjon i kapittel 8 understreker utvalget behovet for tillit og samhandling mellom de ulike aktørene i skolen. Lærerprofesjonen og skolelederne må ha stor grad av autonomi til å utføre sine kjerneoppgaver. Skolen er kjennetegnet av en teknisk oppdragsusikkerhet, og skolens resultater påvirkes av en rekke forhold som ligger utenfor skolens kontroll. Det er bare en begrenset del av skolens resultater som måles, og det er en fare for at de målbare resultatene forskyver forholdet mellom danningsoppdraget og utdanningsoppdraget.

Utviklingstrekkene beskrevet i del 2 tyder på at kompleksiteten i skolens oppdrag trolig bare vil fortsette å øke. Skoleledere og lærere må håndtere utviklingstrekk i samfunnet som på ulik måte vil gjøre skolens oppdrag mer krevende.

Skolelederforbundet peker i innspill til utvalget på at god skoleledelse i større grad vil bli et spørsmål om systemkapasitet. Dersom oppdraget til skolen blir mer omfattende og komplekst, må det også vurderes om organiseringen av skolen gir tilstrekkelig kapasitet til å håndtere dette oppdraget. Skolelederforbundet trekker fram noen spørsmål som de mener er særlig viktige for å styrke skolelederne: Hvordan bør styringskjeden mellom stat, skoleeier og skoleledelse utvikles i framtiden? Hvilke organisatoriske strukturer må være på plass for å gi skoleledelsen reelt handlingsrom til å lede profesjonsfellesskapet? Hvilke ledelsesnivåer og støttefunksjoner trenger skolen for å håndtere et mer komplekst samfunnsoppdrag?

Skolelederne opplever varierende støtte fra kommunen og fylkeskommunen som lokal skolemyndighet. TALIS viser at omtrent to av tre skoleledere ønsker mer støtte fra kommunen (White et al., 2025). Samtidig opplever skolelederne at de har god dialog med kommunen. Undersøkelser tyder på at kommunene anerkjenner at balansen mellom administrativt arbeid og pedagogisk utviklingsarbeid er en utfordring for skolelederne (Ryssevik et al., 2026).

Dersom skolelederne opplever at de blir styrt på målinger og resultater som ligger utenfor deres kontroll, eller som er på siden av det de mener er de største utfordringene for deres skole, vil det trolig forsterke opplevelsen av unødvendig rapportering og detaljstyring. Krav til rapportering, dokumentasjon og målinger må være tilpasset og tolkes i lys av den enkelte skoles kontekst, forutsetninger og behov.

Utvalget vil trekke fram viktigheten av god dialog om styring og utvikling av skolen. Forslaget fra Kvalitetsutviklingsutvalget om å legge til rette for kvalitetsdialoger er et viktig tiltak, og utvalget ser det som positivt at partene i skolen står samlet bak ønsket om å videreutvikle dagens kvalitetsvurderingssystem slik at det legger bedre til rette for dialog og tillit.

For at dialogmøter mellom kommunen og fylkeskommunen som skolemyndighet og skolelederne skal fungere godt, er det viktig at møtene har en klar agenda og er godt forberedt. Kommunen må fasilitere uten å dominere samtalene. Det må være rom for spørsmål, uenighet og refleksjon, og det som kommer fram i møtene må følges opp med en klar handlingsplan (Henriksen & Paulsen, 2021).

Det er i dag et krav om at kommunene og fylkeskommunene skal ha skolefaglig kompetanse i administrasjonen. Samtidig har kommunene svært ulike forutsetninger og kapasitet. Ansvaret som lokal skolemyndighet er krevende, og handler både om arbeidsgiveransvaret, finansieringsansvaret, organiseringsansvaret og utviklingsansvaret (Hye et al., 2025b).

Utvalget er bevisste på forskjellene mellom store fylkeskommuner og små kommuner, men mener på generelt grunnlag at det å videreutvikle skolefaglig kompetanse og kapasitet i kommunen og fylkeskommunen vil være et godt tiltak for å styrke systemet rundt skolelederne. Dette kan for eksempel gjøres ved å opprette nasjonale utdanningstilbud rettet mot kommunen som skolemyndighet. Det kan også gjøres ved for eksempel å åpne moduler i dagens skolelederutdanninger, slik at også administrativt ansatte i kommunen kan delta på hele eller deler av tilbudet. Et slikt kompetansetilbud må utvikles sammen med kommunene og KS. Tilbudene må også svare på reelle behov hos kommunene. Utvalget er kjent med at Utdanningsdirektoratet har foreslått liknende tiltak i oppdrag om videreutvikling av dagens lederutdanninger (Utdanningsdirektoratet, 2026b).

12.2.2 Statsforvalterens støtte til kommuner, fylkeskommuner og skoleledere

Et annet tiltak for å styrke systemet rundt skolelederen er å vurdere hvordan statsforvalteren kan støtte skolelederne i større grad enn i dag. Utvalget har fått innspill fra kommuner og skoleledere som mener det er en ubalanse i hvordan statsforvalteren vektlegger hensynet til individet versus hensynet til fellesskapet, for eksempel når de tolker regelverket i klagesaker eller tilsynssaker. Klageretten er en viktig rettssikkerhetsgaranti, og klagesaksbehandlingen vil naturlig nok ta utgangspunkt i individets rettigheter. Samtidig oppfatter skolene og kommunene at beslutningene statsforvaltere fatter går utover kapasiteten de har til å ivareta fellesskapet i skolen.

Statsforvalteren skal støtte og veilede kommunene på opplæringsfeltet og fungere som et bindeledd mellom kommuner og nasjonale myndigheter. Utdanningsdirektoratet har pekt på at statsforvalterne har ulike tilnærminger til hvordan de veileder og støtter kommunene, både i omfang og metode. DFØ anbefaler at staten bør legge mer vekt på å støtte kommunene gjennom veiledning og rådgivning, særlig overfor kommuner som har store utfordringer med kapasitet og kompetanse (DFØ, 2024a).

Som nevnt i kapittel 7, finner statsforvalteren at skolene bryter aktivitetsplikten i skolemiljøsaker i de fleste sakene som blir meldt til dem. En studie av rektors arbeid i langvarige skolemiljøsaker finner at rektorene ønsker seg mer støtte og veiledning fra statsforvalteren i hvordan de skal forstå og anvende regelverket, samtidig som de opplever at statsforvalterens rolle i skolemiljøsakene svekker deres legitimitet (Skutlaberg, 2023). Rektorene opplever at «jussen blir dominerende i det som ut fra rektors refleksjoner er et pedagogisk og etisk ansvar» (Skutlaberg, 2023). Studien peker også på at rektorene mener statsforvalteren i for stor grad tar utgangspunkt i perspektivet til eleven som har meldt inn saken, og at dette ofte bryter med rektors helhetsvurdering av juridiske, etiske og pedagogiske hensyn i samme sak.

Opplæringslovutvalget konkluderte i sin utredning med at det ikke er grunnlag for å si at loven ivaretar individuelle hensyn på bekostning av fellesskapet. Tvert imot pekte de på at enkeltelevers behov i praksis ofte ikke ivaretas godt nok (NOU 2019: 23). I en evaluering av statsforvalterstrukturen skriver DFØ: «Det er bred enighet om at statsforvalteren løser rettsikkerhetsoppgavene sine på en god måte» (DFØ, 2022).

En rapport om regelverksetterlevelse i grunnopplæringen viser at balansen mellom de individuelle rettighetene og de kollektive hensynene til elevene i skolemiljøreglene er krevende for skolene å håndtere. Hovedutfordringen er at kommunene verken har tilstrekkelig faglig-pedagogisk kompetanse eller økonomiske ressurser (Mausethagen et al., 2019).

Utvalget mener det kan være grunn til å se nærmere på forholdet mellom regelverket og statsforvalternes og skolenes praksis. Utvalget er ikke i en posisjon til å vurdere om det er regelverket, fortolkningen, praksis eller manglende ressurser og kompetanse i skolen som er bakgrunnen for innspillene om at statsforvalter i for stor grad vektlegger individet på bekostning av fellesskapet. Utvalget anerkjenner likevel bekymringen fra skoleledere og kommuner om at statsforvalterens vedtak går ut over skolens kapasitet til jobbe fellesskapende med forebyggende skolemiljøtiltak og den ordinære opplæringen.

Utvalget mener derfor at det bør gjøres en ekstern utredning av forholdet mellom regelverket og statsforvalternes og skolenes praksis, i lys av hensynet til elevenes rettigheter og skolens kapasitet til å ivareta fellesskap. Utvalget understreker at vi ikke foreslår en ny gjennomgang av hele opplæringsloven, men en utredning som kan se på skolemiljøreglene og andre relevante områder og foreslå eventuelle tiltak. I dette arbeidet må det hentes inn en bredde av eksempler fra kommuner og fylkeskommuner på vedtak hvor statsforvalteren og kommunen har ulik oppfatning av situasjonen og tolkningen av regelverket.

Utvalget mener også det bør ses nærmere på om statsforvalteren kan bruke mer ressurser på støtte og veiledning om regelverket til kommuner og skoleledere enn i dag, for eksempel ved å frigjøre ressurser fra klagesaksbehandling.

Statsforvalterne er statens forlengede arm og sitter på viktig informasjon om kommunene som er relevant for flere aktører i utdanningssektoren. I dag er det Utdanningsdirektoratet som videreformidler informasjon og styringssignaler fra politisk nivå. Utvalget mener det er viktig både for statsforvalternes relevans og for Kunnskapsdepartementets sektorforståelse at de har mer systematisk og formalisert kontakt med statsforvalterne. Utvalget mener derfor at det bør gjøres grep for å styrke koordineringen og informasjonsutvekslingen mellom departementet, Utdanningsdirektoratet og statsforvalterne, slik at staten får bedre kjennskap til hvor skoen trykker i kommunene og skolene.

12.2.3 Kompetansetilbudet til skolelederne bør styrkes

Utvalget mener det er viktig at kompetansetilbudet til skolelederne videreutvikles. Det har over flere år vært satset på nasjonale kompetanseutviklingstilbud til ledere i skolen. Det første nasjonale lederutviklingstilbudet ble etablert i 2009, som følge av en erkjennelse om at ledelse er avgjørende for å løse utfordringene i skolen.

Det nasjonale videreutdanningstilbudet for ledere i barnehage og skole består i dag av rektorutdanningen, styrerutdanningen og modulbasert videreutdanning for ledere. Årlig begynner mellom 450 og 500 skoleledere på rektorutdanningen, som gjennomføres på 10 studiesteder i landet. Evalueringene av utdanningen viser at deltakerne er fornøyde med utdanningen og at den fører til endringer i skoleledernes praksis (Aas et al., 2024).

I en kunnskapsoppsummering skriver Utdanningsdirektoratet at det fortsatt er en utfordring at mange rektorer mangler formell lederkompetanse. Ifølge spørsmål til skole-Norge i 2022 svarer 63 prosent av kommunene at alle rektorene i kommunen har formalkompetanse tilsvarende 30 studiepoeng i ledelse (Bergene et al., 2022).

Som en del av oppfølgingen av Meld. St. 34 (2023–2024) En mer praktisk skole, har Utdanningsdirektoratet fått i oppdrag å videreføre og videreutvikle lederutdanningen for barnehage og grunnskole. Oppdraget handler også om å utrede skoleledernes arbeidssituasjon og foreslå nasjonale tiltak som kan styrke deres muligheter til å drive et systematisk kvalitetsutviklingsarbeid.

Utvalget mener satsingen på kompetanseutvikling blant skoleledere må fortsette og videreutvikles slik at den er tilpasset behovet i skolen.

12.2.4 Utvalgets forslag om profesjonell og god skoleledelse

Utvalget foreslår å

• videreutvikle kompetansetilbudet og nettverk for skoleledere

• etablere nasjonale kompetanseutviklingstilbud rettet mot kommunen som lokal skolemyndighet

• gjennomføre en ekstern utredning av forholdet mellom regelverket og statsforvalternes og skolenes praksis, i lys av hensynet til elevenes rettigheter og skolens kapasitet til å ivareta fellesskap

• vurdere hvordan statsforvalteren kan bruke mer ressurser på å veilede og støtte kommuner, fylkeskommuner og skoleledere i å oppfylle regelverket

• innføre tiltak for bedre koordinering og informasjonsutveksling mellom staten ved departementet, Utdanningsdirektoratet og statsforvalterne

12.3 Samarbeid med andre ansatte i skolen

12.3.1 Alle ansatte skal støtte opp om skolens samfunnsoppdrag

Som vist i kapittel 10 spiller andre yrkesgrupper enn lærere en vesentlig rolle i å støtte opp om skolens samfunnsoppdrag. Rundt én av fire ansatte i skolen er ikke lærere, og de utgjør en sammensatt gruppe med tanke på utdanningsbakgrunn og arbeidsoppgaver.

Utvalget mener andre yrkesgrupper i skolen kan bidra positivt til det mer generelle og systematiske arbeidet med inkludering og skolemiljø, i tillegg til å følge opp enkeltelever. En eventuell nedprioritering av denne ansattgruppen, for eksempel på grunn av pressede ressurser, må ventes å få skadevirkninger på sikt.

Utvalget er derfor positive til de tallene som presenteres i kapittel 10, som viser at andre ansatte utgjør en stabil andel og at det ikke er tegn til at gruppen reduseres som et resultat av lærernormen. Men utvalget anerkjenner at gruppen andre ansatte som jobber elevrettet er en sammensatt gruppe med varierte arbeidsoppgaver. Utvalget mener vi har for lite kunnskap om praksis, utfordringer og suksessfaktorer. Utvalget mener derfor at det i første omgang er behov for å vite mer om denne gruppen arbeidstakere i skolen før man kan anbefale eventuelle nasjonale tiltak.

Utvalget viser også til våre vurderinger og forslag i kapittel 13 om skolens forebyggende funksjon i samfunnet og samarbeidet med andre aktører.

12.3.2 Utvalgets forslag om samarbeid med ansatte i skolen

Utvalget foreslår å

• framskaffe mer kunnskap og statistikk om andre yrkesgrupper i skolen

legge til rette for at andre yrkesgrupper bidrar med sin kompetanse og inngår i samarbeidsstrukturer i skolesamfunnet

13 Hvordan styrke fellesskolens rolle i samfunnet?

Alle de fem utviklingstrekkene vi har redegjort for tidligere virker inn på rammebetingelsene for å drive skole. Skolen utfordres av relativiseringen av kunnskap, teknologiutviklingen, presset på offentlig sektor, av at fellesskap svekkes og av økt mangfold i samfunnet. Utvalget har beskrevet hvordan vi mener at utviklingstrekkene krever at vi tenker nytt om hva skolen skal inneholde, og hvordan den må styres og drives. Utviklingen krever i tillegg at vi ser med nye øyne på skolens rolle og funksjon i samfunnet.

I lys av utviklingstrekkene blir det tydelig for utvalget at skolens betydning for å opprettholde og videreutvikle et godt samfunn bare vil øke. Skolen er en bærebjelke i samfunnet, og det må ligge til grunn når vi tenker på skolen som samfunnsinstitusjon i framtiden.

Uansett hvor vi bor i landet, skal skolen gi elevene mulighet til å utvikle seg til selvstendige individer, sosialisere dem inn i større fellesskap og kvalifisere for videre utdanning og arbeidsliv. Et likeverdig opplæringstilbud i hele landet, er et av flere nasjonale mål for fellesskolen. Kommunene er i dag svært forskjellige når det gjelder ressursbruk, bemanning, kompetanse, organisering og økonomi. Forskjellene mellom kommunene skyldes blant annet smådriftsulemper for kommuner med få elever og små skoler. Disse forskjellene vil trolig bli forsterket etter hvert som demografiske endringer slår inn i kommunenes befolkningssammensetning. Men forskjeller mellom kommuner skyldes også helt legitime politiske valg og prioriteringer. Vi kan med andre ord legge til grunn at det vil være betydelige variasjoner mellom lokalsamfunn, skoler, klasser og enkeltelever også i framtidens fellesskole.

I dette kapittelet kommer utvalget med forslag til hvordan skolens rolle og funksjon i samfunnet kan utvikles for å ruste den for framtiden. I møte med de nevnte utfordringene er ikke svaret mindre skole, men økt satsing på skole. Skoleøkonomien er et viktig grunnlag for en slik satsing og må hegnes om. Fornuftig anvendt, gir økt ressursbruk i skolen mer likeverdig opplæring og er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Samtidig ser utvalget mekanismer som gjør det sannsynlig at kommunene vil investere mindre i skolen i årene framover enn det som er gunstig for samfunnet som helhet. De nasjonale målene for fellesskolen gir gode grunner til å legge noen statlige føringer på skoleøkonomien, og utvalget kommer her med forslag til noen slike føringer.

Endringer i skolestrukturen kan være ett av flere mulige svar på en strammere offentlig økonomi, og vi peker på momenter som forskning viser at det er viktig å ta hensyn til i slike sammenhenger.

I dette kapittelet reflekterer vi også over skolens forebyggende funksjoner i samfunnet, og hvordan disse kan styrkes framover. Det kan blant annet skje gjennom et nært og godt samarbeid mellom skolens ansatte og andre aktører rundt elevene, der foreldrene er helt sentrale. Utvalget er i tillegg bedt om å svare på hva elevene trenger å lære for å leve gode liv i morgendagens samfunn, og om dagens omfang av grunnopplæringen er hensiktsmessig. Skolens sertifiseringsfunksjon og oppgaven med å kvalifisere til videre utdanning og til framtidens arbeidsmarked, er noe vi kommer inn på til slutt i kapittelet.

13.1 Langsiktig prioritering av ressurser til skolen

Utvalget mener det er gode grunner til å prioritere og hegne om skoleøkonomien framover, og at det er helt nødvendig med en slik prioritering for at fellesskolen skal kunne ivareta sitt samfunnsmandat. Utvalget mener det er høy risiko for at skoleøkonomien i kommunene vil svekkes i årene fram mot 2035, og vil i dette delkapittelet redegjøre for hvorfor. Utviklingstrekkene vi har presentert, og da spesielt den demografiske utviklingen og en presset offentlig økonomi, vil trolig gjøre det mer krevende å prioritere ressurser til skolen framover. Samtidig gir det økende mangfoldet i skolen økt ressursbehov. Vi mener scenarioanalysen vi har gjennomført illustrerer hvilket alvor vi står overfor.

Et selvstendig poeng her er den forventede utviklingen i kommunenes demografiske sammensetting det neste tiåret. Som tidligere nevnt anslår Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) at det vil komme et trekk fra kommunerammen på totalt 11 mrd. kroner de neste ti årene, som følge av færre barn og unge i grunnskolealder. I tillegg anslår beregningsutvalget et trekk på nær 4 mrd. kroner fra fylkeskommunene, som følge av færre ungdommer i aldersgruppen for videregående skole.

TBU varsler en medfølgende vridning av kommuneøkonomien fra grunnskole til omsorgstjenester i samme periode. Anslagene er riktignok usikre, men bekymringene vi har uttrykt i kapittel 4.3 om mulige endringer i skolens rammebetingelser, gjentar vi her: Å nedprioritere skolen i dag, vil kunne gi større utenforskap, lavere skatteinntekter og økt hjelpebehov i framtiden. Motsatt vil det å opprettholde kvaliteten i skolen, herunder gjennom ressursbruken, bidra til å svare på mange av utfordringene vi som samfunn står overfor.

Det forventede trekket fra kommunerammen det neste tiåret følger av måten inntektssystemet er rigget på, og det vil ikke endres uten aktive politiske grep på nasjonalt nivå. Utvalget mener det er avgjørende for fellesskolens framtid at staten tar sin del av det økonomiske ansvaret for utviklingen av skolen. Det innebærer også å ta ansvar for forutsigbare konsekvenser for skolen av å eventuelt ikke kompensere kommunene. Utvalget mener at staten bør kompensere kommunene og fylkene for de forventede automatiske kuttene som følger av fallende elevtall. I tillegg mener utvalget at staten bør utrede og innføre en ny ressursnorm for grunnskolen. Disse forslagene vil vi utdype og begrunne senere i dette kapittelet.

En svekket kommuneøkonomi vil gjøre det svært krevende for kommunene å møte de utfordringene som vi har beskrevet andre steder i utredningen. Svaret på en svekket skoleøkonomi i kommunene er ikke så enkelt som å slå sammen skoler til større enheter for å oppnå stordriftsfordeler. For det første har en av fem kommuner bare én skole igjen, og det er derfor ingen skoler å legge ned, med mindre de samarbeider på tvers av kommunegrensene. For det andre kan antall innbyggere i skolealder komme til å øke igjen på lenger sikt, altså ut over den første tiårsperioden. Selv om framskrivningene lenger fram i tid er mer usikre, vil det være uheldig om kommunene settes i en situasjon hvor de må bygge ned skolekapasiteten det neste tiåret, bare for å måtte øke kapasiteten igjen etter dette. For det tredje er skolenedleggelsesprosesser krevende og det er ikke gitt at initiativer for å endre skolestrukturen i en kommune leder fram, eller at de gir besparelser dersom de faktisk leder fram.

Utvalget ser det ikke som realistisk at kommunene skal klare å redusere ressursene til skolen med de anslåtte 11 mrd. kroner uten langvarige skadevirkninger for kvaliteten i skoletilbudet. En grunn til dette er forskjellen mellom gjennomsnittskostnader og marginalkostnader i skolesektoren. Gjennomsnittskostnaden per elev, som vi får ved å fordele kommunens samlede utgifter til skole på antallet elever totalt i kommunen, gir ikke et godt bilde av hva kommunen faktisk sparer når elevtallet går ned. De fleste kostnadene i grunnskolen som skolebygg, ledelse og lærerlønninger, er i praksis faste og lar seg i begrenset grad justere på kort sikt. Dermed vil marginalkostnaden, eller besparelsen ved lavere elevtall i en kommune, være betydelig mindre enn den gjennomsnittskostnaden per elev som kommunen trekkes økonomisk for. Det disponible økonomiske handlingsrommet vil derfor automatisk svekkes dersom skolen trekkes for gjennomsnittskostnader per elev.

Konsekvensen er at nedgang i elevtall ikke automatisk frigjør ressurser i samme omfang som de beregnede gjennomsnittskostnadene tilsier. Reelle innsparinger forutsetter ofte strukturelle tilpasninger, som nedleggelse eller sammenslåing av klasser og skoler. Dette kan være både faglig og politisk svært krevende. I tillegg kan det være geografiske og praktiske forhold ved skoledriften som gjør at gjennomsnittskostnaden per elev i en kommune faktisk stiger når elevtallet går ned (f.eks. kostnader til skoleskyss). Dermed vil en del av de anslåtte demografiske gevinstene som staten legger til grunn i praksis ikke være mulig å realisere for kommunene.

13.1.1 Risiko for lokal underinvestering i skole

I tillegg til vår bekymring om framtidige trekk fra kommunerammen, mener utvalget at det er risiko for samfunnsøkonomisk underinvestering i fellesskolen dersom beslutninger om hvor mye penger som skal brukes på skole overlates helt og fullt til kommunene. Dette vil vi begrunne i det følgende.

Kortsiktige kostnader trumfer langsiktige gevinster

Investering i skolen gir mange gevinster, men ikke nødvendigvis umiddelbart for hver enkelt kommune og fylkeskommune, som i all hovedsak finansierer skolen. Mange av gevinstene tilfaller selvsagt det enkelte individ, mens andre gevinster tilfaller samfunnet rundt gjennom positive ringvirkninger. I tillegg kan investeringer i skolen føre til lavere offentlige utgifter og besparelser også utenfor den kommunen som har betalt for skoletiltaket. Gevinstene kommer blant annet til syne gjennom økt utdanningslengde, høyere sysselsetting, bedre folkehelse og mindre kriminalitet i befolkningen (Falch et al., 2026).

