Del 4
Samlet vurdering av matsystemet

I denne delen av utredningen gir utvalget en samlet vurdering av bærekraften i dagens matsystem. Vurderingene tar utgangspunkt i FNs definisjon av et bærekraftig matsystem og bygger på statusgjennomgangen av de ulike delene av matsystemet i utredningens del II og III.

Metodisk tilnærming for å vurdere bærekraften i dagens matsystem

Å vurdere bærekraften i et system krever en helhetlig forståelse av at de tre dimensjonene av bærekraftsbegrepet – miljø, økonomi og sosiale forhold – henger sammen. Ulike fagfelt og sektorer bruker ulike modeller for å måle og vurdere disse hensynene, som ESG-faktorer i næringslivet1, LCA-analyse for produkter2, eller FNs bærekraftsmål.3 Det finnes også ulike rammeverk med definerte indikatorsett for å vurdere bærekraft, slik som FNs bærekraftsmål med tilhørende indikatorsett, The Food System Countdown (Schneider mfl., 2023), SAFA-rammeverket (Sustainability Assessment of Food and Agriculture Systems) (FAO, 2014) og EU Food system monitoring framework (Tóth mfl., 2024).

Utvalget vurderte i en tidlig fase av arbeidet å ha en tilnærming basert på EUs metodiske rammeverk EU Food system monitoring framework. Rammeverket er utviklet av EU-kommisjonens Joint Research Centre (JRC), og samler indikatorer som måler matsystemets miljømessige, økonomiske og sosiale bærekraft. Det dekker hele matkjeden, fra primærproduksjon via bearbeiding og distribusjon til forbruk. Mer enn 350 mulige indikatorer ble vurdert før et utvalg ble samlet i et digitalt Food System Monitoring Dashboard, som skal gi beslutningstakere, forskere og andre aktører et helhetlig bilde av utviklingen i EUs matsystem.

Per i dag er EU Food system monitoring framework i en tidlig implementerings- og utviklingsfase, og ikke et ferdig, eller fullt operativt, rammeverk. JRC publiserte den første tekniske rapporten og den første versjonen av overvåkingsdashbordet i 2024. Arbeidet har beveget seg fra å være knyttet tett til Farm to Fork-strategien til å bli et bredere EU Food system monitoring framework, forankret i EUs mål om et rettferdig, sunt og miljømessig bærekraftig matsystem.

Utvalget så tidlig at indikatortilnærmingen ga en oppstykket framstilling av matsystemet og klarte ikke å få frem vesentlige sammenhenger i matsystemet mellom de tre bærekraftsdimensjonene. Det er også vanskelig å benytte seg av indikatortilnærmingen uten tydelige referansepunkter. Det kan være en nyttig øvelse å gjennomføre en slik analyse, men forskjeller i datakvalitet mellom land og mangler på gode tidsserier vanskeligjør sammenligningene.

Etter å ha vurdert ulike tilnærminger for å bedømme bærekraften i det norske matsystemet, har utvalget valgt en analytisk tilnærming basert på gjennomgangen av matsystemet i del II og III og tematiske områder utvalget mener er viktige i en vurdering av bærekraft. Det er sett hen til EUs rammeverk ved valg av tema som omtales og vurderes. Der det har vært relevant, har utvalget også sett hen til hvordan matsystemet leverer på internasjonale forpliktelser og ulike politiske mål. Dette har vært særlig relevant å trekke inn i vurderingen der målene er kvantitative og lite skjønnsmessige.

Tematiske områder utvalget har valgt å trekke frem i sine vurderinger

Områder som utvalget har valgt å trekke frem i sin vurdering av bærekraft, er relevante for én eller flere av bærekraftsdimensjonene. Utvalget vil påpeke at det som regel er flytende koblinger mellom de ulike dimensjonene og at mange områder som regel berører både sosial, økonomisk og miljømessig bærekraft.

På mange områder kan det være vanskelig å vurdere absolutt bærekraft, altså om noe enten er bærekraftig eller ikke. Innen miljømessig bærekraft kan dette for eksempel avhenge av hvilke standarder samfunnet setter, og hvorvidt naturen anses å ha en verdi i seg selv utover å være en ressurs som mennesker kan utnytte til ulike formål.

Viktige elementer av sosial bærekraft i matsystemet handler om å kunne gi befolkningen tilgang til nok, trygg og sunn mat, blant annet gjennom å redusere ulike former for feilernæring, sikre mattryggheten og at dyre- og plantehelse og dyrevelferd ses i sammenheng og prioriteres. Det handler også om å sikre at de som jobber i matsystemet skal ha gode arbeids- og lønnsforhold, uavhengig av kjønn, alder og etnisitet, og hvordan man tar vare på natur, kultur og gode nærmiljøer for å fremme helse og livskvalitet. Hvilke samfunnsgoder matsystemet skaper, for eksempel i form av ringvirkninger i lokalsamfunnet, kan også være relevant å vurdere inn under rammen av sosial bærekraft.

Økonomisk bærekraft handler om å sikre økonomisk trygghet for mennesker og samfunn, bekjempe fattigdom og utjevne forskjeller. Økonomisk verdiskaping og vekst må være basert på lavere klima- og miljøbelastning og være inkluderende. Dette innebærer at ressursene må brukes effektivt og på en måte som ivaretar både fremtidige generasjoners behov og naturens bæreevne. Utvalget vektlegger at sentrale elementer i en vurdering av den økonomiske bærekraften er knyttet til hvilken verdiskaping matsystemet skaper for samfunnet og for næringsutøvere. Hvordan dette påvirkes av konsentrasjon av markedsmakt, variasjon i foretaksstrukturer, hvordan inntekten på matproduksjonen fordeler seg i matsystemet, og hvilke muligheter som finnes for investering og modernisering er også relevant.

Matsystemet bidrar til, og påvirkes av, klimaendringer, forurensning, arealkonflikter og tap av natur, både i Norge og i utlandet. Den miljømessige dimensjonen av bærekraft handler om å forvalte klodens naturressurser slik at vi dekker dagens behov for mat uten å redusere fremtidige generasjoners mulighet til å dekke sine behov. Dette innebærer å bevare økosystemer, forvalte naturmangfold, begrense klimagassutslipp og negative effekter av klimaendringene, samt redusere forurensning og avfall.

Institusjonell bærekraft for å balansere mål og interesser

I praksis oppnås bærekraftig utvikling når et samfunn klarer å balansere ulike mål innenfor de tre bærekraftsdimensjonene. En utfordring er at politiske mål ofte vedtas sektorvis, uten tilstrekkelig analyse av mulige målkonflikter innad i, eller mellom, ulike sektorer. I mangel på tverrsektoriell analyse kan målkonflikter bli håndtert uten tilstrekkelig kunnskap om, og ansvarliggjøring av, effekter på andre samfunnsområder. Dette fører til at måloppnåelse i for stor grad avhenger av hvilke interesser som til enhver tid vinner frem i avveiingene.

FNs bærekraftsmål er et eksempel på et politisk fremforhandlet målsett og ikke et vitenskapelig utviklet analyseverktøy. Målene uttrykker hva verden ønsker å oppnå uten nærmere analyse av synergier og målkonflikter. Et grunnleggende metodisk problem er derfor at bærekraftsmålene ofte behandles som om alle målene fullt ut kan oppnås samtidig, uten at det finnes faglig hold for at dette er mulig. Man kan på den andre side argumentere for at bærekraft ikke kan, eller bør, vurderes utfra faglige vurderinger alene, men gjennom å vektlegge ulike hensyn i samfunnet basert på et best mulig faglig grunnlag.

Når bærekraft skal vurderes, vil det være avgjørende å ha et system for å avveie ulike hensyn opp mot hverandre på en åpen og demokratisk måte, der særinteresser ikke får uforholdsmessig stor påvirkning på beslutningene. Det er her den institusjonelle bærekraften blir helt sentral. Institusjonell bærekraft, eller styringsmessig bærekraft, handler blant annet om hvilke strukturer og prosesser som finnes i matsystemet for å skape stabile, rettferdige og effektive institusjoner, lover og styringssystemer. God styring, transparent beslutningstaking, deltakelse fra de som blir berørt av beslutningene, ansvarlighet og rettsstatsprinsipper, er viktige elementer ved god institusjonell bærekraft (NOU 2023: 23).

21 Bærekraftsvurderinger av det norske matsystem

Nedenfor følger en vurdering av de områdene utvalget mener er mest sentrale for å vurdere bærekraften i det norske matsystemet.

21.1 Nok mat

At det er nok mat til befolkningen og at befolkningen har mulighet til å få tak i den, er grunnleggende for et bærekraftig matsystem. Tilgjengeligheten av mat baseres under normale markedsforhold på nasjonal produksjon, bearbeiding av råvarer fra landbruk, fiskeri og havbruk, ivaretagelse av ressursgrunnlaget, samt import av matvarer og innsatsfaktorer til produksjonene.

Under normale markedsforhold vurderer utvalget at forsyningssikkerheten er god og stabil og ivaretas godt gjennom nasjonal produksjon og bearbeiding, kunnskapsbasert forvaltning av ressursgrunnlaget og import av matvarer og innsatsfaktorer. Forsyningssikkerheten er også avhengig av at areal- og produksjonsressurser opprettholdes, at logistikk- og distribusjonssystemene er motstandsdyktige, og at forbrukerne har økonomisk tilgang til mat av tilfredsstillende kvalitet. Svikt i ett eller flere av disse elementene kan redusere matsystemets evne til å sikre befolkningen tilgang til mat. Utvalget mener at erfaringer fra koronapandemien, tørken sommeren 2018 og ekstremværet Hans i 2023, tyder på at det norske matsystemet har en betydelig evne til å håndtere alvorlige forstyrrelser i systemet ved kortvarige hendelser. Konsekvensene for matforsyningen ble i tilfellene nevnt over begrenset, til tross for utfordringer knyttet til forsyningskjeder, markedstilpasninger og produksjonssvikt. Utvalget vil peke på at dette er eksempler på hendelser som aktørene i matsystemet må regne med inntreffer med ujevne mellomrom, også i en normalsituasjon. Imidlertid mener utvalget at det er større usikkerhet knyttet til systemets evne til å opprettholde forsyningssikkerheten over tid ved mer langvarige hendelser, eller sammensatte kriser i det øvre krisespekteret. Økende geopolitisk uro, klimaendringer og mulige forstyrrelser i internasjonal handel, gir økt risiko for brudd i forsyningskjedene og kan utfordre dagens forsyningsmodeller. På denne bakgrunn vurderer utvalget det som viktig å styrke oppmerksomheten om langsiktig forsyningsevne og motstandsdyktigheten i både nasjonale og internasjonale matsystemer. Dette kan gjøres gjennom opprettholdelse av produksjonsgrunnlaget, ivaretakelse av egen matproduksjon og gjennom velfungerende handelssystemer, slik at matsystemet blir rustet til fremtidige hendelser som inntreffer.

21.1.1 Opprettholdelse av produksjonsgrunnlaget

Opprettholdelse av produksjonsgrunnlaget i den landbaserte matproduksjonen ivaretas blant annet gjennom vektlegging av god agronomi, god jordhelse og god skjøtsel av miljøverdier i jordbrukets kulturlandskap. Opprettholdelse av produksjonsgrunnlaget og selve jordbruksproduksjonen bygger på at den samlede infrastrukturen, som omfatter både fysiske, organisatoriske og kunnskapsmessige systemer, ivaretas. Investeringer og vedlikehold i jord- og produksjonsapparat, kompetente næringsutøvere og et velutviklet rådgivings-, forvaltnings- og kunnskapsapparat rundt produksjonen er noen forhold som er avgjørende for dette. Investeringsnivået i jordbruket har vært jevnt de siste 25 årene, og det er godt tilrettelagt for tiltak og investeringsvirkemidler som skal stimulere til vedlikehold av både jordressurser og produksjonsapparat. Det er et utbygd rådgivningsapparat til stede i hele landet som bidrar til at kunnskap raskt kan tas i bruk.

