Del 1
Innledning, hovedfunn og anbefalinger

Bakteppet for matsystemutvalgets arbeid

Vi har alle et forhold til mat. Mat er nødvendig for å overleve, og en grunnleggende del av hverdagen. Mat er kultur, identitet og felleskap. Mat er også politikk, enten det handler om tilgang til mat, handel med mat og tilhørende innsatsvarer, matproduksjonens bidrag til sysselsetting og verdiskaping, hvordan vi løser klima- og miljørelaterte utfordringer knyttet til matproduksjonen, eller befolkningens kosthold og krav til produksjon og omsetning av mat.

Matsystemer ble for alvor satt på dagsorden gjennom FN sitt toppmøte om bærekraftige matsystemer i 2021. Bakgrunnen var en økende erkjennelse av at forbedringer i hvordan vi produserer, distribuerer og konsumerer matvarer er nødvendig for å nå flere av FNs 17 bærekraftsmål.

Matsystemutvalgets arbeid har pågått i en tid med stor geopolitisk uro. Russlands angrepskrig mot Ukraina, erfaringene fra koronapandemien, og år med store svingninger i internasjonale priser på mat, energi og gjødsel har vært et bakteppe for utvalgets arbeid. I løpet av utvalgets arbeidsperiode har den geopolitiske usikkerheten utviklet seg ytterligere, med store forstyrrelser i den regelbaserte verdensordenen, og senest konflikten i Hormuzstredet. Dette bakteppet påvirker matproduksjon og handel globalt, men også nasjonalt. Utviklingen har fått konsekvenser for ulike lands prioriteringer innenfor matsystemet. I Norge, som i mange andre land, har beredskap kommet høyere på agendaen, og matsikkerhet har fått en tydeligere kobling til sikkerhetspolitikk enn tidligere.

I EU har den helhetlige politikken for matsystemet gjennom Farm to Fork-strategien og oppfølging av denne blitt justert, som følge av en større vektlegging av konkurransekraft, forenkling og beredskap. Utviklingen i EU vil prege norsk politikk også i årene fremover.

Til tross for at den politiske dagsorden og prioriteringene har endret seg de senere årene, vil utvalget peke på at behovet for en helhetlig og tverrsektoriell tilnærming til matsystemet ikke er redusert, men tvert imot enda mer aktuell. Samfunnets utfordringer må løses med knappere ressurser og behovet for mer samordnet innsats øker. Konflikter knyttet til matproduksjon, arealbruk, klima- og miljøavtrykk, konsum og handel med mat og innsatsvarer kan forventes å øke fremover. Selv om det er høy grad av tillit i Norge, både til myndigheter og til norsk matproduksjon, er det mange eksempler på økende polarisering i debatten om matfatet og tilhørende politikkområder.

Betydningen av et helhetlig kunnskapsgrunnlag på området er derfor viktig. Dette er den første utredningen som vurderer det norske matsystemet i sin helhet. På tvers av blå og grønn sektor, og langs alle delene av matsystemet, er utfordringer, dilemmaer og muligheter mot 2050 forsøkt identifisert og vurdert i et bærekraftsperspektiv.

Norge har sterke institusjoner innen både offentlig og privat sektor som gjennom felles innsats kan bevege matsystemet i en mer bærekraftig retning.

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Kongen i statsråd oppnevnte 7. februar 2025 et utvalg for å utrede fremtidens matsystem, der folkehelse, klima, natur og landbruks-, havbruks-, fiskeri- og matpolitikk blir satt i sammenheng. Utvalget ble nedsatt av regjeringen Støre.

Utvalget fikk følgende mandat:

I forbindelse med Stortingets behandling av Meld. St. 11 (2023–2024) Strategi for auka sjølvforsyning av jordbruksvarer og plan for opptrapping av inntektsmoglegheitene i jordbruket, jf. Innst. 258 S. (2023–2024) og debatt i Stortinget, ble følgende vedtak (nr. 560) gjort; «Stortinget ber regjeringen snarest mulig starte arbeidet med en offentlig utredning som kan legge grunnlaget for en stortingsmelding om fremtidens matsystemer, der folkehelse, klima, natur og landbruks- og matpolitikk blir satt i sammenheng.»

Det legges til grunn at fremtidens matsystem skal være bærekraftig. Ifølge FN er et bærekraftig matsystem et system som tar vare på matsikkerhet og sikrer økonomisk, sosialt og miljømessig grunnlag for fremtidige generasjoner (FAO, 2018). Matsikkerhet eksisterer når alle mennesker til enhver tid har fysisk og økonomisk tilgang til nok, trygg og sunn mat som møter ernæringsmessige behov og matpreferanser for å kunne leve et aktivt liv med god helse.

Formål med utredningen

Formålet med utredningen er å;

• a. få mer helhetlig kunnskap om det norske matsystemet sett opp mot FNs definisjon av et bærekraftig matsystem. Bidrag til global matsikkerhet må også vurderes.

• b. identifisere muligheter, dilemma og utfordringer i det norske matsystemet. Sentrale nasjonale og internasjonale målsettinger og forpliktelser som er av betydning for matsystemet, for eksempel innen folkehelse, klima, miljø og natur, landbruks- havbruks-, fiskeri- og matpolitikk, og nærings- og distriktspolitikk, skal ses i sammenheng og legges til grunn for arbeidet. Sammenhengen mellom nasjonalt og internasjonalt nivå, bl.a. bærekraft, handel og internasjonalt handelsregelverk, forsyningssikkerhet og beredskap er også relevant.

• c. beskrive i hvilken grad et mer bærekraftig matsystem kan bygge opp under økt selvforsyning gjennom bedre utnytting av naturressursene og bidra til distriktsutvikling og beredskap.

• d. få anbefalinger og forslag til tiltak for hvordan myndigheter, næringsliv og andre aktører kan arbeide for å styrke den sosiale, miljømessige og økonomiske bærekraften i det norske matsystemet, samt bidra til at det globale matsystemet blir med bærekraftig.

Utvalget skal legge til grunn en systemtilnærming i arbeidet. Utgangspunktet for utredningen skal være det nasjonale matsystemet, der det tas utgangspunkt i norske forhold og forutsetninger. Samtidig både påvirker og påvirkes det norske matsystemet av det globale, og det må redegjøres for denne sammenhengen. Mange land er koblet sammen gjennom handel, og matproduksjonen i Norge vil på ulike måter påvirke/ha effekt i andre land og omvendt. Det er derfor nødvendig å vurdere bærekraften i det norske matsystemet med utgangspunkt i både nasjonale og globale forhold.

Bakgrunn

Matsystemer knytter faktorer som klima, miljø, infrastruktur og institusjoner sammen med verdikjeden for mat. Det omfatter primærproduksjon, bearbeiding, distribusjon, salg, forbruk, kosthold og matsvinn, i tillegg til den sosioøkonomiske og miljømessige effekten systemet har på omgivelsene. Dette innebærer at også forbrukers rolle og effekten av forbruket, inkl. avfallshåndtering og resirkulering omfattes.

På globalt nivå står matsystemene overfor store utfordringer når det gjelder å levere matsikkerhet for en raskt voksende befolkning, og med økende ulikhet. Videre må livsgrunnlaget sikres til de som skal leve av å produsere, bearbeide og selge maten. Dette må gjøres innenfor planetens tålegrenser. Matproduksjon medfører utslipp til både luft og vann og har påvirkning på miljøet og naturmangfoldet. Globalt står matsystemer for en betydelig andel av verdens klimagassutslipp samtidig som de har et betydelig potensial for opptak og lagring av karbon. Dette gjelder også i Norge. FNs klimapanel er tydelige på at det må gjøres endringer i matsystemene, og viser til at bærekraftig utvikling av matsystemene er avgjørende for å sikre global matsikkerhet, og for å nå nasjonale og internasjonale klima- og miljømål, herunder den globale naturavtalen og Parisavtalens klimamål.

Bærekraftige matsystemer er sentralt for å oppnå FNs bærekraftsmål. FNs generalsekretær har oppfordret alle land til å fremme samarbeidet for å øke bærekraften i matsystemene nasjonalt. Norge er en aktiv deltager i denne prosessen.

Et velfungerende og bærekraftig matsystem er i norsk kontekst viktig for å oppfylle flere samfunnsmål. Matsikkerheten ivaretas gjennom nasjonal produksjon, handel og ivaretakelse av produksjonsgrunnlaget. Oppmerksomheten om matsikkerhet og beredskap har økt de siste årene både nasjonalt og internasjonalt bl.a. som følge av pandemi, klimaendringer og internasjonal uro. Totalberedskapskommisjonen, som avleverte sin rapport i 2023, har vurdert styrker og svakheter ved dagens beredskapssystemer i Norge. Kommisjonen peker bl.a. på norsk matproduksjons betydning for sikkerhet og beredskap, og særlig sett opp mot konsekvensene av svikt i matproduksjon i andre land. Regjeringen la i Meld. St. 11 (2023–2024) fram en strategi for å nå et mål om 50 pst. selvforsyning av jordbruksvarer innen 2035.

Matsystemet består av et mangfold av store og små aktører som samlet sett har stor betydning for sysselsetting, verdiskaping og bosetting i hele landet. Det jobbes aktivt for å ha lav medisinbruk, god dyre- og plantehelse, restriktiv bruk av plantevernmidler, og god dyrevelferd. En mer bærekraftig utnytting av naturressursene fra land og hav kan også bidra til den grønne omstillingen i norsk økonomi, herunder en mer sirkulær bioøkonomi.

Sunn og trygg mat er grunnlaget for en frisk befolkning, og en viktig forutsetning for en bærekraftig utvikling. I Norge tar vi det som en selvfølge at maten er trygg, men dette er et kontinuerlig arbeid som må opprettholdes og ligge som en forutsetning i arbeidet med bærekraftige matsystemer. Et usunt kosthold er blant de viktigste risikofaktorene for sykdom og for tidlig død. Norge er et stykke fra å nå målsettingene i kostholdspolitikken. Inntaket av frukt, grønt, grove kornprodukter og fisk og annen sjømat er for lavt, og inntaket av salt, tilsatt sukker, mettet fett og rødt kjøtt er høyere enn anbefalt. Det er et mål å øke andelen som følger kostholdsrådene og utjevne de sosiale forskjellene innen kosthold og helse. Folkehelse innebærer også å forebygge ensomhet og psykiske helseplager, i tillegg til å fremme livskvalitet, jf. Folkehelsemeldingen (Meld. St. 15 (2022–2023)).