Det er mye som tyder på at lokalpolitikere ikke tar inn over seg hele den langsiktige verdien og de eksterne virkningene av en god skole når de fatter beslutninger om skoleinvesteringer. Selv dersom man ser bort fra eksterne virkninger og bare tar hensyn til preferansene til innbyggerne, ser lokale myndigheter ut til å underinvestere i skole (Bayer, 2023; Cellini et al., 2010).3

En høy andel av de samfunnsøkonomiske gevinstene av dagens investeringer i skolen tilfaller altså andre sektorer i morgendagens samfunn, som næringslivet, helsesektoren og justissektoren. Forskning viser også at gevinstene ved å investere i skole kan ha virkninger på tvers av generasjoner, slik at barna til dem som får mer utdanning også får bedre forutsetninger i livet (Devereux et al., 2005; Oreopoulos et al., 2006). Dette innebærer at gevinstene og kostnadene ved investeringer i skole ofte er asymmetrisk fordelt. Gevinstene kommer langt fram i tid og kan tilfalle staten eller andre kommuner, mens kostnadene finansieres her og nå av den enkelte kommune.

Det er grunn til å tro at dette «store regnestykket» er krevende å få øye på i de årlige og mer kortsiktige diskusjonene om kommunebudsjettene. De negative virkningene av å nedprioritere skolen kan framstå som lite konkrete, framtidige og dermed være vanskelige å ta hensyn til i både nasjonale og lokale budsjettforhandlinger. Når ressurser brukt på skolen først svarer seg over tid, og gjerne i andre sektorer, er det med andre ord fare for at skoleøkonomien i kommunene blir nedprioritert i kampen om knappe offentlige ressurser.

Videre har forskning påvist en iboende kortsiktighet i politikken, både nasjonalt og lokalt, som gjør at politikerne har insentiver til å prioritere tiltak med kortsiktige gevinster og langsiktige kostnader, foran tiltak med kortsiktige kostnader og langsiktige gevinster (se f.eks. Ogami, 2024). Investeringer i skole er nettopp et slikt tiltak med langsiktige gevinster, som vi har redegjort for over. Handlingsregelen for bruk av petroleumsinntekter er ellers et godt eksempel på at man politisk forsøker å motvirke politikkens iboende kortsiktighet.

De nærmeste årene må, som nevnt, mange kommuner tilpasse seg uttrekk fra kommunerammen grunnet fallende elevtall. I kombinasjon med den nært forestående eldrebølgen kan det skape en opplevd lokal tvangssituasjon, hvor nedprioritering av oppveksttjenester til fordel for helse- og omsorgstjenester kan synes uunngåelig.

Det er også fare for at skolen nedprioriteres lokalt fordi de umiddelbare skadevirkningene ikke er like synlige som i andre sektorer, for eksempel innenfor helse og omsorg. Det er dessuten allerede slik at også andre sektorer legger sterke føringer på kommuneøkonomien. Generalistkommuneutvalget er blant dem som har beskrevet at ingen kommuner makter å oppfylle alle lovkrav (NOU 2023: 9). Uten harmonisering på tvers av sektorene, vil en reduksjon av statlig styring i én sektor (for eksempel skole) dermed reelt sett innebære en statlig omprioritering mellom sektorer.

I tillegg er spesialiserte velferdstjenester, som for eksempel individuelt tilrettelagt opplæring, ofte kostbare for kommunene. Det er en fare for at kommuner underprioriterer slike spesialiserte tjenester for ikke å tiltrekke seg flere ressurskrevende innbyggere. Dette fenomenet er beskrevet som et «race to the bottom» (NOU 2026: 1). Statlig styring er i slike tilfeller nødvendig for å hindre at ressursene styres vekk fra sårbare grupper og for å sikre at disse gruppene får det minimum av tjenester de har krav på.

Det kan også være grunn til å spørre om det politiske systemet ivaretar barn og unges interesser i tilstrekkelig grad. Det er ikke gitt at barn og unges preferanser er tilstrekkelig representert gjennom de voksne, selv om det er naturlig å legge til grunn at foreldre representerer sine barns interesser politisk. I tillegg er det en tydelig representasjonsskjevhet i lokalpolitikken, med relativt sett flere eldre og klart færre ungdom og unge voksne (Statistisk sentralbyrå, 2025c).

Eksterne virkninger av lokale skoleinvesteringer, kortsiktige kostnader og langsiktige gevinster, manglende harmonisering mellom sektorene og underrepresentasjon av barn og unges interesser i lokaldemokratiske prosesser, er alle forhold som peker i retning av at skoleøkonomien kan komme til å nedprioriteres i framtiden.

Nedprioritering er sannsynlig, men ikke gitt

Utvalget anerkjenner samtidig at det finnes lokale forhold, såkalte internaliserende mekanismer, som gir kommunene både økonomiske og politiske grunner til å prioritere skolesektoren høyt.

Ett slikt forhold er lokaldemokratisk press. Foreldre har sterke preferanser for barnas framtidige muligheter, og lokalpolitikere som velger å nedprioritere oppvekstsektoren, kan ha mindre sjanse for å bli gjenvalgt. Et tydelig eksempel er det store lokaldemokratiske engasjementet som oppstår i saker om skolenedleggelser i kommunene. Mange eldre kommunestyrerepresentanter og kommunestyrerepresentanter uten barn, har dessuten barn og unges oppvekst høyt på agendaen. Paradoksalt nok kan dette lokaldemokratiske presset være til hinder for effektiv ressursbruk og kvalitet i skoletilbudet, rett og slett fordi det gjør det vanskeligere å tilpasse skolestrukturen til færre elever og endret bosettingsmønster. Mekanismene bak dette beskrives godt i rapporten om skolenedleggelser fra Telemarksforskning og Nordlandsforskning (Storm et al., 2026).

Et annet forhold er kommunens attraktivitet for tilflyttere. Et generøst og godt skoletilbud gjør kommunen attraktiv for barnefamilier, som kan sikre kommunen viktig arbeidskraft og økte skatteinntekter. Ikke minst vil tilflytting kunne gi kommuner en mer balansert demografisk utvikling og dermed bedre grunnlag for å håndtere eldrebølgen. Dette gir kommunene insentiver til å prioritere skole.

I tillegg inneholder inntektssystemet for kommunene en mekanisme som omfordeler skatteinntekter fra skattesterke kommuner til skattesvake kommuner. Det faktiske tapet av skatteinntekter for en hjemkommune som «mister» ferdigutdannet ungdom til en annen kommune, er dermed betydelig mindre enn tapet ville vært uten en slik utjevningsordning.

Det er altså ikke gitt at kommunene vil nedprioritere skole i framtiden. Men selv om slike internaliserende mekanismer kan gjøre seg gjeldende, mener utvalget at det er sannsynlig at kommunene i en presset situasjon vil nedprioritere midler til skolen i framtiden, relativt til det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Dette handler ikke nødvendigvis om bevisst nedprioritering, men kan like gjerne skyldes opplevelse av å være i en tvangssituasjon for å finansiere økte behov innen helse og omsorg.

Det springende punktet er om det er grunn til å tro at skolen vil bli for lavt prioritert i kommunene gitt en situasjon med mindre statlige føringer. Analysen som Kommunekommisjonen har fått gjennomført, konkluderer med at «dette ikke er åpenbart», med henvisning til mekanismene om lokaldemokrati, attraktivitet og inntektssystemet nevnt over (NOU 2026: 1, Vedlegg 1).

Fellesskoleutvalget mener denne konklusjonen bygger på et for snevert grunnlag. Mye tyder på at kommunene ikke fullt ut tar hensyn til alle gevinstene av skoleinvesteringer, selv ikke gevinster som kommer til uttrykk gjennom høyere boligpriser og attraktivitet for tilflyttere. I tillegg diskuterer Kommunekommisjonen i liten grad samfunnsgevinster som lavere kriminalitet, bedre helse og lavere framtidige offentlige utgifter.

Når det gjelder spesialiserte velferdstjenester, er dessuten konklusjonen fra analysen for Kommunekommisjonen at kommunene har insentiver til å nedprioritere slike tjenester. Individuell tilrettelegging av opplæringen er blant disse tjenestene.

Utvalget mener disse momentene samlet sett gjør det nødvendig med en viss statlig styring av skoleøkonomien. Uten tydelige føringer er det en risiko for at kommunene investerer for lite i skole i framtiden. Statlig styring kan ifølge retningslinjene begrunnes i nasjonale mål, og utvalget vil hevde at fellesskolen er et slikt relevant nasjonalt mål.

13.1.2 Tre gode grunner til å prioritere ressurser til skolen

Selv om vi skulle se helt bort fra den nevnte risikoen for lokal nedprioritering, kan en statlig ressurssikring begrunnes selvstendig med skolens funksjon som en bærebjelke i samfunnet. Her vil vi særlig peke på at økt ressursbruk i skolen gir bedre og mer likeverdig opplæring, og store samfunnsøkonomiske gevinster. De økte kravene til skolen vil kreve mer og ikke mindre bruk av ressurser i skolen framover. Disse forholdene utdyper vi nedenfor.

Økt ressursbruk i skolen gir bedre og mer likeverdig opplæring

Det er forsket mye på sammenhengen mellom ressursbruk i skolen og skolens resultater. Den tidlige internasjonale forskningen greide ikke på noen overbevisende måte å isolere effektene av pengebruken fra alle andre forhold som korrelerer med ressurser og som kan påvirke skolens kvalitet. Denne forskningen fant derfor svake sammenhenger mellom ressursbruk og læringsutfall (Hanushek, 1986, 1989, 1996). De siste årene er det derimot ført sterkere forskningsmessige bevis for at økt ressursbruk på skole faktisk gir økt læring (Jackson et al., 2016). Gevinstene kommer til uttrykk gjennom økt utdanningslengde, økte inntekter og mindre forskjeller i livsutfall avhengig av kjønn. Ikke minst viser forskningen at økt ressursbruk i skolen på lengre sikt gir økt sosial mobilitet i samfunnet, fordi det er elever fra familier med lav og middels inntekt som har størst fordel av den økte ressursbruken (Jackson, 2020, s. 203-206; Langørgen & Løkken, 2023).

Utvalget merker seg at forskerne finner forskjeller avhengig av hva ressursene brukes på. En litteraturgjennomgang viser at generelle budsjettøkninger nesten konsekvent gir bedre livsutfall for elevene (Jackson, 2020). Dette gjelder særlig når de frie midlene rettes direkte inn mot selve klasserommet og skolehverdagen, og går til lærere, støttepersonell, undervisningsmateriell og det løpende vedlikeholdet av skolens utstyr. For investeringer i skolens fasiliteter og infrastruktur er resultatene mer blandet. Noen studier finner positive effekter av nye skolebygg og oppgradering og vedlikehold av eksisterende skolebygg og anlegg, men flere studier finner ingen vesentlige gevinster for elevene senere i livet. Gitt generelle budsjettøkninger uten spesifikke føringer, gir ekstra midler som brukes på flere lærere, mer bemanning og undervisningsmateriell derimot tydelige langsiktige gevinster for elevene, spesielt for de fra lavere sosiale lag og spesielt for gutter (Jackson, 2020; Langørgen & Løkken, 2023).

Disse forskningsresultatene støttes også av ny forskning om virkningene av omleggingen av inntektssystemet for norske kommuner i 1986. Reformen var i hovedsak budsjettnøytral nasjonalt, men førte til systematiske forskjeller i finansiering per elev mellom kommuner, betinget av alderssammensetningen blant elevene. Noen kommuner fikk dermed økte ressurser per elev uten egne politiske vedtak. Dette har gitt grunnlag for en kausal analyse av effekter av den økte ressursbruken. Studien finner for det første at ressursøkningen i hovedsak gikk til å ansette flere lærere. For det andre viser resultatene moderate, men positive langsiktige effekter, med en samfunnsøkonomisk avkastning som overstiger kostnadene. Inntektsnytte kom særlig for menn fra familier med lavt utdannede foreldre. For kvinner viser gevinstene seg blant annet gjennom flere års utdanning og bedre familieøkonomi (Duque, 2026).

Forskningslitteraturen på langsiktige effekter av ekstra ressurser til skolene finner altså bedre resultater av generelle midler til skole rettet mot skolehverdagen enn av spesifikke, øremerkede tiltak (Jackson et al., 2016).

Dette tyder på at lokale skolemyndigheter er godt posisjonert for å beslutte effektiv ressursbruk lokalt, enten det er om pengene skal brukes på lærere, på andre forhold i skolen, eller det dreier seg om hvordan ekstra lærerressurser best mulig bør innrettes.

Enkelt sagt tyder forskningen på at mer ressurser til skolen grunnleggende sett gir mer likeverdig opplæring på lengre sikt. Med økte ressurser reduseres betydningen av elevenes ulike forutsetninger. Mer penger brukt på skole gjør at elevenes sosioøkonomiske bakgrunn får mindre betydning for om de lykkes med skolegangen og videre i livet. Denne mekanismen virker åpenbart begge veier. Dersom skolen nedprioriteres framover, så vil det ha betydelige og forutsigelige negative konsekvenser for skolens evne til å motvirke sosiale forskjeller.

For at fellesskolen skal ha muligheten til å nå ambisjonen om en likeverdig opplæring i framtiden, er det derfor viktig å hegne om ressursene i skolen. Samfunnets ressursbruk på fellesskolen må stå i stil med forventningene til den, og likeverdig opplæring er en ambisiøs forventning som samfunnet har til skolen.

Prinsippet om likeverdig opplæring vil i tillegg utfordres dersom kvalitetsforskjellene øker på grunn av geografi, og i den grad den enkelte kommunes økonomi og lokale prioriteringer gir ulike vilkår for å drive skole. Denne bekymringen har blitt tematisert ved flere anledninger av utvalgets referansegrupper, og kom tydelig fram i våre regionale dialogmøter høsten 2025.

Økt ressursbruk i skolen gir store samfunnsøkonomiske gevinster

På oppdrag for utvalget har Senter for økonomisk forskning (SØF) gjort en litteraturgjennomgang som dokumenterer hvilke virkninger skole har for individer og samfunn, og tallfestet samfunnsøkonomiske gevinster av ulike forbedringer i skolen. SØFs anslag viser at selv små forbedringer i skolen vil gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster (Falch et al., 2026).

• Dersom fullføringen av videregående opplæring øker med ett prosentpoeng, fra dagens nivå på 82 prosent til 83 prosent, anslår SØF en samlet gevinst i form av økt verdiskaping, redusert kriminalitet og bedre helse på 1,74 mrd. kroner per kohort.

• Dersom andelen elever som ikke oppnår grunnskolepoeng etter 10. klasse reduseres med ett prosentpoeng, fra dagens nivå på åtte prosent til syv prosent, anslår SØF en samlet gevinst på 1,81 mrd. kroner per kohort.

• Dersom andelen elever som mobbes i skolen reduseres med ett prosentpoeng, fra dagens nivå på ti prosent til ni prosent, anslår SØF en samlet gevinst på 900 mill. kroner per kohort.

Felles for de tre nevnte forholdene (økt fullføring, flere med grunnskolepoeng og færre som mobbes) er at forbedringene som er lagt til grunn vil berøre relativt få elever (ca. 600 elever per forhold, gitt en kohortstørrelse på 60 000 elever). SØF har i tillegg gjort beregninger av forbedringer i skolen som vil gjelde alle elever. De samfunnsøkonomiske gevinstene vil da bli vesentlige:

• Dersom de faglige ferdighetene i skolen øker tilsvarende 0,1 karakterpoeng for alle elever, anslår SØF en samlet gevinst på hele 9,26 mrd. kroner per kohort som følge av økt verdiskaping, redusert kriminalitet og bedre helse.4

• Dersom elevenes sosiale og emosjonelle ferdigheter økes tilsvarende 0,1 standardavvik, anslår SØF en samlet gevinst på hele 4,62 mrd. kroner per kohort som følge av økt verdiskaping, redusert kriminalitet bedre helse.

SØF viser til at de her har gitt moderate anslag for hvordan ulike forbedringer i skolen kan komme til uttrykk. Utvalgets vurdering er at slike forbedringer er innen rekkevidde for framtidens fellesskole, gitt at den når opp i kampen om knappe offentlige ressurser.

Internasjonal forskning viser at tiltak rettet mot barn og unge ofte gir svært høy gevinst sett i forhold til kostnaden. I praksis kan mange slike tiltak finansiere seg selv ved at kostnaden mer enn svarer seg over tid gjennom økte skatteinntekter og reduserte sosiale utgifter (Hendren og Sprung-Keyser, 2020). Samlet sett viser forskningen at mer ressurser til skolen kan gi mer utdanning, høyere inntekt i voksenlivet og mindre fattigdom. Utvalget understreker at vi her utelukkende vurderer de økonomiske effektene. Ikke-prissatte effekter for livskvalitet kommer i tillegg, og kan være vesentlige.

Økte krav til skolen krever økte ressurser

Utvalget mener det vil ha store negative konsekvenser for skolen og samfunnet dersom ressurser til skolen nedprioriteres i en tid hvor skolens oppdrag blir stadig mer krevende. Gitt de forventningene storsamfunnet stiller til skolen, er dessuten mulighetene til å redusere kompleksiteten og effektivisere skoledriften begrenset. Økte utfordringer og økte krav til skolen vil kreve økte ressurser i framtiden. Som nevnt mener utvalget at det særlig er samfunnstrendene med press på offentlig sektor og det økende mangfoldet i skolen som gjør ressursbruk til en reell grunn til bekymring.

De langsiktige skadevirkningene for samfunnet av å nedprioritere skolebudsjettene i dag, vil merkes i samtlige sektorer i framtiden. Utvalget sender derfor et tydelig budskap til både nasjonale og lokale myndigheter om at ressursene til skolen må prioriteres i framtiden.

Samtidig anerkjenner utvalget at kommunene er i en økonomisk situasjon som vil kreve fleksibilitet for å få mest mulig ut av de samlede ressursene framover. For stor innskrenking av kommunenes handlingsrom vil innebære et effektivitetstap som samfunnet som helhet ikke er tjent med. Et nasjonalt kappløp mellom sektorene om hvem som kan binde opp mest mulig penger i kommunene, vil være ugunstig for samfunnet sett under ett. Kommunekommisjonen peker på at stramme føringer for ressursbruk i kommunene begrenser kommunenes handlingsrom til å gjennomføre nødvendige omstillinger (NOU 2026: 1).

I tillegg innebærer kompleksiteten i skolens samfunnsoppdrag, kombinert med stor variasjon i lokale forhold, at både kommuner, skoler, skoleledere og lærerprofesjonen bør ha betydelig handlingsrom og autonomi. Dette har implikasjoner for hvordan skolen bør styres, ledes og utvikles.

Økt ressursbruk på skolen, fornuftig anvendt, vil gi mer likeverdig opplæring, økt livskvalitet for den enkelte og store økonomiske gevinster for samfunnet. Det vil gi et samfunn med mulighet for sosial mobilitet for den enkelte, og det vil gi bedre balanse i det store samfunnsregnskapet.

Med andre ord er den offentlig finansierte skolen en viktig del av løsningen for utfordringene i samfunnet framover. Et sentralt spørsmål blir derfor hvordan vi kan sørge for tilstrekkelig med midler til at den kan løse sitt viktige samfunnsoppdrag, slik at dagens og morgendagens elever ikke blir tapere i kampen om knappere offentlige ressurser.

Statlig styring kan begrunnes i fellesskolen som nasjonalt mål

En klassisk løsning for å håndtere manglende hensyn til eksterne virkninger i beslutninger om investeringer, er å flytte beslutningene til et høyere nivå. I vårt tilfelle skulle det tilsi at beslutningene om nivået på skoleinvesteringer burde flyttes til staten. Da blir det den samme aktøren som både bærer kostnadene og høster gevinstene av dem, for eksempel i form av høyere skatteinntekter og lavere kriminalitet. På den måten blir det lettere å ta hensyn til de samlede virkningene av investeringene i skole.

Samtidig må vi ta hensyn til Grunnlovens bestemmelse om at innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer (§ 49) og forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven (§ 2-2) som innebærer at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Et viktig hensyn er at lokaldemokratiet gir innbyggerne mulighet til å påvirke beslutninger nær dem selv. Nærheten til innbyggerne, god informasjon om lokale forhold og behov og kommunenes selvstendige vurderinger, antas i tillegg å gi bedre beslutninger og bedre løsninger, og det har en demokratisk egenverdi.

Når vi nedenfor likevel foreslår statlige føringer for skoleøkonomien, er det med bakgrunn i at skolen er en bærebjelke i det norske samfunnet, og at den gir store samfunnsøkonomiske gevinster utover den enkelte kommune når den lykkes. Vi mener redegjørelsen i kapittel 2 og 3 om skolens mål og formål, og den nasjonale målsettingen om likeverdig opplæring, viser hvordan det lokale selvstyret må virke innenfor rammene av den nasjonale målsettingen om en offentlig finansiert fellesskole. Utvalget mener altså at slik statlig styring som vi her foreslår, kan begrunnes i fellesskolen som nasjonalt mål.

13.1.3 Spesielt om lærernormen

Gitt drøftingen over, blir et spørsmål hvordan forholdene kan legges til rette slik at ressurser til skolen prioriteres i framtiden. En mye omtalt sak i denne forbindelse er normen om lærertetthet, den såkalte lærernormen. Lærernormen angir i dag en øvre grense for antall elever per lærer på en skole på hvert hovedtrinn. Siden den største innsatsfaktoren i skolen er lærerårsverkene, kan man se på økt lærertetthet som en måte å øke ressursbruken i skolen på. Lærernormen er med andre ord en mekanisme som legger nokså sterke statlige føringer på kommunenes bruk av midler på skole, selv om normen i utgangspunktet ble finansiert ved ekstra statlige midler og siden innlemmet i kommunerammen. Den politiske begrunnelsen for innføringen var et ønske om bedre grunnleggende og faglige ferdigheter for elevene, bedre inkludering og læringsmiljø i skolene og at flere skulle gjennomføre videregående opplæring (Prop. 1 S (2018–2019)).

Evalueringen av lærernormen

Utvalget har merket seg evalueringen som konkluderer med at lærernormen som bemanningsnorm fungerer etter hensikten. Den har bidratt til at kommunene har økt ressursinnsatsen i skolesektoren og til at skolene har ansatt flere lærere, uten at det umiddelbart synes å gå ut over ressursbruk til andre yrkesgrupper. Normen har gjort det vanskeligere for kommunene å kutte i ressursbruken i skolen (Pedersen, 2022).

Evalueringen finner imidlertid ingen vesentlige endringer i trivsel hos elevene eller i elevenes læring, målt som resultater fra nasjonale prøver og karakterer.

Som allerede nevnt, finnes det både internasjonale og nasjonale studier om virkningene av økt ressursbruk i skolen. Disse viser gevinster av generelle budsjettøkninger på ulike utfall senere i livet, som elevenes utdanningslengde og inntekt. Dette er forhold som først lar seg måle på lengre sikt. De langsiktige gevinstene oppstår når de økte ressursene ikke bindes til spesifikke normtall for klassestørrelser eller bemanning, men likevel kanaliseres til undervisningsrelaterte oppgaver, herunder økt lærertetthet (Duque, 2026; Jackson, 2020; Langørgen & Løkken, 2023).