Norge har et begrenset areal tilgjengelig for jordbruksproduksjon. Det er derfor avgjørende at eksisterende jordbruksareal blir ivaretatt. Særlig arealer med høy jordkvalitet og gode klimatiske forhold for matkorndyrking er knappe. De beste områdene for jordbruksproduksjon ligger nær byer hvor press på matjord er en vedvarende utfordring. Dette innebærer at tap av dyrket jord i mange tilfeller representerer irreversible tap av produksjonsevne. Selv om nydyrking kan kompensere for deler av arealtapet, er de beste jordressursene ofte vanskelige eller umulige å erstatte. I jordbruksområder oppstår målkonflikter særlig mellom bevaring av matjord og utbyggingsformål som boliger, samferdsel, energianlegg og næringsvirksomhet. I utmarken oppstår tilsvarende konflikter mellom beitebruk, reindrift, rovviltforvaltning, naturvern, energiutbygging, forsvar og friluftsliv, som alle gjør krav på de samme arealene. Det forekommer også interne arealdrakamper, som jordbrukets egen nedbygging for eksempel til driftsbygninger.

Utvalget peker på at det er viktig å holde fast ved strenge mål for jordvern, slik det legges til rette for i dag, men at det må en sterkere innsats til mot nedbygging av produksjonsgrunnlaget. Selv om årlig omdisponering av dyrket mark har gått vesentlig ned de siste 20 årene, er utfordringen at det ofte er den beste jorda som blir omdisponert, og som ikke nødvendigvis kan erstattes gjennom nydyrking, der mye av arealet ikke egner seg til for eksempel korndyrking. Økt vektlegging av jordvern er viktig, men skaper samtidig større utbyggingspress på naturareal. Kompleksiteten i arealforvaltningen er vanskelig å balansere gjennom den kommunale planleggingen.

Reindriften opplever økende press på reindriftsarealene gjennom ulike former for inngrep og menneskelig aktivitet. I det samiske reinbeiteområdet har reindriften rett til beite i fjell og utmark, men næringen mister beitearealer ved for eksempel utbygging av veier, kraftproduksjon og bergverk.

Norge har store, produktive havområder for høsting og produksjon av sjømat. Opprettholdelse av produksjonsgrunnlaget for marin matproduksjon er avhengig av at de marine økosystemene fungerer og at de levende marine ressursene forvaltes bærekraftig. Dette ivaretas gjennom kunnskapsbasert ressursforvaltning, kvotereguleringer, internasjonalt samarbeid om delte bestander og en økosystembasert tilnærming til forvaltningen av havområdene. For havbruksnæringen er tilgang på egnede lokaliteter med god miljøtilstand og gode strøm- og temperaturforhold viktig for produksjonsgrunnlaget. Samtidig øker presset på kyst- og havarealene som følge av flere konkurrerende interesser, blant annet fiskeri, havbruk, energiproduksjon, skipsfart, forsvar og naturhensyn. En helhetlig arealforvaltning og god kunnskap om miljøtilstanden i kyst- og havområdene er derfor viktig for å sikre fremtidig marin matproduksjon.

Kommunene har et stort ansvar for ivaretakelse av produksjonsgrunnlaget for matproduksjon på land og langs kysten. Utvalget peker på at det er et betydelig dilemma i forholdet mellom kommunenes selvstyre i lokale saker og nasjonale interesser, som jordvernhensyn. Tilsvarende kan det oppstå interessekonflikter i kystområdene, der kommunene gjennom sin arealplanlegging må avveie hensynet til havbruk, fiskeri, miljø, friluftsliv og andre brukerinteresser. Samtidig mottar mange kommuner betydelige inntekter gjennom Havbruksfondet, noe som kan påvirke de lokale avveiningene knyttet til bruk av kystarealer.

Utvalget viser også til Riksrevisjonens tydelige kritikk i deres undersøkelse av matsikkerhet og beredskap på landbruksområdet, der det særlig ble vist til at kommunene og statlige myndigheter ikke bruker virkemidlene godt nok for blant annet å ta vare på dyrket og dyrkbar jord.

Utvalget vurderer at evnen til å håndtere disse arealkonfliktene på en helhetlig måte vil være avgjørende for en bærekraftig ivaretakelse av ressursgrunnlaget.

21.1.2 Ivaretakelse av egen matproduksjon

Gjennomgangen av de ulike primærproduksjonene, jf. kapittel 9-12, viser at både blå og grønn sektor har gjennomgått en betydelig effektivisering og strukturutvikling. Siden 1990 har befolkningen økt med 33 pst. samtidig som norsk jordbruksproduksjon har økt sitt produksjonsvolum med 12 pst. I sjømatnæringene har utviklingen vært ulik innen fiskeri og havbruk. Produksjonsvolumet fra fiskeriene har i hovedsak vært relativt stabilt over tid, med betydelige årlige variasjoner som følge av naturlige svingninger i bestandene. Havbruksproduksjonen har om lag nidoblet seg siden 1990, og utgjør i dag en vesentlig andel av norsk matproduksjon. Den er Norges største husdyrproduksjon målt i tonn og er en av Norges viktigste eksportnæringer.

Det er flere økonomiske og regulatoriske virkemidler som bidrar til å ivareta matproduksjon i hele landet. Den norske næringsmiddelindustrien sørger for at råvarer fra jordbruk, fiskeri- og havbruk bearbeides og tilgjengeliggjøres for forbrukerne.

Selvforsyningsgraden, som gir et øyeblikksbilde av befolkningens konsum av norskproduserte varer målt i energi, har ligget mellom 35-40 pst. de senere årene. Husdyrproduksjonen utgjør den største produksjonen samlet sett, og Norge er så å si selvforsynt med kjøtt- og meieriprodukter. Innenfor plante- og kornproduksjon er selvforsyningsgraden vesentlig lavere. Det er et stort potensial for norske produsenter å ta markedsandeler fra import av frukt, grønnsaker og matkorn. For mathvete har utviklingen på 40 år gått fra nær sagt ingen egen produksjon til en selvforsyning på rundt 50 pst.

Potensialet for rikelig tilgang til sjømat til befolkningen er høyt. Norge leverer et vesentlig bidrag av sjømat til det globale matsystemet. Den stabile sjømateksporten gir andre land insentiver til gjensidige og robuste handelsrelasjoner. Produksjonen av sjømat rekker langt ut over egen befolknings konsum. Med en samlet fangst og produksjon av sjømat på nærmere 4,4 mill. tonn årlig utgjør produksjonen et viktig bidrag til sjømatkonsumet, særlig i EU. Samtidig utgjør fisken en stadig mindre del av matfatet i Norge.

Dekningsgraden, det vil si selvforsyningsgrad inklusive eksport, er høy, og har ligget på over 80 pst. de siste årene. Utvalget peker på at høy dekningsgrad, med utgangspunkt i dagens situasjon, tilsier at tilgangen på mat basert på norsk matproduksjon er god i Norge. Til tross for utfordrende forhold for landbasert matproduksjon i Norge, mener utvalget at ressursene er godt utnyttet. Det er et politisk mål om å øke selvforsyningsgraden korrigert for import av fôrråvarer til landbaserte husdyr til 50 pst. Utvalget viser til at det jobbes i flere spor for å få til dette. Ett av disse er knyttet til økt norskandel for matkorn og fôr, der det legges betydelige ressurser inn fra både myndigheter, forskning og næringsliv. Utvalget mener at en slik helkjedeinnsats er avgjørende for å få til økt produksjon og forbruk av mer plantebasert mat.

Utvalget peker samtidig på at sjømatnæringene også har et betydelig potensial for fremtidig økt matproduksjon. Innen fiskeriene er potensialet knyttet til bærekraftig utnyttelse av de levende marine ressursene innenfor de rammer bestandssituasjonen setter. Dette skiller fiskeriene fra øvrige matproduksjoner ved at produksjonsvekst i større grad må bygge på økosystemets naturlige bæreevne. Klimaendringene og det geopolitiske bildet gjør det mer utfordrende å regulere fiskeriene enn tidligere. Innen havbruk avhenger fremtidig vekst blant annet av teknologiutvikling, tilgang til arealer og løsninger som reduserer næringens miljøpåvirkning, og utfordringer med fiskehelse og dyrevelferd, særlig i lakseproduksjonen.

21.1.3 Et velfungerende handelssystem

Tilgang til nok mat handler i vesentlig grad om å ha gode og robuste systemer for at Norge kan ta del i handel med mat og innsatsfaktorer fra andre land. Norge vektlegger derfor å ha et godt samspill med sine handelspartnere for å sikre god tilgang til matvarer og innsatsfaktorer. Gjennom det multilaterale handelsregelverket skal åpen, forutsigbar og regelstyrt handel legge grunnlag for handel med mat og innsatsvarer til matproduksjon. Gjennom inngåelse av handelsavtaler bygges langsiktige forbindelser mellom avtalepartene. Handel med våre nærområder er spesielt viktig. Som omtalt i del II, kapittel 4, handler vi aller mest med våre naboland og andre EU-land. Det meste av eksporten av sjømat går også til EU. I tillegg til WTO, EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen, har Norge, enten alene eller sammen med øvrige EFTA-land, 38 frihandelsavtaler med 53 land. Handelsavtalene sikrer norske eksportbedrifter markedsadgang og konkurransedyktige vilkår i utlandet. De ivaretar også en rekke andre politiske hensyn, som for eksempel bestemmelser om handel og bærekraftig utvikling. De fleste av Norges frihandelsavtaler er forhandlet sammen med de andre EFTA-statene. Gjennom samarbeid fremstår landene samlet sett som et større marked og som en mer interessant handelspartner enn kun Norge alene.

Utvalget peker på at en utfordrende geopolitisk situasjon med stormaktsrivalisering, Russlands angrepskrig mot Ukraina og konflikter i Midtøsten m.m. skaper utfordringer for muligheten for et regelbasert handelssystem og for forutsigbarhet i globale forsyningslinjer. Sammenholdt med ekstremvær som følge av klimaendringer er det større usikkerheter knyttet til et stabilt handelssystem. Behovet for regionalt samarbeid om handel øker.

21.2 Trygg mat gjennom hele verdikjeden

God mattrygghet betyr at mat og drikke som tilbys forbrukerne ikke innebærer helsefare, noe som er avgjørende både for den enkelte forbruker, folkehelsen og for tilliten til matsystemet. I Norge er forekomsten av matbårne sykdommer lav sammenlignet med mange andre land, og myndighetenes overvåking og kontroll viser at mat og drikke som omsettes i Norge i all hovedsak er helsemessig trygg. Den gode situasjonen skyldes et langsiktig og systematisk arbeid gjennom hele verdikjeden, der alle aktører, fra primærprodusent til siste omsetningsledd, tar ansvar for å håndtere risiko, forebygge farer og etterleve regelverket.