Utvalget skal;

• 1. beskrive det norske matsystemet anno 2025 med utgangspunkt i tilgjengelig kunnskap, herunder sammenhenger med det globale matsystemet. Eventuelle kunnskapshull bør identifiseres.

• 2. se hen til globale og nasjonale drivere for samfunnsutviklingen og hvordan dette kan påvirke det norske matsystemet fremover i tid.

• 3. vurdere muligheter, dilemmaer og utfordringer fram mot 2050 for å styrke alle de tre dimensjonene av bærekraften i det norske matsystemet og hvordan dette kan bidra til et bærekraftig matsystem globalt. Effektene på primærproduksjonen av et mer bærekraftig matsystem må inngå i arbeidet.

• 4. vurdere hvordan matsystemet er tilpasset en endret sikkerhetspolitisk situasjon og best kan fungere sammen med øvrige tiltak for å styrke sikkerhetspolitikken. Det skal vurderes hvordan matsystemet kan forsterkes for å forebygge og møte utfordringer knyttet til dyre- og plantehelse, zoonoser, antibiotikaresistens og klima/miljø.

• 5. beskrive i hvilken grad et mer bærekraftig matsystem kan bygge opp under økt selvforsyning gjennom bedre utnytting av naturressursene, og bidra til distriktsutvikling og beredskap.

• 6. komme med anbefalinger og forslag til tiltak som kan bidra til et mer bærekraftig matsystem.

Gjennomføring

Utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen, herunder vurdere økonomiske og administrative virkninger av sine forslag.

Utvalget vil få et eget sekretariat. Utvalget skal legge til rette for involvering av relevante aktører fra ulike deler av matsystemet, for eksempel næringsliv og forbrukere, herunder også unge. Utvalget må tidlig ta stilling til hvordan det kan involvere relevante aktører gjennom for eksempel skriftlige innspill, arrangere debattmøter, seminarer eller på andre måter innhente synspunkter fra relevante miljøer. Utredningen skal baseres på tilgjengelig og oppdatert forskning og kunnskap på feltet. Ved behov kan utvalget få utredet særskilte analyser av utvalgte tema, herunder ev. bruk av scenarioanalyser. Det finnes flere parallelle prosesser som utvalget må ta hensyn til, for eksempel pågående arbeid med stortingsmeldinger om klima, bærekraft og utredninger knyttet til sirkulærøkonomi, klimatilpasninger i landbruket etc.

Utvalget skal levere sin utredning i form av en NOU til Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Klima- og miljødepartementet innen 1. november 2026.

1.1 Utvalgets sammensetning og sekretariat

Utvalget har hatt 13 medlemmer:

• Statsforvalter Bent Høie, Stavanger (leder)

• Professor Lene Frost Andersen, Oslo

• Forskningsdirektør Dagmar Hagen, Trondheim

• Professor Ruth Haug, Oslo

• Divisjonsdirektør Audun Korsæth, Ringsaker

• Assisterende daglig leder Maria Kvalevåg, Tromsø

• Tidligere forskningssjef Helle Margrete Meltzer, Oslo

• Forskningssjef Amund Måge, Ullensvang

• Selvstendig næringsdrivende Ivar Pettersen, Sandefjord

• Professor Ulf Sverdrup, Bærum

• Administrerende direktør Bente Torstensen, Bergen

• Professor Yngvild Wasteson, Oslo

• Professor Ola T. Westengen, Ås

Utvalget har hatt et sekretariat som har bestått av Siri Lothe (leder), Anna-Sara Bergeland, An-Katrin Eikefjord, Gyrd Omholt Gjevestad, Kjersti Sorteberglien (fra mai 2026), Svanhild-Isabelle Batta Torheim og Natja Røine Østebø.

1.2 Utvalgets forståelse av mandatet og sentrale begreper

Utredningen skal bidra til mer helhetlig kunnskap om det norske matsystemet sett opp mot FNs definisjon av et bærekraftig matsystem. Muligheter, utfordringer og dilemmaer skal identifiseres og utvalget skal komme med anbefalinger og tiltak som kan styrke bærekraften i det norske matsystemet, samt bidra til at det globale matsystemet blir mer bærekraftig.

I mandatet er det gitt følgende føringer for arbeidet:

• det skal legges til grunn en systemtilnærming i arbeidet

• det skal tas utgangspunkt i det norske matsystemet, herunder nasjonale forhold og forutsetninger

• bærekraften i det norske systemet må vurderes ut fra både nasjonale og globale forhold

• retningslinjene i utredningsinstruksen skal følges, herunder en vurdering av de økonomiske og administrative virkningene av utvalgets forslag

Mandatets formål punkt a-d er relativt samsvarende med hva utvalget konkret er bedt om å gjøre i mandatets punkt 1-6. Utvalget har derfor valgt å ta utgangspunkt i sistnevnte, i tillegg til de forutsetningene som et listet opp i avsnittet over.

Under mandatets punkt 4 er utvalget bedt om å vurdere hvordan matsystemet er tilpasset en endret sikkerhetspolitisk situasjon og best kan fungere sammen med øvrige tiltak for å styrke sikkerhetspolitikken. Utvalget har, i lys av den endrede geopolitiske situasjonen og med bakgrunn i nyere kunnskapsgrunnlag som tydeliggjør utfordringene knyttet til sårbarheter for matforsyningen i kriser og krig, valgt å håndtere dette temaet som en egen del i utredningen.

Det norske matsystemet er en del av de globale matsystemene, særlig gjennom handel, internasjonalt regelverk og avtaler. Systemene påvirker hverandre gjensidig. Det betyr at bærekraften i det norske matsystemet også må vurderes i lys av det globale. Samtidig har utvalget tolket mandatet slik at utredningen først og fremst skal se på norske forhold og at forslag til tiltak skal rettes mot norske aktører. Utvalget vil videre bemerke at å omtale det norske matsystemet som ett eget system sett opp mot det globale systemet/de globale systemene, er en forenkling. Forenklingen gjør det imidlertid mulig å beskrive og analysere hovedtrekkene i systemene på en mer oversiktlig og systematisk måte. Enkelte ganger omtaler utredningen de globale matsystemene som ett globalt matsystem, når dette er hensiktsmessig for å skille mellom nasjonale og globale forhold.

Et sentralt premiss for utvalgets arbeid har vært at det norske matsystemet er et åpent system. Gjennom handel, internasjonale avtaler og annet internasjonalt arbeid er det norske matsystemet en del av det globale matsystemet. Over halvparten av maten vi spiser importeres, samtidig som Norge er en stor eksportør av sjømat. Store samfunnsmessige drivere utenfor selve matsystemet, knyttet til økonomi, politikk, miljø, teknologi, demografi og andre sosiokulturelle forhold, legger rammer for utviklingen også i det norske matsystemet. Sentrale samfunnsmessige utviklingstrekk av betydning for matsystemet og Norges koblinger til de globale matsystemene gjennom handel og internasjonale avtaler og samarbeid, drøftes derfor tidlig i utredningen.

Utvalget har vurdert at sentrale nasjonale og internasjonale mål og forpliktelser innenfor områdene folkehelse, klima, miljø og natur, landbruk, havbruk, fiskeri og nærings- og distriktshensyn, skal ligge til grunn for arbeidet. Utvalget har likevel ikke latt politiske mål sette begrensninger for arbeidet, men har inkludert disse i drøftingen av dagens matsystem der utvalget mener dette har vært relevant. Utvalgets ambisjon har vært å levere en rapport med faglig tyngde som kan benyttes som et kunnskapsgrunnlag for utvikling av fremtidig politikk. Dette er også den første samlede utredningen som omfatter både blå og grønn sektor.

Trygt drikkevann fremheves gjerne som vårt viktigste næringsmiddel, men er også en kritisk innsatsfaktor i hele matsystemet. Drikkevannsforsyning utgjør et omfattende og spesialisert fag- og politikkområde. Utvalget har derfor valgt å avgrense sitt arbeid til å omtale drikkevann der dette er særlig relevant, uten å foreta en samlet vurdering av drikkevannssektoren eller foreslå særskilte tiltak på området.

1.2.1 Om systemtilnærming og matsystem som begrep

Utvalget er bedt om å legge en systemtilnærming til grunn for utredningen. Flere av vår tids store samfunnsutfordringer kan vanskelig løses gjennom enkeltstående innsats i én sektor eller innenfor ett fagområde, men krever at man ser utfordringene og mulighetene i en helhet. De ulike enkeltelementene kan gjerne hver for seg ha løsninger, men samlet kan de gode løsningene være krevende å finne, da tilsynelatende gode løsninger i en sektor, kan ha negative konsekvenser innenfor et annet område eller sektor. En systemtilnærming kan bidra til å overkomme svakhetene når problemene ses på isolert (silotilnærming), og skape løsninger som ivaretar helheten på en bedre måte. Dette krever et bredt kunnskapsgrunnlag og tilstrekkelig forståelse for alle elementene i systemet.

I utvalgets mandat er matsystemet beskrevet som et system der faktorer som klima, miljø, infrastruktur og institusjoner bindes sammen med verdikjeden for mat. Verdikjeden for mat omfatter primærproduksjon, bearbeiding, distribusjon, salg, inkludert markedsføring, forbruk, og matsvinn. Matomgivelsene, forbrukernes rolle og effekten av forbruket (inkludert avfallshåndtering), og resirkulering, omfattes også, i tillegg til de sosioøkonomiske og miljømessige effektene systemet har på omgivelsene.

Både OECD (2021a), og FNs organisasjon for mat og landbruk (FAO (2025f)), viser i sine analyser at bedre samordning kan redusere inkonsekvent politikkutvikling på matsystemområdet. Det økte behovet for samordning og en mer helhetlig tilnærming til politikkutvikling er særlig begrunnet i erkjennelsen av at det både er mulige synergier og dilemmaer i matsystemet. Dette kan blant annet være knyttet til matsikkerhet, kosthold, verdiskaping, sosioøkonomiske forhold og miljømessig bærekraft, og at disse håndteres bedre om man ser helheten i systemet.