Forskning som tar utgangspunkt i vedtak om spesifikke normtall for klassestørrelser eller bemanning, og som så undersøker virkningen for elevenes karakterer og trivsel på kortere sikt, viser svakere og mer blandede resultater. Det siste gjelder også for evalueringen av lærernormen.

Evalueringen tyder på at de ekstra lærerressursene i hovedsak har blitt benyttet til å følge opp svakt presterende elever, enten 1:1 eller for mindre grupper av elever. Dette mener forskerne kan bidra til å forklare manglede effekter av lærernormen når de bruker gjennomsnittlige utfall på skolenivå som mål. En eventuell framgang for svake enkeltelever har ikke vært stor nok til å flytte på skolens gjennomsnittlige resultater.

Evalueringen tar utgangspunkt i den planlagte lærertettheten på skolene, som rektorene rapporterte i september/oktober. Forskerne spør om ulike hendelser og omrokkeringer som skjer gjennom skoleåret kan ha bidratt til at de ekstra lærertimene ikke nødvendigvis har utgjort en merkbar endring for elever og lærere. Litt spissformulert kan vi si at lærerressursene økte mest på skoler som trengte det minst (Pedersen, 2022, s. 14-16). Det innebærer at selv om de økte lærerressursene gjorde nytte på disse skolene, så kunne de gjort mer nytte på andre skoler som trengte dem mer. Denne manglende treffsikkerheten kommer vi tilbake til nedenfor.

Forskning på lærertetthet og klassestørrelser

Det finnes mange andre studier som undersøker effekter av vedtak om ekstra lærerressurser. En studie som undersøkte effekten av ekstra lærerressurser på over 160 utvalgte ungdomsskoler i årene 2013–2017 fant, i likhet med evalueringen av lærernormen, ingen forbedring i faglige resultater for elevene, verken målt gjennom nasjonale prøver, skriftlig eksamen eller standpunktkarakterer (Borgen et al., 2019). En gjennomgang av norsk og internasjonal forskning om virkninger av økt lærertetthet generelt finner blant annet (Sandsør, 2019)

• ingen eller kun beskjedne positive effekter av økte lærerressurser på elevenes læringsutbytte i snitt

• større effekter for barn av foreldre med lav sosioøkonomisk bakgrunn eller barn som har svake ferdigheter

• noe større effekt på yngre enn på eldre elever

Forskningen viser at måten man utnytter og organiserer de ekstra lærerressursene på, har betydning for elevenes læringsutbytte. Økt lærertetthet alene er med andre ord ikke nok for at elevene skal lære mer. To større norske studier med effekt- og kontrollgrupper viser at økt lærertetthet kan ha god effekt, men at det forutsetter godt samarbeid mellom lærerne og gjennomtenkte avgjørelser knyttet til undervisningspraksis. I studien som undersøkte en tolærerordning, ble positive virkninger særlig oppnådd i tilfeller der ordningen førte til delt ansvar for planlegging, gjennomføring og evaluering av undervisningen (Gourvennec et al., 2022). Forskerne fant også god effekt av å benytte en ekstra lærerressurs til smågruppeundervisning i matematikk på barnetrinnet (Opheim & Solheim, 2025; Solheim & Opheim, 2019). Når skolens lærerressurser rettes mot spesifikk og målrettet faglig støtte, finner forskerne at sårbare elever gjør det bedre på ungdomsskolen og får både utdanningsmessige og økonomiske gevinster senere i livet (Ye et al., 2025).

Økt lærertetthet må ses på som et strukturelt tiltak, som gir økt handlingsrom for å endre og forbedre pedagogisk praksis. Effekten kommer ikke av seg selv, men krever gjennomtenkt bruk ut over organisatorisk differensiering (Opheim & Solheim, 2025). En forklaring som har vært trukket fram for manglende effekter av redusert klassestørrelse, er at det økte handlingsrommet ikke benyttes (Hattie, 2005).

Økt lærertetthet garanterer ikke mer læring, men det kan gi mer læring. Økt lærertetthet kan virke dersom ressursene brukes målrettet, for eksempel på intensive tiltak for elever som strever i lesing, smågruppeundervisning i matematikk, eller godt organiserte tolærerordninger (Bonesrønning et al., 2022; Nergård-Nilssen et al., 2026; Solheim et al., 2018; Vembye et al., 2023).

Mindre handlingsrom har blitt brukt for å forklare hvorfor forskere ikke finner noen vesentlige gevinster for elever av vedtak om reduserte klassestørrelser. For det første gjør slike vedtak at skolens ressurser ikke kan brukes like fleksibelt og målrettet, for eksempel til høyere lærertetthet i enkelte klasser, smågruppeundervisning eller oppfølging av enkeltelever. For det andre gjør vedtak om reduserte klassestørrelser ofte at skoler må opprette flere klasser og omfordele ressursene. For det tredje gir reduserte klasser rotasjon av lærere og elever, som igjen gir friksjon og overgangskostnader som går ut over læringsmiljøet (Langørgen & Løkken, 2023; Leuven & Løkken, 2017).

Et tilsynelatende paradoks

Forskningen viser altså at flere lærere, brukt målrettet, kan øke elevenes læring. De manglende effektene av dagens lærernorm må derfor forstås som at lærernormen ikke gjør at de samlede lærerressursene brukes på måter som gir bedre læring eller trivsel. Dette tilsynelatende paradokset, nemlig at lærernormen ikke virker, samtidig som økt lærertetthet virker, forklares best med den manglende treffsikkerheten til lærernormen. I praksis har normen økt lærertettheten mest på større skoler i folkerike områder med relativt gode resultater der elevene har høyere sosioøkonomisk bakgrunn og det er lav minoritetsandel. Lærernormen bidrar dermed ikke nødvendigvis til økte lærerressurser der behovene er størst (Pedersen, 2022, s. 209). De samme ressursene ville gitt mer effekt på skoler som har større utfordringer. En påstand kan altså være at det er dagens lærernorm slik den er innrettet, som ikke virker. Økt lærertetthet anvendt på en fornuftig måte virker. Begge deler er sant på en gang.

En mer generell ressursheving i skolen, som legger til rette for mer dynamisk bruk av ressursene (herunder lærerårsverkene), har vist seg å være mer treffsikker på lang sikt enn faste normer for bemanning. Dagens lærernorm er nettopp en slik fast norm for bemanning, som binder årsverk til hovedtrinn per skole.

Det er derfor lite trolig at vi vil se store gevinster av dagens lærernorm på lengre sikt, for eksempel i form av redusert frafall, økt utdanningslengde eller økte inntekter. Det er for tidlig å slå dette fast helt sikkert. Men ut fra det vi nå vet, er observerbare langsiktige gevinster av lærernormen for mye å håpe på. Problemet knyttet til at lærernormen framtvinger «feil» allokering av lærerressurser, kommer ikke til å forsvinne ettersom tiden går. Dermed kan vi heller ikke utelukke at en alternativ innretting av midlene til dagens lærernorm kunne blitt brukt i skolen på måter som var mer samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Andre virkninger av økt lærertetthet

Forskning har avdekket mulige positive virkninger av økt lærertetthet som ikke direkte gjelder elevenes læringsutbytte. Det dreier seg om bedre muligheter for læreren til å utvikle god klasseledelse med muligheter for mer varierte undervisningsformer, større mulighet for fordypning og bedre betingelser for å drive tilpasset opplæring. Lærerne som ble intervjuet om lærenormen, mener den er spesielt gunstig for elever med lærevansker eller vedtak om individuell tilrettelegging, elever med manglende norskferdigheter og elever som strever psykisk og sosialt. Opplevd stress og emosjonelle krav blant lærere har blitt redusert, noe som på sikt vil kunne få positive virkninger for lærernes trivsel og helse, og kan spille over på relasjonen til elevene. Skoleledere har meldt om at sykefraværet har blitt redusert som følge av den økte lærertettheten (Kirkebøen et al., 2017; Pedersen, 2022).

Ulike syn på lærernormen

Utvalget er kjent med at det er ulike, og dels sterke meninger om lærernormen. Det har kommet forslag om å gjøre endringer i normen fra ulike instanser, som Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) og Opplæringslovsutvalget. Flertallet i Kommunekommisjonen foreslår at den blir avviklet. Partene i skolesektoren ønsker å beholde lærernormen, men har ulike meninger om hvilket nivå den bør være på. KS ønsker å beholde lærernormen, men mener at den bør endres til å gjelde på kommunenivå. KS mener det vil gi lokale folkevalgte, skolemyndigheter og rektorer større fleksibilitet til å sette inn lærere der det er størst behov for dem. Utdanningsforbundet, Skolelederforbundet, Skolenes landsforbund, Norsk lektorlag og Elevorganisasjonen har samlet seg om at reguleringen av forholdet mellom antall elever og antall lærere bør bestå og gjelde på skolenivå. Disse organisasjonene mener at det er nødvendig med et nasjonalt minstekrav som hindrer at elevgruppene blir for store, og som sikrer at lærere og ledere har reelle muligheter til å følge opp elevene på en forsvarlig måte. Organisasjonene mener at normen setter rammer uten å begrense skolens faglige vurderinger utover dette. De mener at hvis normen avvikles, vil det svekke elevenes opplæring og fellesskolens mulighet til å gi et likeverdig tilbud.

Blant de kommunene som har sendt inn høringssvar til kommunekommisjonens forslag om lærernormen, er det delte oppfatninger. En overvekt av de om lag 160 kommunene med høringssvar om lærernormen er for å beholde lærernormen som i dag. Omtrent en tredjedel ønsker å endre normen til å gjelde på kommunenivå. Et klart mindretall av kommunene med høringssvar vil avvikle normen.

Kommuner som ønsker å beholde normen, begrunner det blant annet med at lærernormen er et viktig virkemiddel for å sikre kvalitet i tjenestene, gi mer likeverdig opplæring uavhengig av geografi, mer stabil drift og forutsigbare rammer.

Kommuner som taler for å endre normen til kommunenivå, viser til at det vil gi større rom for lokale prioriteringer og mer effektiv ressursbruk, samtidig som det fremmer likeverdig opplæring gjennom et nasjonalt minimumsnivå for lærertetthet.

Kommuner som støtter avvikling av normen, mener blant annet at det vil gi kommunene et tydeligere ansvar, mulighet til å bruke ressursene mer treffsikkert og gi bedre forutsetninger for å styrke laget rundt eleven.

De til dels sterke og ulike meningene om lærernormen kan være et uttrykk for at normen har stor innvirkning både på skolen og styringen av den. De kan også gjenspeile at lærernormen har betydelig symbolkraft. De ulike partenes respektive ståsteder i lærernormsaken har blitt reflektert i utvalgets referansegrupper.

13.1.4 Utvalgets forslag om prioritering av ressurser til skolen

Utvalget holder fast ved at skolen er kompleks og at den bør utvikles og styres deretter. Dette tilsier at for mange sterke og stramme føringer og for mye øremerking av ressurser i skolen, kan virke uheldig inn på kommunenes behov for handlingsrom.

Men for at elevene ikke skal bli tapere i kampen om knappere offentlige ressurser og en presset kommuneøkonomi, vil utvalget for det første anbefale at staten tar hensyn til forskjellen mellom gjennomsnittskostnader og marginalkostnader per elev, når kommunene og fylkene trekkes som følge av endringer i antallet barn og unge i kommunen/fylket. Forslaget må utredes videre, men utvalget mener en slik endring er nødvendig for å unngå uønskede konsekvenser av trekkene fra kommunerammen som følge av fallende elevtall.

Forslaget innebærer en utredning om hvordan man kan ta hensyn til forskjellen mellom gjennomsnittskostnader og marginalkostnader per elev når trekket som følge av fallende elevtall beregnes. Formålet er å unngå en situasjon hvor kommunene/fylkene må bygge skolekapasiteten ned i en periode, bare for å måtte bygge kapasiteten opp igjen når elevtallet stiger. Endringene skal på denne måten gi et mer stabilt og forutsigbart økonomisk grunnlag for videre utvikling av kvaliteten i grunnskolen og videregående opplæring.

Forslaget er ellers begrunnet i det vi allerede har skrevet om gjennomsnittskostnader og marginalkostnader, risikoen for underinvestering i skole og de selvstendige grunnene til å prioritere ressurser til skolen.

Utvalget foreslår å

• utrede hvordan staten kan kompensere for forskjellen mellom gjennomsnittskostnader og marginalkostnader per elev når kommunene og fylkeskommunene trekkes for fallende elevtall

For det andre vil utvalget anbefale en statlig føring for bruk av ressurser i skolen i framtiden. Dette handler først og fremst om å sikre skolen midler i en tid hvor skoleøkonomien er under press. Dette er nødvendig fordi økte ressurser til skolen virker positivt inn på elevenes læring og utvikling. Det handler om gevinstene vi som samfunn kan høste på lang sikt, som følge av god ressursbruk i skolen i dag.

Utvalget har et 20-årsperspektiv på våre vurderinger. I et slikt langsiktig perspektiv er forskningen tydelig på de gunstige effektene av økt ressursbruk i skolen, spesielt når midlene kanaliseres til klasserommet og skolehverdagen ut fra lokale behov og prioriteringer.

Ikke minst vil prioritering av ressurser til skolen være en forutsetning for å kunne fremme det profesjonsfellesskapet og den profesjonaliseringen av lærerstanden som vi mener er nødvendig for å møte framtidens utfordringer i skolen. En sterk lærerprofesjon og profesjonell skoleledelse er avgjørende for at skolen skal lykkes. Vi minner også om at det meste av skolens ressurser går til å finansiere årsverkene til de viktige lærerne. Når vi taler for å hegne om skolens ressurser, taler vi med andre ord samtidig for å hegne om lærerårsverkene.

Utvalget er omforent i synet på at det er behov for en form for statlig sikring av ressurser til skolen i framtiden. Et samlet utvalg foreslår at det utredes en ny ressursnorm for grunnskolen. Ferdig utredet ønsker utvalget at en slik ressursnorm for grunnskolen skal erstatte lærernormen. Et samlet utvalg foreslår at lærernormen beholdes i mellomtiden. Utvalget vil sterkt advare mot å avvikle lærernormen før en ny ressursnorm er utformet og iverksatt, og understreker at overgangen mellom lærernormen og en ny ressursnorm ikke må innebære at ressurser trekkes ut av skolen. Utvalget foreslår i tillegg at dagens deling av normen på hovedtrinnene oppheves.

Utvalgets forslag er med andre ord todelt.

Utvalget foreslår å

• utrede en ny ressursnorm for grunnskolen, med tanke på å erstatte lærernormen i framtiden

• beholde en justert versjon av lærernormen inntil en ny ressursnorm er på plass

Hovedbegrunnelsen for en ny ressursnorm er at den skal gi forutsigbare økonomiske rammer for skoledriften og rom for lokal skolemyndighet og skoleledelse til å vurdere de beste tiltakene for å styrke skolene innen en gitt ressursramme.

Hovedbegrunnelsen for å beholde lærernormen til en ny ressursnorm er på plass, er for det første at en endring som innebærer at ressurser trekkes ut av skolen vil være vanskelig å reversere, og for det andre at det gir større fleksibilitet til å styre lærerressursene dit man mener behovet er størst.

Utrede en ny ressursnorm for grunnskolen

Norge skiller seg ut ved å ha nasjonalt rettslig regulert lærertetthet på skolenivå. I tillegg kommer bestemmelser i lov- og regelverk som i praksis innebærer ulike former for binding av ressurser til skolen. De fleste sammenlignbare land bruker indirekte styringsmekanismer, gjennom blant annet behovsbasert finansiering, regulerte krav til kompetanse og kvalitet, og ulike former for ansvarliggjøring av det lokale nivået fra staten.

Forskningen vi har redegjort for over, viser at god bruk av ressurser i skolen gir både samfunnsøkonomisk avkastning og et viktig bidrag til sosial mobilitet. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det utredes en ny ressursnorm for grunnskolen som skal sikre tilstrekkelige ressurser til skolen i framtiden. Utvalget mener det er behov for å tilføre og sikre ressurser på alle nivåer i grunnopplæringen, også i videregående skole. Utvalgets forslag om utredning av en ny ressursnorm er imidlertid avgrenset til den obligatoriske delen av grunnopplæringen.

Forslaget innebærer at staten regulerer ressursbruken i kommunene, ikke bemanningsstrukturen på skolene. En ny ressursnorm for grunnskolen skal ses på som sikring av et minimumsnivå, på samme måte som at lærernormen i grunnskolen er ment som en minstenorm i dag. Samtidig kan ikke en ny ressursnorm begrenses til de ekstra midlene som ble innlemmet i kommunerammen som følge av lærernormen. En ny ressursnorm må se skoleøkonomien under ett. Normen må inkludere de faktiske kostnadene for dagens lærerårsverk, inkludert merkostnaden ved lærernormen. I tillegg bør den ta hensyn til kommunenes andre driftskostnader til skole. Målet må være å innføre en ordning som gir kommunene en bærekraftig og forutsigbar skoleøkonomi i framtiden.

Ressursnormen innebærer at kommunenes samlede ressursbruk på skole bindes til et minimumsnivå, og betyr en overgang fra en innsatsnorm (lærerårsverk) til en utgiftsnorm (ressursbruk). En framtidig ny ressursnorm vil fortsatt gi rom for å beholde eller øke lærertettheten, hvis det er det kommuner og skoleledere mener er best utnyttelse av ressursene.

Konkret ønsker utvalget at det utredes en ordning der staten fastsetter i lov eller forskrift at kommunens samlede utgifter per elev i grunnskolen skal være på et minimumsnivå, og så korrigeres for lønns- og prisvekst i framtiden. Ressursnormen skal gjelde på kommunenivå, og skal ta hensyn til smådriftsulemper basert på geografi. For å unngå innlåsningseffekter skal den ikke ta hensyn til eksisterende skolestruktur. At kommunene oppfyller normen, kan dokumenteres ved hjelp av data fra KOSTRA for det enkelte år. Det kan settes opp en årlig automatisk kontroll enten hos Statsforvalteren eller Utdanningsdirektoratet. Avvik vil innebære et formelt brudd av regelverket og gi pålegg om retting.

Ressursnormen for grunnskolen kan ses på som en form for binding gjennom å etablere et gulv. Sammenliknet med lærernormen skal ordningen gripe mindre direkte inn i skolen, og la kommunene bestemme hvordan midlene skal brukes. Staten sier hvor mye, ikke hvordan.

Under slike betingelser kan en ny ressursnorm være mer konsistent med prinsippet om lokalt selvstyre enn lærernormen. Mens lærernormen vrir kommunens skoleøkonomi mot arbeidskraftinnsats, og på en spesifikk måte, vil dette alternativet kunne innebære at kommunene kan prioritere friere mellom ulike innsatsfaktorer i skolen basert på lokale hensyn, for eksempel lærerårsverk, andre yrkesgrupper, spesialpedagogiske tiltak eller kompetanseheving. KOSTRA-tall og elevtall finnes allerede, og ordningen bør være relativt enkel å administrere. Sammenliknet med andre typer kvalitetsindikatorer (for eksempel læringsresultater) vil det være lav måleusikkerhet, og dette gir høy transparens i tallgrunnlaget for ordningen.

Utvalget mener et slikt alternativ vil være økonomisk, juridisk og praktisk mulig, men regelfestingen vil kunne oppfattes som en ny type økonomisk rammebinding og trolig møte en del prinsipiell motstand. Vi foreslår derfor at dette utredes grundigere. Ressursnormen må som nevnt vie seg til skoleøkonomien som helhet. Den må blant annet ses i sammenheng med andre former for statlige bindinger av kommunenes utgifter til skole, for eksempel reglene om individuelle rettigheter for elever.

Generelt må utredningen av en ny ressursnorm balansere prinsipielle hensyn til statlige føringer for kommunene med nødvendige nasjonale hensyn om å hegne om ressursene i fellesskolen. Dersom man lykkes med utredningen, mener utvalget at den nye ressursnormen skal erstatte dagens lærernorm.

Beholde en justert versjon av lærernormen inntil en ny ressursnorm er på plass

Utvalget vil sterkt advare mot å avvikle lærernormen før en ny ressursnorm er utformet og iverksatt, men et samlet utvalg foreslår å oppheve trinndelingen av dagens lærernorm. Utvalgets flertall mener normen bør endres til skolenivå. Utvalgets medlem Martin Eckhoff Andresen mener normen bør endres til kommunenivå, under gitte betingelser.

Lærernorm på skolenivå betyr at normen skal beregnes som et samlet gjennomsnitt for hele skolen, uavhengig av hovedtrinn. Det innebærer samtidig at et rettslig minstekrav opprettholdes som i dag og at midlene beholdes i skolen. Utvalget legger til grunn at eventuelle ressurser til lærerårsverk som frigjøres, beholdes i kommunerammen og prioriteres til skolebudsjettene i kommunene.

Utvalget mener lærernormen vil gi mer fleksibilitet hvis den heves til skolenivå. Dagens krav om lærerårsverk per hovedtrinn korresponderer ikke alltid med det faktiske lærerbehovet og kan gi særlig sterke utslag i små og mellomstore skoler, for eksempel når elevtallet på et hovedtrinn akkurat krysser en grense. En norm på skolenivå jevner ut slike tilfeldige utslag og gir mer stabil bemanningsplanlegging, uansett om elevtallet på ett hovedtrinn endres. Dersom normen settes på skolenivå, vil det også styrke rektors pedagogiske og organisatoriske handlingsrom. Dermed vil det bli større samsvar mellom rektors styringsansvar og mulighetene til å disponere skolens ressurser. Det vil øke muligheten til å forsterke innsatsen midlertidig på trinn med store faglige eller miljømessige utfordringer, og gi bedre tilpasning til lokale variasjoner i kullstørrelse, elevsammensetning og lærertilgang.

En lærernorm på skolenivå støtter opp om skolens attraktivitet som arbeidsplass, noe forskning har pekt på som vesentlig for å rekruttere og beholde lærerne (Munthe & See, 2022). Utvalget merker seg funnene i evalueringen som tyder på at lærere opplever at den økte lærertettheten gir bedre betingelser for yrkesutøvelsen. Det blir også anført at lærernormen gir mindre sykefravær, og gjør at skolen har flere lærere å spille på ved sykdom slik at man i større grad slipper å sette inn ufaglærte vikarer i de tilfellene (Pedersen, 2022).

Forslaget om å beholde lærernormen, men endre den til å gjelde på skolenivå, må også ses i lys av utvalgets tidligere forslag i utredningen om å styrke lærerprofesjonen. Utvalget foreslår flere tiltak knyttet til lærernes kompetanse som er begrunnet i det faktum at læreren er den viktigste skolerelaterte faktoren for elevenes utvikling og læring. I møte med en mer mangfoldig elevgruppe og komplekse forventinger til skolen, er det avgjørende at disse ressursene beholdes i skolen.

En innvending mot å løfte normen til skolenivå, vil være at man fjerner dagens innebygde prioritering av de laveste trinnene. Det gir en risiko for mindre prioritering av lærerressurser til de yngste elevene og for økte forskjeller mellom skoler, ettersom ulike skoler kan komme til å fordele lærerårsverkene ulikt. Virkningen for elevene vil derfor i stor grad avhenge av kvaliteten på lokale beslutninger. Allerede før normen trådte i kraft var mange skoler organisert slik at barnetrinnet var relativt bedre bemannet. Dette hang antakelig sammen med de tidligere klassedelingsreglene, men kanskje viktigere var skolenes generelle vektlegging av tidlig innsats. Utvalget mener derfor at risikoen for nedprioritering av lærertetthet for barnetrinnet ved endring av normen er relativt liten, og denne risikoen oppveies av gevinster for elevene som den økte fleksibiliteten ved en justering av normen trolig vil gi. Mer fleksibilitet stiller samtidig større krav til skolen som organisasjon. Med utvalgets vekt på profesjonalisering av læreryrket og skolelederne mener flertallet at forholdene legges til rette for gode lokale valg. Sannsynligheten for at skolene nedprioriterer tidlig innsats må anses som relativt lav.