Mattryggheten understøttes også av omfattende systemer for prøvetaking, overvåking og oppfølging av avvik. Dersom det avdekkes feil eller risiko for helseskade, finnes det etablerte ordninger for sporing av produkter, tilbaketrekking og tilbakekalling fra markedet, samt informasjon til myndigheter, kunder og forbrukere. Mange av de større virksomhetene er i tillegg sertifisert etter internasjonale standarder for mattrygghet, som stiller svært spesifikke krav knyttet til bestemte produksjoner med hensyn til dokumenterte styringssystemer, risikohåndtering og kontinuerlig forbedring.

Utvalget vurderer at Norge har et høyt nivå av mattrygghet. Kombinasjonen av tydelig ansvarsplassering hos virksomhetene, omfattende offentlig kontroll, høy grad av sporbarhet og systemer for å håndtere avvik bidrar til å forebygge, avdekke og begrense konsekvensene av hendelser som kan true mattryggheten. Dette gir et godt grunnlag for tillit til norsk matproduksjon.

21.2.1 Friske dyr og friske planter som grunnlag for trygge næringsmidler

God dyre- og plantehelse er grunnleggende forutsetninger for trygg matproduksjon. Friske dyr og planter har god produksjonsevne og gir stabile avlinger med redusert risiko for sykdommer, smittestoffer og andre uønskede stoffer i mat og fôr.

Dyrehelsestatusen i den landbaserte husdyrproduksjonen i Norge er svært god. Forekomsten av alvorlige smittsomme sykdommer er lav, og antibiotikabruken er blant de laveste i verden. Dette er resultatet av et langsiktig arbeid med smittevern, sykdomsovervåking, restriktiv import av levende dyr og et tett samarbeid mellom næringen, forvaltningen og kunnskapsmiljøene. Samtidig har klimaendringer, økt handel og økt mobilitet bidratt til et mer sammensatt risikobilde. Utbruddet av blåtunge i Norge i 2024 og den vedvarende forekomsten av høypatogen fugleinfluensa i Europa illustrerer denne utviklingen.

Innen havbruk har utviklingen av sterke fagmiljøer innen fiskehelse, omfattende vaksinasjonsprogrammer, systematisk sykdomsovervåking og målrettede biosikkerhetstiltak bidratt til betydelige forbedringer i fiskehelsen. Antibiotikabruken i norsk oppdrett er redusert med om lag 99 pst. siden toppnivået på slutten av 1980-tallet, og er i dag svært lav i internasjonal sammenheng. Samtidig står næringen overfor betydelige utfordringer knyttet til fiskehelse og fiskevelferd. Høy dødelighet, lakselus, gjellesykdommer, sårproblematikk og andre produksjonsrelaterte helseutfordringer medfører fortsatt store tap i deler av produksjonen. Fortsatt styrking av fiskehelsen er derfor en viktig forutsetning for en bærekraftig utvikling av havbruksnæringen.

Plantehelsen i Norge vurderes som gjennomgående god. Langsiktig sortsutvikling, bruk av plantemateriale tilpasset norske forhold og systematisk arbeid med integrert plantevern har bidratt til høy avlingsstabilitet, lavt plantevernmiddelforbruk og lave nivåer av plantevernmiddelrester i norskproduserte næringsmidler. Økt handel med planter og plantemateriale, og klimaendringer, øker imidlertid risikoen for introduksjon og etablering av nye planteskadegjørere. Dette understreker betydningen av fortsatt satsing på sortsutvikling, sertifisert og sykdomsfritt plantemateriale, overvåking og risikobasert kontroll.

Utvalget vurderer at Norges gode dyre- og plantehelsestatus representerer en strategisk styrke for norsk matproduksjon. For å opprettholde denne fordelen kreves fortsatt innsats innen forebygging, overvåking, beredskap og kunnskapsutvikling. Tilgang til fagkompetanse og effektive kontroll- og sertifiseringsordninger vil være viktige forutsetninger for å håndtere et mer sammensatt risikobilde i årene fremover.

21.2.2 God dyrevelferd som grunnlag for tillit til matproduksjonen

God dyrevelferd er en viktig verdi i seg selv, men har også betydning for dyrehelsen, mattryggheten og samfunnets tillit til matproduksjonen. Norge har et høyt ambisjonsnivå på dyrevelferdsområdet, og dyrevelferdsloven understreker at dyr har egenverdi og at deres grunnleggende behov skal ivaretas.

Til tross for et høyt ambisjonsnivå og generelt god dyrevelferd sammenlignet med mange andre land, har flere produksjoner dyrevelferdsutfordringer. Dette gjelder særlig intensivt dyrehold, der hensynet til effektiv produksjon må balanseres mot dyrenes helse, velferd og mulighet til naturlig adferd. I landbruket har oppmerksomheten blant annet vært rettet mot utfordringer i svine- og fjørfeholdet, inkludert helseproblemer som følger av rask vekst, høy dyretetthet og begrensede muligheter til å utøve artsnaturlig adferd. I havbruksnæringen, herunder innen lakseoppdrett, er det velferdsmessige utfordringer knyttet til sykdom, håndtering av lakselus, sår, og andre håndteringsrelaterte belastninger.

Som velferdsindikator brukes ofte dødelighet eller dødelighetsrisiko. For oppdrettslaks i sjøfasen var den beregnede dødeligheten 14,2 pst. i 2025, tilsvarende om lag 55 millioner døde fisk. Dette representerer en nedgang fra 15,4 pst. i 2024, men nivået er fortsatt høyt i et dyrevelferdsperspektiv (Moldal mfl., 2026). Både dyrevelferdsmeldingen fra 2024 og havbruksmeldingen fra 2025 fremhever fiskevelferd som et område hvor det er behov for vesentlige forbedringer. Dødeligheten i smågrisperioden og hos slaktegris er lav og ligger på hhv. om lag 0,7 pst. og 1,2 prosent i 2024, som er godt under dødelighet rapportert fra andre land. Spedgrisperioden, og særlig de tre første døgn etter fødsel, er fasen med den høyeste dødeligheten på 11,4 pst. i 2024. Slaktekylling har gjennomgående lave dødelighetstall på ca. 2–3 pst. i perioden 2020–2024, og et bransjemål på under 0,8 pst. første leveuke (Norsvin, 2025). Det kan være krevende å sammenligne ulike produksjoner, og sammenligning av dødelighet mellom dyrearter forutsetter at tallene knyttes til definerte produksjonsfaser. Dødeligheten varierer betydelig gjennom dyrenes livsløp, og de største tapene skjer ofte i de tidlige livsfasene.

Også i fiskeriene har dyrevelferd fått økt oppmerksomhet de senere årene. Regelverket stiller krav om at velferden til villfisk skal ivaretas så langt det er praktisk mulig. Det er særlig fangstmetoder, oppholdstid i redskaper og håndteringen om bord som kan innebære belastninger for villfisk.

Forbedringer av dyrevelferden vil kreve både teknologisk utvikling, forskning og betydelige investeringer i alle sektorer. Kravet om overgang til løsdrift i storfeholdet innen 2034 er ett eksempel på hvordan dyrevelferdshensyn kan utløse omfattende omstillinger i produksjonsapparatet.

Utvalget legger til grunn at betydningen av dyrevelferd vil øke i årene fremover. En viktig drivkraft er forbrukernes forventninger til dokumentert god dyrevelferd (European Commission, 2023). Undersøkelser viser at dyrevelferd påvirker forbrukernes vurderinger av matproduksjonen og valg av mat (Bugge & Schjøll, 2021). Høye krav til dyrevelferd i produksjonen bidrar derfor til å bygge tillit, legitimitet og langsiktig bærekraft. Investeringsbehov, med høye kostnader, tilsier imidlertid at regelverk og virkemidler bør utformes på en måte som gir reelle velferdsforbedringer og tar hensyn til næringenes ulike biologiske og driftsmessige forutsetninger.

21.2.3 Trygge og bærekraftige innsatsvarer

Trygg mat starter med at innsatsvarene som benyttes i jordbruket og havbruksnæringen er av høy kvalitet, er trygge å bruke og forvaltes innenfor et velfungerende regelverk. Utvalget vurderer at Norge i hovedsak har sterke systemer for godkjenning, overvåking og kontroll av sentrale innsatsvarer. Avvik kan likevel forekomme. I 2025 førte en feil i produksjonen til at kraftfôr med kraftig forhøyet innhold av vitamin D ble levert til norske svine- og fjørfeprodusenter, med omfattende dyrevelferdsmessige konsekvenser og tilbakekallinger av store mengder egg. Hendelsen illustrerte også betydningen av systemer for avvikshåndtering, sporbarhet, analysekapasitet og åpenhet. Berørte produkter kunne identifiseres og trekkes fra markedet, og både virksomhetene og myndighetene kommuniserte fortløpende om årsaker, konsekvenser og oppfølgingstiltak.

Utvalget vurderer at Norge har et godt utgangspunkt for å sikre trygge innsatsvarer gjennom sterke fagmiljøer, omfattende regulering og høy grad av sporbarhet som bidrar til høy tillit til innsatsvarene som benyttes i norsk matproduksjon. Utviklingstrekk som klimaendringer, importavhengighet for enkelte innsatsfaktorer og raske teknologiske endringer understreker behovet for fortsatt oppmerksomhet om beredskap, innovasjon og langsiktig forvaltning av genetiske og biologiske ressurser.

Tilgangen på trygt fôr er avgjørende for dyrehelse, mattrygghet og produksjonsevne i både jordbruket og havbruket. Norge har etablert omfattende krav til dokumentasjon, kontroll og sporbarhet av fôrråvarer og fôrprodukter, og dagens systemer gir et høyt nivå av trygghet.

Statusgjennomgangen i del III viser at fôr knytter sammen jordbruk, havbruk, fiskeri, industri og internasjonale handelsstrømmer, og viser også at bærekraftspørsmål ofte må vurderes i et globalt perspektiv.

Fjørfeproduksjon er den produksjonen som konkurrerer mest og direkte med mennesker om matressursene, siden kraftfôret er basert på korn og soya. Svinenæringen benytter i større grad norske fôringredienser basert på bygg. Produksjoner som benytter grovfôr og beiteressurser, som melkeku, ammeku og sau, er de produksjonene som i størst grad utnytter ressurser lokalt der fôrproduksjonen i større grad er en del av lokale kretsløp.

Både for havbruk og for fjørfeproduksjon er det betydelige klimagassutslipp knyttet til produksjon av fôrråvarer i utlandet. Det er et mål om økt norsk produksjon av fôrråvarer som kan bidra til styrket beredskap, redusert importavhengighet og økt verdiskaping i Norge. Samtidig kan produksjonen kreve betydelige mengder energi, areal og kapital, og i noen tilfeller gi økte nasjonale klimagassutslipp eller økt press på naturressurser. Høyere norskandel i fôret er derfor ikke nødvendigvis ensbetydende med lavere samlet miljøbelastning.

Utvalget vurderer at klima-, natur- og miljøpåvirkningen fra norsk matproduksjon i betydelig grad er knyttet til hvordan fôrråvarene produseres. For eksempel kan bruk av soyaprodukter være forbundet med risiko for avskoging og tap av naturmangfold i produsentlandene dersom produksjonen ikke skjer innenfor bærekraftige rammer. Samtidig kan enkelte importerte råvarer ha et lavere samlet klimaavtrykk enn tilsvarende produksjon i Norge. Bærekraften i fôr som innsatsfaktor i jordbruk og havbruk må vurderes gjennom hele verdikjeden, og ikke bare innenfor nasjonale grenser. I dag finnes det ikke felles kriterier for å vurdere bærekraften i ulike fôringredienser. Dette er under utvikling i forbindelse med arbeidet med samfunnsoppdraget for bærekraftig fôr, jf. boks 19.2.