Figur 1.2 er en illustrasjon av matsystemet. I tillegg til verdikjeden for mat, illustrerer figuren at systemet består av ulike prosesser som henger sammen, og som påvirker hverandre. Illustrasjonen fremhever også betydningen av sirkularitet i matsystemet. Alle prosessene i matsystemet har ulike bidrag i positiv og negativ forstand på de tre dimensjonene av bærekraft (økonomisk, miljømessig og sosialt). Handelen med mat og innsatsfaktorer illustreres med fly og lasteskip. Matsystemet påvirkes også av samfunnsmessige drivere for utvikling, der både geopolitiske, økonomiske, teknologiske, miljømessige og sosiokulturelle utviklingstrekk påvirker matsystemet.

Det norske matsystemet befinner seg i skjæringspunktet mellom flere politikkområder. Hver for seg oppfyller de sentrale samfunnsmål, men sett i sammenheng er det flere målkonflikter for systemet, også sett opp mot bærekraftsmålene. Figur 1.2 illustrerer derfor også at bærekraften i matsystemet er avhengig av både styring og samordning av disse politikkområdene, i figuren illustrert med et bilde av Stortinget. Vurderinger av mekanismer for styring og samordning omfatter også de som finnes mellom offentlige myndigheter og private aktører, og i samarbeidet med sivilsamfunnet.

Forventninger til matsystemet er i figur 1.2 illustrert gjennom begrepene motstandsdyktighet, matsikkerhet og bærekraft. Matsystemets motstandsdyktighet handler om systemets evne til å tilpasse seg og håndtere utfordringer og uforutsette hendelser. Dette kan handle om hvilke mekanismer som finnes i systemet for strategisk planlegging, i tillegg til systemets evne til å tilpasse seg langsiktige utfordringer.

1.2.2 Vurdering av bærekraften i matsystemet

I mandatet er utvalget bedt om å legge til grunn FNs definisjon av et bærekraftig matsystem i sin vurdering av matsystemet.

FN definerer et bærekraftig matsystem som et system som tar vare på matsikkerhet og god ernæring for alle på en måte som ikke svekker de økonomiske, sosiale og miljømessige forutsetningene for fremtidige generasjoner (FAO, 2018). Den miljømessige dimensjonen av bærekraft handler om å sikre at sosial og økonomisk utvikling skjer innenfor planetens tålegrenser, den sosiale dimensjonen handler om at alle mennesker skal ha mulighet til å leve gode, trygge og verdige liv, mens den økonomiske dimensjonen dreier seg om verdiskapning og økonomisk trygghet for mennesker og samfunn.

I tillegg til de tre dimensjonene av bærekraft, har utvalget vektlagt å drøfte utfordringer knyttet til styring og samordning av matsystemet, siden det vil påvirke bærekraften i systemet.

Matsikkerhet vektlegges tydelig i FNs definisjon av et bærekraftig matsystem. Utvalgets forståelse er at begrepet inkluderer tilgang og tilgjengelighet til mat, tilstrekkelig ernæringsmessig kvalitet, mattrygghet, rettferdig fordeling av mat, i tillegg til kulturelle preferanser for mat der målet er at alle skal kunne leve et aktivt liv, med god helse.

I tråd med økende politisk og faglig oppmerksomhet på matsystemer, er det utviklet flere rammeverk for mulige måter å vurdere bærekraften i matsystemene i enkeltland, og for å kunne sammenligne status mellom land. I utvalgets vurdering av bærekraften i det norske matsystemet, har utvalget sett hen til internasjonale rammeverk for å identifisere sentrale tema som bør inkluderes i en vurdering.1 Utvalget har vurdert at en streng indikatorbasert analyse av matsystemet ville blitt fragmentert, og ikke fått frem vesentlige sammenhenger. Utvalget har istedenfor foretatt en helhetlig vurdering av utfordringer, dilemmaer og muligheter i dagens og fremtidens matsystem, basert på et bredt tilfang av tilgjengelig kunnskap innenfor de tre bærekraftsdimensjonene. Det vises til kapittel 21 for en nærmere redegjørelse av dette.

1.3 Matsystemutvalgets arbeid

Utvalget har gjennomført 13 utvalgsmøter, hvorav fire av disse har gått over to dager.

Første utvalgsmøte ble avholdt i mars 2025, og siste utvalgsmøte i oktober 2026. Underveis i arbeidet har utvalget invitert en rekke personer til sine utvalgsmøter for å få orientering om spesifikke tema. Dette var professor Arild Aurvåg Farsund fra Universitetet i Bergen om systemtilnærming, avdelingsdirektør Knut Løkstad fra Nærings- og fiskeridepartementet, seniorrådgiver Knut Torget fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og sjefsforsker Gunn Alice Birkemo fra Forsvarets forskningsinstitutt om beredskap, Nils Vagstad, leder for styringsgruppen for samfunnsoppdraget for bærekraftig fôr, Kjell Emil Naas og Sissel Beate Rønning fra styringsgruppens sekretariat om samfunnsoppdraget bærekraftig fôr, Paul Gulleik Larsen fra Utenriksdepartementet om Norges arbeid med bærekraftig matsystemer globalt, samt John Spilling fra IPSOS og Mari Øvrum fra Nofima om forbrukertrender innenfor matområdet.

I tillegg orienterte departementsrådene (eller deres stedfortreder) fra bestillerdepartementene av NOU-en om politiske mål på de respektive departementenes ansvarsområder og prosesser for samordning mellom departementene. Dette var departementsråd Anne Marie Glosli (Landbruks- og matdepartementet), assisterende departementsråd Morten Berg (Nærings- og fiskeridepartementet), departementsråd Tom Rådahl (Klima- og miljødepartementet) og avdelingsdirektør Bodil Blaker (Helse- og omsorgsdepartementet). Også lederne (eller deres stedfortreder) av underliggende etater til Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet orienterte på et utvalgsmøte om sitt arbeid innenfor områder omfattet av utvalgets mandat. Dette var administrerende direktør Eli Reistad (Landbruksdirektoratet), fiskeridirektør Frank Bakke-Jensen (Fiskeridirektoratet), divisjonsdirektør Linda Granlund (Helsedirektoratet), avdelingsdirektør Anna von Streng Felken (Miljødirektoratet) og direktør Inge Nesset (Mattilsynet).

Utvalget hadde også en todagers studietur til Brussel for å få kunnskap om politikkutvikling i EU på matsystemområdet. Det ble i tillegg avholdt et digitalt møte med representanter fra danske, svenske og finske myndigheter for å få innsikt i matsystempolitikken i de andre nordiske landene. Dette var Jens Heed og Pernilla Ivarsson (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, Sverige), Mads Frederik Fischer Møller og Peter Hallenberg (Ministeriet for fødevarer, landbruk og fiskeri, Danmark) og Elina Ovaskainen og Aulikki Hulmi (Jord- och skogbruksministeriet, Finland).

Utvalget har lagt vekt på å innhente synspunkter og kunnskap fra aktører i matsystemet, særlig ved å gjennomføre flere innspillsmøter. Et åpent innspillsmøte ble arrangert i Oslo i mai 2025, der nærmere 50 organisasjoner og institusjoner med tilknytning til matsystemet deltok. Det ble arrangert fire regionale innspillsmøter, i henholdsvis Tromsø, Stavanger, Brumunddal og Trondheim, for å få innspill om spesifikke tema og regionale særtrekk.2 I tillegg har det vært mulig å sende skriftlige innspill til utvalget, for alle som ønsket det, via utvalgets nettside. Utvalget mottok i alt 77 skriftlige innspill fra forskningsinstitusjoner, næringsorganisasjoner, miljø- og forbrukerorganisasjoner, bedrifter og privatpersoner. De skriftlige innspillene er tilgjengelige på utvalgets nettside.

I tråd med mandatet har utvalget i all hovedsak benyttet seg av eksisterende kunnskap i sin utredning. Sekretariatet knyttet tidlig til seg referansepersoner fra departementenes underliggende etater som har bistått med kunnskapsinnhenting og kvalitetssikring underveis. For å supplere kunnskapsgrunnlaget, bestilte utvalget to rapporter – en fra Menon Economics og en fra Ruralis i samarbeid med Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO). Rapporten fra Menon Economics vurderte virkninger av utvalgte kostholdstiltak, mens Ruralis leverte en scenarioanalyse av norsk jordbruk i 2050 med vekt på forholdet mellom kosthold, utslipp, import og matproduksjon.

Utvalget vil takke alle som har bidratt til arbeidet, både faglig og administrativt. Mange eksperter og aktører fra akademia, privat næringsliv, sivilt samfunn og offentlig forvaltning har gitt skriftlige innspill, stilt opp på møter, og delt av sin kunnskap og sine erfaringer. Dette har gitt utvalget verdifull innsikt i krevende problemstillinger. Summen av alle bidrag underveis har beriket utvalgets kunnskapsinnhenting og diskusjoner.

1.4 Leseveiledning

Utredningen er strukturert på følgende måte:

• Del I Innledning, hovedfunn og anbefalinger. I del I av utredningen beskrives bakgrunnen og konteksten for matsystemutvalgets arbeid, sammensetningen av utvalget og utvalgets mandat og forståelse av dette. Videre gis det et sammendrag av utvalgets hovedfunn og anbefalinger.

• Del II Norge og det globale matsystemet. Den generelle samfunnsutviklingen påvirker utviklingen i matsystemet. Utvalget har derfor beskrevet noen av de overordnede driverne for samfunnsutviklingen som også treffer matsystemet. Det norske matsystemet er tett integrert med de globale matsystemene, blant annet gjennom handel. Dette beskrives sammen med overordnet status for de globale matsystemene og Norges bidrag til disse.