Utvalget anerkjenner samtidig at kommunenes behov for å tilføre ekstra lærerressurser til enkelte områder og skoler, er større enn det dagens lærernorm tillater av lokale tilpasninger. Forskningen om ressursbruk i skolen tyder som nevnt på at en mer dynamisk ressursbruk kan være mer treffsikker på lang sikt enn mer faste normer. Dette taler for å løfte reguleringen av normen til kommunenivå.

Heving av normen til kommunenivå ville i tillegg være mer i tråd med prinsippet om lokalt selvstyre og målet om redusert statlig detaljstyring. Skolens kompleksitet kan tale for et stort handlingsrom og økt fleksibilitet i organiseringen og utøvelsen av samfunnsoppdraget. Dette er som nevnt en viktig grunn til at utvalget foreslår å utrede en ny ressursnorm for grunnskolen. Utvalget stiller seg samlet bak at en ny ressursnorm er en bedre løsning enn å endre lærernormen til kommunenivå.

Slik utvalget ser det, er den største utfordringen ved en lærernorm på kommunenivå at den vil utløse behov for langt færre lærerårsverk totalt sett, sammenliknet med en norm på skolenivå.5 Ifølge tidligere beregninger, kan det dreie seg om omtrent 850 færre lærerårsverk på landsbasis (NOU 2026: 1). Dette vil tilsvare omtrent 2–3 færre lærerårsverk i snitt per kommune. Omregnet til midler på statsbudsjettet, dreier det seg om ca. 830 mill. kroner (Kunnskapsdepartementet, 2025e).6 Dersom disse midlene forsvinner ut av skolen, er det neppe realistisk å få dem tilbake. Selv dersom midlene beholdes i kommunerammen, noe som ikke er gitt, mener utvalget at det er stor sannsynlighet for at midlene vil omdisponeres til andre formål enn skolen, jf. det vi tidligere har skrevet om endret alderssammensetting i kommunene.

For å hegne om skolens ressurser, ønsker flertallet i utvalget at lærernormen beholdes på skolenivå, men at dagens føringer for lærertettheten per hovedtrinn fjernes.

Utvalgets medlem Martin Eckhoff Andresen foreslår at lærernormen endres til kommunenivå og forutsetter da at måltallet for forholdet mellom antall elever og antall lærere nedjusteres, slik at det samlede kravet fra lærernormen til antall lærere nasjonalt ivaretas som i dag.

Avsluttende bemerkning

Skjerming av ressursbruken i skolen er godt faglig begrunnet. Men det løser ikke det utvalget på ser som hovedproblemet, som handler om de forventede justeringene i kommunerammen som følge av demografiske endringer, i kombinasjon med at kommunenes inntektssystem legger gjennomsnittskostnader til grunn og ikke tar hensyn til marginalkosten ved fallende elevtall. Det forventede trekket på anslagsvis 11 mrd. kroner det neste tiåret følger av inntektssystemet. I tillegg anslås det et trekk på nær fire mrd. kroner til fylkeskommunene, basert på et fallende antall unge i videregående skolealder. Det vil kreve aktive politiske grep å endre på dette. Det er viktig at nasjonale politikere sikrer kommunene og skolene tilstrekkelig ressurser for å løse sitt oppdrag i framtiden. Utvalget foreslår derfor en utredning av hvordan kommunene og fylkene, som kan forvente uttrekk fra rammen som følge av fallende elevtall, kan kompenseres for forskjellen mellom gjennomsnittskostnader og marginalkostnader per elev.

I tillegg til mer midler, mener utvalget at det er nødvendig med statlig styring for å hegne om skoleøkonomien i kommunene. Utvalget stiller seg samlet bak forslaget om at det utredes en ny ressursnorm for grunnskolen. Forutsetningen må være at en ny ressursnorm sikrer midler til kommunenes skolebudsjetter, minst på samme nivå som i dag.

Den videre utredningen av en ny ressursnorm bør behandle detaljene for innretting innenfor rammene for styring av kommunene og økonomiske, administrative og praktiske konsekvenser for forvaltningen generelt og kommunene spesielt.

I påvente av en ny ressursnorm foreslår et samlet utvalg at lærernormen beholdes av hensyn til det forventede presset på skoleøkonomien de neste årene. Utvalget skiller noe lag i spørsmålet om hvorvidt lærernormen bør endres til skolenivå eller kommunenivå.

Drøftingen over har delvis vært utløst av kommunekommisjonens forslag om å avvikle eller endre lærernormen. I kapittel 11 foreslår vi å beholde både bibliotektilskuddet og midler til praktiske læringsarenaer. Nedenfor knytter utvalget kommentarer til to av de andre forslagene som ble fremmet av kommunekommisjonen knyttet til skoleøkonomien.

Skjerm midlene til videreutdanning

Utvalget går imot kommunekommisjonens forslag om innlemming av de øremerkede midlene som går til videreutdanning for ansatte i barnehage, grunnskole og videregående skole. Dette har vært en avtalefestet ordning mellom stat, kommune og den enkelte ansatte i skolen. Utvalget mener ordningen er et helt sentralt virkemiddel for å utvikle den kompetansen som det er behov for i framtidens fellesskole. Utvalget har merket seg Utdanningsdirektoratets høringssvar til kommunekommisjonens første rapport, og støtter direktoratets argumenter for å beholde ordningen som i dag.

Utdanningsdirektoratet peker blant annet på at ordningen er et sentralt støttetiltak for at kommunene skal klare å oppfylle lovpålagte krav. I skolen gjelder dette opplæringslovens krav om faglig utvikling og forskriftenes krav om formalkompetanse for å undervise i visse fag. Ettersom norske kommuner har svært ulik ressurssituasjon og økonomi, fungerer den nasjonale ordningen som en garanti for et likeverdig utdanningstilbud over hele landet, slik at kompetanseutvikling prioriteres også i kommuner med stram økonomi.

Uten dette øremerkede tilskuddet, vil staten miste et helt sentralt virkemiddel for å gjennomføre nasjonal utdanningspolitikk. Framtidige endringer i skolens innhold og struktur, som for eksempel endringer i de første skoleårene eller økt vektlegging av praktisk og estetiske fag og arbeidsmåter, vil utløse store behov for kompetanseutvikling blant lærere og andre yrkesgrupper i skolen.

I tillegg er de raske samfunnsendringene som utvalget har vist til, en pådriver for nye kompetansebehov i skolen. Dette inkluderer teknologiutviklingen og kunstig intelligens. Håndtering av et større mangfold av elever i skolen krever økt kunnskap om læringsmiljø og tidlig innsats, andrespråkspedagogikk, og behov for kompetanseheving innen inkludering og spesialpedagogikk (som reguleringsvansker og nevroutviklingsforstyrrelser).

Utvalget minner til slutt om at ordningen nylig ble vesentlig revidert og modernisert for å gi kommunene større lokal handlefrihet og for å inkludere flere yrkesgrupper i laget rundt elevene. Å fjerne øremerkingen nå vil dermed undergrave viktige nasjonale strategier for rekruttering og kompetanseutvikling.

Utvalget mener på denne bakgrunn at ressursene til ordningen for kompetanseutvikling bør skjermes og økes, og ikke innlemmes i kommunerammen. Som nevnt i kapittel 11 foreslår utvalget blant annet en prioritering av videreutdanning i de praktiske og estetiske fagene i årene framover. Deler av midlene må også kunne brukes i forbindelse med det nasjonale programmet for digital læring og danning som utvalget foreslår.

Innlem «Grunnskoletilskuddet» i kommunerammen

I 2022 ble det innført et eget grunnskoletilskudd innenfor inntektssystemet, der kommunene får tilskudd etter antall kommunale grunnskoler i kommunen.

Ordningen ble finansiert ved en omfordeling innenfor inntektssystemet, og var altså ikke friske midler til skolen. Tilskuddet skulle stimulere til opprettholdelse av nærskoler, og legger føringer for hvordan kommunen organiserer seg. Satsen i grunnskoletilskuddet er prisjustert og utgjør ca. 580 000 kroner i 2026. Samlet for kommunene utgjør tilskuddet ca. 1,4 mrd. kroner i 2026.

Midlene er ikke øremerket, men de gir kommunen insentiver til å opprettholde dagens skolestruktur, samtidig som endringer i form av nedleggelser og/eller sammenslåinger kan vise seg å være både nødvendig og ønskelig på sikt. Utvalget støtter kommunekommisjonens anbefaling om å avvikle grunnskoletilskuddet, og å fordele midlene etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet.

13.2 Skolens samarbeid med foreldrene

13.2.1 Et godt, tillitsfullt og gjensidig samarbeid

Utvalget mener at et godt og tillitsfullt samarbeid mellom hjem og skole er en viktig forutsetning for at fellesskolen skal lykkes med sitt brede mandat i framtiden. Hjemmet og skolen er barn og unges viktigste arenaer for utvikling. Et godt og systematisk samarbeid mellom disse to arenaene er avgjørende for elevenes læring, utvikling, trivsel og danning, og for skolens arbeid med å utvikle et inkluderende fellesskap.

Uansett familietype og sosial bakgrunn viser forskningen at forventninger og oppmuntring fra foreldrene har stor betydning for barnas læring. Forskning viser at det bare er familiens sosioøkonomiske bakgrunn som har større betydning for læringsresultater enn støtte fra foreldre. Utvalget understreker at skolen bør gi foreldre god informasjon om hvor viktig deres forventninger og oppmuntring er for barnas læring og skolegang. Foreldrenes interesse for skole og læring er viktig i seg selv, uavhengig av deres egen skolebakgrunn. Engasjerte foreldre finnes i alle samfunnslag.

En god og tillitsfull dialog mellom hjem og skole er viktig for at samarbeidet skal fungere. Skolen må ha som utgangspunkt at alle foreldre er en ressurs som har nyttig informasjon om eleven og elevens liv, og må jobbe systematisk for et godt samarbeid. Hvordan foreldrene best mulig kan medvirke skal være tema på foreldremøtene. I samtalene med kontaktlærer er også samarbeidet mellom elev, skolen og foreldre et viktig tema (Opplæringsforskrifta, 2024, § 11-1). Selv om skolens plikt til å ha slike individuelle utviklingssamtaler med foreldrene ikke lenger gjelder etter at eleven har fylt 18 år, understreker utvalget at skole-hjem-samarbeidet også er viktig for de eldste elevene.

Barnas hjemmemiljø er viktig for språkutvikling og senere leseutvikling. Grunnlaget for å bygge gode leseferdigheter legges i hjemmet. Utvalget mener det er avgjørende at foreldrene også får god informasjon om hvor viktig det er for barnas utvikling og læring at de har et godt ordforråd, at de blir lest for og at de får tid til å lese selv hver dag. Utvalget mener det er viktig å spre kunnskap om dette blant foreldre og å sette språkutvikling og lesing på dagsorden i dialogen mellom skolen og hjemmet.

Utdanningsdirektoratet og Læringsmiljøsenteret har flere veiledningsressurser om samarbeidet mellom hjem og skole. Utdanningsdirektoratet skriver blant annet:

Mange foreldre er usikre på skolens forventninger til dem, og forventningsavklaring er viktig når dere møter foreldre. Det kan handle om graden av medvirkning foreldrene skal ha, og på hvilke områder og hvordan foreldre skal følge opp elevens faglige og sosiale utvikling. Dere må også være tydelige på hvilke forventninger foreldrene kan ha til dere. Her må foreldrene få komme med sine innspill.

Utdanningsdirektoratet, 2024d

Det er viktig at skolen og hjemmet vet hvilke forventninger de kan ha til hverandre. Gjensidige forventningsavklaringer, der man kommer fram til en felles forståelse og avklarer forventninger til hverandre og til barnet, legger til rette for et styrket samarbeid. Slike forventningsavklaringer kan skje på kommunenivå, på hver skole eller på klassenivå. Mange skoler gjør dette i dag, enten i form av egne foreldrebrosjyrer, på nettsider med informasjon eller på foreldremøter. I boks 13.2 er et eksempel på hvordan Stavanger kommune har formidlet slike forventninger i form av en egen foreldrebrosjyre.

En av de viktigste tilbakemeldingene fra foreldrene som utvalget har snakket med, er at det er behov for en større tydelighet om roller og ansvar og for gode forventningsavklaringer mellom skole og hjem. Foreldre etterlyser at skolen kommuniserer klart hva den forventer av dem, i tillegg til hva foreldrene kan forvente av skolen. Det kom også fram at det er store variasjoner i hvordan skolene jobber med dette.

Utvalget mener det er behov for å jobbe bedre med gjensidige forventningsavklaringer mellom hjem og skole, og at god dialog og avklaringer om dette er viktig tidlig i skoleløpet. Foreldrene bør få god informasjon om hva som er skolens rolle og oppgaver, og hvor viktig det er at foreldrene bidrar til skolens oppdrag på en god måte. Tydelige rammer vil også kunne bidra til å begrense presset noen lærere og skoleledere opplever i form av et økende antall henvendelser etter arbeidstid. Tydeligere forventningsavklaringer om skolens rolle, oppgaver og ansvar kan også bidra til å begrense urealistiske forventninger om tilpasninger og individuell oppfølging. For å lykkes med et slikt arbeid er det viktig med gode samarbeidsprosesser både mellom skolen og foreldrene, og mellom skolen og elevene. Det gjelder for eksempel når skolen skal utarbeide skoleregler og uttrykke forventninger til foreldrene.

Erfaringer viser at det er særlig viktig at skolen arbeider systematisk for å etablere tillit og ha lav terskel for å ta kontakt med foreldre. Tydelige kontaktlinjer og god tidlig dialog mellom hjem og kontaktlærer kan forebygge misforståelser og styrke samarbeidet. Tilgjengelig og inkluderende kommunikasjon er en forutsetning for reelt samarbeid. Bruk av tolk og informasjon på flere språk bidrar til at alle foreldre får mulighet til å delta. Samtidig viser erfaringer at det å anerkjenne foreldrenes egne språk og ressurser, styrker både tillit og involvering.

Foreldre bør ikke primært betraktes som mottakere av informasjon, men som aktive samarbeidspartnere med verdifull kompetanse. Skoler som involverer foreldre som ressurspersoner eller veiledere for andre foreldre, har lykkes med å bygge bro mellom hjem og skole, særlig for familier som er nye i det norske skolesystemet.

Også organiseringen av skole-hjem-samarbeidet har stor betydning. Når skolene utvikler foreldremøter fra å være rene informasjonsarenaer til å bli dialogbaserte møteplasser, øker ofte både engasjementet og kvaliteten på relasjonene. Erfaringer viser at møter der også elevene deltar kan styrke den gjensidige forståelsen og gi et bedre grunnlag for felles refleksjon. Slike arenaer gir rom for å drøfte temaer som søvn, skjermbruk, språkbruk og andre forhold som påvirker elevenes hverdag og læringsmiljø.

For å oppnå varig effekt bør slike samarbeidsformer etableres tidlig i skoleløpet og videreføres gjennom både barne- og ungdomsskolen. Skolen må legge til rette for bred deltakelse, og det innebærer også en bevissthet om at foreldre har ulike livssituasjoner.

Det er skolens ansvar å legge til rette for et inkluderende samarbeid med hjemmet. Dette kan innebære å være oppsøkende overfor foreldre som deltar i mindre grad, tilpasse kommunikasjonen til ulike behov og etablere gode relasjoner tidlig. En god start med nye familier legger et viktig grunnlag for videre samarbeid.

Lærerens kompetanse er viktig for å få til et godt foreldresamarbeid. Det følger av rammeplanen for lærerutdanningene at en del av læringsutbyttet skal være å kunne initiere og ivareta et godt samarbeid mellom skole og hjem. Utvalget har fått innspill om at nyutdannede lærere ofte ikke føler seg tilstrekkelig forberedt på hvordan de skal legge til rette for et godt foreldresamarbeid. Dette framgår også av sluttrapporten fra evalueringen av grunnskolelærerutdanningene (Munthe et al., 2024).

I kapittel 12 har utvalget foreslått å innføre en plikt for kommunen til å gi profesjonsfaglig veiledning til alle nyutdannede lærere de to første årene i yrket. Foreldresamarbeid bør være et av temaene som veiledningen skal omfatte.

13.2.2 Utvalgets forslag om samarbeid med foreldrene

Utvalget foreslår å

• oppfordre kommuner og fylkeskommuner til å gi foreldrene god informasjon om betydningen av deres holdninger og forventninger for barnas skolegang

• oppfordre kommunene til å utarbeide gode rutiner for gjensidige forventningsavklaringer mellom skole og hjem

  • For eksempel samarbeide om en «foreldreplakat» om foreldrenes rettigheter, plikter og ansvar

• utarbeide mer veiledningsressurser på nasjonalt nivå, der også FUG bør bidra

• stille krav om at foreldresamarbeid skal være en del av den profesjonsfaglige veiledningen til nyutdannede lærere

13.3 Skolens helsefremmende og forebyggende funksjon

Skolens helsefremmende og forebyggende funksjon i samfunnet følger av opplæringsloven og folkehelseloven. Som tidligere nevnt har skolen ansvar for å sikre at alle elever har et trygt og godt skolemiljø som fremmer helse, inkludering, trivsel og læring. Dersom eleven ikke opplever at skolen er trygg, eller ikke opplever tilhørighet, utvikling og mestring, kan dette komme til uttrykk på ulike måter som over tid kan føre til helseutfordringer og redusere elevens evne til å nå sitt fulle potensial.

Skolens helsefremmende og forebyggende funksjon har vært mye omtalt. Et eksempel fra årtusenskiftet er den nasjonale Handlingsplan mot barne- og ungdomskriminalitet, som kom i form av en stortingsmelding. Den legger vekt på at styrking og videreutvikling av elevenes deltakelse og ansvar i skolemiljøet og i nærmiljøet må stå sentralt i helsefremmende og forebyggende arbeid (St.meld. nr. 17 (1999–2000)). Et annet eksempel er fra Folkehelseinstituttet, som i en ny rapport peker på skolens relevans for barn og unges psykiske helse (Folkehelseinstituttet, 2025).

Forebyggende og helsefremmende arbeid er avgjørende for å møte framtidens demografiske utfordringer, noe også helsepersonellkommisjonen var opptatt av. Ved å satse på folkehelse og tidlig innsats kan man redusere det framtidige behovet for helse- og omsorgstjenester, og dermed avlaste en presset helsesektor (NOU 2023: 4).

WHO har definert fem strategiske innsatsområder på individ-, organisasjons- og samfunnsnivå, som er sentrale for å sette en befolkning i stand til å øke kontroll over eget liv og bedre egen helse (World Health Organization, 1986):

1. Bygge en helsefremmende politikk

2. Skape støttende miljøer for helse og utvikling

3. Styrke lokalsamfunns muligheter for kontroll over egen framtid

4. Reorientere helsetjenesten mot helsefremmende arbeid

5. Utvikle personlige ferdigheter, kunnskap og ressurser som setter folk i stand til å gjøre valg som fremmer helsen.

Generelle innsatser på disse områdene har vist seg å ha god effekt, også for personer med forhøyet risiko for å utvikle ulike former for helseproblemer. Universelle helsefremmende tiltak som flytter risikofordelingen i hele befolkningen i riktig retning, gir størst effekt. Røykeloven er et godt eksempel på et universelt helsefremmende tiltak. Tilsvarende kan sies om 16 års aldersgrense for sosiale medier. Folkehelseinstituttet legger et forebyggingsperspektiv til grunn når de beskriver arbeid for å styrke barn og unges psykiske helse. De viser til at tiltak som retter seg mot alle barn og unge, i barnehage, skole og lokalmiljø, samlet kan ha større effekt enn tiltak som bare er rettet mot grupper med høyest risiko (Folkehelseinstituttet, 2025).

Evalueringen av prosjektet Universell forebygging av vold og overgrep – Sammen Mot viser at universelle skole- og barnehagebaserte tiltak når fram til barn og unge med høy risiko, at tiltak rettet mot alle gir størst samlet reduksjon i problemer, og at selektive tiltak alene gir liten befolkningseffekt (Bjerklund & Hvitsand, 2024). Fellesskoleutvalget understreker at skolen ikke er avhengig av spesifikke programmer for å jobbe godt med forebygging. Det kan også gjøres gjennom det daglige og ordinære arbeidet med fag.

13.3.1 Skolen er ikke alene

Utvalgets mandat spør om hva som er skolens oppgave å ta ansvar for når det gjelder hva barn og unge trenger å lære for å kunne leve gode liv i framtidens samfunn. Utvalget understreker at skolen ikke har et helsefremmende og forebyggende ansvar alene. Skolen er del av et lokalsamfunn. I denne sammenhengen er det viktig å se skolens helsefremmende og forebyggende funksjon i et helhetlig oppvekst- og folkehelseperspektiv. Barn og unges psykiske og fysiske helse formes i et samspill mellom individuelle, relasjonelle og strukturelle faktorer på alle arenaer der barn og unge lever sine liv. I nær tilknytning til skolen ligger hjemmene, helsestasjonene, barnehagene og skolefritidsordningen. I tillegg utgjør frivillige organisasjoner en viktig del av barn og unges liv. Sammen må alle disse aktørene samarbeide om å skape trygge og gode lokalsamfunn. Dette er barna våre avhengige av, både her og nå, og for å skape gode liv for seg selv i framtiden.

Hjemmet forebygger og forbereder

Fosterets utvikling påvirkes av faktorer i miljøet allerede i magen til mor, og deretter påvirkes det nyfødte barnet av hjemmeforholdene. Trygg og god tilknytning til foreldre, søsken og andre nære relasjoner i hjemmet, er av stor betydning for et barns utvikling. Trygge relasjoner og emosjonell respons fra omsorgspersoner danner malen for framtidig sosial fungering og mental helse. At hjemmet lærer å bidra til sunn og god utvikling, for eksempel gjennom kommunens helsestasjonsprogram, kan påvirke barnets helse positivt og forebygge senere problemer (Helsedirektoratet, 2021, 2023a). Utvalget viser til forslagene om foreldresamarbeid.

Barnehagen forebygger og forbereder

Ved ett års alder begynner de aller fleste barn i barnehage. I 2025 gikk 94,5 prosent av barn i alderen 1 til 5 år i barnehagen. I aldersgruppen 3 til 5 år deltar 97 prosent av barna (tall fra de siste fem årene) (Utdanningsdirektoratet, 2026f). Barnehagen skal ha en helsefremmende og en forebyggende funksjon og bidra til å utjevne sosiale forskjeller (Barnehageloven, 2005, § 2). Fysisk aktivitet, lek og varierte bevegelseserfaringer i tidlig barndom har betydning for motorisk utvikling, fysisk helse og senere aktivitetsvaner (Folkehelseinstituttet, 2025).

Barnehagens daglige tilrettelegging for lek, bevegelse og samspill bidrar til barnas sosiale utvikling, evne til å regulere følelser og at de får oppleve å høre til i et fellesskap. Disse faktorene har dokumentert forebyggende effekt, særlig for barn i sårbare livssituasjoner (se f.eks. Drugli, 2013; Størksen, 2018).

Skolefritidsordningen forebygger og forbereder

Skolefritidsordningen (SFO) har fått en stadig større betydning i barns liv, og innføringen av 12 timer gratis kjernetid for 1.–3. trinn har økt deltakelsen.