Gjødselvarer er en annen sentral innsatsvare i matproduksjonen. Produksjon, import og omsetning av gjødselvarer er underlagt et omfattende regelverk som skal ivareta hensynet til plante-, dyre- og folkehelsen, samtidig som miljøhensyn og ressursutnyttelse ivaretas. De senere årene er regelverket modernisert for å legge til rette for økt bruk av sirkulære råvarer. Utfordringene er i stor grad knyttet til lagring og bruk av gjødsel, som kan gi utslipp av klimagasser, og forurensing slik som tap av næringsstoffer. Organiske gjødselvarer omfatter blant annet husdyrgjødsel, avløpsslam, matavfall og fiskeslam, som kan inneholde uønskede stoffer som sykdomsfremkallende mikroorganismer, antibiotikaresistente bakterier, mikroplast, tungmetaller, organiske miljøgifter, rester av plantevernmidler og medisiner. Bruk av organiske gjødselvarer sørger for å resirkulere næringsstoffer tilbake til jorda som innsatsvarer i ny planteproduksjon, men bidrar samtidig til at uønskede stoffer tilføres miljøet. Vitenskapskomiteen for mat har vurdert risikoen ved organiske forurensninger i avløpsslam og slamprodukter som brukes på jordbruksarealer, og har konkludert med at risikoen ved dagens bruk er lav. Samtidig viser vurderingen at noen tungt nedbrytbare stoffer kan være problematiske over tid, fordi de brytes sakte ned og kan hope seg opp i jord og miljø.

For å sikre stabile avlinger av høy kvalitet, forhindre kvalitetstap og unngå at skadegjørere reduserer totalproduksjonen av mat og fôr, er det behov for å kunne beskytte planter mot skadegjørere gjennom blant annet bruk av kjemiske plantevernmidler. Bruken av kjemiske plantevernmidler medfører både en risiko for negative helseeffekter og for miljøet. Plantevernmidler er blant de mest regulerte innsatsvarene i jordbruket. Godkjenning av plantevernmidler bygger på omfattende vitenskapelige risikovurderinger, og de senere årene har kravene til dokumentasjon og risikovurdering blitt skjerpet. Aktive stoffer må revurderes regelmessig, og ny kunnskap om helse- og miljørisiko har ført til at enkelte stoffer har fått strengere bruksvilkår eller mistet godkjenningen. Selve bruken er også underlagt strenge krav til opplæring, dokumentasjon og tilsyn. Utvalget vurderer at Norge har et høyt beskyttelsesnivå for helse og miljø på dette området. Det pågår et kontinuerlig arbeid for å redusere avhengigheten av kjemiske plantevernmidler gjennom kravet om integrert plantevern.

Innen økologisk jordbruk praktiseres plantevern uten bruk av kjemiske plantevernmidler, og baserer seg i stedet på forebyggende agronomiske tiltak samt naturlige og mekaniske metoder. Slik kan økologisk jordbruk bidra til å utvikle alternativer som også kan tas i bruk i det konvensjonelle jordbruket.

21.3 Befolkningens kosthold og resultater av ernæringspolitikken

Hvilken mat som ender opp på tallerkenen er avhengig av flere faktorer slik som pris, tilgjengelighet gjennom produksjon og import, markedsføring, forbrukers kulturelle og individuelle preferanser, kunnskap om mat og praktiske matlagingsferdigheter. I Norge er tilgjengeligheten av trygg, sunn og variert mat god, jf. de to foregående delkapitlene. Befolkningen er høyt utdannet, og mange har god kunnskap om hvordan et kosthold som møter ernæringsmessige behov og matpreferanser kan settes sammen. De fleste i Norge bruker en liten andel av sin inntekt på mat. Generelt spiser befolkningen mer frukt og grønnsaker enn på slutten av 1990-tallet, og sukkerforbruket er redusert. Næringsmiddelindustrien har fjernet transfett fra sine matvarer, og avl har bidratt til redusert fettinnhold i svin. Likevel er det en utfordring at få spiser i tråd med myndighetenes kostråd, selv om det varierer mellom de enkelte kostrådene. Årsakene til at mange ikke spiser i tråd med rådene er mange og sammensatte, men kan delvis forklares gjennom det komplekse samspillet mellom individuelle, sosiale og miljømessige faktorer.

Det er gjennomført flere tiltak for å få befolkningen til å spise mer i tråd med kostrådene, både fra myndighetene, matbransjen, dagligvarehandelen og frivillige organisasjoner. Likevel følger de færreste kostrådene, og målene i Nasjonal handlingsplan for bedre kosthold (2017–2021/2023) ble ikke nådd.

I rapporten Sunnere matomgivelser i Norge, hvor det er vurdert i hvilken grad anbefalte politiske tiltak er implementert i Norge sammenlignet med internasjonal beste praksis, fremheves det at Norge har bygget gode systemer for kostholdspolitikk. Innsatsen har imidlertid i for stor grad vært basert på informasjon, veiledning og frivillige avtaler. De største helsegevinstene vil sannsynligvis komme fra sterkere strukturelle virkemidler (Torheim mfl., 2020).

Det har vært vanskelig å få gjennomslag for å prioritere forebyggende helsearbeid i helse- og omsorgssektoren, men også i andre relevante sektorer og i kommunene (NOU 2025: 8). Årsakene til dette kan være flere, blant annet at det i kostholdsarbeidet er vanskelig å påvise direkte årsakssammenhenger mellom tiltak som settes i verk, faktiske endringer i kostholdet og senere helseutfall. Dette skyldes både at forbrukers matvalg påvirkes av et komplekst samspill av faktorer, og fordi effektene først sees etter mange år. Det vil heller ikke være ett kostholdstiltak som løser alle utfordringene, men et samspill av tiltak. Videre vil ofte gevinstene av tiltak oppstå i andre sektorer enn der kostnadene påløper, i tillegg til at mange effektive folkehelsetiltak innebærer krevende avveininger mellom helsegevinst og hensynet til individuell frihet. Antakelig bør effekten av folkehelsetiltak også vurderes på en litt annen måte enn effektene av for eksempel medisinske tiltak, som påpekt i NOU 2025: 8 Folkehelse – verdier, kunnskap og prioriteringer. Dette utvalget anbefalte blant annet å utvide perspektivet på kunnskap og å ta i bruk forskningsmetoder og effektmål tilpasset folkehelsetiltakenes karakter.

Selv om kommunal sektor har styrket sitt systematiske folkehelsearbeid gjennom bedre oversikt, planforankring og målsettinger de senere årene, tyder kartlegginger som er gjennomført av Folkehelseinstituttet på at arbeidet ikke nødvendigvis omsettes til en tydelig og systematisk innsats på kostholdsområdet. Forebyggingstiltak må konkurrere med lovpålagte oppgaver i kommunene, som har begrenset kapasitet og økonomisk handlingsrom. Nasjonale veiledere og retningslinjer for kostholdsarbeid, for eksempel for barnehager og skoler, er for lite kjent og benyttet (Totland mfl., 2023). Dette vanskeliggjør kostholdsarbeidet i fylker og kommuner, og fører til at innbyggernes tilgang til kostholdsfremmende tiltak bestemmes av bosted, lokale prioriteringer og personlig engasjement. Utvalget vurderer at dette er uheldig og kan bidra til ytterligere sosiale helseforskjeller i kostholdet.

Helsesektoren disponerer få egne virkemidler og blir i stor grad avhengig av beslutninger som treffes innenfor andre politikkområder, blant annet i skole, arbeids– og næringsliv. Prioriterte mål i andre sektorer kan også komme i konflikt med mål innenfor kostholdsområdet.

21.3.1 Tilbud av mat og drikke påvirker forbrukers matvalg

Utvalget mener at dagens samfunn ikke er godt nok lagt til rette for at de sunnere valgene skal være de enkle valgene. I tillegg har kommersielle aktører stor innflytelse på hvilke mat- og drikkevarer som utvikles, distribueres, markedsføres og til slutt konsumeres, selv om forbrukernes preferanser også påvirker hva som produseres og tilbys i markedet. Utfordringen for det norske kostholdet handler derfor ikke bare om å få den enkelte til å spise i tråd med kostrådene, men også om hvordan de strukturelle forholdene kan legge til rette for at de sunnere valgene blir de enkleste.

Utviklingen av moderne matindustri har gitt forbrukerne et bredere matvareutvalg, økt mattrygghet, mer effektiv distribusjon og produkter som kan bidra til å redusere tiden som brukes på matlaging. Samtidig har utviklingen bidratt til høy tilgjengelighet av industribearbeidet mat. Norsk matindustri har gjennom flere år bidratt til å forbedre sammensetningen av mat- og drikkevarer, blant annet gjennom arbeidet med Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold. Likevel er matindustrien kommersielle aktører som må balansere hensyn til lønnsomhet, vekst og effektiv drift, noe som kan føre til at markedet bidrar til at produkter med høy omsetningsverdi får større tilgjengelighet og markedsføring enn produkter som er mest gunstige ut fra et ernæringsperspektiv. Kommersielle aktører påvirker også politikkutforming og samfunnsdebatt gjennom lobbyvirksomhet, partnerskap, sponsing og påvirkning av kunnskapsgrunnlaget. Dette kan bidra til å forsinke eller svekke tiltak som har til hensikt å fremme et sunnere kosthold, for eksempel regulering av markedsføring, avgifter på usunne produkter eller strengere krav til produktutvikling. Både norske og internasjonale erfaringer viser at kommersielle aktører har forsøkt å påvirke, eller motsette seg, reguleringer som berører deres økonomiske interesser. Dette illustrerer at arbeidet med å skape sunnere matomgivelser også handler om styringsutfordringer og håndtering av interessekonflikter. Det norske matmarkedet er tett integrert i globale verdikjeder, og en betydelig del av maten som konsumeres i Norge produseres og markedsføres av internasjonale selskaper. For å forstå hvordan kommersielle interesser påvirker kostholdet, er det også nødvendig å se norske utfordringer som del av de globale matsystemene.

21.3.2 Kompetanse om kosthold og praktiske matlagingsferdigheter

Kompetanse om kosthold og praktiske matlagingsferdigheter er grunnleggende for å kunne tilberede trygg og ernæringsmessig riktig sammensatt mat og måltider. Dette er også viktig som en del av Norges totalberedskap. Mat basert på råvarer krever ofte større grad av planlegging, kunnskap og tilberedning enn ferdigmat og andre industriproduserte alternativer. Utvalget mener derfor det er viktig å bygge kompetanse om kosthold og praktiske matlagingsferdigheter gjennom hele livet.

Teoretisk og praktisk opplæring i mat og helse er en integrert del av grunnskoleutdanningen, gjennom faget Mat og helse. Internasjonal forskning på matkompetanse viser at utbredelsen av ferdigmat, måltider utenfor hjemmet og andre bekvemmelighetsløsninger har sammenfall med mindre matlaging i hjemmet. Det pekes på at når befolkningen lager mindre mat hjemme, kan dette svekke overføringen av praktiske matlagingsferdigheter mellom generasjoner og reduserer kunnskapen om råvarer og matlaging fra bunnen av (Griffith mfl., 2022). Selv om mat- og helsefaget i skolen bidrar til å bygge slike ferdigheter, er utvalget usikre på om undervisningen alene kan kompensere fullt ut for den reduserte praktiske erfaringen mange barn og unge tidligere fikk gjennom hjem og hverdagsliv. Mat- og helsefaget er faget med lavest timetall i grunnskolen, i tillegg til at det er stor mangel på lærerkrefter med formell kompetanse i faget. Selv om det er lovpålagt å ha minst 30 relevante studiepoeng for å kunne undervise i mat- og helsefaget på ungdomsskolen, er det likevel kun 40 pst. av de som underviser som har formell kompetanse innenfor faget (Bjørkkjær mfl., 2026). Dette påpekes også i NOU 2026: 10 Fellesskolen – Bærebjelken i framtidens samfunn. Det er igangsatt flere initiativer for å støtte opp under mat- og helseundervisningen, for eksempel gjennom Geitmyra matkultursenter, Fiskesprell og andre regionale og lokale initiativer. Slike initiativ vurderes som positive, men det er en utfordring at de ikke når alle barn.