• Del III Beskrivelse av status for ulike deler av det norske matsystemet. I denne delen omtales de sentrale politiske målene innenfor matsystemet, samt forbrukeren i matsystemet. Videre gis en beskrivelse av enkeltelementene i matsystemet fra naturressursgrunnlaget, gjennom verdikjeden for mat, forbruk, ressursutnyttelse, avfall og resirkulering, kunnskaps- og innovasjonsarbeidet i matsystemet, samt en gjennomgang av former for samarbeid, koordinering og samspill i matsystemet mellom myndigheter, privat sektor og sivilsamfunnet. Gjennomgangen av de ulike delene av matsystemet er gjort på et relativt overordnet nivå, med utgangspunkt i hva som er vurdert som vesentlig for den samlede analysen av matsystemet og utvalgets anbefalinger.

• Del IV Samlet vurdering av matsystemet. I denne delen gir utvalget sin samlede vurdering av det norske matsystemet sett opp mot FNs definisjon av et bærekraftig matsystem, og beskriver sentrale målkonflikter i systemet.

• Del V Motstandsdyktighet i matsystemet. Her gis det en beskrivelse og vurdering av arbeidet med å styrke motstandsdyktighet og beredskap i matsystemet, med vekt på hendelser i det øvre krisespekteret. I lys av at utvalget er bedt om å vurdere hvordan matsystemet er tilpasset en endret sikkerhetspolitisk situasjon og best kan fungere sammen med øvrige tiltak for å styrke sikkerhetspolitikken, er dette drøftet særskilt her.

• Del VI Matsystemet mot 2050. I denne delen gis det en analyse av sannsynlige utviklingstrekk i matsystemet mot 2050 før utvalget presenterer sine samlede anbefalinger og tiltak for å styrke bærekraften i det norske matsystemet.

• I den grad utvalget har hatt anledning til å vurdere de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets anbefalte tiltak, er disse beskrevet i siste kapittel.

1.4.1 Sentrale begreper i utredningen

En oversikt over sentrale begreper som benyttes i utredningen og definisjonene av disse, er gjengitt i tabell 1.1.

2 Utvalgets samlede vurderinger og anbefalinger

I dette kapittelet oppsummeres utvalgets samlede vurderinger av det norske matsystemet og hvilke anbefalinger utvalget gir for videre utvikling av bærekraften i matsystemet. Det vises til utredningens del IV-VI for en mer detaljert gjennomgang av vurderinger og anbefalinger.

2.1 Norge har et godt utgangspunkt

I global sammenheng har Norge høy grad av matsikkerhet. Det norske matsystemet leverer mat- og drikkevarer til den norske befolkningen hver dag, hele året, over hele landet. Det er sjelden forbrukerne opplever begrensninger i utvalget av mat og drikke, til tross for spredt bosetting og store avstander. Matsystemet har i moderne tid vist seg å kunne håndtere oppståtte hendelser, som moderate forstyrrelser i forsyningskjeden eller markedssvikt, som under koronapandemien, eller som følge av ekstreme værhendelser slik som ekstremværet Hans.

Norsk matforsyning hviler både på prioritering av egen matproduksjon, ivaretakelse av ressursgrunnlaget og et velutviklet handelssamarbeid, særlig med våre geografiske nærområder. Det naturgitte ressursgrunnlaget utnyttes godt til matproduksjon. Norge har svært gode, naturgitte betingelser for sjømatproduksjon fra fiskeri i våre kyst- og havområder og fra havbruk langs hele norskekysten. Selv om Norge har et begrenset areal tilgjengelig for jordbruksproduksjon, der store deler av jordbruksarealet kun er egnet til grasproduksjon for husdyrfôr, utnyttes tilgjengelige ressurser i all hovedsak godt. Tydelige reguleringer legger til rette for en geografisk fordeling av ulike produksjoner som følge av ulikheter i blant annet klima, topografi og jordsmonn.

Virkemidler for å støtte opp om norsk jordbruksproduksjon og ivaretakelse av ressursgrunnlaget er prioritert i offentlige budsjetter. Siden 1990 har befolkningen økt med 33 pst. Norsk jordbruksproduksjon har på samme tid økt sitt produksjonsvolum med 12,4 pst. Det meste av varene for det norske forbruket av melk, meieriprodukter, egg, kjøtt og poteter er produsert i Norge. Dette er varer som vi i stor grad er selvforsynte på. For matkorn er andelen rundt 50 pst., men med stor variasjon fra år til år. Det er potensial for å øke andelen norsk matkorn og å ta markedsandeler fra import av frukt og grønt.

Tilgang til og kontroll over villfiskbestanden er god. Produksjonen av sjømat rekker langt ut over egen befolknings konsum, og utgjør et viktig bidrag til sjømatkonsumet, særlig i EU. I 2025 ble det totalt eksportert 2,8 mill. tonn sjømat til en verdi av 181,5 mrd. kroner. Det tilsvarer 38 mill. sjømatmåltider som går ut i verden hver dag. Samtidig utgjør fisken en stadig mindre del av matfatet i Norge. Den stabile sjømateksporten gir andre land insentiver til gjensidige og robuste handelsrelasjoner.

Norge vektlegger å ha et godt samspill med våre handelspartnere for å sikre god tilgang til matvarer og innsatsfaktorer. Gode handelsavtaler gir muligheter til å importere mat og innsatsvarer til matproduksjon og eksport av sjømat. De siste ti årene har Norge i gjennomsnitt importert 56 pst. av maten som spises, målt på kaloribasis.

At maten som tilbys forbrukerne er helsemessig trygg, er avgjørende for å unngå matbåren sykdom og for tilliten til det norske matsystemet. Mattryggheten i Norge er jevnt over god. Det er vesentlig færre påviste utbrudd av matbårne sykdommer i Norge enn i andre deler av Europa og globalt. Antibiotikabruken i matproduksjonen er lav, og det er jevnt over god plante- og dyrehelse. Det er utarbeidet et omfattende regelverk som skal understøtte arbeidet for trygg mat. Gode og systematiske rutiner for forvaltning og kontroll med etterlevelse av regelverket fra myndighetenes side og åpenhet rundt matproduksjonen er også avgjørende for befolkningens tillit til mattryggheten. Mattryggheten utfordres i dag av klimaendringer og økt forekomst av dyre- og plantesykdommer. Den økte risikoen må håndteres gjennom fortsatt vektlegging av mattrygghet og videreutvikling av regelverk og systemer for oppfølging gjennom hele matsystemet.

Norge har en høyt utdannet befolkning og er blant landene i verden med lavest sosial og økonomisk ulikhet (OECD, 2026a). På befolkningsnivå har de fleste tilstrekkelig kunnskap om kosthold og økonomi til å sette sammen et variert og balansert kosthold i tråd med de nasjonale kostrådene. Det er likevel en utfordring å få befolkningen til å spise i tråd med rådene. Selv om tall fra SSB viser at befolkningen i gjennomsnitt bruker en lavere andel av husholdningsbudsjettet sitt på mat enn tidligere, og at husholdningenes kjøpekraft og realøkonomiske forhold viser en positiv utvikling, merker enkelte grupper i større grad at maten blir dyrere og at man må bruke en større andel av inntekten sin for å spise sunt (Uldahl & Bere, 2023). Utvalgets vurdering er at denne utfordringen først og fremst må løses gjennom sosialpolitikken, og ikke som en del av matsystemet.

Norge bidrar gjennom handels-, utenriks-, og utviklingspolitikken til internasjonalt samarbeid for å forbedre bærekraften i det globale matsystemet. Norges aktive deltagelse i multilaterale organisasjoner, investeringer i globale fellesgoder og tilslutning til internasjonale miljøavtaler, bidrar til å gjøre det globale matsystemet mer bærekraftig.

En mangfoldig matproduksjon som bidrar til flere samfunnsmål

De fleste ledd i verdikjeden for mat har gjennomgått en betydelig effektivisering og strukturutvikling. Likevel er det fremdeles en variert virksomhetsstruktur i primærproduksjonen og i industrileddet. Primærproduksjonen i jordbruket er fortsatt i stor grad tuftet på relativt små og familiebaserte foretak. På fiskerisiden har det vært viktig å ivareta en variert flåtestruktur, knyttet til størrelsen på fiskefartøyene, men også hvor de er lokalisert, og hvilke redskaper de bruker. Fiskeflåten består derfor fremdeles av mange små sjarker som kun har én fisker om bord, i tillegg til større båter. I havbrukssektoren har det vært en stor konsentrasjon av eierskap, særlig fra 2000-tallet og til i dag, med noen særlig store og dominerende foretak. Norskeide og norskkontrollerte virksomheter dominerer i de fleste ledd av systemet. Særlig jordbrukspolitikken har virkemidler som skal bidra til å ivareta ulike bruksstørrelser.

Både primærproduksjonen, tilhørende leverandører og næringsmiddelindustrien bidrar til arbeidsplasser og verdiskaping i hele landet, og produserer ulike former for fellesgoder, som kulturlandskap og levende lokalsamfunn i hele landet. Regionale verdikjeder er en styrke i beredskapssammenheng. Verdikjeden for mat sysselsetter samlet mer enn 288 000 årsverk og består av over 83 000 bedrifter som genererer en samlet verdiskaping på over 240 mrd. kroner.

Reindriftsnæringen er en liten, men særegen, del av det norske matsystemet, som bidrar til næringsmessig mangfold, ressursutnyttelse i marginale fjellområder og ivaretakelse av samisk kultur.

Fremveksten av lokalmatproduksjon har bidratt til økt mangfold av matvarer, ivaretakelse av matkultur og mattradisjoner, og økt utnyttelse av ressursgrunnlaget, særlig i den jordbruksbaserte primærproduksjonen. Det har blitt jobbet systematisk for å koble utviklingen til annen lokalsamfunnsutvikling, særlig knyttet til utvikling av mat- og reiselivsregioner i Norge. Prioritering av økologisk landbruk er en del av et næringsmessig mangfold som bidrar til å utvikle jordbruksproduksjonen agronomisk og miljømessig, i tillegg til at det gir forbrukerne et større mangfold av produkter.

Et matsystem med høy grad av tillit

Norge er et samfunn der man jevnt over har høy tillit til hverandre, politikere, næringsaktører og offentlige myndigheter. Ifølge OECDs undersøkelse av befolkningens tillit til offentlige myndigheter, var det i 2024 kun Sveits og Irlands befolkninger som hadde høyere tillit til sine offentlige myndigheter (OECD, 2024b).