Forskning viser at skolefritidsordningen har et betydelig, men delvis uforløst potensial for å fremme både fysisk helse og sosial tilhørighet. SFO er en av arenaene hvor barn i småskolealder har størst mulighet til å leke, bevege seg og få utfolde seg sosialt i trygge rammer. SFO-tilbud med tilstrekkelig bemanning, kompetente voksne og gode fysiske rammer bidrar til høyere aktivitetsnivå, styrkede sosiale relasjoner og bedre opplevelse av tilhørighet, særlig for barn som strever faglig eller sosialt i skolen. SFOs betydning som overgangsarena mellom barnehage og skole løftes særlig fram. Trygge rammer, forutsigbarhet og muligheter til å utvikle vennskap i SFO, kan bidra til å redusere stress og utenforskap tidlig i skoleløpet. Evalueringen av rammeplanen for SFO understreker at barn som opplever tilhørighet og mestring i SFO, i større grad deltar i sosiale fellesskap også i skolen (Caspersen et al., 2024).

SFO kan dermed bidra til å styrke barns tilknytning til skolefellesskapet og være med på å forebygge utfordringer knyttet til fravær, atferd eller sosial tilbaketrekning. Utdanningsdirektoratets oppdaterte kunnskapsgrunnlag understreker at SFO, særlig etter utvidelsen av gratis tilbud til 1.–3. trinn, bør ses på som en integrert del av kommunens samlede folkehelse- og oppvekstarbeid (Utdanningsdirektoratet, 2026j). Utvalget viser til forslagene i kapittel 11, om kvalitetsutvikling i SFO og en mer helhetlig skoledag for de yngste elevene.

Frivillige organisasjoner forebygger og forbereder

Frivillige organisasjoner og lag utgjør en viktig, men ofte undervurdert, del av det helsefremmende og forebyggende arbeidet for barn og unge. Ved siden av skolen, hjemmet, barnehagen og SFO, er frivilligheten en sentral hverdagsarena der barn og unge kan oppleve sosial tilhørighet, mestring, fysisk eller skapende aktivitet, mening og kontakt med trygge voksne utenfor familien. Norsk og internasjonal forskning viser at det å delta i organiserte fritidsaktiviteter er forbundet med bedre psykisk helse, høyere livskvalitet, sterkere sosial tilhørighet, og lavere risiko for ensomhet og marginalisering (Bakken, 2022; Folkehelseinstituttet, 2025; Fredricks & Eccles, 2006).

Frivillige arenaer kjennetegnes ofte av lav terskel for deltakelse, sterk vektlegging av fellesskap og større rom for lek, engasjement og indre motivasjon enn mer formelle institusjoner. Dette gjør frivilligheten særlig viktig som et supplement til barnehage og skole, ikke minst for barn og unge som strever med skolemestring eller opplever skolen som lite inkluderende. I et forebyggende perspektiv kan frivilligheten dermed bidra til å styrke beskyttende faktorer tidlig i livsløpet, i tråd med et universelt og befolkningsrettet helsefremmende arbeid.

Samtidig er deltakelse i frivillige aktiviteter sosialt skjevt fordelt. Økonomiske kostnader, transportutfordringer, foreldres tidsressurser og kjennskap til tilbudene fungerer som barrierer for mange familier. Barn og unge fra husholdninger med lav inntekt eller svake sosiale nettverk deltar i mindre grad i organiserte fritidsaktiviteter, til tross for at denne gruppen ofte har størst potensial for helsegevinst (Arnesen & Hansen, 2024). Uten målrettede inkluderende tiltak kan frivilligheten dermed bidra til å reprodusere snarere enn utjevne sosial ulikhet. Utvalget viser til omtale av samarbeidet mellom skolen og andre aktører i neste delkapittel.

Et kunnskapsbasert helsefremmende arbeid for barn og unge forutsetter derfor at frivilligheten ses som en integrert del av et samlet oppvekst- og folkehelsesystem i kommunene. Kommunal tilrettelegging, økonomiske støtteordninger, samarbeid med barnehage, skole og SFO, og systematisk arbeid med tilgjengelighet og inkludering, er avgjørende for å sikre at flere barn og unge får reell tilgang til frivillige fellesskap og de helsefremmende ressursene disse representerer.

13.3.2 Skolen har et selvstendig ansvar

Skolen står altså ikke alene i det helsefremmende og forebyggende arbeidet med barn og unge. Det er mange aktører og institusjoner som samlet bidrar til barn og unges oppvekst. Skolen står imidlertid i en særstilling, som en arena hvor alle barn og unge møtes. Dersom forebyggingsperspektivet løftes fram og prioriteres hos samtlige aktører, og skolen lykkes i sitt dannings- og utdanningsoppdrag, kan det beskytte mot en rekke negative konsekvenser.

Skolen må motvirke marginalisering og utenforskap

Et godt skolemiljø og fullført skolegang er blant de sterkeste beskyttelsesfaktorene vi har mot rusmisbruk, kriminalitet, vold og radikalisering. Barn og unge som begår kriminalitet, og særlig de som gjentatte ganger begår kriminalitet, har ofte sammensatte utfordringer og vokser ofte opp i familier med betydelige levekårsproblemer, omsorgssvikt og vold i hjemmet. Både politiet og forskning på kriminalitetsforebygging peker på at skolefravær, lav skolemestring og frafall kan være risikofaktorer for senere utenforskap og kriminalitet. Tilknytning til skolen og gjennomført utdanning er sentrale beskyttelsesfaktorer (Langøien et al., 2020). Forskning viser at skolemestring reduserer risikoen for normbrytende atferd og kriminalitet (Farrington et al., 2016). Undersøkelser viser at elever som opplever tilhørighet og trivsel i skolen, i mindre grad rapporterer problematferd og rusbruk (Bakken, 2022).

I senere barneår og i ungdomstiden blir skolens forebyggende rolle særlig tydelig. Forskning viser at svak tilknytning til skole, lav trivsel, gjentatt fravær og manglende opplevelse av mestring er forbundet med økt risiko for rusmiddelbruk, normbrytende atferd og vold. Skolen fungerer dermed både som en læringsarena, og som en sentral sosial institusjon som kan motvirke marginalisering og radikalisering ved å gi barn og unge stabile strukturer, forutsigbarhet og demokratiske erfaringer.

Skolens forebyggende funksjon ligger i stor grad i dens evne til å gi stabile og inkluderende fellesskap over tid. Tydelige rammer, forutsigbare forventninger fra voksne og stabile relasjoner bidrar til normutvikling og sosial regulering. Forebygging av kriminalitet og rus lykkes i mindre grad gjennom sene, individrettede tiltak, og i større grad gjennom tidlig og vedvarende styrking av tilknytning til skole og andre samfunnsinstitusjoner (se f.eks. Anderson, 2014; Machin et al., 2011). Fullført videregående opplæring har særlig stor betydning i et livsløpsperspektiv, både gjennom tilgang til arbeid og gjennom styrking av sosiale relasjoner, identitet og samfunnstilknytning (NOU 2019: 3; OECD, 2019c).

En skole som lykkes med å styrke elevenes sosiale og emosjonelle utvikling og som skaper glede over å være sammen med andre, beskytter mot ensomhet, isolasjon og skolefravær. Opplevelse av tilhørighet og sosial inkludering i skolen henger tett sammen med elevenes psykiske helse, og med deres trivsel og deltakelse i skolehverdagen (Bakken, 2024; Folkehelseinstituttet, 2025).

Skolen har plikt til å samarbeide

Kommunene har et lovpålagt ansvar for forebyggende arbeid rettet mot barn og unge. Alle sentrale velferdstjenester har plikt til å samarbeide med hverandre om oppfølgingen av barn og unge, både på systemnivå og i oppfølgingen av enkeltindivider (endringslov til velferdstjenestelovgivningen, 2021). Dette gjelder også for skolen, SFO og PP-tjenesten (Opplæringslova, 2024, § 24-1).

Over tid har det vært bekymring for at mange barn og unge med behov for sammensatte velferdstjenester, ikke får et tilstrekkelig helhetlig tjenestetilbud. Mange offentlige utredninger har vist at de ulike tjenestene ofte ikke samarbeider godt nok, og at sårbare barn og unge ikke får den gode og helhetlige oppfølgingen de trenger. Dette var bakgrunnen for styrkingen og harmoniseringen av samarbeidspliktene i velferdstjenestelovene som ble vedtatt i 2021 (Prop. 100 L (2020–2021)). En evaluering av regelverket viser at det fortsatt er utfordringer i dette arbeidet, og at ressurser og mangel på kapasitet er de vanligste hindringene for å få til et godt samarbeid (Tøssebro et al., 2025).

Utvalget mener det er behov for å styrke det tverretatlige samarbeidet om oppfølging av sårbare barn og unge. Både forskning og erfaringsbasert kunnskap viser at dette ikke fungerer godt nok i dag. Skolen, helsetjenesten, barnevern, politiet og andre aktører i barn og unges liv må handle tidlig og samordnet for å forebygge utenforskap og kriminalitet, og gi støtte til de mest utsatte barn og unge. Utvalget understreker at det vil gi store gevinster både for den enkelte og for samfunnet dersom velferdstjenestene i større grad klarer å samarbeide om å gi en god og helhetlig oppfølging av barn og unge som trenger det. Dette vil forebygge kriminalitet, utenforskap og helseutfordringer.

Skolen må legge til rette for mangfold

Et skolemiljø som anerkjenner ulikhet og ser på mangfold som en ressurs og en berikelse, reduserer fordommer, diskriminering og rasisme. Positiv og likeverdig kontakt mellom elever med ulik bakgrunn, kombinert med tydelige normer for inkludering og respekt, øker gjensidig forståelse og reduserer stereotypier (se f.eks. Allport, 1954; Dovidio et al., 2003). Elever som opplever anerkjennelse av egen identitet og tilhørighet i skolefellesskapet, har lavere risiko for ekskludering, for å bli utsatt for mobbing og for marginalisering. De har også bedre psykisk helse og skoletrivsel (Bakken, 2022; OECD, 2019c).

Diskriminering og opplevelser av ikke å høre til, kan ha langsiktige konsekvenser for både læring, helse og for å delta i samfunnet.

Skolen må fremme bevegelse og fysisk aktiv læring

Forskningen viser at tiltak som integrering av fysisk aktivitet i skoledagen, aktive pauser og variert bruk av uteområder, bidrar til bedre fysisk helse, økt konsentrasjon, bedre læringsmiljø og redusert uro. På denne måten er fysisk aktivitet i skolen et tydelig helsefremmende og forebyggende virkemiddel, snarere enn et tillegg til skolens kjerneoppdrag.

Sosiale fellesskap i skolen har også betydning for fysisk helse, blant annet ved sammenhenger mellom trivsel, aktivitetsnivå og deltagelse i organiserte og uorganiserte aktiviteter (Folkehelseinstituttet, 2025). Fysisk inaktivitet, psykiske plager og spiseforstyrrelser kan reduseres gjennom mer bevegelse i skolehverdagen, og gi økt robusthet og livsmestring.

Mange barn og unge oppfyller ikke anbefalingene for daglig fysisk aktivitet, og fysisk inaktivitet henger sammen med lavere trivsel, mer stress og svakere opplevelse av mestring i skolehverdagen (Bakken, 2024). Folkehelseinstituttet peker på at skolen, gjennom sin struktur og sitt omfang, har unike muligheter til å bidra til daglig bevegelse og dermed til bedre fysisk helse for hele elevgruppen, uavhengig av sosial bakgrunn (Folkehelseinstituttet, 2025).

Skolen må legge gode rammer for skolemåltider

Fordi tiltak i skolen når alle barn og unge over tid uavhengig av sosial bakgrunn, er skolen en sentral arena for helsefremmende arbeid knyttet til mat og ernæring. Regelmessige måltider og tilgang til næringsrik mat i skolehverdagen kan ha positiv betydning for elevenes konsentrasjon, læring, trivsel og psykiske helse (Helsedirektoratet, 2023c).

Mat- og helsetiltak i skolen har også betydning for forebygging av spiseforstyrrelser. Forskning tyder på at regelmessige måltider i trygge og støttende sosiale rammer, samt fravær av stigma og moraliserende holdninger til mat og kropp, kan være beskyttende faktorer mot utvikling av forstyrret spiseatferd og spiseforstyrrelser (Helsedirektoratet, 2017; López-Gil et al., 2024). Når matpakker og måltider integreres som en naturlig del av skolehverdagen, kan dette støtte et mer avslappet forhold til mat og fungere forebyggende. Vektlegging av kosthold, mat og helse i skolen kan dermed ses på som kunnskapsbasert og kostnadseffektivt, samtidig som det fremmer læring, psykisk helse og sosial inkludering. Lokale tiltak på dette området bør inngå som en integrert del av skolens helsefremmende og forebyggende arbeid. Utvalget foreslår å øke timetallet i mat og helse i grunnskolen, jf. kapittel 11.

13.3.3 Skolen er en av flere helsefremmende og forebyggende fellesskapsarenaer

Hjemmet, offentlige oppvekstarenaer, lokalsamfunnet og frivilligheten har i sum sentrale roller i det helsefremmende og forebyggende arbeidet. Skolen er riktignok den mest omfattende og systematiserte av de offentlige arenaene, fordi de fleste barn og unge tilbringer 13 år av sitt liv i skolen. Men vi må huske at skolen er del av et større system. Flere ulike fellesskapsarenaer gir barn og unge opplevelser og erfaring gjennom hele oppveksten. Rusproblemer, kriminalitet og utenforskap utvikles ofte over tid og kan spores tilbake til vedvarende utfordringer knyttet til tilhørighet, mestring og deltakelse (Holte, 2012, 2018).

Dersom alle arenaene hvor barn og unge lever sine liv lykkes med å gi dem trygghet, tilhørighet og mestring, vil de i sum representere en betydelig kraft for å fremme psykisk helse, fysisk helse, sosial tilhørighet og forebygge utenforskap. Som samfunn er vi avhengig av at alle institusjonene og aktørene som møter barn og unge i hverdagen, bidrar.

Utvalget mener at det er behov for en sterkere kobling mellom forskning og praksisfelt knyttet til tverrfaglig og tverrsektorielt samarbeid om oppfølgingen av barn og unge. Dette kan legge til rette for at tiltak og samarbeidsmodeller mellom tjenester og ulike aktører prøves ut og evalueres. Det er også behov for utvidede følgestudier av barn og unge generelt, i tillegg til nærmere effekt- og følgestudier av tiltak for utsatte barn og unge spesielt. Kunnskap frambragt av slike langtidsstudier vil kunne gjøre tjenestetilbud for barn og unge bedre. Utvalget er kjent med at flere departementer har gått sammen for å finansiere en egen ordning i Forskningsrådet som skal fremme nettopp forskning på denne tematikken. Ordningen ses i sammenheng med samfunnsoppdraget om inkludering av barn og unge, som er en stor tverrfaglig og tverretatlig satsing med mål om å redusere utenforskap blant barn og unge innen 2035.

13.3.4 Utvalgets anbefalinger og forslag om skolens forebyggende funksjon

Flere av utvalgets øvrige forslag i denne utredningen vil også fremme skolens forebyggende funksjon i samfunnet, til barn og unges beste. For eksempel vil det å prioritere økonomiske ressurser til skolen være en viktig forutsetning for det større forebyggende arbeidet. Tiltakene for å støtte elevenes sosiale og emosjonelle utvikling, økt fysisk aktivitet og bedre overgang mellom barnehage og skole som del av en mer helhetlig skoledag, vil også bidra positivt. Utvalget har foreslått å prioritere de praktiske og estetiske fagene, hvor mat og helse inngår, og vi vil fremme et inkluderende skolemiljø. Samlet sett vil dette framover gi kraft til skolens helsebringende og forebyggende funksjon i samfunnet.

Utvalget mener samtidig at det kan være store kostnadsbesparelser både for den enkelte og for samfunnet om kommunene lykkes i sitt helsefremmende og forebyggende arbeid. Skolen har en nøkkelposisjon, men skolen er ikke alene. Kommunen har et særskilt ansvar for å legge til rette, koordinere og prioritere innsatser. Med bakgrunn i utvalgets beskrivelse over, vil utvalget komme med noen tydelige anbefalinger til hvordan kommuner og fylkeskommuner bør jobbe for å styrke skolens helsefremmende og forebyggende funksjon i samfunnet.

Legg vekt på skolehelsetjenestens helsefremmende og forebyggende arbeid

Skolehelsetjenesten skal drive helsefremmende og forebyggende psykososialt arbeid, bidra til å fremme elevenes fysiske og psykiske helse og forebygge sykdom og skade (Forskrift om helsestasjons- og skolehelsetjenesten, 2018, § 6). Utvalget understreker betydningen av at skolehelsetjenesten jobber systemrettet for å utnytte sitt helsefremmende og forebyggende potensial. Utvalget har merket seg at det systemrettede arbeidet framheves i nasjonal retningslinje om skolehelsetjenesten, og vil oppfordre kommunene til å legge vekt på dette arbeidet. Her er det en parallell til PP-tjenestens systemrettede mandat, som ble tydeliggjort i ny opplæringslov. En sentral intensjon var å redusere behovet for individuell tilrettelagt opplæring ved at utfordringer håndteres på systemnivå, heller enn at innsatsen hovedsakelig rettes inn mot enkeltelever.

Prioriter tiltak som når alle, og som kan tilpasses og målrettes ved behov (proporsjonal universalisme)

Ser en på Norges helsebudsjett alene, bruker staten bare 3 prosent på forebyggende helsearbeid (Lindstrøm & Utne, 2023). Skal forebyggende arbeid lykkes, må dette arbeidet i større grad anerkjennes og prioriteres, også økonomisk. Som nevnt vil utvalget prioritere ressurser til skolen og hegne om skoleøkonomien framover. Men det trengs kunnskap og forståelse i alle ledd og en anerkjennelse av helsefremmende og forebyggende arbeid i alle sektorer. Utvalget mener det som kan betegnes som proporsjonal universalisme, altså tiltak som er dokumentert virksomme, har lav terskel og god bærekraft, og som når alle, men som kan tilpasses og målrettes ved behov, må være en rettesnor for hvilke tiltak som prioriteres i framtiden.

Bruk gode samhandlingsmodeller

Tidlig innsats og helhetlig oppfølging er avgjørende for et forpliktende og systematisk samarbeid mellom hjem, barnehage, skole, frivillighet, helse- og omsorgstjenester, barnevern og politi. Slike samarbeid er nå tydelig forankret i regelverket til de ulike tjenestene. Det er også utarbeidet veiledere og etablerte strukturer på nasjonalt og kommunalt nivå. Men arbeidet er utfordrende. Når risikoen for utenforskap øker, bør alle berørte parter samhandle og tidlig tenke tverretatlig. Alt for ofte settes tiltak inn etter hverandre i rekke, ikke tverrfaglig og samordnet. Det gjør at en ikke lykkes, eller at det i noen tilfeller er for sent.

Tidlig innsats forutsetter klare rutiner, lav terskel for samhandling og tid til relasjonsarbeid på tvers av tjenester. Da er det nyttig å se til samhandlingsmodeller som allerede har vist seg virksomme, og sørge for å ta dem i bruk.

Ett eksempel er Bedre tverrfaglig innsats (BTI). Dette er en samhandlingsmodell som mange kommuner bruker i samarbeid på systemnivå. Hensikten med BTI-modellen er å sikre helhetlig og koordinert innsats uten at det blir brudd i oppfølgingen, og sørge for å prioritere helsefremmende innsatser.

Et annet eksempel er SLT-modellen, som står for samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak. Modellen har til hensikt å koordinere informasjon, kunnskap og ressurser mellom kommunale aktører og politi, næringsliv og frivillige organisasjoner, for å fremme gode og trygge oppvekstsvilkår.

Hev kompetansen om informasjonsdeling og samtykke

Det er behov for klare rammer og økt kompetanse knyttet til informasjonsdeling og samtykke, slik at ansatte trygt kan samarbeide på tvers, innenfor gjeldende lovverk om taushetsplikt og personvern. Reglene om taushetsplikt, opplysningsplikt og adgang til å formidle opplysninger setter skranker for når opplysninger kan formidles og deles. Dette gjelder både ved samarbeid på tvers av tjenesteområder eller nivåer i egen sektor, og ved samarbeid på tvers av sektorene. Samtidig er det et handlingsrom innenfor regelverket som ansatte i de ulike tjenestene bør kjenne til og ha en felles forståelse av, for at den samordnede innsatsen skal lykkes.

Ansatte i skolen har plikt til å være oppmerksome på forhold som kan føre til tiltak fra barnevernet, og en opplysningsplikt til barneverntjenesten. De har også en oppmerksomhetsplikt og opplysningsplikt til sosialtjenesten (Opplæringslova, 2024, §§ 24-2 og 24-3).

Politiregisterloven sier at taushetsplikten ikke er til hinder for at politiet utleverer opplysninger til andre offentlige organer og institusjoner som inngår i et kriminalitetsforebyggende samarbeid, når det er nødvendig for å forebygge kriminalitet. Disse kriminalitetsforebyggende samarbeidene er helt sentrale for å lykkes. Politiinstruksen § 15-1 poengterer at politiet skal søke samarbeid med sosial- og skolemyndighetene.

Legg vekt på et godt samarbeid med politiet

Relasjonskompetanse, trygge oppvekstmiljøer og trygge relasjoner mellom barn og voksne og mellom barn og barn, virker forebyggende. Barn trenger trygge voksne som kan snakke med dem i hverdagslivet, og før en situasjon utvikler seg og tilspisses. Lærere og andre ansatte i skolen er i en særstilling for å oppdage elever som strever, enten det handler om helseutfordringer, utfordrende hjemmeforhold eller risiko for ungdomskriminalitet. Forebygging og bekjempelse av kriminalitet ligger til politiets kjerneoppdrag, ikke til skolens. Men skolen møter barna daglig og oppdager problemer tidligere enn politiet. Dette understreker viktigheten av et godt tverretatlig samarbeid mellom politi og skole.

Skolen har etter regelverket en rekke plikter til å følge opp elevenes opplæring og trivsel. Kontaktlærer, sosiallærer eller andre i skolen kan være avgjørende for å fange opp økende tegn til risiko for ungdomskriminalitet. Det er også utarbeidet et tiltakskort for skolens handling og samarbeid når de er bekymret for et barn eller en ungdom, som gir råd om hvordan skolen bør gå fram i slike situasjoner, hvilke andre etater skolen bør kontakte og om informasjonsdeling (Utdanningsdirektoratet, 2025j).

Kommunenes ansvar for forebyggende arbeid omfatter også kriminalitetsforebygging. Rapporter viser likevel at denne delen av ansvaret framstår som uklar og krevende å få tak på for kommunene, og at det mangler en omforent forståelse av roller og ansvar i det forebyggende arbeidet på kommunalt nivå (Riksrevisjonen, 2025a). Utvalget er kjent med etatssamarbeidet for utsatte barn og unge, som har fått i oppdrag å utrede roller og ansvar i det forebyggende arbeidet mot barne- og ungdomskriminalitet (Kunnskapsdepartementet, 2026d).

Hold spesielt øye med overgangene

Utenforskap kan beskrives som et kumulativt fenomen, der risiko ofte bygges opp ved gjentatte erfaringer med nederlag, brudd i relasjoner og manglende deltakelse. Overganger fra barnehage til skole og fra barneskolen til ungdomstrinn er særlig sårbare faser. Dersom barn og unge mister fotfeste i disse overgangene, øker risikoen for både skolefrafall, psykisk uhelse og kontakt med rus- og kriminalitetsproblematikk senere.