Det stilles heller ingen formelle krav til kompetanse om mat og helse, eller praktiske matlagingsferdigheter, til de som tilbereder mat i barnehage, skolen eller SFO/AKS, og kjennskapen til gjeldende retningslinjer for mat og måltider i barnehage og skole er varierende. Dette kan også føre til at barn får et ulikt tilbud, noe som kan bidra til å øke sosiale helseforskjeller.

De siste 20 årene har det vært en stor økning i tilbudet av lokalmat og -drikke som vektlegger håndverksmessig produksjon, lokal tilknytning og særegenhet. Her vektlegges også formidling av matkultur, kompetanse om mat og norske mattradisjoner. Utviklingen har vært drevet frem som følge av en målrettet satsing på virkemiddelbruk over jordbruksavtalen. Satsingen har bidratt til både nasjonale, regionale og lokale initiativ som bidrar til både stolthet og kunnskap om mat og matproduksjon, i tillegg til at det bidrar til økt verdiskaping.

Det er også en rekke aktører i frivillig sektor som arbeider med å bygge kompetanse og formidle praktisk kunnskap og ferdigheter om matlaging og mattradisjoner. Et slikt eksempel er Norges Bygdekvinnelag, som i 2018 ble akkreditert av FNs organisasjon for utdanning, vitenskap, kultur og kommunikasjon (UNESCO) som rådgivende organisasjon på kunnskapsfeltet mattradisjon i Norge. Det er et potensial for å styrke samarbeidet nasjonalt, regionalt og lokalt knyttet til initiativ som forener både folkehelsepolitikk og næringspolitikk.

21.3.3 Kjøpekraft i befolkningen og matpriser

Selv om tall fra SSB viser at befolkningen bruker en lavere andel av husholdningsbudsjettet sitt på mat enn tidligere, og at husholdningenes kjøpekraft og realøkonomiske forhold har en positiv utvikling, opplever likevel noen grupper at maten blir dyrere og utgjør en større andel av matbudsjettet enn tidligere. I SSBs rapport Økonomiske analyser – utsyn over norsk økonomi 2025 pekes det også på at det er et sprik mellom de objektive økonomiske trendene og de subjektive trendene, slik de fremkommer i undersøkelser der et utvalg av befolkningen blir spurt om sine opplevelser av sin økonomiske situasjon, for eksempel gjennom SSBs levekårsundersøkelse.

Selv om matvareprisene i Norge er høyere enn i andre sammenlignbare land, har det historisk vært en jevn prisstigning på mat- og drikkevarer i Norge, som har vært på linje med prisstigningen for øvrig (NIBIO, 2025b). Norske forbrukere bruker en lavere andel av sin inntekt på mat enn forbrukerne i EU (SSB, 2025d). Fra 2013 til 2024 sank den relative prisen på matvarer i Norge fra 74 til 31 pst. over prisnivået for EU-landene i snitt. Over tid har utviklingen vært at norske husholdninger bruker en stadig mindre andel av sitt forbruk på mat. I 2021 brukte nordmenn 11 pst. av inntekten sin på mat og alkoholfrie drikkevarer. I 2024 var andelen på 9,5 pst., mens den var 20 pst. i 1980 (SSB, 2023a). Forskjellen mellom ulike deler av befolkningen er relativt liten. Ifølge SSB brukte ca. 88 700 såkalt økonomisk utsatte husholdninger, med i alt 165 600 personer, i snitt 13 pst. av samlet forbruksutgift på mat- og alkoholfrie drikkevarer i 2022, mot 12 pst. i øvrig befolkning. Til sammenligning er andelene for bolig, elektrisitet og brensel henholdsvis 52 og 35 pst. Mat kan bli en salderingspost når andre faste utgifter øker.

De tre siste årene har det imidlertid vært en uvanlig høy prisvekst på mat- og drikkevarer både i Norge og i andre land. Fra juli 2024 til juli 2025 økte konsumprisindeksen (KPI) på mat og alkoholfrie drikkevarer i Norge med 5,9 pst. (SSB, 2026b). Prisveksten på mat har avtatt, og for forutgående år trekker den svake prisøkningen på mat ned samlet økning i KPI.

To undersøkelser fra Forbruksforskningsinstituttet SIFO viser at en gjennomsnittsfamilie har økt sitt matbudsjett med 33 pst. fra juli 2021 til juli 2024 (Kemirembe, 2024), at halvparten av familier med enslige forsørgere rapporterer om lav matsikkerhet og at sosialhjelp ikke er tilstrekkelig for å dekke nødvendige behov (Skuland mfl., 2025). Forskningsstiftelsen Fafo har i rapporter fra 2023 og 2025 sett på matutdelingstilbudet som finnes i hele landet, og særlig i storbyene. De peker på at matutdeling ikke lenger fremstår som et midlertidig krisetiltak, men som et institusjonalisert og varig innslag i det norske velferdssamfunnet. Det vises til at matmottakerne preges fortsatt, og tydeligere enn i 2023, av grupper som tradisjonelt har høy fattigdomsrisiko, der de fleste mottakerne står utenfor arbeidslivet og der tre fjerdedeler er født utenfor Norge, med en overrepresentasjon av de nyeste flyktninggruppene.

Mat handles mange ganger i uken, og prisvekst på matvarer er noe av det forbrukerne merker tydeligst i dagliglivet. Utvalget mener at diskusjonen om prisvekst på mat må ses opp mot både samlet prisstigning, lønnsvekst og utvikling i offentlige ytelser. Utvalget peker imidlertid på at utfordringen med utsatte grupper som har vedvarende utfordringer med matbudsjettet ikke kan løses gjennom tiltak direkte knyttet til matsystemet, men må håndteres gjennom sosialpolitikken.

Selv om matprisene i det siste har økt mindre enn de har gjort i forutgående periode, mener utvalget at befolkningen må være forberedt på at prisøkninger og midlertidige prissjokk kan komme som følge av økt geopolitisk uro, forstyrrelser i globale forsyningslinjer og klimarelaterte hendelser.

21.4 Verdiskaping, vekst og sysselsetting i matsystemet

Matproduksjon og tilhørende verdikjeder må være tuftet på at ressursene utnyttes best mulig for samfunnet som helhet. I et bærekraftig matsystem bidrar en lønnsom, ressurseffektiv og konkurransedyktig matproduksjon til å opprettholde en stabil forsyning over tid, skaper arbeidsplasser og inntekt i matsystemet og bidrar til lokal samfunnsutvikling. Økonomisk aktivitet og innsats må ivareta fremtidige generasjoners behov og naturens bæreevne. Evnen de norske verdikjedene for mat, har til å tilpasse seg endrede forutsetninger og forventinger, vil ha avgjørende betydning for konkurransekraft, langsiktig bærekraft og motstandsdyktighet for norsk matproduksjon.

Utvalget peker på at de samlede verdikjedene for landbruk, havbruk og fiskeri i Norge representerer en sentral del av matsystemet som bidrar til verdiskaping og sysselsetting i hele landet, både innen primærproduksjon, matindustri, leverandørindustri, distribusjon og salg. Verdikjedene er preget av både norsk og internasjonalt eierskap, men med betydelig nasjonal verdiskaping og aktivitet i hele landet. Til tross for betydelig strukturutvikling og effektivisering, er det samlede bildet en variert foretaksstruktur. Samlet sysselsetter verdikjedene mer enn 240 000 årsverk og består av over 83 000 bedrifter som bidrar til en samlet verdiskaping på over 240 mrd. kroner, jf. figur 21.2. I tillegg bidrar matnæringene til sysselsetting i andre næringer. Opprettholdelse av komplette verdikjeder for mat i Norge er også viktig for matsystemets motstandsdyktighet. En sterk og konkurransedyktig verdikjede i nåtid er også beredt for hendelser i en krise. Dette vurderes ellers nærmere i del V.

Verdiskaping målt som bruttoprodukt (nasjonalregnskapet) og bearbeidingsverdi (matvarehandel). Sysselsetting målt som antall sysselsatte personer. Matvarehandel samlet omfatter engroshandel og butikkhandel med næringsmidler.

Kilde: SSB tabell 09170, 09174 og 12938. For eksport og importverdier er beregninger gjort av Landbruksdirektoratet basert på tall fra SSB jf. kapittel 4.1.

Verdiskapingen er særlig høy i havbruksnæringen, som over tid har fått økt betydning for den samlede verdiskapingen i Norge. Næringen bidrar til størst verdiskaping i fylkene Vestland, Nordland og Trøndelag. Det er primærproduksjonen i verdikjeden for oppdrettsfisk som bidrar til den største verdiskapingen. Mesteparten av verdiskapingen i fiskerisektoren oppsto i fylkene Nordland, Møre og Romsdal og Vestland. De største fartøyene står for den største andelen. I jordbrukssektoren med tilhørende verdikjeder, er verdiskapingen høyest i fylkene Innlandet, Trøndelag og Rogaland.

Primærproduksjonene i matsystemet vies stor oppmerksomhet i diskusjonen om et bærekraftig matsystem. Uten en næringsmiddelindustri som kan bearbeide råvarene fra primærproduksjonen, og videre ledd som kan sørge for distribusjon og omsetning av mat til forbrukere, er systemet lite velfungerende. Utvalget peker på viktigheten av lønnsomhet og konkurransekraft langs hele verdikjeden for mat.

Eksportverdien av norsk sjømat fra både fiskeri- og havbrukssektoren har økt jevnt over år, også når volumene har holdt seg relativt stabile de senere årene. Det har tett sammenheng med utviklingen i den norske kronen og høy etterspørsel etter sjømat globalt. Videre vekst i produksjon for sjømatnæringen avhenger blant annet av om havbruksnæringen klarer å håndtere de miljømessige og dyrevelferdsmessige utfordringene og at fiskeriforvaltningen klarer å håndtere økt usikkerhet knyttet til endringer i klima og miljø. Innovasjon og teknologiutvikling står sentralt.

21.4.1 Vekst i produktivitet

God forvaltning av arbeidskraft, kapital og naturressurser avgjør hvor høy verdiskaping et samfunn kan oppnå over tid. Et vanlig mål for effektiviteten i produksjonen er arbeidsproduktivitet, målt i hvor mye produksjon vi får igjen for hver arbeidstime. Evne til å ta i bruk ny teknologi og evne til omstilling er viktige forutsetninger for produktivitetsvekst. Både produktivitetskommisjonens rapport og perspektivmeldingen viser til at produktivitetsveksten de siste 15 årene har avtatt både i Norge og hos Norges viktigste handelspartnere ((NOU 2025: 1); Meld. St. 31 (2023-2024)). I perspektivmeldingen ble det lagt til grunn en langsiktig vekst i arbeidsproduktiviteten for Fastlands-Norge på 0,9 pst. samlet, og på 1,9 pst. for markedsrettede næringer.