Generelt er tilliten til norsk matproduksjon høy, men den varierer mellom ulike deler av matsystemet. Forbrukerne har særlig høy tillit til at maten er trygg, at den har god kvalitet, at norske produsenter har lavt forbruk av medisiner i husdyrholdet og plantevernmidler i planteproduksjonen.

Selv om tilliten i det norske samfunnet generelt er høy, er det flere av dagens utviklingstrekk som kan bidra til å svekke den. Økende polarisering i det offentlige ordskiftet, og ulik forståelse for og vektlegging av kunnskap utfordrer tilliten i samfunnet. Dette vil kunne gjøre det vanskeligere å finne felles løsninger på de komplekse utfordringene matsystemet står ovenfor.

Tillit mellom offentlige myndigheter, matprodusenter, næringsliv og forbrukerne er viktig i arbeidet med å utvikle det norske matsystemet i en mer bærekraftig retning.

Forvaltningen, næringslivet og interesseorganisasjoner i Norge er velorganiserte. Forvaltningen har sterke faglige institusjoner på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Det er etablert gode samarbeidsmekanismer mellom offentlige myndigheter, kunnskapssektoren, næringsliv og organisasjoner som er viktige å bygge videre på i arbeidet for et mer bærekraftig matsystem. Den institusjonaliserte dialogen mellom næringsorganisasjonene i jordbruket og staten gjennom jordbruksavtalen er et eksempel på at det finnes gode modeller for samarbeid, som bidrar til utvikling, medbestemmelse og ansvarliggjøring.

Sterke kunnskaps- og innovasjonsmiljø

Det norske matsystemet har sterke kunnskaps- og innovasjonsmiljøer innenfor universitets- og høyskolesektoren, instituttsektoren og gjennom innovasjonsklynger i blå og grønn sektor. Sammen bidrar disse til utvikling av kunnskap som understøtter nødvendig omstilling i verdikjeden, en kunnskapsbasert forvaltning og overvåking av risiko og sårbarheter i matsystemet. Norge har lange tradisjoner for tilgjengeliggjøring av data, noe som utgjør et viktig grunnlag for forskning og innovasjon, også i matsystemet.

Teknologiske og digitale løsninger for optimalisering av matproduksjonen langs hele verdikjeden er utbredt, blant annet som følge av en god digital infrastruktur og et høyt kostnadsnivå. Norge er verdensledende på havbruksteknologi, en posisjon som har vokst frem gjennom den 50 år lange utviklingen av oppdrettsnæringen. Innenfor jordbrukssektoren er det for eksempel store miljøer som jobber aktivt med avlsarbeid og eksport av avlsmateriale til det globale markedet. Samlet bidrar dette til å legge grunnlaget for en mer effektiv ressursbruk, friskere dyr, nye plantesorter og lavere klima- og miljøbelastning.

2.2 Matsystemet vil settes på prøve mot 2050

Klimaendringer, tap av natur og naturmangfold, store geopolitiske skifter og økonomiske svingninger globalt vil sette motstandsdyktigheten i matsystemet på prøve. I tillegg er kostholdsrelaterte helseutfordringer et betydelig samfunnsproblem.

Klima- og miljøbelastningene er for store

En av de mest gjennomgående utfordringene i matsystemene, både det globale og det norske matsystemet, er knyttet til klima- og miljøpåvirkning. Matsystemene bidrar til klimagassutslipp, påvirker naturmangfoldet og medfører utslipp av næringsstoffer og annen forurensning. Jordbruket står for 10 pst. av de nasjonale klimagassutslippene. Den største andelen av utslippene kommer fra biologiske prosesser og særlig utslipp av enterisk metan fra drøvtyggeres fordøyelse.

Jordbruket har inngått en intensjonsavtale med staten om å kutte fem mill. tonn CO₂-ekvivalenter samlet i perioden 2021 til 2030. Halvveis inn i avtaleperioden ligger det an til at de de akkumulerte utslippene i perioden 2021 til 2030 vil bli 2,84 mill. tonn CO₂-ekvivalenter lavere enn i referansegrunnlaget for avtalen. Dette er en positiv utvikling sammenlignet med tidligere fremskrivninger, og betyr at jordbruket er 2,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter unna målet dersom utslippene utvikler seg i tråd med de nyeste fremskrivningene. Det er fortsatt behov for å jobbe videre med å utvikle effektive tiltak som kan gi utslippskutt i produksjonen, samtidig som kostholdsendringer også kan bidra til reduserte klimagassutslipp mot 2050. I fiskeriene er det drivstofforbruket på fiskerfartøyene som bidrar mest til klimagassutslippene, og i havbrukssektoren er det utslipp knyttet til fôr produsert i utlandet som gir størst utslipp. Det er lite helhetlig kunnskap om klimagassutslippene fra marine økosystemer og fiskeri- og havbruksaktivitet. For de kjente kildene til klimagassutslipp er tiltakene som er iverksatt lite effektive.

Den norske havbruksnæringen er i stor vekst. Innovasjoner som lukkede anlegg, bedre fôrressurser og resirkulering av næringsstoffer gir mulighet for å redusere miljøpåvirkningen. Samtidig er det betydelige utfordringer særlig knyttet til utslipp av næringsstoffer, arealbeslag, rømming av fisk og spredning av lakselus. Samlet påvirker dette økosystemene negativt. Et dilemma er hvordan vi kan møte den økende etterspørselen etter sjømat innenfor miljømessig bærekraftige rammer og samtidig sikre at produksjonen er økonomisk og sosialt bærekraftig.

Jordbrukets produksjonsgrunnlag og de marine økosystemene påvirkes av økende arealkonflikter. Det er behov for at næringsinteresser og forvaltning av natur- og ressursgrunnlag på land og i hav balanseres bedre.

Reindriftens grunnlag for god dyrevelferd, næring og tradisjonell drift svekkes gjennom endringer i snøforhold, beitegrunnlag og økosystemer, i tillegg til at den påvirkes negativt av klimatiltak som gjennomføres i andre sektorer. Både jordbruket og havbruket står for betydelige utslipp av næringsstoffer til vann. Eutrofiutfordringene i norske vannforekomster har forverret seg de siste årene, og situasjonen er med på å understreke viktigheten av å gjennomføre tiltak som reduserer avrenningen av fosfor, nitrogen og jordpartikler. Klimaendringene forsterker problemene med avrenning, som igjen kan føre til ytterligere eutrofiering og forurensning av vannforekomster.

Klimaendringene er en sentral driver for tap av naturmangfold og påvirker naturens evne til å levere de økosystemtjenestene matsystemene er avhengig av, slik som rent vann, pollinering og vannregulering, og øker usikkerheten rundt fremtidig matproduksjon. Utvalgets vurdering er at klimaendringene representerer en av de viktigste langsiktige utfordringene for matsystemet, fordi de både påvirker produksjonen direkte og svekker naturens evne til å levere de økosystemtjenestene matproduksjonen er avhengig av både globalt og i Norge.

Matproduksjonen står ovenfor krevende omstillinger

Verdikjedene for mat står ovenfor omstillingsutfordringer når konkurransekraften skal styrkes samtidig som klima- og miljøavtrykket må reduseres. Mens produktivitetsveksten i primærnæringene har vært høy over lang tid, er den nå avtagende. Produktivitetsveksten i norsk næringsmiddelindustri har vært relativt svak de siste ti årene. Årsakene til den relativt svake utviklingen i næringsmiddelindustrien er blant annet økte råvarekostnader og sterk internasjonal konkurranse. Verdikjedene i både blå og grønn sektor står overfor utfordringer knyttet til konkurranse og kostnadsnivå som vil utfordre næringenes produktivtetsvekst også fremover.

Matsvinnet i hele matkjeden er for stort, og mange bioressurser som kunne vært spist av mennesker, dyr eller vært utnyttet til andre produkter, går til spille. Det fører også til at det tilføres mye næringsstoffer til miljøet fra jordbruk og havbruk. Som ekspertgruppen for sirkulærøkonomi pekte på, mangler det insentiver til mer effektiv resirkulering av ressurser. En bedre utnytting av bioressursene kunne derfor gitt økt verdiskaping.

Det jobbes ikke godt nok langs hele verdikjeden for å utløse potensialet for økt norsk produksjon og forbruk av matplanter. Produksjonen av matkorn, grønt (potet, grønnsaker, frukt og bær) og sjømat har ulike forutsetninger, men deler flere fellestrekk. Dette er matvarer som det i et folkehelseperspektiv er ønskelig at vi spiser mer av, som har et lavt klimaavtrykk sammenlignet med mange andre matvarer, og som har et potensial for økt verdiskaping gjennom økt bearbeiding, omsetning og forbruk i Norge.

Myndighetene har de siste årene lagt inn betydelige virkemidler på produksjonssiden for å stimulere til økt produksjon og omsetning av mathvete, grønnsaker, potet, frukt og bær. Målet med satsingen er å bidra til økt selvforsyning og bedre markedsmuligheter. På sjømatsiden er det et politisk ønske om å øke bearbeidingen og konsum av sjømat i Norge, med mål om en lønnsom og konkurransedyktig sjømatindustri. Utvalget mener at det er et potensial for å vektlegge innsats på disse områdene fremover i tid. Områdene har noe ulikt utgangspunkt og potensial, men de har til felles at de både kan forene mål om et sunnere kosthold, og økt verdiskaping basert på norsk produksjon og bearbeiding.

Importavhengigheten, særlig av kritiske innsatsfaktorer til matproduksjon, er en utfordring dersom de globale forsyningslinjene svikter. Over 90 pst. av råvarene til fôrproduksjon i havbruksnæringen er importert, og om lag 45 pst. av råvarene til fôrproduksjon innen landbruksbasert husdyrhold, men med store forskjeller mellom produksjonene av kylling, egg, svin, storfe og småfe.