Barn og unge trenger støtte mellom overgangene, rask gjenoppretting av relasjoner etter skifter, og en helhetlig og sammenhengende pedagogikk mellom nivåene. God overføring av informasjon om barna og elevene i overgangene er også viktig for progresjon i læring.

I et livsløpsperspektiv innebærer dette at barnehage, SFO og skole ikke kan forstås som separate forebyggingsarenaer, men som deler av et samlet system. Sammen kan de bidra til å oppdage sårbarhet tidlig, tilby sammenhengende støtte og sikre at barn og unge opplever kontinuitet i relasjoner, forventninger og læring.

Utvalget foreslår å

• styrke det tverrsektorielle samarbeidet om forebygging og oppfølging av utsatte barn og unge som er i risiko for utenforskap og kriminalitet

• støtte arbeidet med samfunnsoppdraget «Ingen barn og unge utanfor» og videreføre satsingen på forskning på temaet gjennom Forskningsrådet

Utvalget støtter i tillegg de tverrsektorielle initiativene og forslagene som ble fremmet av en rekke departementer i stortingsmeldingen om sosial utjevning og like muligheter i oppveksten. Det gjelder spesielt de forslagene som vil være med å bedre betingelsene for skolens forebyggende funksjon i samfunnet (se Meld. St. 28 (2024–2025)).

13.4 Samarbeidet mellom skolen og den organiserte fritiden

13.4.1 Gjensidig samarbeid til barn og unges beste

Som nevnt står ikke skolen alene i sin helsebringende og forebyggende funksjon i samfunnet. Vi antar at dette er noe av bakgrunnen for at utvalget er bedt om å vurdere hvordan skolen kan samarbeide med andre aktører. I vårt mandat står det blant annet at

Endringer i samfunnet medfører nye krav, forventninger og utfordringer som skolen skal balansere i sitt brede dannings- og utdanningsoppdrag. Dette vil også stille krav til samarbeid med andre tjenester og aktører.

Kunnskapsdepartementet, 2024b

Både skolen og den organiserte fritiden er viktige felleskapsarenaer i barn og unges liv. Det er flere likhetstrekk mellom skolens brede mandat, slik det er beskrevet i overordnet del av læreplanverket og idrettens verdier og rettigheter for barneidretten. Trygghet, inkludering, mestring og medvirkning er eksempler på felles verdier.

Tilsvarende verdifelleskap finner vi også mellom skolen og kultursektoren. For eksempel står det i rammeplanen for kulturskolen at den

…bidrar til danning, til å fremme respekt for egen og andres kulturelle tilhørighet, til bevisstgjøring av egen identitet og til å utvikle evne til kritisk refleksjon.

Kulturskolerådet, 2024

Et annet eksempel er Norges musikkorpsforbund, som har trygghet, fellesskap, mestring og utvikling som verdier. I frivillig sektors samlede handlingsplan er målene blant annet å fremme inkludering, styrke sivilsamfunnet og bidra til FNs bærekraftsmål. Dette verdifellesskapet betyr at et godt samarbeid mellom skolen og frivilligheten, som for eksempel idretten eller kulturlivet, kan virke gjensidig forsterkende. Dermed vil et slikt samarbeid også kunne støtte opp om skolens rolle og funksjon i samfunnet.

Den organiserte fritiden er en viktig fellesarena, men barn og unge fra ressurssvake hjem deltar sjeldnere og slutter tidligere i organiserte fritidsaktiviteter, enn sine jevnaldrende fra mer ressursrike hjem (Bakken, 2025). Et godt samarbeid mellom skolen og den organiserte fritiden vil kunne være med å utjevne disse forskjellene.

Samtidig er det viktig å være klar over at det er vesentlige forskjeller mellom skolen og den delen av den organiserte fritiden som gjennomføres av frivillige organisasjoner. Skolen og lærerne er allerede tillagt et stort ansvar og har mange oppgaver. Forventinger om at skolene skal ta mer ansvar for å samarbeide med andre samfunnsaktører kan oppfattes som nok en oppgave som skolene må ta på seg, og som legger ytterlige press på skolen. Dermed har samarbeidet også en kostnadsside. Skoler kan i tillegg vegre seg for å informere og samarbeide med frivilligheten fordi deltakelse i aktivitetene koster penger, eller tilbudene kan ha aktiviteter med religiøs tilknytning (Frivillighet Norge, 2024).

På den andre siden vil det åpenbart være gunstig at skolen tar i bruk ressurser i sine omgivelser. Det er derfor formålstjenlig at skolen og andre samfunnsaktører samarbeider på en måte som kan være til gunst for alle.

Fra andre land finnes det flere eksempler på at organiserte fritidsaktiviteter er mer integrert i skolen. I flere land brukes extracurricular activity eller extra academic activity som begrep for aktiviteter (idrett, kultur) som organiseres av skolen, men som ligger utenfor det obligatoriske læreplanverket.

Storbritannia har lang erfaring med et eget program Extended Schools programme, som gir økonomisk støtte til å tilby ekstra læringsstøtte, idrett- og fritidsaktiviteter i utsatte områder. I Norge har vi flere områdesatsinger, hvor skolene har inngått i et større samarbeid for å gi områder med spesielle utfordringer et løft til det bedre.

13.4.2 Samarbeid med frivilligheten

Vi har allerede omtalt betydningen av frivillig sektor under kapittelet om skolens forebyggende funksjon i samfunnet. Aktive frivillige organisasjoner har en stor verdi i det norske samfunnet. De styrker demokratiet og gir folk en bedre hverdag gjennom å legge til rette for inkludering og fellesskap. Et overordnet mål for frivillighetspolitikken har vært å øke deltakelsen i frivillig arbeid. Et grunnleggende prinsipp er frivillighetens selvstendighet. Det er ikke staten som skal sette mål for frivilligheten, men staten støtter frivilligheten økonomisk og gir forutsigbare rammer.

Dersom samarbeidet mellom skole og frivillighet skal styrkes, bør det med andre ord gjøres på en måte som ikke går på bekostning av den ene eller andre, men som styrker dem begge.

13.4.3 Samarbeid med idretten

Ulike studier viser at ungdom som deltar i organiserte fritidsaktiviteter lykkes bedre i skolen enn ungdom som ikke deltar i slike aktiviteter. Det er en særlig positiv sammenheng mellom deltakelse i idrettslag og skoleprestasjoner. Idrettsungdom tar også oftere høyere utdanning enn ungdom som ikke driver med idrett. Den positive sammenhengen med skoleprestasjoner er sterkest for de som bruker relativt mye tid på idretten og som har vært med i et idrettslag over flere år (Sletten et al., 2015).

Det kan være ulike forklaringer på den positive sammenhengen mellom å delta i idrettslag og prestasjoner i skolen. Det kan for eksempel skyldes hvilke barn og unge som deltar i idrett, og at de som finner seg til rette i idretten også finner seg til rette i skolen. Det kan også skyldes at selve aktiviteten eller miljøet rundt idretten gir ferdigheter og bygger relasjoner som også er nyttige i skolesammenheng (Sletten et al., 2015).

Modellene Aktive lokalsamfunn i Asker og Drammen, og Idrett-skolesamarbeidet i Fredrikstad er gode eksempler på hvordan idrettslag kan være en strategisk samarbeidspartner for skolen i utviklingen av framtidens fellesskole. Lekser, idrett, mat LIM-prosjektet i Bergen er et annet liknende tilbud. Erfaringene viser at dette er skalerbare og fleksible modeller som ulike kommuner kan tilpasse lokalt. Framtidens fellesskole og idretten kan lære av hverandre. For eksempel kan det være behov for å styrke samarbeidet mellom skolen og foreldre med en annen språklig og kulturell bakgrunn enn norsk. Her kan skolen la seg inspirere av inkluderingsordninger i idretten.

Eksemplene i boksene 13.7 og 13.8 illustrerer hvordan organisert idrett, gjennom strukturert samarbeid med skole og kommune, kan bidra til mer fysisk aktivitet, inkludering og helhetlige oppvekstmiljøer.

13.4.4 Samarbeid med kulturlivet

Alle kommuner skal ha et kulturskoletilbud til barn og unge, enten alene eller i samarbeid med andre kommuner (Opplæringslova, 2024, § 26-1). Kulturskolene gir et variert tilbud til barn og unge, hvor de for eksempel kan lære å danse, synge, spille instrument, male, spille teater osv.

Omtrent 13 prosent av barn i alderen 6 til 15 år deltar i kommunale kulturskoler. Dette utgjør i underkant av 100 000 barn. De kommunale kulturskolene er på denne måten en viktig del av barn og unges organiserte fritid.

Til forskjell fra de frivillige organisasjonene er kulturskolene organisert gjennom kommunene. Norsk kulturskoleråd, som er kulturskolenes medlemsorganisasjon, har laget en rammeplan for kulturskolen som beskriver mål, verdier og prinsipper for kulturskolen.

Kulturskoletilbudet er organisert ulikt i kommunene. Strategien Skaperglede – engasjement og utforskertrang framhever at en del kommuner har potensial til å legge bedre til rette for samarbeid (Kunnskapsdepartementet, 2019b). Det kan for eksempel være en utfordring å se ansettelser i grunnskolen og kulturskolen i sammenheng. Dette kan særlig være utfordrende i kommuner hvor kulturskolen ikke er plassert i kommunens organisasjonsstruktur, eller hvor det er store fysiske avstander. Utvalget mener det er et potensial for mer bruk av kompetansen i kulturskolen i både grunnskolen og SFO.

Den kulturelle skolesekken er en nasjonal ordning som formidler kunst og kultur til barn og unge. Den kulturelle skolesekken er et supplement til den vanlige undervisningen, og flere tusen kunstnere og kulturformidlere bidrar til ordningen innenfor blant annet film, kulturarv, scenekunst, litteratur, musikk og visuell kunst. Dette gjør at skolen er blant de største felles arenaene for formidling og opplevelser av kunst og kultur for barn og unge (Meld. St. 18 (2020–2021)).

13.4.5 Utvalgets anbefalinger om samarbeid med den organiserte fritiden

Utvalget mener det er viktig at skolen som samfunnsinstitusjon samarbeider godt med andre samfunnsaktører, og at det er rom for å styrke dette samarbeidet. Et felles verdigrunnlag mellom skolen og frivillige organisasjoner gir et godt utgangspunkt for økt samhandling til barn og unges beste i framtiden. Et bedre samarbeid kan styrke både skolen og den organiserte fritidens mulighet til å møte utviklingstrekk som treffer begge. Som vist, finnes det en rekke gode eksempler på slik samhandling. Kommuner kan bruke disse eksemplene som inspirasjon til å etablere egne modeller for samarbeid mellom skolen og frivilligheten. For eksempel kan det hentes inspirasjon fra inkluderingsordninger i idretten, som Aktivitetsguider. Utvalget mener slike initiativ må starte lokalt og finne sine lokale løsninger, og utvalget har derfor ikke foreslått egne nasjonale tiltak på området.

Utvalget viser til at våre forslag om en ny læreplan for de yngste elevene, og en utvidet og mer helhetlig skoledag for de yngste, vil legge forholdene til rette for videre utvikling av samarbeidet mellom skolen og den organiserte fritiden. Våre forslag om å styrke de praktiske estetiske fagenes posisjon i skolen vil også kunne virke positivt inn på samhandlingen mellom skolen og andre aktører i samfunnet som jobber med å fremme fysisk aktivitet, kunst og kultur, friluftsliv, samarbeidsevner og sivilt engasjement i befolkningen.

Utvalget foreslår å

• se til utredningens andre forslag som vil legge forholdene til rette for videre utvikling av samarbeidet mellom skolen og den organiserte fritiden

13.5 Framtidige endringer i skolestrukturen

13.5.1 Krevende vurderinger om skolestruktur

Som nevnt i kapittel 4.3 er flere skolenedleggelser og skolesammenslåinger en sannsynlig konsekvens av den demografiske utviklingen. Skolestrukturprosesser er viktige for mange lokalsamfunn. Vedtak om skolenedleggelser har stor betydning både for ansatte, elever, lokalsamfunn og tilliten til lokale beslutningsprosesser. Utvalget anerkjenner at saker om endring i skolestrukturen er viktige og krevende. Samtidig er det trolig et spørsmål som mange kommuner og fylker vil stå overfor i framtiden.

Utredningen som Telemarksforskning og Nordlandsforskning har gjennomført for utvalget viser at endringer i barnetall, gjennomsnittlig reiseavstand og tidligere endringer i skolestruktur påvirker sannsynligheten for å legge ned en skole i en kommune. Som omtalt tidligere har mer enn en av fem norske kommuner bare én kommunal skole igjen. Dette gjelder i særlig grad de minst sentrale kommunene. Mange har med andre ord allerede gjennomført så store endringer i skolestrukturen som de kan tillate uten å legge ned skoletilbudet i kommunen helt (Storm et al., 2026, Kap. 4).

Framskrivningene tyder på at mange kommuner som har hatt vekst i barnetall fram til nå, får en nedgang de neste ti årene. En høyere andel av befolkningen i fertil alder bor i sentrale strøk. Man regner derfor med at det blir flere barn i sentrale strøk, og færre i distriktene framover. Men det er stor usikkerhet knyttet til utviklingen i barnetallene, og spesielt i de mest og de minst sentrale kommunene. Det er også forskjell om vi ser utviklingen i et 10- eller 20-års perspektiv. I enkelte kommuner hvor det ventes en nedgang i barnetallene de neste ti årene, er det senere ventet en vekst. Det gjelder spesielt i de mer sentrale kommunene.

Argumentene for skolenedleggelser dreier seg hovedsakelig om økonomi, demografi, kvalitet, fagmiljø og utnyttelse av skolebygg. Dette er argumenter vi finner i politiske saker og utredninger, og de har det som kan kalles en kollektiv rasjonalitet. Argumentene mot skolenedleggelser dreier seg særlig om barns trivsel og trygghet, reisevei og hverdagslogistikk og skolens rolle i lokalsamfunnet. De har dermed en mer individuell rasjonalitet. Telemarksforskning og Nordlandsforskning beskriver et forståelsesgap mellom kommuneadministrasjonen og sivilbefolkningen (særlig foreldre) som gjør at begge sider opplever motpartens argumenter som illegitime eller uansvarlige. Saker om skolenedleggelser kan dermed framstå mer som en kamp om definisjonsmakten enn som en demokratisk arena for meningsutveksling. Det høye konfliktnivået gjør at skolenedleggelsessaker blir en slags stresstest for lokaldemokratiet (Storm et al., 2026, Kap. 7).

Forskerne finner både positive og negative konsekvenser av skolenedleggelser og skolesammenslåinger for lokalsamfunn. Små lokalsamfunn er de som rammes hardest av en skolenedleggelse, men forskerne finner bare delvis støtte for bekymringene om redusert bostedsattraktivitet som følge av skolenedleggelser. Sannsynligvis er dette fordi skole bare er en av flere faktorer som har betydning for hvor familier velger å bosette seg. Forskerne finner samtidig at når elever begynner på nye skoler, kan det styrke det sosiale miljøet blant ungdom. Nye skoler kan virke som en samlende faktor i kommunen, bidra til å bedre levekårene og forbedre helhetsinntrykket av nærområdet (Storm et al., 2026, Kap. 11).

Mange lokale hensyn må veies i beslutningsprosesser om endring av skolestruktur, og utvalget kan derfor ikke på generelt grunnlag ta stilling for eller imot skolenedleggelser. Nedenfor løfter vi imidlertid fram forskernes anbefalinger til hvordan slike prosesser kan gjennomføres for et best mulig resultat, uansett hvilket vedtak en kommune faller ned på.

13.5.2 Utvalgets anbefalinger og forslag knyttet til endringer i skolestruktur

Anbefalinger til kommuner som vurderer endret skolestruktur

En lærdom fra utredningen som utvalget har fått, er at måten prosessene gjennomføres på har stor betydning for legitimiteten, konfliktnivået og hvordan konsekvensene av endringer i skolestruktur oppleves. Forskerne bak rapporten kommer med tydelige anbefalinger til kommuner som vurderer endringer i skolestrukturen. Utvalget mener disse anbefalingene kan brukes som ledetråder i framtidige skolenedleggelsessaker (se boks 13.9). Samtidig er det viktig å understreke at gode prosesser i seg selv ikke løser de iboende dilemmaene og legitime interessekonflikter knyttet til skolestruktur.

Veileder for kommunenes arbeid med skolestruktur

Som nevnt, tar ikke utvalget stilling for eller imot skolenedleggelser på generelt grunnlag. På den ene siden kan det være både faglig og økonomisk formålstjenlig å slå sammen eller legge ned skoler. På den andre siden kan det være tungtveiende forhold i det enkelte lokalsamfunnet som taler mot slike endringer. Nødvendigheten av, og mulige konsekvenser ved å endre i skolestrukturen, må den enkelte kommune vurdere basert på særtrekk ved kommunen. Utvalget mener at nasjonale myndigheter bør utarbeide en veileder til kommunene til bruk i arbeidet deres med skolestrukturen. Veilederen kan blant annet omtale hvordan en systematisk og etterprøvbar vurdering av barnets beste kan gjennomføres, og si noe om hva som er akseptabel skolevei og reisetid for ulike klassetrinn. Videre kan veilederen bygge på de forskningsbaserte anbefalingene vi har vist til over, blant annet om planlegging av overgangstiltak.

Utvalget foreslår å

• utarbeide en veileder til kommunene og fylkeskommunene til bruk i deres arbeid med skolestrukturen, basert på forskningsbaserte anbefalinger

• framskaffe mer forskningsbasert kunnskap om kostnadsbildet, skolestørrelser, lærertetthet og sammenhengen mellom pengebruk og kvaliteten i skolen i Norge, spesielt sammenliknet med andre land

13.6 Skolens forberedelse til videre utdanning og arbeid

13.6.1 Framtidens kompetansebehov

Den enkeltes kunnskaper og ferdigheter har stor betydning både for tilknytningen til arbeidslivet, for muligheten til å leve et godt liv og for å gi positive bidrag til samfunnet. En av utvalgets oppgaver er å svare på hva elevene trenger å lære for å leve gode liv i framtiden. Siden ingen kjenner framtiden, og vi ikke vet sikkert hvordan kompetansebehovene vil endres, er det vanskelig å gi presise svar på dette spørsmålet. Men basert på trender og framskrivninger, er det mulig å gi noen generelle svar og peke retning for framtidige kompetansebehov i samfunnet. Gjennomgangen nedenfor viser økt kompetansebehov på mange områder, i en tid med krevende demografisk utvikling. Fellesskolens rolle i å forebygge utenforskap fra arbeidsmarkedet blir derfor enda viktigere.

Kompetansebehov innenfor helse og omsorg

Helsepersonellkommisjonen beskriver en rekke framskrivninger7 som alle viser en stor økning i bemanningsbehovet i helse- og omsorgstjenestene, og stor forventet mangel på helsefagarbeidere og sykepleiere i framtiden (NOU 2023: 4, kap. 2). Kommisjonen mener befolkningen i framtiden i større grad må bli selvhjulpne, og at grunnopplæringen kan spille en rolle i å forberede til dette. Kommisjonen mener også at samhandlingen mellom videregående skoler, fagskoler, universiteter og høyskoler, kommunesektoren og spesialisthelsetjenesten blir sentralt i framtiden for å utdanne, rekruttere og beholde helsepersonell (NOU 2023: 4, Kap. 2).

Kompetansebehov som følge av det grønne skiftet

Forventede atferdsendringer blant kunder og brukere og økte nasjonale krav knyttet til klima og miljø, gjør at både næringslivet og offentlig sektor må omstille seg. Det grønne skiftet krever gjennomgripende endringer i samfunnet, med store konsekvenser også for utdanning og kompetanse (Kompetansebehovsutvalget (2023)). Overordnet vil det grønne skiftet innebære økt etterspørsel etter ingeniører, IKT-spesialister og fagarbeidere innen teknologi og håndverksfag.

Det grønne skiftet vil i tillegg kreve endrede holdninger og stor oppslutning om omstillingen i befolkningen, noe skolen kan bidra til. Kompetansebehovsutvalget (KBU) anbefaler at realfag, naturfag og praktisk problemløsningsevne styrkes i grunnopplæringen, blant annet for å øke rekrutteringen til realfag og teknologifagene i UH-sektoren (Kompetansebehovsutvalget (2023), kap. 7.6.).

Kompetansebehov som følge av teknologiutviklingen

Den teknologiske utviklingen vil trolig gi økt behov for kompetanse innen IKT, ingeniører og annen teknisk kompetanse i framtiden. Det økte behovet for kompetanse innen teknologiske fag følger delvis av det grønne skiftet. For å dra nytte av den teknologiske utviklingen er det sannsynligvis behov for et enda høyere utdanningsnivå i befolkningen generelt. Den økte bruken av utenlandsk arbeidskraft med høyere utdanning (som IT-utviklere og andre teknologer) tyder på det. Teknologiutviklingen favoriserer i seg selv arbeidskraft med høy kompetanse. Ved hjelp av teknologi, robotisering og IT-løsninger blir jobber automatisert og rutineoppgaver flyttet fra merkantilt personell til kunder og brukere selv.

Relativt høye lønninger og en sammenpresset lønnsstruktur gir norske virksomheter insentiver til å investere i ny teknologi som gir effektiviseringsgevinster. Det er også forventet at udekte oppgaver innen helse- og omsorg vil presse fram nye teknologiske løsninger (NOU 2023: 4, 2023). I tillegg vil trolig den geopolitiske uroen og utviklingen innen cybersikkerhet drive teknologiutviklingen framover. På toppen av dette kommer generativ kunstig intelligens, som vil kunne gi store endringer i både arbeidsoppgaver og kompetansebehov i framtiden (Kompetansebehovsutvalget (2023)).

Behov for fagarbeidere

Landet mangler fagarbeidere (Kompetansebehovsutvalget (2022); Kompetansebehovsutvalget (2023)). Norge er avhengig av faglært utenlandsk arbeidskraft for å dekke alle behovene i arbeidsmarkedet. De store økonomiene på kontinentet har også økte behov for utenlandske fagarbeidere, og Norge konkurrerer med andre land, spesielt i Vest-Europa, om den samme utenlandske faglærte arbeidskraften.

SSBs siste framskrivninger viser en forventet mangel på arbeidskraft med videregående fagutdanning rettet inn mot industri, bygg og anlegg og håndverk, i tillegg til helsefagarbeidere og sykepleiere (Vigtel, 2024). Sett bort fra helse- og omsorgssektoren beregner også Nav at mangelen på arbeidskraft er størst innenfor varehandel og bygg- og anleggsnæringen (NAV, 2024).

Kompetansebehov innenfor humaniora og samfunnsfag

På tvers av de rapportene vi her bygger på, pekes det på at den typen kompetanse som er forbundet med humaniora- og samfunnsfagene blir nødvendig for å møte stadig mer komplekse utfordringer i samfunnet. Historisk og kulturell forståelse, systemtenkning og strategisk tenkning fra HumSam-fagene ses på som nødvendig for å kunne styre utviklingen, jobbe tverrfaglig med framtidens løsninger, reflektere over og håndtere teknologiutviklingen (inkl. KI). I tillegg må vi forstå og håndtere ulike samfunnstrender, som sosial ulikhet, migrasjon, falske nyheter, polarisering og sviktende tillit til institusjoner.