Primærnæringen innen fiske, havbruk og jordbruk kjennetegnes alle av å ha gjennomgått en vesentlig effektivisering og modernisering de siste 30 til 50 årene, med en høy vekst i arbeidsproduktiviteten. Som for resten av næringene knyttet til Fastlands-Norge, har produktivitetsveksten avtatt også i primærproduksjonen de siste årene. Innen havbruk har solgt mengde (tonn) fisk per sysselsatt gått ned de siste 15 årene, selv om produksjonen av fisk har økt i samme periode. Økte krav til fiskehelse og miljø har gitt mer arbeidskrevende prosesser og ført til redusert produktivitet.

Innen jordbrukssektoren har arbeidsproduktiviteten økt mye de siste 50 årene på grunn av blant annet mekanisering, sortsutvikling og husdyravl. Dette har ført til at behovet for arbeidskraft har blitt mindre, mens behovet for og bruken av kapital har økt. Selv om arbeidsproduktivitetsveksten har holdt seg høy, så har veksten i total faktorproduktivitet4 vært en god del lavere.5 Figur 21.3 viser utviklingen i arbeidsproduktivitet i perioden 2000-2025 for primærproduksjonen og matindustrien samt produktivitetsutviklingen i Fastlands-Norge samlet, målt som utvikling i produksjon per utførte timeverk. For referanseåret år 2000 er indeks satt til 100. Prosentvis økning eller reduksjon vises i forhold til dette året.

Kilde: SSB, tabell 09174

Produktivitetsveksten i verdikjeden for mat har jevnt over avtatt de siste ti årene. Konkurransetilsynet peker på at høye marginer og begrenset konkurranse i dagligvarehandelen kan hemme ytterligere produktivitetsvekst (Konkurransetilsynet, 2025). Årsakene til den relativt svake utviklingen i næringsmiddelindustrien er blant annet økte råvarekostnader og sterk internasjonal konkurranse. Begge sektorer står overfor utfordringer knyttet til konkurranse og kostnadsnivå som vil utfordre næringenes produktivitetsvekst fremover.

21.4.2 Rekruttering, kompetansebehov og arbeidsforhold

Konkurransen om arbeidskraft og kompetanse øker. Perspektivmeldingen vektlegger kampen om arbeidskraften og peker på dette som en sentral og generell utfordring fremover. Utvalget viser til at Prestvik mfl. (2020) påpeker at kompetansebehovet øker langs hele verdikjeden for mat. Det er en særlig utfordring med økende mangel på kompetanse og arbeidskraft i mat- og måltidsbransjen, og at søkertallene til utdanningsprogrammet restaurant- og matfag på videregående skole er lave, som er vist i rapporten Uten fagarbeidere ingen matnasjon (2021). Utvalget mener det er bekymringsfullt at NHOs kompetansebarometer for 2024 viser at 62 pst. av NHO Mat og drikke sine medlemmer rapporterte om at bedriftene i stor eller i noen grad opplevde et udekket kompetansebehov (Furholt & Børing, 2025). Det er særlig mangel på fagarbeidere som trekkes frem. Rapporten Uten fagarbeidere ingen matnasjon peker på at de viktigste utfordringene fremover er knyttet til langsiktig rekruttering av god og relevant kompetanse langs verdikjeden for mat. Rekrutteringstvalgets forslag var særlig knyttet til tiltak innenfor utdanningsløpene i videregående skoler og fagskoler.

Høy alder ved overtakelse av landbrukseiendommer blir sett på som en utfordring for rekruttering i jordbruket. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at andelen bønder under 40 år er på 18,5 pst. i 2025. Gjennomsnittsalderen er 53 år. Tallene har holdt seg relativt stabile de siste årene (SSB, 2026a). Høy gjennomsnittsalder er ikke nødvendigvis et tegn på rekrutteringsutfordringer for næringen. Mange av dem som går inn i jordbruksnæringen har en annen utdannings- og yrkesbakgrunn fra før. Der eiendomsoverdragelse skjer ved generasjonsskifte, opprettholdes driften til neste generasjon overtar. Stor pågang etter investeringsvirkemidler til nybygg, modernisering og utviding av produksjonen, særlig blant unge bønder, tyder på at det er optimisme og fremtidstro i deler av næringen. Strukturutvikling og effektivisering av produksjoner medfører imidlertid at landbruket i enkelte regioner har blitt sårbart. Noen geografiske områder har større utfordringer med reduksjon i antall jordbruksbedrifter enn andre, og da også opprettholdelse av en kritisk masse av produsenter og produsentmiljø. Deler av jordbruket i nord er spesielt sårbart, med få kompetansemiljøer, små produsentmiljøer, til dels store avstander mellom bønder, og store gras- og beitearealer som er gått ut av drift. Sårbarhet knyttet til opprettholdelse av produsentmiljø og produksjonsklynger kan være en utfordring for å ivareta målet om et landbruk i hele landet.

Både jordbruks-, havbruks- og fiskerinæringen har forholdsvis få kvinner i næringen. Det bør jobbes med å legge til rette for at flere kvinner kan gå inn i næringene.

For både sjømatnæringen og deler av jordbruksnæringen, særlig grøntsektoren, er tilgang til sesongarbeidskraft med god kompetanse avgjørende. Situasjonen er sårbar, særlig fordi den utenlandske arbeidskraften er blitt stadig mer langreist. Tilgangen til sesongarbeidskraft har vist seg å være sårbar ved hendelser, for eksempel under koronapandemien. I tillegg til at sesongarbeidskraft har vist seg å være en sårbar måte å dekke det norske arbeidskraftsbehovet på, foreligger det flere saker der Arbeidstilsynet har avdekket ulovlige forhold knyttet til lønns- og arbeidsvilkår i grøntproduksjoner. Det nye trepartsprogrammet som er etablert mellom regjeringen, partene i arbeidslivet og aktørene i jordbruks- og gartnerinæringen vurderes som et godt verktøy for felles innsats for seriøse og trygge arbeidsplasser i jordbruket og gartnerinæringen. Utvalget mener utfordringen med tilgang til arbeidskraft i fremtiden, i størst mulig grad må løses gjennom økt satsing på teknologi og automatisering.

Både jordbruk, fiskeri- og havbruksnæringen har en høy ulykkes- og dødsrate sammenlignet med andre næringer. Både fiskeri- og landbrukssektoren har etablert en nullvisjon for omkomne og hardt skadde. Til tross for flere tiltak er det fremdeles behov for å jobbe videre med forebygging av ulykker.

21.5 Lønnsomhet og fordeling av fortjeneste og makt langs verdikjeden

Et økonomisk bærekraftig matsystem må gi tilstrekkelig fortjeneste fra matproduksjonen både i primærleddet og i øvrige ledd av verdikjeden, for å blant annet motivere til investeringer på lang sikt.

Mens det jevnt over er god lønnsomhet i fiskeri- og havbruksnæringen, er god lønnsomhet ofte ansett som en særlig utfordring i jordbruksproduksjonen. Der er timesinnsatsen høy sett opp mot fortjenesten. Bønder er selvstendig næringsdrivende, og det økonomiske resultatet for jordbruksbedriften avhenger i stor grad av den enkeltes beslutninger om, og gjennomføringer av, investeringer og drift. Utvalget vurderer at det er grunn til å anta at inntektsopptrappingen de senere årene bidrar til at flere bønder motiveres til å investere for fremtiden. Samtidig er langsiktige investeringsbeslutninger i jordbruket beheftet med en del usikkerhet og risiko som dagens jordbrukspolitikk ikke kan garantere for.

Den norske næringsmiddelindustrien står for en betydelig del av norsk verdiskaping, men bærer også en stor del av matsystemets risiko. Spenningen mellom miljøkrav, økonomisk bærekraft og matsikkerhet er tydelig i bransjen.

De politiske målene for sjømatindustrien er at den skal være lønnsom, verdiskapende og konkurransedyktig i et globalt råvaremarked, samtidig som den skal gi helårlige arbeidsplasser og sysselsetting langs hele kysten. Gapet mellom politiske forventninger og sjømatindustriens muligheter til å levere helårlige, lønnsomme arbeidsplasser har blitt stort. Det finnes få virkemidler igjen som vil gjøre den tradisjonelle industrien i stand til å oppfylle de distriktspolitiske målene den er satt til å innfri.

21.5.1 Fordeling av fortjeneste og makt

Økonomisk bærekraft handler også om fordelingsspørsmål. Diskusjoner om «rettferdig fordeling» i matsystemet har særlig handlet om forholdet mellom fortjenesten i primærproduksjonen og fortjenesten i detaljistleddet.

Matkjedeutvalget kartla styrkeforholdene i verdikjeden, og påpekte at en utvikling der paraplykjedene får stadig mer makt til å diktere avtalebetingelser vil være uheldig for en sunn konkurranse og et balansert maktforhold i matkjeden (NOU 2011: 4).

Samlet marginrom i verdikjeden bestemmes av graden av horisontal konkurranse i hvert ledd. Dette påvirker indirekte de vertikale forhandlingsposisjonene, som henger sammen med markedsmakt og utsidealternativer. Fordeling av gevinst mellom leddene avgjøres både av aktørenes forhandlingsposisjon og av deres relative forhandlingsstyrke (von der Fehr, 2013).

Markedsmakt og grad av konkurranse påvirker både verdiskaping, forbrukervelferd og fordelingen av verdiskaping mellom aktørene i verdikjeden. Et økonomisk bærekraftig matsystem bør være preget av effektiv konkurranse om ressurser og kjøpekraft, tilstrekkelig transparens og bygge på en struktur som gir en hensiktsmessig samordning mellom leddene fra jord og fjord til bord.

Norge har, som mange EU-land, en sterk konsentrasjon av aktører på både detaljist- og grossistleddet, samt deler av leverandørleddet i matbransjen. Lite har endret seg i dagligvaremarkedet de siste årene, og fremdeles har de tre store dagligvareaktørene Coop, NorgesGruppen og Rema 1000 nærmere 97 pst. av det tradisjonelle dagligvaremarkedet. Dagligvareaktørene og grossistene har tatt stadig nye eierskap bakover i verdikjeden, og prisdannelsen er til dels uklar. Vertikal integrasjon gir kostnadsbesparelser i verdikjeden, men disse besparelsene kommer ikke nødvendigvis forbrukerne til gode hvis konkurransen er svak.

Som beskrevet i kapittel 15, er det gjennomført flere tiltak knyttet til å styrke konkurransen, med mål om at forbruker skal ha tilgang til et variert vareutvalg til lavest mulige priser. Flere målrettede utredninger knyttet til marginstudier, virkningen av vertikal integrasjon og utvikling innen dagligvarekjedenes egne merkevarer er gjennomført. Skiftende regjeringer har fulgt opp disse utredningene med flere typer av tiltak, for eksempel er konkurranseloven endret, lov om god handelsskikk innført og Konkurransetilsynet er blitt styrket. I 2026 ble Dagligvaretilsynet lagt ned, og ansvaret for å håndheve lov om god handelsskikk ble overført til Konkurransetilsynet.

Oppmerksomheten om maktforhold i matsystemet har vært størst knyttet til dagligvarehandelen, men det er tilsvarende problemstillinger i andre ledd av matverdikjedene. Av jordbruksproduksjoner er det særlig verdikjedene for bakevarer, grønnsaker og kylling som er preget av vertikal integrasjon. Også i sjømatsektoren er det en økende vertikal integrasjon, og særlig i havbrukssektoren, hvor de største aktørene er fullintegrerte selskaper med kontroll over alle leddene i verdikjeden og med aktivitet både i Norge og i utlandet. Det er også store forskjeller i maktforholdet mellom fiskeflåten og sjømatindustrien, hvor fiskeflåten har flere konkurransemessige fordeler gjennom fiskerilovgivningen. Både jordbruk og fiskeri har unntak fra deler av konkurranseloven av hensyn til gjennomføring av landbruks- og fiskeripolitikken.