Strukturutvikling og effektivisering i jordbruksproduksjonen gir utfordringer knyttet til opprettholdelse av en kritisk masse av produsenter og produsentmiljøer i deler av landet. Særlig deler av Nord-Norge og fjellbygdene opplever stor nedgang i aktive bruk. Selv om den samlede matproduksjonen er opprettholdt og har økt til tross for redusert antall gårdsbruk, får utviklingen konsekvenser for bosetning, lokalt næringsliv og kulturlandskap. Det er betydelige juridiske og økonomiske virkemidler innenfor jordbrukspolitikken for å ivareta mål knyttet til en variert bruksstruktur med både små og store bruk, et landbruk i hele landet, og klima- og miljømål. Bondens egne ønsker for driften som selvstendig næringsdrivende, teknologiutvikling og andre former for optimalisering og effektivisering av produksjonen vil trolig medføre at strukturutviklingen med større og færre bruk likevel vil holde frem. Motsetningsforholdet mellom distriktspolitiske mål og mål om landbruk i hele landet på den ene siden, og produksjonsmål og mål om økt verdiskaping på den andre siden, vil trolig øke.

Sterk konsentrasjon av makt i deler av verdikjeden

Norge har, som i mange europeiske land, sterk konsentrasjon av aktører i deler av verdikjedene for mat. Dagligvareaktørene og grossistene har tatt stadig nye eierskap bakover i verdikjeden og prisdannelsen er uklar. Oppmerksomheten om maktforhold i matsystemet har vært størst knyttet til dagligvarehandelen, men det er tilsvarende problemstillinger i andre ledd av matverdikjedene.

Det er lite som tyder på at det vil skje store endringer i konkurranseforholdene i verdikjeden uten større grep fremover i tid. Tiltak som kan ha positiv effekt på pris og konkurransevilkår i dagligvarebransjen, kan ha negativ effekt på primærproduksjon og norsk næringsmiddelindustri.

Kostholdsrelaterte helseutfordringer er et betydelig samfunnsproblem

Det er høy kjennskap og tillit til de nasjonale kostrådene, og myndighetene har iverksatt flere tiltak for å gjøre det enklere for forbrukerne å spise i tråd med kostrådene. Likevel er det en stor andel av befolkningen som ikke følger rådene, noe som gir økt risiko for utvikling av ikke-smittsomme sykdommer, overvekt og fedme. Dette er sykdommer som påfører den enkelte helseplager og gir redusert livskvalitet, men det påfører også samfunnet store utgifter blant annet knyttet til behandling, redusert produktivitet og sykefravær. Flere av de ikke-smittsomme sykdommene, som for eksempel hjerte- og karsykdommer, diabetes type 2 og noen former for kreft, kan forebygges gjennom endringer i kostholdet. Et økt inntak av frukt, bær, grønnsaker, belgvekster, fullkorn, fisk og sjømat, og et redusert inntak av rødt eller bearbeidet kjøtt, sukker, salt og mettet fett, vil redusere risikoen for å utvikle disse sykdommene.

Det er vanskelig å estimere kostnadene av at befolkningen ikke følger kostrådene, men Helsedirektoratet har estimert at de potensielle samfunnsøkonomiske gevinstene av at befolkningen følger kostrådene, målt i form av bedre helse, flere gode leveår, reduserte helsetjenestekostnader og økt produktivitet, er om lag 250 til 300 mrd. kroner målt i 2023-kroner. Tiltak for å endre kostholdet i en slik retning vil derfor bli viktig fremover.

Det er sosiale og demografiske ulikheter i kosthold knyttet til både inntekt, bosted og kjønn som bør utjevnes. Voksne personer med lav utdanning og/eller inntekt spiser for eksempel mindre frukt og grønt enn de med høy utdanning og/eller inntekt. Menn spiser generelt mer kjøtt enn kvinner, og forekomst av overvekt og fedme er høyere i Nord-Norge og i distriktene enn i byene.

Utvalget mener at det ikke legges godt nok til rette for at befolkningen skal kunne ha et kosthold i tråd med myndighetenes kostråd, verken fra statlig eller lokalt hold, og at det fremover bør rettes oppmerksomhet mot strukturelle forhold som endrer matomgivelsene, i tillegg til at det bør arbeides mer tverrsektorielt for å fremme sunnere matvalg, men også matglede og praktiske matlagingsferdigheter. Kunnskap om kosthold og praktiske matlagingsferdigheter er også viktig i beredskapssammenheng.

Matsystemet er ikke godt nok rustet for store kriser og krig

Utvalgets samlede vurdering av matsystemet er at Norge, som et ressursrikt og demokratisk land med høy grad av tillit og samhandling mellom myndigheter og næringsliv, har gode forutsetninger for å sikre egen befolkning nok, trygg og sunn mat både i det daglige og i en krisesituasjon. Løpende matproduksjon, ivaretakelse av ressursgrunnlaget og velfungerende handel med mat og innsatsvarer er en forutsetning for tilgang til nok og trygg mat. I et kriseperspektiv, der tilgangen på importerte varer kan tenkes å bli vesentlig svekket over lenger tid, mener utvalget det er landets selvforsyningsevne, fremfor landets selvforsyningsgrad som må vektlegges. Utvalget har i sin gjennomgang pekt på sårbarheter og avhengigheter, som hver for seg eller i kombinasjon, vil kunne ha stor innvirkning på matsystemets evne til å sikre befolkningen tilgang på matvarer.

Utvalgets vurdering er at det er flere scenarioer med utgangspunkt i dagens geopolitiske situasjon som kan tenkes å skape forstyrrelser i forsyningslinjene i matsystemet. Videre er pandemier, klimarelaterte hendelser som tørke og flom, utbrudd av dyresykdommer og zoonoser, handelskonflikter, prissjokk og svikt i forsyningslinjene på mat og innsatsvarer til matproduksjon, hendelser som kan ramme matsystemet med ujevne mellomrom. Matsystemets motstandsdyktighet handler om hvor beredt aktørene i matsystemet er og hvordan de evner å respondere på ulike hendelser og kriser.

Nasjonal matforsyningssikkerhet er sårbar for forsyningssvikt fra andre sektorer, for eksempel strømforsyning og drivstoff, samt digital infrastruktur. Videre er matforsyningen avhengig av en rekke andre innsatsfaktorer, både importerte og nasjonalt produserte, til produksjon, bearbeiding og distribusjon gjennom verdikjeden frem til forbrukerne. En bred tilnærming til beredskapsarbeidet i matsystemet er derfor viktig. Utvalget peker på at regelbasert internasjonal handel er grunnleggende for matsikkerheten i Norge. Samtidig er dette en sårbarhet, og det må planlegges ut fra at importen av matvarer og innsatsfaktorer i en krisesituasjon kan bli redusert, og at det kan bli betydelig knapphet på enkelte importerte innsatsfaktorer.

Som grunnlag for styrket motstandsdyktighet og beredskap mener utvalget det er nødvendig å gjennomføre en oppdatert risiko- og sårbarhetsanalyse av norsk matforsyning. Det er også en betydelig mangel ved kunnskapsgrunnlaget at det ikke er gjennomført en helhetlig vurdering av den samlede evnen til å omstille matproduksjonen fra hav og land i en krise. Oppdatering av kunnskapsgrunnlaget er avgjørende for at utfordringer med avhengigheter og sårbarheter kan håndteres. Utvalget vurderer at Nord-Norge er i en særstilling i beredskapssammenheng, både som militært strategisk område og på grunn av geografi, bosettingsmønster og næringsstruktur. Det er lange avstander, liten befolkning og utfordrende forsyningslinjer, der tilgang til mat, drivstoff og medisiner kan påvirke beredskap og motstandskraft. Mens forsyningsbehovet er lavest i fredstid i Nord-Norge, vil det i en krigssituasjon kunne være i Nord-Norge at forsyningsbehovet for allierte styrker vil være størst. Dette gjør Nord-Norge sårbar for knapphet på drivstoff og for avskjæring fra Sør-Norge, der de store grossistlagrene av matvarer er konsentrert.

Behovet for internasjonalt samarbeid øker

Det nordiske samarbeidet har lange tradisjoner, og de nordiske landene deler i dag en visjon om å bli verdens mest bærekraftige og integrerte region frem mot år 2030. Det nordiske arbeidet har satt tydelige spor i nordisk politikkutvikling innenfor matsystemet, særlig knyttet til felles kunnskapstvikling. De senere årene har samarbeid om beredskap blitt styrket, blant annet gjennom Karlstad-erklæringen om nordisk samarbeid for beredskap og robusthet innen matforsyning og skog, og gjennom Nordic Security of Supply Network. Bakteppet er Russlands angrepskrig mot Ukraina, Finland og Sveriges innlemming i NATO og de senere års erfaringer med ekstremvær og pandemi. Utvalget understreker betydningen av at Norge fremdeles vektlegger og er en pådriver for det nordiske samarbeidet for felles løsninger som bidrar til å bygge en mer bærekraftig og motstandsdyktig nordisk region.

Det fellesnordiske samarbeidet kan likevel ikke fullt ut erstatte behovet for en forsterket dialog med EU innenfor matsystemet generelt og på beredskapsområdet spesielt. EU er Norges viktigste handelspartner og en sentral premissleverandør for utviklingen av det norske matsystemet både gjennom politikkutvikling, gjensidige avtaler på myndighetsnivå, harmonisert regulering og felles forskning. EU har gjennom flere initiativer også tatt mer ansvar for europeisk sikkerhet, og Norge har interesser av et forsterket samarbeid med EU knyttet til beredskap, lager og kritiske innsatsfaktorer. Politikkutviklingen i EU har de siste årene dreiet mot å bli mer sektorovergripende. EØS-avtalen har begrenset rekkevidde, noe som gjør det enda mer krevende for Norge og EØS-landene å håndtere.

Norge er tett integrert i det europeiske markedet, og EØS-avtalen er det viktigste rammeverket for Norges økonomiske samarbeid med EU. EØS-avtalen sikrer markedsadgang til det indre markedet og knytter Norge tett til europeisk politikk- og regelverksutvikling. Dette har spesielt stor betydning for verdikjedene for mat, innsatsvarer og teknologi. For eksempel er rundt 40 pst. av det norske regelverket på matområdet EØS-basert, og utgjør rundt 90 pst. av lovverket som Mattilsynet forvalter. Et nært samarbeid med EU er derfor viktig for å sikre forutsigbare rammevilkår, forsyningssikkerhet og like konkurransevilkår for næringsaktørene i det norske matsystemet.