13.6.2 Lengden på opplæringsløpet bør beholdes som i dag

Framtidens kompetansebehov springer på mange måter ut av de samfunnstrendene som vi har beskrevet i del 2 av utredningen. Utviklingen stiller høye krav til skolens innhold og støtte til elevenes faglige og sosiale utvikling gjennom skolegangen. Den vil i tillegg stille krav til en profesjonalisering av fellesskolen, slik vi har begrunnet andre steder i utredningen. De mange og store forventede kompetansebehovene i framtiden, og hensynet til de samfunnstrendene vi har beskrevet, danner bakgrunnen for utvalgets svar på mandatets siste spørsmål:

Er omfanget av grunnopplæringen og lengden på utdanningsløpet hensiktsmessig, eller kan menneskelige og økonomiske ressurser brukes bedre?

Kunnskapsdepartementet, 2024b

Vi tolker spørsmålet slik at vi blir bedt om å vurdere en avkortning av skoleløpet i antall år (lengden) og/eller antall timer eller fag (omfanget).

Utvalget mener lengden på utdanningsløpet bør beholdes som i dag. I lys av de utfordringene samfunnet står overfor, kan ikke svaret være mindre skole. Utvalget kan heller ikke se noen bedre måte å bruke offentlige ressurser på enn å fortsette å investere i fellesskolen. Det samfunnet eventuelt ville spare på å kutte ett skoleår, og eventuelt tjene ved å få folk raskere i arbeid, vil raskt gå tapt gjennom økte kostnader i samfunnet knyttet til ulike former for utenforskap, til et mindre velfungerende arbeidsliv og til et mindre konkurransedyktig næringsliv. Sagt på en annen måte: Bærebjelken vil svekkes.

Utvalget vil heller ikke anbefale å øke lengden på skoleløpet, og ikke heller omfanget i særlig grad. Med unntak av forslaget om å integrere 12 timer SFO i skoledagen i uka for 1. og 2. trinn, foreslår vi ikke noen økninger av det samlede antall timer elevene har i løpet av et år. Utvalget begrunner dette med de svært høye kostnadene som er forbundet med slike utvidelser, at oppstartalderen for dagens studenter allerede er høy og at et lengre skoleløp ville forsinke de som skal ut i et allerede presset arbeidsmarked.

Utvalget foreslår å

• se omfanget av grunnopplæringen i lys av framtidens kompetansebehov og derfor beholde lengden på det 13-årige opplæringsløpet som i dag

• ikke endre samlet antall skoletimer, med unntak av utvidelsen av skoledagen for 1. og 2. trinn

13.6.3 Samarbeid med arbeidslivet

Del av samfunnsoppdraget

På samme måte som ved samarbeid med frivilligheten og andre instanser, vil et godt samarbeid mellom skolen og det lokale næringslivet både kunne styrke skolens dannings- og utdanningsoppdrag, og forberede barn og unge på et framtidig arbeidsmarked. Arbeidslivet fungerer som en arena der elevene opplever at teoretisk kunnskap blir praktisk, hvor unge får bryne seg på virkelige oppgaver under veiledning og der terskelen for å mestre og lære ofte kan oppleves annerledes.

Arbeidslivet må derfor ses på som en helt avgjørende medspiller til skolen, for at de unge skal få en reell og stabil tilknytning til arbeidsmarkedet. I lys av livslang læring og framtidens kompetansebehov, kan opplæring i skole og opplæring i arbeidslivet mer ses på som et helhetlig opplæringsløp, enn som to isolerte opplæringsområder (Rekdahl, 2022).

For mange unge, og spesielt for de som trenger mer praktisk opplæring, er det behov for at kvalifisering og opplæring i større grad skjer direkte på arbeidsplassen. Læring skjer gjennom å gjøre ulike arbeidsoppgaver, og gjennom både uformell og planlagt opplæring i bedriftene. Denne type hverdagslæring gir de unge viktig realkompetanse,8 som de kan bygge videre på i senere utdannings- og karrierevalg.

For å sikre fagarbeidere i framtiden er det dessuten avgjørende at arbeidsgivere tar ansvar ved å tilby nok læreplasser, slik at de unge får fullført utdanningen sin med et fag- eller svennebrev.

Arbeidslivet har i tillegg et sterkt ansvar for å romme mangfoldet blant unge og ansette dem ut fra den arbeidsevnen de faktisk har. Gjennom et godt arbeidsmiljø og riktig tilrettelegging kan arbeidsgivere bidra til at unge får fotfeste, og forhindre at de støtes ut av arbeidslivet og over på helserelaterte ytelser. Dette inkluderingsansvaret deler arbeidslivet med skolen.

Over redegjorde vi for framtidens kompetansebehov. For at skolene og utdanningene skal kunne forberede de unge på en god måte, må arbeidslivet være en tydelig og konstruktiv partner. Arbeidslivet må ha god bestillerkompetanse, det vil si evnen til å definere og sette ord på hvilken kompetanse virksomhetene har behov for på kort og lang sikt, slik at utdanningene får riktig innhold og høy relevans. Arbeidslivet står altså sentralt som både etterspørrer, bruker og tilbyder av kompetanse, og er dermed avgjørende for at skolen skal lykkes med sitt samfunnsmandat om å danne og utdanne.

Et vesentlig, men krevende samarbeid

Skolen har stort utbytte av samarbeidet med arbeidslivet. Når elever får jobbe med reelle problemer for en ekte arbeidsgiver, kan de oppleve økt motivasjon, økt innsats og en følelse av at skolearbeidet betyr noe for samfunnet (Kostøl & Braathen, 2026).

For bedriftene er behovet for å rekruttere framtidens fagarbeidere og lærlinger en viktig drivkraft for samarbeidet med skolene. Arbeidsgivere understreker at de legger vekt på kompetanser som motivasjon, lærevilje, punktlighet og evnen til å samarbeide med kollegaer vel så mye som formelle skolekarakterer i ansettelsesprosessen.

Gjennom læretiden og utplasseringer tar bedriftene et stort ansvar for å sosialisere ungdommene inn i yrkeslivet. Dette innebærer ikke bare å lære bort fagspesifikke håndverk, men å la unge mennesker ta del i et praksisfellesskap, lære seg arbeidslivets normer og få en trygg, profesjonell fagidentitet (Skålholt et al., 2024; Solberg et al., 2026). Selv med dette tydelige gjensidige utbyttet mellom skole og arbeidsliv, har forskningen pekt på flere faktorer som gjør samarbeidet krevende. Utfordringene er sammensatte og berører alt fra grunnleggende kulturforskjeller til strukturelle hindringer.

Skolene har et samfunnsmandat om å gi en helhetlig og bred opplæring som ruster elevene for hele arbeidslivet. Bedriftene på sin side ønsker seg ofte kortere, mer spissede utdanningsløp som svarer direkte på deres akutte behov for produksjonskraft. Det blir en krevende balansegang for skolene å innfri bedriftenes krav om spisskompetanse uten å gå på bekostning av utdanningens overordnede rammevilkår og kvalitet. I mange yrkesfag er inntrykket at kunnskapsbasen over tid har blitt mer akademisert, noe som skaper en kulturell avstand mellom skole og bedrift (Høst et al., 2024; Rekdahl, 2022).

Et eksempel på en strukturell hindring ligger i det at skoleeiere og skoler ikke har noen styringsrett over bedriftene. Dette gjør at alt samarbeid baserer seg på arbeidslivets frivillighet. Ansvaret for å opprette og vedlikeholde kontakt med bedrifter faller ofte på den enkelte lærer, et arbeid som lærere opplever som tidkrevende og sårbart fordi det blir personavhengig. Sett fra skolens side er utfordringen spesielt stor i bransjer hvor det mangler overordnede bransjeorganisasjoner som skolene kan støtte seg til (Høst et al., 2024; Rekdahl, 2022).

Sett fra arbeidslivets side, er et eksempel på en kulturell hindring at foreldrene og skolen ikke forbereder elevene godt nok på det virkelige arbeidslivet. Flere bedrifter uttrykker bekymring over at ungdom i dag mangler grunnleggende praktisk forståelse og generell erfaring med å jobbe. De peker på utfordringer med lavere arbeidsmoral, manglende evne til å tåle ubehag, økt fravær, og at lærlinger har konsentrasjonsvansker og lar seg distrahere av mobiltelefoner i arbeidstiden. Dette gjør at bedriftene må bruke betydelig mer tid på sosial oppfølging enn tidligere (Skålholt et al., 2024).

Det kan også oppstå gnisninger når lærere og bedriftsinstruktører skal samarbeide om å vurdere elever. Skolen har tradisjon for å vurdere etter formelle læreplanmål. Arbeidslivet derimot, vurderer ut fra hvem som vil fungere i et arbeidsmiljø. De nedprioriterer ofte fagspesifikke karakterer og vektlegger heller sosial kompetanse, punktlighet, motivasjon, og om eleven passer inn i bedriftskulturen (Rekdahl, 2022; Solberg et al., 2026).

13.6.4 Utvalgets anbefalinger om et styrket samarbeid med arbeidslivet

Som nevnt i innledningen til denne utredningen, pågår det nå et omfattende utviklings- og utredningsarbeid om innhold og struktur i videregående opplæring i regi av Utdanningsdirektoratet. Innledningsvis slo vi også fast at fagopplæring i bedrift faller utenfor utvalgets utredning og forslag. På denne bakgrunn har utvalget valgt å legge mindre vekt på tema som berører videregående opplæring særskilt, og vi har ikke laget en omfattende liste over tiltak som kan bedre samarbeidet mellom (i hovedsak) videregående skoler og arbeidslivet. Vi har imidlertid merket oss det forskning har pekt på som suksesskriterier for et slikt samarbeid (se f.eks. Høst et al., 2024; Kostøl & Braathen, 2026; Rekdahl, 2022; Skålholt et al., 2024; Solberg et al., 2026). I lys av utviklingstrekkene vi har pekt på i utredningens del 2, ser vi behovet for et styrket samarbeid mellom skolen og arbeidslivet i framtiden. Vi vil derfor peke på noen av disse suksesskriteriene her. De peker også tilbake til det vi tidligere har anført om viktigheten av profesjonaliseringen i skolen og om utviklingen av elevers problemløsningsevner og sosioemosjonelle utvikling.

Faste fagråd

Faste fagråd eller bransjeråd har vist seg å være en sentral suksessfaktor. I disse rådene møtes skoleledelse, lærere og representanter fra arbeidslivet jevnlig for å diskutere opplæringens innhold, vurdere læreplaner og avklare bransjens framtidige kompetansebehov. Slik dialog gjør at premissene for samarbeidet i større grad er avklart på forhånd. Skolemyndighetene og arbeidslivets representanter bør legge godt til rette for denne type dialog også i framtiden.

God kontakt og delte stillinger

Skolemyndigheter og skoleledere bør legge forholdene til rette slik at lærere får tilstrekkelig tid til å reise ut og besøke elevene jevnlig mens de er i praksis og lære. Dette bygger tette relasjoner mellom lærere og bedriftsinstruktører, samtidig som lærerne får oppdatert seg på moderne utstyr og bedriftskultur. Et mulig tiltak er å samarbeide om karaktersetting fordi det tvinger fram en dialog som forener skolens læreplanfokus med bedriftens vektlegging av praktiske ferdigheter. Et annet mulig tiltak er å ansette lærere i delte stillinger, slik at de kan jobbe aktivt ute i bransjen ved siden av undervisningen. Dette sikrer at skolen alltid har fersk og oppdatert kompetanse fra yrkesfeltet, noe som er spesielt viktig i de bransjene som i størst grad preges av den raske omstillingstakten i samfunnet.

La elever øve problemløsning i reelle oppdrag

Elever, også på studiespesialisering, bør få løse reelle oppdrag for lokale bedrifter eller etater. En god modell er at bedriften gir skolen en faktisk problemstilling som de jobber med, for eksempel planlegging av fossilfri transport for Ruter, eller produktutvikling og markedsføring mot Generasjon Z for Orkla. Dette tiltaket gir en gjensidig gevinst. Elevene opplever økt mestring, innsats og motivasjon fordi skolearbeidet føles ekte og meningsfullt. Bedriftene på sin side får verdifulle innspill, samtidig som de får bygget omdømme og presentert seg som en framtidig arbeidsplass.

Tren på sosioemosjonell utvikling

Skolene må i tillegg ta et større ansvar for å trene elevene i arbeidslivets uformelle normer før de skal ut i bedrift. Dette innebærer å jobbe eksplisitt med sosioemosjonelle ferdigheter som punktlighet, kommunikasjon, initiativ og sosiale ferdigheter, slik at bedriftene opplever at lærlingene er forberedt til arbeidslivet.

13.6.5 Skolens sertifiseringsfunksjon i framtiden

Sluttvurderingen i skolen skal gi informasjon om elevenes kompetanse ved avslutningen av opplæringen basert på læreplanenes kompetansemål. Vitnemål og fagbrev er institusjonaliserte kompetansebevis som gir adgang til videre utdanning og posisjoner i arbeidslivet. Sluttvurderingen og kompetansebevisene utgjør kjernen i skolens sertifiseringsfunksjon.

Skolens sertifiseringsfunksjon er viktig fordi den både skal ha, og den viser seg å ha, en allokeringsfunksjon i samfunnet ved at den sorterer elevene og lærerkandidatene på måter som påvirker deres videre livsløp og muligheter (se f.eks. Falch, 2010; Serediak & Helland, 2020; Ye et al., 2025). Det er derfor helt avgjørende at skolens sluttvurderinger gjennom standpunktkarakterer, eksamen og fag- og svenneprøver oppfattes som gyldige, pålitelige og rettferdige av samfunnet rundt skolen.

Samtidig kan vi si at skolens sertifiseringsfunksjon er sårbar. Vi har tidligere i utredningen vært inne på hvordan KI kan bidra til å trekke i tvil elevenes læring. Når det blir mer krevende å fastslå i hvilken grad en prestasjon reflekterer elevens egen kompetanse, svekkes også vitnemålet som troverdig dokumentasjon.

Tilliten til vitnemål og karakterer fra skolen vil påvirkes dersom like prestasjoner vurderes ulikt. Som nevnt tidligere i utredningen, gjør ulike formål og rammer for standpunkt og eksamenskarakterer at karakterene ikke nødvendigvis skal være like. Som nevnt i kapittel 5 anses standpunktkarakterene i dag som en viktig kilde til kunnskap om elevers læring fordi de reflekterer bredden og dybden i elevens læringsutbytte og fordi de gjenspeiler ganske godt elevens potensial i framtidig utdanning eller jobb. Store og systematiske avvik mellom standpunkt og eksamen kan likevel reise spørsmål om vurderingskvaliteten, dersom slike forskjeller også varierer systematisk mellom skoler over tid. Norske lærere har et sterkt tolkningsfellesskap og nasjonale kvalitetssikringsordninger gjør at vi kan oppnå rettferdig sluttvurdering med høy kvalitet. Det er likevel god grunn til å være oppmerksom på denne sårbarheten også i vårt system, hvor standpunktkarakterene har såpass stor innvirkning på vitnemålet.

Sluttvurderingen må dessuten skille tydelig mellom ulike prestasjonsnivåer hos elevene for at den skal ha verdi som seleksjonsmekanisme. Mindre skiller vil kunne gi større utfordringer for arbeidsgivere og utdanningsinstitusjoner i deres videre sortering av kandidater til stillinger og studieplasser, og svekke verdien av vitnemålet som seleksjonsmekanisme. Dette understreker igjen viktigheten av et godt tolkingsfellesskap, slik at vitnemålene og fagbrevenes verdi som kompetansebevis opprettholdes.

13.6.6 Utvalgets anbefalinger om en styrket sertifiseringsfunksjon

De utfordringene ved skolens sertifiseringsfunksjon som vi her har pekt på, gjelder for skolesystemer verden over. Utvalget mener at sårbarheten i skolens sertifiseringsfunksjon må tas på alvor slik at vi unngår at vitnemål og fagbrev fra skolen mister informasjonsverdi og legitimitet i framtiden. Tiltakene som utvalget har foreslått i kapittel 11 er relevant å minne om i denne sammenheng.

Utvalget foreslår å

• se skolens sertifiseringsfunksjon i lys av utredningens forslag om elevvurdering:

  • sette ned en arbeidsgruppe bestående av representanter for lærerne og forskere, som ser på veien videre for underveis- og standpunktvurdering

  • utrede videre anbefalinger fra Utdanningsdirektoratets Eksamensgruppe om ulike ordninger for eksamen som kan kompensere for ikke bestått vitnemål

  • sørge for at alle skoler har tilgang til sikker nettleser i lærings- og vurderingssituasjoner

13.7 Avsluttende betraktning

Regjeringen forventet en bred vurdering av skolens rolle og betydning i samfunnet og hva vi som samfunn trenger og forventer av skolen. Utredningen har vist hvilken bærebjelke skolen er i samfunnet. Den har også vist hvordan samfunnets prioritering av ressurser til skolen må stå i stil med samfunnets forventninger til hva skolen skal løse.

Utvalgets forslag setter samlet sett retningen for å styrke både skolens utdanningsmandat og danningsmandat i framtiden. Forslagene vil bidra til at elevene utvikler autonomi, verdighet og handlingsevne i egne liv, at de utvikler evnen til ansvarlig deltakelse i samfunnet og at de kvalifiseres for arbeidslivet.

For å ruste fellesskolen for framtiden, har vi foreslått endringer i skolens innhold, fremmet forslag for en økt profesjonalisering av skolen og pekt på tiltak som vil styrke skolens rolle i samfunnet. I utredningen har vi løftet fram mange hensyn og ambisjoner samtidig, uten å framheve enkelte tiltak eller områder som særlig prioriterte.

Utvalgets anbefalinger peker derfor ikke ut enkelte prioriteringer i skolen, men foreskriver heller prioritering av skolen.

Gitt at forslagene tas til følge, mener vi det vil sette skolen i stand til både å møte utfordringene knyttet til utviklingstrekkene vi har beskrevet, og til å snu den negative utviklingen i målbare resultater.

Skolens utdannings- og danningsmandat er vevd sammen og utgjør et hele som kommer både den enkelte og samfunnet til gode. Fellesskolens betydning og legitimitet som samfunnsinstitusjon i framtiden er avhengig av å styrke begge sidene av dette brede samfunnsoppdraget. Utvalget mener at våre forslag samlet sett vil sette framtidens fellesskole i stand til å gjøre dette.

14 Økonomiske og administrative konsekvenser

I dette kapittelet redegjør utvalget for forslag til tiltak som vil ha særlige økonomiske og administrative konsekvenser for kommuner, fylkeskommuner, staten eller private skoler, og utvalgets beregninger av konsekvensene. Vi viser til utvalgets begrunnelser for forslagene i kapittel 11, 12 og 13.

I utredningen har utvalget vist hvordan gode investeringer i skolen er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Vi gjentar ikke vår analyse og begrunnelse av dette her, men minner om at de eksterne og langsiktige virkningene av dagens skoleinvesteringer kan være vanskelige å få øye på i de årlige budsjettforhandlingene, både på nasjonalt og lokalt nivå.

Utvalget mener våre forslag vil bidra til at dagens ressurser utnyttes mer hensiktsmessig. Flere av forslagene vil kunne realiseres innenfor dagens rammer ved å omprioritere ressurser og videreutvikle eksisterende strukturer og verktøy. Tiltak med antatte kostnader under 5 mill. kroner har vi derfor i liten grad detaljert utregningene for. Andre forslag vil kreve tilskudd av midler. Dersom det ikke er spesifisert i teksten, tar ikke utvalget konkret stilling til hvordan kostnadene skal dekkes inn.

Siden utvalget i hovedsak foreslår at omfanget av grunnopplæringen og lengden på utdanningsløpet beholdes som i dag, beregnes kostnader av tiltak med utgangspunkt i dette. Kostnadene knyttet til utvalgets forslag om endringer for 1. og 2. trinn er omtalt under.

I alle beregninger av årsverkskostnader til lærere tar vi utgangspunkt i en kostnad på 980 000 per år.

Med de forbeholdene og forutsetningene vi viser under, summerer forslagene seg til i overkant av 4 mrd. kroner. Som nevnt i kapittel 2 vil Norge bruke omtrent 166 mrd. kroner på grunnskole og videregående opplæring i 2026. Utvalgets forslag innebærer i så måte en vekst på omkring 3 prosent, eller omtrent 4 500–5 000 kroner ekstra per elev i grunnopplæringen.

14.1 Konsekvenser av utvalgets forslag om å styrke elevenes læring og utvikling

14.1.1 Endringer i læreplanverket

Utvalget foreslår flere endringer i læreplanverket.

Det vil være Utdanningsdirektoratet som vil få oppdrag å utvikle de endringene i læreplanene som utvalget foreslår. Utvalget legger til grunn at arbeidet i hovedsak vil kunne gjøres innenfor direktoratets gjeldende budsjettrammer. Det ligger også i Utdanningsdirektoratets faste oppdrag å tilby veiledning, verktøy og støttemateriell til sektoren, og utvalget antar at dette kan gjøres innenfor direktoratets eksisterende rammer.

Utvalget antar derfor at tiltaket ikke vil ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for staten. For kommuner, fylkeskommuner og private skoler vil tiltakene heller ikke ha økonomiske konsekvenser, men i en overgangsfase vil endringene i læreplanene kunne medføre noen administrative konsekvenser.

14.1.2 En mer helhetlig skoledag for de yngste elevene

Ny læreplan for 1. og 2. trinn

Utvalget foreslår å innføre en ny, helhetlig læreplan for 1. og 2. trinn, og å utvikle støtteressurser til implementering av den nye læreplanen. Utvalget er kjent med at også Utdanningsdirektoratet er i gang med et arbeid med å foreslå endringer i opplæringen for de yngste elevene. Utvalget mener at utvikling av en ny læreplan for 1. og 2. trinn kan gjøres innenfor dagens rammer, uten at det innebærer vesentlige økonomiske konsekvenser.

For kommuner og private skoler vil implementeringen av en ny læreplan kunne medføre noen administrative konsekvenser i en overgangsfase. Utvalget foreslår at nasjonale myndigheter utvikler god støtte til implementering av læreplanen, som skal bidra til å lette dette arbeidet. Utvalget legger til grunn at støttematerialet kan utvikles innenfor gjeldende økonomiske rammer.

Integrere 12 timer SFO i uka i en mer helhetlig skoledag for 1. og 2. trinn

Utvalget foreslår at 12 timer per uke av dagens SFO-tid for 1. og 2. trinn integreres i skoledagen. Utvalget viser til at kommunene er kompensert for innføring av 12 timer gratis SFO i uka for 1.–3. trinn ved økninger i rammetilskuddet, med en antakelse om full deltakelse. I utgangspunktet mener utvalget derfor at forslaget ikke vil ha vesentlige økonomiske konsekvenser for kommunene.

Private skoler har ikke plikt til å ha et SFO-tilbud, men mange private skoler har likevel SFO. Utdanningsdirektoratet forvalter en tilskuddsordning som skal kompensere for private skolers kostnader ved å tilby 12 timer gratis SFO på 1., 2. og 3. trinn. For private skoler som ikke har SFO, vil forslaget kunne ha økonomiske konsekvenser. En oversikt fra Utdanningsdirektoratet viser at det er om lag 45 private grunnskoler med barnetrinn som ikke har et SFO-tilbud i dag.

Utvalget foreslår at det vurderes nærmere om elever som trenger det, skal få rett til individuell tilrettelegging også i de delene av en utvidet skoledag som ikke innebærer opplæring etter læreplanen. En utvidelse av retten til tilrettelegging vil kunne medføre kostnader for kommunene og private skoler. Det må utredes nærmere hva denne retten skal gå ut på, og det er derfor vanskelig å anslå konkrete kostnader.

Utvalget har likevel gjort et estimat av kostnader som er avgrenset til personlig assistanse. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at det er omtrent 19 000 elever i grunnskolen som har vedtak om personlig assistanse etter opplæringsloven § 11-4. Det utgjør i snitt 1 900 elever per årstrinn, og 3 800 elever til sammen på 1. og 2. trinn.