Det har vært økonomisk, juridisk og politisk vanskelig å få til endringer som bidrar til etablering av flere aktører på detaljistleddet. Forholdet mellom sektorpolitiske hensyn og øvrig næringspolitikk er et av flere dilemmaer. Som eksempel bidrar jordbrukspolitikken og importvernet på jordbruksvarer som produseres i Norge, til et høyere prisnivå på matvarer i Norge. Importvernet bidrar trolig også til at det er lite attraktivt for utenlandske dagligvarekjeder å etablere seg i Norge.

Matmarkedet styres i stor grad etter hva forbrukerne etterspør. Det betyr at forbrukerne samlet sett har stor innflytelse i matsystemet. Krav knyttet til miljø og dyrevelferd er eksempler der forbrukerne har bidratt til endringer i produksjon og marked. Hver enkelt forbruker står imidlertid relativt alene i matsystemet. Det er få organisasjoner som taler forbrukers sak foruten Forbrukertilsynet og enkelte frivillige organisasjoner, blant annet innen miljø og folkehelse.

Det har vært utenfor utvalgets mandat å se systematisk på utfordringer knyttet til maktforhold i hele matsystemet. Vurderingen er at det er lite samlet kunnskap på dette området. Som et ledd i å opprettholde tillit og transparens i systemet mener utvalget det er grunn til å se nærmere på disse spørsmålene.

21.6 Utnytting av naturressursene og grad av næringsstøtte

Primærnæringene i matsystemet utnytter naturressurser for matproduksjon. Ressursrente måler den merinntekten som gjenstår etter at alle innsatsfaktorer er avlønnet med normal markedsmessig avkastning – altså netto verdiskaping utover alternativkostnader.

SSB har beregnet ressursrenten for jordbruk, fiske og fangst, havbruk og andre naturressursnæringer fra 1984 til 2022 (Dalen mfl., 2023). I 2022 var ressursrenten positiv for alle, unntatt jordbruk. Rapporten peker på at jordbruket har hatt klart negativ ressursrente hele perioden, fordi verdiskapingen er lavere enn verdien av arbeidsinnsatsen alene. Det pekes videre på at de positive eksterne effektene (naturmangfold, kulturarv, landskap og matsikkerhet) kunne redusert gapet, mens negative eksternaliteter som forurensing trekker motsatt vei.

Fiske og fangst har gått fra negativ til positiv ressursrente, drevet av effektivisering, lavere kostnader og høyere priser. Dette er knyttet til strukturkvoteordningen, omsetningen av kvoteverdier i fiskeflåten og økning av disse verdiene over tid, samt en økning i prisene på første omsetningsledd for flere fiskearter. Ressursrenten som oppstår i fiskeriene, blir ikke skattlagt.

Havbruk har svært høy beregnet ressursrente, med over 40 mrd. kroner i 2022, og den har vært positiv nesten hvert år siden 2000. Årsaken er høyt bruttoprodukt i forhold til ressursinnsats, lav kapitalbinding og gunstig prisutvikling på laks og ørret.

Utvalget viser til at ambisjonene om å innføre en grunnrenteskatt på havbruk, for å sikre at fellesskapet får en andel av den ekstraordinære avkastningen som skapes ved utnyttelse av felleseide naturressurser i havet, i liten grad er realisert som følge av skattetilpasninger, der noen av de største havbruksselskapene i 2024 ikke betalte grunnrenteskatt.

Negativ eller lav ressursrente, kombinert med positive eksterne effekter som markedet ikke verdsetter, kan begrunne næringsstøtte i deler av matsystemet. Både jordbruks- og fiskerisektoren mottar former for næringsstøtte. I dag gjenstår kun noen få direkte subsidieordninger i fiskeriene, som føringstilskuddet, CO₂-kompensasjonsordningen og tilskudd til drivstoff for kystrekeflåten. I havbruksnæringen har virkemiddelbruken i større grad blitt innrettet etter de samme prinsippene som gjelder for øvrig næringsliv. I dag er havbruksnæringen i hovedsak omfattet av de ordinære ordningene for forskning, innovasjon, kompetanseutvikling og næringsrettede virkemidler.

De fleste land subsidierer egen jordbruksproduksjon. De siste årene har støtten til norsk jordbruksproduksjon økt betydelig. Nest etter forsvarssektoren er jordbruket den sektoren som har hatt høyest prosentvis vekst på statsbudsjettet med en økning på 97 pst. fra 16,9 mrd. kroner i 2021 til 33,3 mrd. kroner for 2027. Samlet utgjør bevilgningen likevel kun i overkant av 1,3 pst. av utgiftspostene på statsbudsjettet. Det høye støttenivået må særlig ses i sammenheng med produktivitetsulemper som følge av klimatiske og topografiske forhold, og høye priser på innsatsfaktorer. De senere årene har økt budsjettstøtte særlig blitt begrunnet i økte kostnader på innsatsfaktorer, men også som følge av en politisk prioritering knyttet til å gi bøndene inntektsutjevning med andre grupper i samfunnet, og som et middel for å øke selvforsyningen av norske jordbruksprodukter.

I produktivitetskommisjonens gjennomgang av næringsstøtten til jordbruket ble det blant annet vist til at kostnaden ved den store budsjettstøtten til jordbrukssektoren (inkludert skjermingsstøtte, dvs. at jordbruket er unntatt fra kvoteplikt og avgifter på klimagassutslipp) må avveies mot nytte av landbrukets rolle for bosettingsmønster, miljøgoder og matvareberedskap (NOU 2015: 1). Det ble pekt på at et særlig problem er at virkningene av importvernet og andre reguleringer på konkurranse og på effektivitet i næringsmiddelindustrien og dagligvarehandelen, i liten grad er kjent. Det ble videre pekt på at landbrukspolitikken er preget av en sammensatt og uklar målstruktur og et komplekst virkemiddelsystem som i praksis har vært utformet ut fra andre hensyn og prinsipper enn å korrigere for markedssvikt.

Jordbruksavtalen har etter hvert blitt omfattende og detaljrik. Gjennomføring av politikken med store krav til produsentene om å forholde seg til mange reguleringer, er vanskelig å få til uten jordbruksorganisasjonenes medvirkning og medansvar. Samtidig er særlig det totale settet av tilskuddsordninger over jordbruksavtalen komplekst. Hver for seg kan den enkelte tilskuddsordning ha gode begrunnelser sett opp mot de landbrukspolitiske målene, hvor også en rekke målkonflikter må avveies. I sum er kompleksiteten i virkemiddelsystemet krevende med hensyn til forvaltning og effektiv prioritering av virkemiddelbruk. I 2014 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som skulle se på muligheter for forenkling av jordbruksavtalens tilskuddsordninger med sikte på et enklere og mer oversiktlig virkemiddelsystem, som skulle innebære forenklinger for både forvaltningen og for næringslivet. Gruppen vurderte ulike forenklingsalternativer, men tok ikke stilling til valg av forenklingsalternativer. De pekte blant annet på at kompleksiteten også representerer et demokratisk problem, men at en radikal forenkling ville medføre et mer grovmasket system med mindre mulighet til å påvirke tilpasningen mot mer spesifikke og detaljerte mål og hensyn (Landbruks- og matdepartementet, 2016a).

21.7 Matsystemets bidrag til lokalsamfunnsutvikling

Sosial bærekraft i matsystemet handler også om hvordan systemet bidrar til lokal og regional samfunnsutvikling. Innen både jordbruks- og fiskeripolitikken er det tydelige politiske målsettinger og virkemiddelbruk som kan knyttes til slike aspekter. Dette gjelder særlig mål om sysselsetting og bosetting i distriktene. Matproduksjonens bidrag til andre fellesgoder lokalt, som opprettholdelse av kulturlandskap og tjenesteproduksjon i tilknytning til matproduksjonen, er også relevant å vurdere.

For jordbrukspolitikken er målet om landbruk i hele landet styrende for utformingen av både de økonomiske og de juridiske virkemidlene. En forholdsvis stor del av de økonomiske virkemidlene fordeles til distriktskommunene i Norge. Tilsvarende gjelder for fiskeripolitikken. Gjennom fiskerilovgivningen og fordeling av fiskekvotene er det et mål å sikre helårsarbeidsplasser i lokalsamfunn langs hele kysten. Selv om det ikke lenger er eksplisitte distriktspolitiske mål knyttet til havbrukspolitikken, er næringen i praksis en viktig sysselsetter langs kysten, og særlig i små kommuner med få alternative arbeidsplasser. I tillegg kommer overføringene fra Havbruksfondet. I 2025 fikk 143 kommuner og åtte fylkeskommuner med oppdrettsnæring overført til sammen 1,4 mrd. kroner.

Nofimas analyse av sjømatnæringens ringvirkninger (2025) viser at sysselsettingen med tilhørende ringvirkninger er viktigst i Finnmark fylke, med 9 pst. av befolkningen sysselsatt i sjømatnæringen eller i tilhørende aktivitet. På de neste plassene ligger fylkene Nordland, Troms og Møre og Romsdal. I kommuneoversikten over sysselsettingen av sjømatnæringens som andel av privat sysselsetting i kommunen finner vi mange små kommuner i Lofoten og i Finnmark fylke. I noen av disse kommunene, som Røst, Verøy, Måsøy og Gamvik, står sjømatnæringen for over 70 pst. av sysselsettingen i privat sektor. De største landbruksfylkene med tilhørende verdikjede målt i både verdiskaping og utbredelse er Innlandet, Rogaland og Trøndelag, som samlet sett sto for omtrent 55 pst. av både omsetning og verdiskapingen fra jordbruk. Som vist i kapittel 9 har jordbruket størst betydning for sysselsetting i distrikskommunene i sentralitetsklasse 5 i SSBs sentralitetsindeks.6 For reindriften er sysselsettingen av størst betydning i sentralitetsklasse 6.

Tjenesteproduksjon i tilknytning til matproduksjonen er også et bidrag til lokalsamfunnsutvikling. Det er en etablert politikk og virkemidler for å fremme entreprenørskap i jordbruket, som bidrar til å utvikle lokale tjenester og arbeidsplasser. Den mest utbredte tjenesteproduksjonen fra landbruket lokalt utenom matproduksjon, er tjenester knyttet til brøyting og lignende. Gjennom dette utnyttes landbrukets totale ressurser lokalt til å ivareta nødvendige samfunnsoppgaver. Jordbruksproduksjonen bidrar videre til å ivareta varierte og mangfoldige kulturlandskap med kulturverdier, naturmangfold og tilgjengelighet for allmennheten.

Som en del av Menon Economics, analyse av ringvirkninger av landbruksbasert næring i distriktene (2025), ble det sett på hvordan andelen sysselsatte i ulike sektorer i en kommune påvirkes av dens sentralitet, gjennom utarbeiding av en sentralitetsindeks. Sentralitetsindeksen viser den statistiske korrelasjonen mellom SSBs sentralitetsindeks og den relative størrelsen på sysselsettingen i primærnæringene og den landbruksbaserte matindustrien, sammenlignet med andre næringer. Som figur 21.4 viser, er det en positiv sammenheng mellom sentralitetsindeksen og viktigheten av fiskeri, havbruk, jordbruk og næringsmiddelindustri i distriktene. Det vil si at disse næringenes relative betydning for sysselsetting er størst i de minst sentrale kommunene i Norge, der fraværet av andre arbeidsplasser er størst.