Norge er avhengig av et velfungerende globalt matsystem for å sikre egen befolkning nok mat. Internasjonalt, regelbasert handelssamarbeid og samarbeid i internasjonale organisasjoner utfordres i dagens geopolitiske situasjon. Risikoen for at de multilaterale reguleringene av internasjonal handel settes til side av sterke handelspartnere har økt. Dette, sammen med økte politiske og militære konflikter, gir økt uforutsigbarhet for prissjokk og ustabilitet i forsyningslinjene. Det er derfor behov for å videreføre Norges aktive rolle i utvikling av regelbasert handel og internasjonalt samarbeid. Ivaretakelse av bærekraftshensyn vil være et viktig premiss fremover.

Det er i Norges interesse å ha gode og velfungerende multilaterale organisasjoner som FN. Norges innsats som medlemsland i FN og andre multilaterale organisasjoner er omfattende. Dette inkluderer både normativt arbeid, kunnskapsutvikling og støtte til gjennomføring av tiltak. Gjennom multilateralt samarbeid jobber Norge aktivt for å sikre internasjonale regelverk, avtaler, kunnskap og systemer som både ivaretar norske interesser og som ivaretar de fattigstes behov. Nedgang i offentlig utviklingshjelp (ODA) internasjonalt, og de store kuttene i finansieringen til FN-organisasjonene, vil i flere år fremover kunne skape utfordringer for arbeid av betydning for et bærekraftig matsystem globalt, og understreker behovet for den pågående reformprosessen i FN.

2.3 Målkonfliktene i matsystemet må håndteres bedre

Det er flere målkonflikter i matsystemet, og de mest fremtredende handler om å balansere hensynene til matproduksjon i hele landet og styrking av konkurransekraft og produktivitet, samtidig som det er behov for å kutte klimagassutslipp fra matsystemet, ivareta natur og andre miljømessige og sosiale goder, samt legge til rette for at flere spiser i tråd med de nasjonale kostrådene.

Målkonflikten knyttet til forholdet mellom klimagassreduksjon, kjøttproduksjon og behov for kostholdsendringer berører sentrale politikkområder innen matproduksjon, distriktspolitikk og kostholds- og klimapolitikk. Det har vært utfordrende diskusjoner på dette området, og for å komme videre i diskusjonene mener utvalget at det bør fokuseres mindre på ytterpunktene og mer på en politikkutvikling som balanserer kostholds-, klima- og jordbrukspolitikk. Det er lite som tyder på at hele befolkningen vil ha et kjøttforbruk som er under 350 g per uke. For å redusere utslippene fra jordbruket i 2050 og samtidig sikre en matproduksjon som bidrar til økt matsikkerhet, vurderer utvalget at det er behov for en kombinasjon av forbruksendringer og klimaeffektive tiltak innenfor agronomi, planteforedling og avl.

Fraværet av en helhetlig matsystempolitikk med felles mål på tvers av de sektorspesifikke målene gjør det vanskelig å balansere slike mål og komme videre med praktisk politikkutvikling og tiltak som kan bidra til håndtering av problemområdene.

Fremover må samfunnsutfordringene løses med knappere offentlige ressurser og på en mer helhetlig måte. Behovet for å utforme politikk og virkemidler for å unngå uønsket stiavhengighet blir derfor viktig. Både jordbruks-, fiskeri- og matindustripolitikken er preget av stiavhengighet i dag, noe som begrenser omstillingskapasiteten og muligheten for å foreta helhetlige prioriteringer.

2.4 Fem hovedgrep og tilhørende anbefalinger

Det norske matsystemet har betydelige styrker. Befolkningen har god tilgjengelighet av både trygg, sunn og variert mat. Det er betydelig verdiskaping, høy kompetanse i systemet og sterke institusjoner og forskningsmiljøer. Det er høy tillit i samfunnet, også til forvaltningen og matsystemet. Disse verdifulle fortrinnene og mulighetene må utnyttes. Samtidig står systemet overfor omfattende utfordringer knyttet til klima- og miljøendringer, ressursutnyttelse, kosthold, importavhengighet og geopolitiske endringer. Disse utfordringene kan ikke møtes gjennom enkeltstående tiltak innenfor avgrensede sektorer, men gjennom tverrfaglig samarbeid mellom sektorer.

Basert på utvalgets vurderinger av muligheter, utfordringer og dilemmaer i matsystemet, som vist til i kapittel 2.1 til 2.3, fremmer utvalget fem hovedgrep med tilhørende anbefalinger. Samlet skal disse bidra til et mer bærekraftig matsystem i 2050 og bygge opp under behovet for å gjøre matsystemet mer motstandsdyktig, både i en normalsituasjon og mot kriser i det øvre krisespekteret. De fem hovedgrepene er:

• en balansert matsystempolitikk

• et motstandsdyktig matsystem – beredskapsansvar i alle ledd

• bærekraftig verdiskaping og reduksjon av det negative avtrykket på klima og miljø

• matomgivelser som fremmer folkehelse, matkultur og matglede

• forsterket internasjonalt samarbeid

Hovedgrep 1: En balansert matsystempolitikk

Tverrgående samfunnsutfordringer og mer komplekse oppgaver krever en mer helhetlig tilnærming og stiller høyere krav til prioriteringer. For å gjøre forvaltningen bedre rustet til å se helhetlig på matsystemet, gjøre gode prioriteringer og utforme effektive virkemidler innenfor hvert enkelt sektorområde og på tvers av sektorene i matsystemet, anbefaler utvalget å:

• etablere en felles matsystempolitikk med felles målbilde og en tverrdepartemental samarbeidsstruktur

• arbeide med å bygge mer langsiktig omstillingskapasitet, herunder gjennomføre en kartlegging av fordeling av makt, interesser og innflytelse i det norske matsystemet som et kunnskapsgrunnlag for omstillingsarbeidet

For å balansere bærekraftsutfordringene som går på tvers av matsystemets politikkområder og dagens sektororganisering av forvaltningen, mener utvalget at det er behov for å definere tydeligere en matsystempolitikk, gjennom å opprette felles mål og tilhørende målepunkter som felles kunnskapsgrunnlag over status og utvikling i matsystemet. De fire likestilte målene som foreslås er:

• økt matsikkerhet og beredskap

• matproduksjon i hele landet, bærekraftig bruk av ressursgrunnlaget fra hav, kyst og land og økt verdiskaping

• at befolkningens kosthold skal bidra til flere gode leveår

• reduserte klima- og miljøavtrykk i samsvar med nasjonale mål og internasjonale forpliktelser

Hovedgrep 2: Et motstandsdyktig matsystem – økt beredskapsansvar i alle ledd

Norge befinner seg i den mest alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen siden andre verdenskrig. Utvalget påpeker at det aldri vil være mulig å forebygge eller ha beredskap for alle former for hendelser, men en god beredskap for hendelser i den øvre delen av krisespekteret vil gi et godt utgangspunkt for også å håndtere hendelser lavere i krisespekteret.

Grunnlaget for et motstandsdyktig matsystem og god beredskap er at det fungerer godt i en normalsituasjon. Dette innebærer at det arbeides med å opprettholde en kontinuerlig, solid og velfungerende matforsyning som er tuftet på nasjonal produksjon, ivaretakelse av produksjonsgrunnlaget og en velfungerende internasjonal handel, samt gode systemer for samarbeid, samordning, koordinering og overvåking av risikobildet i alle ledd i matsystemet.

Alle ledd i matsystemet må forvente, og være forberedt på, at det oftere vil oppstå uregelmessigheter i matsystemet fremover, også i en normalsituasjon. Utvalget mener det er viktig å øke forståelsen av hvilket ansvar hver enkelt aktør i matsystemet har for beredskapen. Næringslivets beredskapsressurser utgjør en kritisk del av beredskapen i matsystemet, da private bedrifter besitter betydelige ressurser innen transport, matforsyning, logistikk med mer. Økt beredskapsansvar i alle ledd vil styrke bufferkapasiteten i samfunnet og dermed redusere den umiddelbare sårbarheten ved svingninger i normalsituasjonen, men også ved større kriser. Et sentralt budskap fra utvalget er derfor at beredskapsansvaret må vektlegges sterkere på alle nivåer i systemet.

Gode planer, koordinert håndtering og god kommunikasjon med befolkningen er grunnleggende for å bygge tillit og unngå panikk og hamstring ved kriser. Utvalget peker på at det i en krise av lengre, eller uklar, varighet, vil kunne være nødvendig med omlegging av både matproduksjon og forbruk. I tillegg kan det være behov for at en del av eksportoverskuddet av sjømat omdirigeres til det nasjonale markedet.

Det nordiske samarbeidet om matberedskap har blitt forsterket de siste årene og vektlegges tydeligere gjennom arbeidet i Nordisk ministerråd. Norge har også inngått en partnerskapsavtale om samarbeid og sikkerhet med EU. Norge er ikke en del av EUs beredskapsunion. Utvalget mener det er viktig for Norge å knytte seg til EUs arbeid med sikkerhet og beredskap. EØS-avtalen gir ikke automatisk rett til dette.