Det er sannsynlig at en del av disse elevene ikke trenger assistent 12 timer i uken. Gitt at behovet i gjennomsnitt er 4 uketimer per elev, utgjør dette om lag 330 assistentårsverk. Med en gjennomsnittlig anslått årsverkskostnad på 715 000 kroner, gir det en merkostnad på om lag 235 mill. kroner. Beregningen omfatter SFO både ved kommunale og private skoler. Utvalget understreker at dette er usikre anslag.

En ny måte å organisere skoledagen på, vil også ha administrative konsekvenser for kommuner og skoler i en overgangsperiode. Hvor store de administrative konsekvensene vil være, vil variere mellom skoler, og er vanskelig å anslå. Konsekvensene over tid vil avhenge av hvordan skoledagen innrettes.

Krav om pedagogisk kompetanse for leder av SFO

Utvalget foreslår å innføre et krav om pedagogisk kompetanse for leder av SFO, der det enten er gjort unntak fra hovedregelen om at rektor skal være leder, eller der myndighet er delegert fra rektor til en egen leder av SFO. Krav om pedagogisk kompetanse for SFO-leder vil kunne medføre økonomiske kostnader for kommuner og private skoler.

Utvalget har ikke kunnskap om hvor mange skoler som har delegert myndighet til en egen SFO-leder. Utvalget anerkjenner at det er lite realistisk eller formålstjenlig at alle skoler skal ha en egen SFO-leder. Hvis vi forutsetter at kravet ikke får konsekvenser for skoler med under 60 elever på 1.-4 trinn, står vi igjen med omtrent 1 330 skoler. Beregningene nedenfor er avgrenset til disse skolene. Både kommunale og private skoler inngår.

Vi har ikke informasjon om lønn til SFO-leder i dag, men legger her til grunn at differansen mellom lønnskostnader for en ufaglært SFO-ansatt og en SFO-leder med eller uten barnehagelærer- eller lærerutdanning er om lag 250 000 kroner i året.

Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at 10 prosent av SFO- ansatte, ledere inkludert, har barnehagelærer- eller lærerutdanning. Utvalget legger til grunn at det reduserer antall skoler som blir berørt av kravet til omtrent 1200. Det gir en kostnad på anslagsvis 300 mill. kroner. Vi understreker at dette er svært usikre anslag.

14.1.3 Bedre støtte til vurderingsarbeidet i skolen

Utvalget foreslår at det settes ned en hurtigarbeidende arbeidsgruppe bestående av representanter for lærere og forskere som ser på veien videre for underveis- og standpunktvurdering, i lys av utfordringer ved kunstig intelligens. Utvalget antar at kostnaden vil være innenfor rammene for omdisponering av eksisterende midler.

Tiltaket vil ikke medføre økonomiske eller administrative konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner.

14.1.4 Etablere et nasjonalt program for digital læring og danning

Utvalgets forslag om å opprette og gjennomføre et nasjonalt program for digital læring og danning vil medføre kostnader for både staten, kommunene og fylkeskommunene. Kostnadene vil være avhengig av hvordan programmet utvikles og settes sammen, antall deltakere per år og hvor lang tid det skal pågå. Programmet kan skaleres opp eller ned og gjennomføres over flere år. Utvalget mener imidlertid at det haster å få satt i gang med programmet.

Med utgangspunkt i anslåtte kostnader fra lignende programmer som Ny GIV, Ungdomstrinn i utvikling og Vurdering for læring, kan kostnadene grovt estimeres til opp mot 1 mrd. kroner. Det årlige beløpet vil avhenge av hvor mange år tiltaket skal gjennomføres over. Deler av kostnadene kan eventuelt dekkes av midler fra det nåværende systemet for kompetanse og karriereutvikling.

Kostnadene for kommuner og fylkeskommuner ved at lærere deltar i etterutdanningstiltak, avhenger av hvordan dette er organisert og hvordan et eventuelt fravær dekkes opp, om det settes inn vikar eller om arbeidsgiver organiserer arbeidet på annen måte.

Utvalget legger til grunn at Utdanningsdirektoratet vil få i oppdrag å planlegge programmet i samarbeid med relevante forskningsmiljøer. Innkjøp av tjenester fra forskningsmiljøene vil ha økonomiske konsekvenser og innebære administrative kostnader for direktoratet. Disse kostnadene inngår i de anslåtte 1 mrd. kronene. Utvalget har vurdert om det burde innføres et eget teknologifag i skolen, men foreslår ikke dette. Etter utvalgets vurdering ville kostnadene ved å innføre et eget teknologifag ha vært betydelige.

14.1.5 Øke kvaliteten på og tilgangen til læremidler

Utvalget foreslår å lovfeste en plikt for kommunen til å sørge for at elevene har tilgang til trykte lærebøker i alle relevante fag. Plikten vil medføre økonomiske konsekvenser for kommunene. Størrelsen på kostnadene vil være avhengig av hvordan plikten utformes.

Utvalgets forslag innebærer ikke at skolene må gi alle elever en lærebok i alle fag hvert år, men at de skal ha tilgang til lærebøker i alle relevante fag. Utvalget definerer ikke hva som skal regnes som relevante fag, og anerkjenner at det kan variere fra skole til skole. Hovedregelen skal likevel være at elevene får tilgang til en fysisk lærebok i de fleste fagene, og kostnadsberegningene tar utgangspunkt i dette. Utvalget har lagt til grunn at en lærebok koster 500 kroner.

Utvalget legger til grunn at én tredjedel av bøkene skal kjøpes inn år 1, én tredjedel år 2, og den siste tredjedelen år 3, og at bøkene har en levetid på omtrent tre år. Utvalget anslår at dette vil ha en kostnad på 750 mill. kroner per år. Hvis man også legger inn at flere lærebøker kan ha en levetid på mer enn tre år, blir kostnaden lavere. Det er heller ikke et krav at alle skoler kjøper én bok til alle elever i de relevante fagene. I noen fag vil skolene kunne nøye seg med klassesett. I tillegg vil et flertall av skolene allerede i dag ha trykte bøker i noen fag på noen trinn.

Det må også tas høyde for at kommunene er finansiert i rammetilskuddet for løpende utskifting av læremidler og utstyr og i tillegg har fått omtrent 540 mill. kroner øremerket til trykte lærebøker i 2023, 2024 og 2026. En dreining mot trykte læremidler kan forutsettes å gi en innsparing, på grunn av redusert behov for digitale læremidler. Det bør imidlertid legges til grunn at kommunene bør kompenseres noe for nye krav og mindre handlingsrom.

Når det gjelder administrative konsekvenser anerkjenner utvalget at det å skifte ut, vurdere og velge nye lærebøker medfører noe arbeid. Vi mener likevel at det ikke vil være vesentlige administrative konsekvenser ved forslaget, da dette er arbeid skolene må gjøre også i dag.

Utvalget foreslår videre å opprette et faglig råd for læremidler. Det finnes allerede et samarbeidsforum for læremidler, men utvalget foreslår å opprette en mer fast og formell struktur, som vil ha behov for en sekretariatsfunksjon. Hvis vi ser til de faglige rådene for de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, vil utvalget anslå et behov 0,5–1 årsverk til å drifte et sekretariat.

14.1.6 Styrke leseopplæringen

Utvalget foreslår å utvide den nasjonale satsingen «Tid for lesing». Utvalget er kjent med at Lesesenteret har fått særskilte midler på 18 mill. kroner i 2025 og 2026 til kompetansetiltak og støtteressurser i forbindelse med denne satsingen. Utvalget foreslår å videreutvikle satsingen og øke støtten til «Tid for lesing» fra 18 til 24 mill. kroner.

Kostnadene for kommuner og fylkeskommuner ved at lærere deltar i etterutdanningstiltak avhenger av hvordan dette er organisert og hvordan et eventuelt fravær dekkes opp, om det settes inn vikar eller om arbeidsgiver organiserer arbeidet på annen måte.

Utvalget foreslår også å utvide tilskuddsordningen for skolebibliotek og bøker. I inneværende år er rammen for tilskuddsordningen på 103,2 mill. kroner, mens kommunene i år søkte om totalt 174 mill. kroner. Utvalget foreslår å øke rammen for tilskuddsordningen med 50 mill. kroner til 153,2 mill. Kommunene må, som en hovedregel, ha en egenfinansiering på 30 prosent av totalbudsjettet for tiltaket når de søker om personalressurser og kompetanseutvikling.

14.1.7 Styrke matematikkopplæringen

Utvalget foreslår en kompetansesatsing for lærere i matematikk med vekt på betydningen av metakognisjon, motivasjon og selvregulering i matematikkfaget.

Utvalget er kjent med at Matematikksenteret har fått særskilte midler for å styrke kompetansen til elevene i matematikk og personlig økonomi (15 mill. kroner i 2025 og 2026). Midlene skal gå til utvikling av støtteressurser og verktøy i matematikk som lærerne kan bruke for å utvikle egen undervisning i tråd med LK20. Midlene skal også gå til å videreutvikle nettverk for matematikklærere.

Utvalget mener kompetansesatsingen må videreføres og utvides med 5–6 mill. kroner.

Kostnadene for kommuner og fylkeskommuner ved at lærere deltar i etterutdanningstiltak avhenger av hvordan dette organisert og hvordan et eventuelt fravær dekkes opp, om det settes inn vikar eller om arbeidsgiver organiserer arbeidet på annen måte.

14.1.8 Styrke demokratiopplæringen

Utvalget foreslår å styrke lærernes kompetanse i demokratiopplæring. Dette handler særlig om å håndtere uenighet i klasserommet, demokratisk klasseledelse og arbeid med politiske og verdimessige konflikter.

Det nasjonale programmet for digital læring og danning vil være et tiltak for å styrke demokratiopplæringen i skolen. I tillegg foreslår utvalget at freds- og demokratisentrene samlet styrkes med 10 mill. kroner. Midlene skal brukes til utadrettet virksomhet og støtte lærerne i arbeidet med demokratiopplæring.

Kostnadene for kommuner og fylkeskommuner ved at lærere deltar i etterutdanningstiltak avhenger av hvordan fraværet dekkes opp og om det settes inn vikar eller om arbeidsgiver organiserer arbeidet på annen måte når læreren tar etterutdanning.

14.1.9 Styrke praktiske og estetiske fag

Utvalget foreslår å utvide timetallet i musikk og mat og helse med til sammen tre–fire uketimer på 3.–7. trinn ved å omdisponere tid fra andre fag. Dette vil ikke ha økonomiske konsekvenser for kommunene.

Omdisponeringen vil kreve noe administrative ressurser, men utvalget antar at det ikke vil innebære vesentlige administrative konsekvenser.

14.1.10 Styrke kroppsøvingsfaget

Utvalget foreslår å utvide timetallet i kroppsøving på barnetrinnet ved å gjøre om to timer fysisk aktivitet til en ekstra time i kroppsøving på 5.–7. trinn. Utvalget anslår at det innebærer en merkostnad på omtrent 38 mill. kroner, som er differansen mellom beregnet kostnad for to timer fysisk aktivitet og beregnet kostnad for en time til kroppsøving.

Omleggingen vil kreve noe administrative ressurser ved innføringen og tilretteleggingen for flere timer i kroppsøving, men utvalget mener det ikke vil innebære vesentlige administrative konsekvenser.

14.2 Utvalgets forslag om en profesjonelt drevet fellesskole

14.2.1 Finansiering av lærerutdanningene

Basert på kostnader ved overgang fra allmennlærerutdanning til grunnskolelærerutdanning i 2011, kostnader til praksisplasser og at lærerutdanningen er integrerte masterutdanninger med brede fagmiljø, vil det etter utvalgets vurdering være rimelig å øke finansieringen av lærerutdanningene utover det som ble lagt inn i 2021 og 2022, i størrelsesorden 250–350 mill. kroner. Vi viser til begrunnelsen i kapittel 12.

14.2.2 Samarbeid mellom lærerutdanningene og skolene

Utvalget foreslår å innføre en plikt for kommuner og fylkeskommuner til å medvirke til praksis og utdanning av lærerstudenter, innføre overordnende forventninger om partnerskapsdannelse i rammeplanene for lærerutdanning, og vurdere om det bør stilles tilsvarende forventninger om partnerskapsdannelse til kommuner og fylkeskommuner i opplæringsloven. Utvalget legger til grunn at disse forslagene ikke vil ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

14.2.3 Innføre en introduksjonsordning for nyutdannede lærere

Utvalget foreslår å innføre en plikt for kommunen og fylkeskommunen til å gi nyutdannede og nytilsatte lærere to obligatoriske introduksjonsår med profesjonsfaglig veiledning. Introduksjonsperioden skal innebære at 10 prosent av arbeidstiden de første to årene skal brukes til introduksjonsaktiviteter, veiledning og for- og etterarbeid til undervisning.

De siste ti årene har i gjennomsnitt 4 800 studenter per år fullført lærerutdanning (Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, 2026). Av disse begynner omtrent 3 600 å jobbe i skolen (Bennetzen & Gilje, 2025). Når disse skal få avsatt 10 prosent av stillingen til introduksjonsaktiviteter de første to årene, betyr det at 10 prosent av stillingen må erstattes av en annen lærer. Dette utgjør 360 årsverk og har en kostnad på 353 mill. kroner pr år. Over to år blir det 706 mill. kroner. I arbeidstidsavtalen er det i dag allerede regulert at nyutdannede lærere skal få redusert undervisningen sin med 6 prosent det første året. Dette utgjør 212 mill. kroner som kan trekkes fra totalsummen på 706 mill. kroner. Utvalget anslår at kostnaden for å gi nyutdannede lærere redusert undervisning med 10 prosent i to år, blir totalt 494 mill. kroner.

I tillegg må det settes av tilstrekkelig tid til at veiledere skal få tid til å veilede de nyutdannede. Hvis man tar utgangpunkt i samme antall veiledere som nyutdannede og at disse skal bruke én time per uke på å veilede, koster dette omtrent 180 mill. kroner per år, totalt 360 mill. for to år.

Utvalget er kjent med at det i flere år har vært en egen tilskuddsordning for veiledning av nyutdannede lærere. I 2025 ble ordningen utvidet til også å gjelde for barnehagelærere og lærere i videregående opplæring. I statsbudsjettet for 2026 ble denne tilskuddsordningen overført til kommunerammen, og 226 mill. kroner ble lagt inn i rammetilskuddet til kommunene.

Forslaget vil også kunne medføre administrative konsekvenser for kommuner, fylkeskommuner og skoler til å planlegge og følge opp introduksjonsordningen. I tillegg må det sikres nok lærere til å kompensere for at nyutdannede skal undervise mindre, og tiden veiledere skal bruke til veiledning.

14.2.4 Kontinuerlig kompetanseutvikling for lærere gjennom yrkeslivet

I 2026 er det satt av nærmere 2,8 mrd. kroner til nytt helhetlig system for kompetanse- og karriereutvikling for ansatte i barnehage og skole. Det er kommunen som skal vurdere hvor mange ansatte som skal få videreutdanning, og innenfor hvilke fagområder de skal få det.

Utvalget foreslår øke de øremerkede tilskuddene som går til videreutdanning og til kollektiv kompetanseutvikling for ansatte i barnehage, grunnskole og videregående skole betraktelig. Dette vil medføre kostnader for staten. Økt tilskudd til kompetanseutvikling må ses i sammenheng med kompetanseutviklingen til utviklingslærere, og utvalgets forslag om å innføre krav om 15 studiepoeng for undervisning i alle fag på barnetrinnet som ikke har krav til faglig fordypning i dag.

14.2.5 Spesialisering gjennom en ordning med utviklingslærere

Utvalget foreslår å innføre en ordning med spesialiserte utviklingslærere. Tiltaket vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner. Myndighetene bør gå i dialog med partene i arbeidslivet om hvordan ordningen bør utformes.

Tiltaket er skalerbart. Utvalget mener forslaget bør ses i sammenheng med flere av de andre tiltakene. Hvis man sammenligner med lærerspesialistordningen, utgjorde tilskuddet til lønnstillegg per spesialistfunksjon omtrent 60 000 kroner på slutten av perioden. Med det som utgangspunkt, vil kostnaden ved å gi utviklingslærere tilsvarende lønnstillegg innebære en helårseffekt på 60 mill. kroner for 1 000 utviklingslærere. Dette inkluderer ikke kostnader til eventuell videreutdanning, som utvalget mener bør kunne ses i sammenheng med midlene som brukes til videreutdanning generelt.

I tillegg vil det være kostnader knyttet til tiden utviklingslærere skal bruke på rollen. Dersom man for eksempel tar utgangpunkt i at utviklingslærerne skal bruke 10 prosent av stillingen sin på rollen, vil dette innebære behov for 100 ekstra årsverk. Dette har en kostnad på 98 mill. kroner.

14.2.6 Kompetansekrav for lærere

Stramme inn muligheten for å gjøre unntak fra tilsettingskravet

Utvalget foreslår å fjerne muligheten for å ansette andre enn lærerstudenter midlertidig i lærerstilling. Ifølge Utdanningsdirektoratets statistikk, er omtrent 4 prosent av årstimene til undervisning utført av ansatte uten lærerutdanning. Personer ansatt i lærerstilling uten godkjent utdanning får lavere lønn enn lærere. Utvalget ser derfor at forslaget vil kunne ha økonomiske konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner som har sett det nødvendig å benytte seg av unntaksmuligheten fra kravene til tilsetting.

Utvalget legger til grunn at kommunene og fylkeskommunene ikke får tilført ekstra midler for å dekke disse utgiftene, siden hovedregelen allerede er at ansatte i lærerstillinger skal ha lærerutdanning, og dette er utgangspunktet for kompensasjonen i kommunerammen.

Utvalget anerkjenner at det er en utfordring med rekruttering. Den viktigste administrative konsekvensen av forslaget vil derfor være at det vil kreve en særlig rekrutteringsinnsats i kommuner, fylkeskommuner og av nasjonale myndigheter. Utvalget foreslår derfor at det innføres en tidsbegrenset overgangsordning for å gi kommuner og fylkeskommuner mulighet til å tilpasse seg innstrammingen.

Krav om relevant kompetanse i flere undervisningsfag på barnetrinnet

Utvalget foreslår å innføre krav om 15 studiepoeng for undervisning i alle fag på barnetrinnet som ikke har krav til faglig fordypning i dag. Forslaget skal ikke ha tilbakevirkende kraft, det vil si at det ikke skal gjelde for lærere som allerede jobber i skolen. Kravet vil innebære at lærerutdanningene må tilpasse utdanningene.

For kommunene vil ikke det nye kravet medføre økte kostnader, gitt at kravet ikke gjelder lærere som allerede er ansatt. Kravet vil derfor bare gjelde når skolen ansetter nyutdannede lærere.

14.2.7 Styrke kontaktlærerrollen

Utvalget er opptatt av at kontaktlærerrollen er en nøkkelrolle i arbeidet med elevene, i det tverrfaglige samarbeidet og i skole–hjem-samarbeidet. Utvalgets intensjon er derfor å styrke denne rollen. Samtidig anerkjenner utvalget at å styrke kontaktlærerresursen for alle kontaktlærere vil medføre store kostnader, og ikke nødvendigvis være treffsikkert og avlaste de som trenger det mest.

Utvalget vurderer derfor at en mer effektiv og treffsikker måte å styrke kontaktlærerfunksjonen på, er å øke det som omtales som Tidsressurspotten i særavtalen, som regulerer arbeidstid for lærere (SFS 2213, 2025). Fordeling av ressursene skal drøftes med tillitsvalgte, og kan ved enighet på kommunalt nivå omfordeles mellom skolene (SFS 2213, 2025).

Utvalget mener at en økning av denne potten vil gjøre at skoler kan prioritere ekstra tid til kontaktlærere som trenger det, for eksempel på grunn av store klasser eller mange elever med behov for tilrettelegging. For at tiltaket skal få effekt, mener utvalget potten skal styrkes med 1 mrd. kroner.

14.2.8 Profesjonell skoleledelse

Utvalget foreslår å videreutvikle kompetansetilbudet og nettverk for skoleledere. Utvalget foreslår videre å etablere nasjonale kompetanseutviklingstilbud rettet mot kommunen som lokal skolemyndighet. Dette vil ha en etableringskostnad for staten. Utvalget foreslår at kostander til deltakelse deles mellom stat og kommune, og at det totalt settes av 30 mill. kroner til kompetansetilbudet.

14.2.9 Ekstern utredning av forholdet mellom regelverk og praksis

Utvalget foreslår å gjennomføre en ekstern utredning av forholdet mellom regelverk og statsforvalternes og skolenes praksis på noen særlig relevante områder. Å nedsette en ekspertgruppe som kan gjøre analysen, vil medføre noe kostnader for staten. Beløpet vil være avhengig av antall medlemmer, hvor lang tid arbeidet skal pågå, størrelse på sekretariatet og mandat.

14.3 Utvalgets forslag om å styrke fellesskolens rolle i samfunnet

14.3.1 Langsiktig prioritering av ressurser til skolen

Utvalget foreslår at det utredes hvordan staten kan kompensere for forskjellen mellom gjennomsnittskostnader og marginalkostnader per elev når kommunene og fylkeskommunene trekkes for fallende elevtall. Utvalgets vurdering er at en slik utredning vil føre til administrativt merarbeid på statlig nivå i den perioden utredningen pågår. Utvalget antar at dette kan håndteres ved omdisponeringer innenfor gjeldende økonomiske rammer. Forslaget innebærer at staten i framtiden reduserer trekket til kommune og fylkeskommunene når antall barn og unge i skolealder går ned. De økonomiske konsekvensene for stat og kommune er en del av utredningen, og for tidlig å si noe om.

Utvalget foreslår videre å utrede en ny ressursnorm for grunnskolen, med tanke på å erstatte lærernormen i framtiden. Utvalgets vurdering er at en slik utredning vil føre til administrativt merarbeid på statlig nivå i den perioden utredningen pågår. Kostnadene vil avhenge av hvordan man legger opp en slik utredning. En eventuell ekstern ekspertgruppe, nedsatt av departementene, vil måtte kompenseres innenfor statens satser for utvalgsarbeid. Dette vil innebære en begrenset engangskostnad. Beløpet vil være avhengig av antall medlemmer, hvor lang tid arbeidet skal pågå og størrelse på et eventuelt sekretariat. Utvalget antar at disse kostnadene kan håndteres ved omdisponeringer innenfor gjeldende økonomiske rammer

De økonomiske konsekvensene av den nye ressursnormen for stat og kommune er en del av utredningen, og for tidlig å si noe om.

Utvalgets flertall foreslår at lærernormen beholdes og flyttes til skolenivå i påvente av utredningen av en ny ressursnorm for grunnskolen. Enten lærernormen endres til skolenivå eller kommunenivå, forutsetter utvalget at dagens midler til lærernormen forblir i kommunerammen. Endring av lærernormen vil dermed ikke innebære økonomiske konsekvenser for stat eller kommune. Endring av normen kan medføre noe administrativt merarbeid i staten og kommunene knyttet til selve omleggingen, men omleggingen antas å kunne gjennomføres innenfor eksisterende rammer.

Utvalgets forslag om å utarbeide en veileder for kommunenes arbeid med endringer i skolestrukturen antas å kunne gjennomføres innenfor eksisterende rammer. Utvalgets forslag om mer forskningsbasert kunnskap om sammenhengen mellom pengebruk og kvalitet i skolen antas å kunne gjennomføres ved omdisponering av eksisterende midler til forskning.