For å styrke matsystemets motstandskraft og beredskapsevne, er utvalgets anbefalinger under dette hovedgrepet å:

• styrke beredskapsansvaret i alle ledd, blant annet gjennom å stille krav til virksomheter i verdikjeden for mat om egenberedskap med utgangspunkt i Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps generiske veileder, samt tiltak for å styrke befolkningens motstandsdyktighet

• ivareta og styrke ressursgrunnlaget, produksjonsmangfoldet og matproduksjonen i hele verdikjeden, samt vurdere omstillingsevnen i matsystemet i den varslede ROS-analysen for mat og matforsyning

• ivareta en velfungerende internasjonal handel og styrke samarbeid om beredskap på matområder gjennom nordisk samarbeid, og gjennom EU, der det bør jobbes for å slutte seg til EUs beredskapsunion

• utvikle lagerhold og buffere basert på vurdering av nasjonale behov

• redusere sårbarheten i forsyningskjeden for mat i Nord-Norge, der det også må tas hensyn til behovet for å understøtte NATOs styrker

• prioritere systematisk overvåking av risiko og sårbarhet i matsystemet

• etablere et beredskapsråd for matsystemet bestående av sentrale myndighetsorganer på matområdet, representanter for ulike deler av verdikjeden for mat og eventuelt andre relevante aktører

Hovedgrep 3: Bærekraftig verdiskaping og reduksjon av det negative miljøavtrykket

Matsystemet må være verdiskapende og konkurransedyktig innenfor rammene av sosial og miljømessig bærekraft. Ressursgrunnlaget må ivaretas slik at mulighetene for matproduksjon opprettholdes for fremtidige generasjoner i hele landet. Samtidig må klimagassutslippene og forurensningen reduseres, naturmangfoldet styrkes og matsystemet tilpasse seg konsekvensene av klimaendringene. Gjennom å forbedre den miljømessige bærekraften i det norske matsystemet bidrar Norge også til å løse den globale klima-, miljø- og naturkrisen.

Utvalget støtter konklusjonene til klimautvalget 2050, om at jordbrukets klimagassutslipp fra fossile kilder må fjernes helt, og at utslippene av klimagasser fra de biologiske prosessene må reduseres. Utvalget mener at denne ambisjonen også bør omfatte fiskeri og havbruk.

Produktivitetsvekst er viktig for å sikre en konkurransedyktig matproduksjon. I denne konteksten må målet være å produsere mer effektivt og med lavere ressursbruk og klimaavtrykk per produserte enhet, der hensynet til miljø og langsiktig ressursforvaltning ivaretas. Dette vil stille krav til omstilling, der forskning, innovasjon og bruk av ny teknologi må prioriteres.

Utvalget fremhever at matsystemet også omfatter biologiske resurser i mat som ikke blir spist, restråstoff fra matproduksjonen og avfall, slam og gjødsel. Matsystemet er ikke bærekraftig før disse ressursene inngår i nye kretsløp og ikke lenger er et avfalls- og forurensingsproblem. Det finnes et stort potensial for verdiskaping i sirkulær utnyttelse av bioressurser. For å lykkes trengs det en kombinasjon av kapital, teknologi, og et økonomisk og regulatorisk rammeverk. Tettere samarbeid mellom jordbruk og fiskeri og havbruk gir mulighet for å finne synergier og felles løsninger.

Utvalgets anbefalinger under dette hovedgrepet er å:

• øke konkurranseevnen og ivaretakelsen av en mangfoldig matproduksjon gjennom forutsigbare rammevilkår og prioritering av virkemidler for utvikling, omstilling og innovasjon i verdikjeden, samt videreføre innsats for å styrke konkurransepolitikken

• styrke felles innsats for økt forbruk av norsk matkorn, grønt og sjømat gjennom å bygge videre på igangsatte initiativ, mobilisere verdikjedene på tvers av blå og grønn sektor og bygge på konkurransefortrinn knyttet til bærekraft og kvalitet

• øke klima- og miljøomstilling i matproduksjonen gjennom å videreutvikle og videreføre dreining av jordbrukspolitikken i en mer klima- og miljøvennlig retning, styrke arealforvaltningen med hensyn til natur og matsystemets ressursgrunnlag, styrke insentiver for å ivareta naturmangfold gjennom beiting, utvikle et nasjonalt marint klimaregnskap, utrede om klimagassutslipp bør inngå som et uttalt hensyn i utforming og evaluering av fiskerireguleringer og gjennomføre allerede foreslåtte tiltak for havbruksnæringen fra tidligere utvalg og stortingsmeldinger, og på sikt sette krav til næringene om sosial og miljømessig bærekraft i fôrråvarene

• utarbeide en strategi for mer sirkulær utnyttelse av bioressurser i matsystemet, satse på teknologi- og regelverksutvikling for å gjøre biologiske restmaterialer om til produkter som kan omsettes i et marked og vektlegge systematisk arbeid for å redusere matsvinn, særlig i husholdningene

Hovedgrep 4: Matomgivelser som fremmer folkehelse, matkultur og matglede

Norge er blant landene i verden med høyest forventet levealder, og de fleste får i seg tilstrekkelig med energi og næringsstoffer. Mange har kunnskap nok til å sette sammen et sunt og variert kosthold. Likevel er det få som følger kostrådene og den høye forekomsten av ikke-smittsomme sykdommer, overvekt og fedme, hvor kosthold utgjør en av de viktigste risikofaktorene, er en stor utfordring.

De nasjonale kostrådene ligger til grunn for det brede kostholdsarbeidet. Utvalget mener at flere av tiltakene som er iverksatt, slik som Nøkkelhullet og Brødskalaen, er gode tiltak som bidrar til å gjøre det enklere for forbrukerne å velge sunnere. Utvalget mener likevel at det i dagens samfunn ikke i tilstrekkelig grad legges til rette for at befolkningen kan ha et kosthold i tråd med kostrådene. Innsatsen fremover bør i større grad rettes mot tiltak som endrer forbrukeradferd gjennom å endre matomgivelsene. For å få flere til å følge kostrådene, bør tiltak som kan endre forbrukeradferd prioriteres, fremfor tiltak rettet mot produksjonsleddet. Dette skyldes at tiltak som utelukkende rettes mot produksjonsleddet uten å samtidig fremme endret forbrukeradferd, kan føre til økt matsvinn og import av mat- og drikkevarer. I tillegg bør det jobbes bedre tverrsektorielt for å fremme sunnere kosthold, men også matglede og matkultur. Forebyggingstiltak bør generelt prioriteres høyere.

Samfunnets fellesarenaer, slik som barnehager, skoler, kantiner og offentlige institusjoner, bør benyttes for å fremme sunnere matomgivelser. Tiltak gjennom disse arenaene treffer alle uansett sosial bakgrunn og gjennom hele livsløpet, samtidig som vaner som dannes i barneårene danner grunnlaget for vaner senere i livet. Videre er helsegevinsten størst når gode vaner opprettholdes over tid.

Det er behov for å iverksette en helhetlig tiltakspakke for å oppnå ønskede effekter. Utvalget legger til grunn at tiltak som rettes mot forbrukerne vil endre etterspørselen etter visse mat- og drikkevarer, og at matbransjen gradvis tilpasser seg den endrede etterspørselen. For å fremme gode matvaner, matglede og helse, samtidig som de bidrar til å bygge en sterkere matkultur, anbefaler utvalget tiltak innenfor fire områder:

• bruke prisinsentiver for å flytte forbruk gjennom økt avgift på sukker mv., innføring av gradert sukkeravgift på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer og reduserte avgifter eller bruk av subsidier for å øke forbruket av matvarer helsemyndighetene anbefaler å spise mer av, og vurdere å innføre regler for plassering og markedsføring i butikk

• bidra til at mat- og måltidstilbudet i offentlig sektor er i tråd med kostrådene gjennom krav til statlige bedrifter om at veilederen for ernæringshensyn i offentlige anskaffelser av mat og drikkeprodukter og måltider skal følges, at staten inngår en avtale med KS om å bidra til at den samme veilederen følges i kommunal sektor, samt at handlingsrommet i det reviderte regelverket om offentlige anskaffelser utnyttes

• fremme kunnskap om mat, matkultur og matglede, samt etablere gode matvaner hos barn og unge, ved å gjøre barnehagen, skolen og SFO/AKS til arenaer for sunt kosthold og gode matvaner gjennom å styrke mat- og helsefaget i skolen, sørge for at alle skoler har tilgang på tilstrekkelig utstyr og læremateriell, innføre gratis frukt og grønnsaker i barnehagen, skolen og SFO/AKS, styrke kunnskapsgrunnlaget om effektene av skolemåltid (kaldt og varmt), videreføre og styrke initiativ for å stimulere til god ernæring og matglede hos eldre etter modell fra matgledekorpset, etablere et nasjonalt matopplysningsorgan som skal gi kostråd og fremme matglede i en normalsituasjon, og gi råd om kosthold i kriser og styrke arbeidet med å fremme, støtte og beskytte amming

• videreføre samarbeidet med matbransjen om å gjøre det enklere for forbrukerne å velge sunt, hvor det blant annet settes mål om å øke andelen produkter som inngår i nøkkelhullordningen og oppfordre fylkeskommuner og kommuner til å initiere lokalt samarbeid om sunnere matomgivelser

Hovedgrep 5: Forsterket internasjonalt samarbeid

Det norske matsystemet er en del av det globale matsystemet. Utvalget har i flere deler av utredningen pekt på at behovet for internasjonalt samarbeid øker, både på nordisk, europeisk og globalt nivå.

Norges handel med mat og drikke er omfattende. Internasjonal handel er også en sentral pilar i norsk matsikkerhet. Norge er derfor avhengig av en regelbasert handel og et godt fungerende multilateralt system. Både et forsterket samarbeid med de nordiske landene og en styrket dialog med EU, vil være viktig å prioritere for et mer bærekraftig og motstandsdyktig matsystem mot 2050.

I en tid der oppslutningen om multilateralt samarbeid utfordres, er det nødvendig å være en pådriver for å opprettholde og videreføre det internasjonale systemet for samarbeid om globale fellesgoder. Her er FN i en særstilling. Utbredt sult og klima-, natur- og miljøutfordringer forutsetter sterkere internasjonalt samarbeid. Ut fra et humanitært ståsted, er utvalget også bekymret for den økte akutte matusikkerheten i deler av verden.

Utvalgets anbefalinger under dette hovedgrepet er å:

• arbeide for nordiske fellesløsninger, særlig på kunnskaps- og beredskapsområdet

• forsterke dialogen med EU og utarbeide en tverrsektoriell strategi for å ivareta norske interesser i EU når det gjelder matsystemet

• støtte opp om en regelbasert handel og internasjonale handelsavtaler for å fremme forutsigbare rammebetingelser og bærekraftsvilkår knyttet til handel i de globale matsystemene

• være en forkjemper for multilateralt samarbeid om globale fellesgoder

• forsterke innsats for å redusere sult i verden