At disse næringene har betydning for sysselsetting i distriktene betyr ikke nødvendigvis at de bidrar til å opprettholde befolkingen i distriktskommunene. Den samme analysen fra Menon fant en svak negativ korrelasjon mellom det å ha en høy andel av sysselsettingen i landbruket og befolkningsvekst. På motsatt side viste analysen en positiv korrelasjon mellom å ha en stor andel sysselsatte i sjømatnæringen og en større grad av befolkningsvekst. Høy gjennomsnittsalder og reduksjon i arbeidskraftsbehov for landbruksnæringene, mens arbeidskraftsbehovet har økt noe i havbruksnæringen de siste ti årene, kan være noen av forklaringene på dette.

Figurnote: Distriktsindeksen viser sammenhengen mellom andelen av sysselsatte i en sektor og SSBs sentralitetsindeks.

Kilde: Menon Economics (2025)

I sum vurderer utvalget at næringene i blå og grønn sektor bidrar til lokalsamfunnsutvikling og til distriktsutvikling, men på til dels ulikt vis. Mens havbruksnæringen samlet sett i større grad bidrar med arbeidsplasser, og har en positiv effekt på bosetting i distriktskommuner, er den relative betydningen av landbruksbasert sysselsetting størst i de minst sentrale kommunene. Utvalget fremhever likevel at den samlede verdiskapingen og sysselsettingen, som verdikjeden for mat genererer, er viktig for den lokale samfunnsutviklingen over hele landet. Både i fiskeri- og jordbrukssektoren tilsier utviklingstrekkene imidlertid at næringens bidrag til å nå distriktspolitiske mål særlig knyttet til sysselsetting og bosetting har blitt redusert over tid.

21.8 Klimagassutslipp

Matsystemet står for en vesentlig del av klimagassutslippene både i Norge og internasjonalt. De nasjonale utslippene oppstår i hele verdikjeden, hovedsakelig i produksjonsleddet, og har betydning for de norske utslippsforpliktelsene. Utslipp som det norske matsystemet genererer i andre land er ikke en del av det norske klimagassregnskapet, og skyldes blant annet bruk av importerte innsatsfaktorer, transport og import av matvarer.

21.8.1 Utslippskutt i jordbruket

Jordbruket står for 10 pst. av Norges klimagassutslipp. Foreløpige tall viser at de samlede utslippene fra jordbrukssektoren i 2025 var på 4,4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter.7 Utslippene er redusert med 10,3 pst. siden 1990, hovedsakelig på grunn av mindre bruk av nitrogenholdig mineralgjødsel, og høyere ytelse i melkeproduksjonen, som har redusert antallet melkekyr. I samme tidsperiode har produksjonsvolumet i norsk jordbruk økt med 12,4 pst. Intensjonsavtalen med jordbruket legger opp til at klimagasskutt som følge av tiltak i jordbruksproduksjonen, og indirekte klimagasskutt som følge av forbruksendringer, sammen skal gi reduksjoner i klimagassutslipp tilsvarende 5 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i perioden 2021 til 2030, jf. kapittel 9.8.3.

Intensjonsavtalen har lagt rammene for klimaarbeidet i jordbruket de siste årene, og det er lagt mye godt arbeid i forbedringer innenfor agronomi og avl for å redusere utslippene per produsert enhet. Arbeidet får støtte over de årlige jordbruksavtalene. Over halvveis inn i perioden ligger det an til at de akkumulerte utslippene i perioden 2021 – 2030 vil bli 2,84 mill. tonn CO₂-ekvivalenter lavere enn i referansegrunnlaget for avtalen. Dette tilsier at jordbruket vil være 2,2 mill. tonn CO₂-ekvivalenter unna målet om utslippskutt på 5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, dersom utslippene utvikler seg i tråd med de nyeste fremskrivningene.

Til tross for at rapporten fra regnskapsgruppen viser positive resultater, vil dagens tiltak på gårdsnivå fortsatt være utilstrekkelige for å nå målet. Tiltak som potensielt kan bidra til forholdsvis store kutt per produsert enhet, slik som bruk av metanhemmende fôrtilsetninger, har blitt satt tilbake som følge av lav tillit i befolkningen og motsetninger innad i næringen. Det er så langt begrenset hvilke andre effektive tiltak som kan iverksettes.

Riksrevisjonen pekte på at det er lite som tyder på det vil skje endringer i befolkningens kosthold som vil kunne gi betydelige utslippskutt, dersom ikke ytterligere tiltak iverksettes. Utvalget vurderer at endringer i befolkningens kosthold er et langsiktig arbeid, og det er lite som tyder på at den norske befolkningen er i ferd med å endre kostholdet i vesentlig grad. Utvalget vurderer derfor at det må jobbes videre med utvikling av effektive klimatiltak på gårdsnivå der forskningsbasert kunnskap må vektlegges.

21.8.2 Utslippskutt i fiskeri og havbruk

Norsk oppdrettslaks har et lavt klimaavtrykk sammenlignet med andre norske husdyrproduksjoner: lavere enn kjøtt fra drøvtyggere, og på nivå med svin og fjørfe. De største klimagassutslippene fra oppdrettsnæringen oppstår i andre land gjennom produksjon av fôringredienser med høyt klimaavtrykk, flytransport ved eksport og bruk av servicefartøy. Utslipp knyttet til fôr og flytransport er vanskelig å redusere gjennom nasjonale reguleringer, og vil ikke gi utslag på det norske klimagassregnskapet. Utvalget mener derfor at en mer effektiv bruk av fôr vil være viktig for å holde klimagassutslippene så lave som mulig. Høy dødelighet, dyrevelferdsutfordringer, sykdom og lakselus reduserer ressursutnyttelsen og bidrar til økt klimaavtrykk per produsert kilo fisk. I tillegg peker Klimautvalget 2050 på behovet for mer kunnskap om hvordan utslipp av organisk materiale fra oppdrett påvirker havets karbonlagre og økosystemer.

Villfanget fisk har blant de laveste klimaavtrykkene av alle animalske matvarer. Særlig gjelder dette pelagiske arter som sild og makrell. Også mange bunnfiskarter, som torsk og hyse, har lave utslipp. I fiskeriene er drivstofforbruket den viktigste utslippskilden. Samtidig går omstillingen til lav- og nullutslippsløsninger sakte, og det finnes få tilgjengelige virkemidler som kan stimulere til omstilling av fiskeflåten. Tiltak som reduserer energibruk og drivstofforbruk i fiskeflåten vil kunne redusere næringens klimaavtrykk ytterligere.

Lavtrofiske arter, som blåskjell, østers og tare, har svært lave klimaavtrykk. Disse artene krever ikke tilførsel av fôr og utnytter næringsstoffer som allerede finnes i havmiljøet. Produksjon av slike arter kan bidra til økt matproduksjon med lave utslipp og begrenset ressursbruk. Utvalget mener det finnes et betydelig uutnyttet potensial for økt produksjon av lavtrofiske arter i norske farvann.

21.9 Natur og naturmangfold

Matproduksjonen er både avhengig av og påvirker naturen. Jordbruks- og havbruksproduksjonen bidrar til verdiskaping og matforsyning, og har både positiv og negativ påvirkning på naturmangfold og naturens evne til å levere de økosystemtjenester som produksjonen er avhengig av.

21.9.1 Jordbrukets kulturlandskap er i endring

Kulturlandskapet i Norge er fortsatt rikt på natur- og kulturmiljøverdier, men er i stadig endring, og både naturmangfold og kulturmiljø er under press. Hele 29 pst. av truede arter på rødlisten hører hjemme i kulturlandskapet. Nedgang i bruken av naturbeitemark til husdyrbeite har ført til redusert tilstand og utbredelse av truede naturtyper som seminaturlig eng, kystlynghei og sanddynemark. Dette er naturtyper som i dag er truede og har hatt en kraftig nedgang spesielt etter 1950-tallet, med økt mekanisering og effektivisering i jordbruket.

Mosaikken i landskapet, med varierende økologiske forhold, har blitt jevnet ut ved å drenere, planere og fulldyrke arealet. Bruken av mineralgjødsel, plantevernmidler og høyt produktive frøblandinger på innmark for å øke avlingene, har gått på bekostning av det høye naturmangfoldet i kulturmarkstypene.

Færre husdyr på beite og opphør av tradisjonell bruk som rydding, slått og brenning av lyngheier, gjør at gjengroingen er tydelig mange steder. Samtidig føres det aktiv politikk for jordbruk over hele landet og et mangfoldig jordbruk med varierte bruksstørrelser. Beitebruk er den driftsformen, som fortsatt er i bruk i det moderne jordbruket, som bidrar mest til å opprettholde sårbar natur i kulturlandskapet. Strukturutviklingen i melkeproduksjonen har ført til færre bruk og mer sentralisert drift, og mindre bruk av utmark. Beitebruken, målt i andel dyr på beite, har likevel vært stabil i Norge de siste 15 årene. Samtidig er det rom for å beite arealer mer målrettet for i større grad å ivareta dokumenterte naturverdier.

Utvalget vurderer at det er det aktive landbruket som er nøkkelen til å ivareta kulturlandskapets naturmangfold. Bevaring av seminaturlige naturtyper som naturbeitemark og kystlynghei, skjer primært gjennom beite og skånsomme høstingsmetoder som det kan søkes spesielle tilskudd for.

Intensivering av jordbruksdrift og strukturendringer legger også press på nært naturareal. Det ble innført forbud mot nydyrking av myr i 2020, og i dag skjer nydyrking hovedsakelig i skog. Nydyrking kan komme i konflikt med naturmangfold. Strengere krav til spredning av gjødsel kan føre til økt gjødsling av beiter og behov for nydyrking i områder der det er behov for å spre gjødsel utover et større spredeareal.

I det intensivt drevne kulturlandskapet er kantsoner viktige for å opprettholde leveområder og spredningskorridorer. Tiltak for å ivareta natur er arealkrevende, og kan føre til dårlig arrondering som gjør arealene vanskeligere å skjøtte. Samtidig kan ivaretakelse av natur i produksjonslandskapet gi langsiktig bærekraft som kan veie opp for de kortsiktige produksjonstapene. I motsetning til å bygge ned matjord, vil det ikke gi irreversible tap av produksjonsarealet.

21.9.2 Marine økosystemer er fortsatt produktive, men under økende press

Norske havområder har ifølge naturindeksen gjennomgående bedre økologisk tilstand enn de terrestriske økosystemene i Norge, men utviklingen viser flere tegn på økende belastning.

Klimaendringer, fiskeri, forurensning, arealbruk, petroleumsaktivitet og nye næringsaktiviteter påvirker økosystemenes struktur og funksjon. Flere sjøfuglbestander er i tilbakegang, og enkelte fiskebestander viser svak rekruttering og redusert bestandssituasjon. Menneskelig aktivitet påvirker sjøfuglenes tilgang på mat, overlevelse og bruk av leveområder gjennom bifangst, arealkonflikter, plastforsøpling og forurensning. Men påvirkningsbildet på sjøfugl er sammensatt, og særlig klimaendringer har en sterk negativ effekt.

Villaksbestandene påvirkes negativt av lakselus og genetisk påvirkning fra rømt oppdrettsfisk. I tillegg kommer faktorer som klimaendringer, inngrep i leveområder, vannkraftutbygging, sykdommer og fremmede arter. Selv om lakselus og rømt oppdrettsfisk ikke er den eneste årsaken til tilbakegangen i villaksbestandene, er de blant de påvirkningsfaktorene som direkte kan knyttes til havbruksproduksjon. Næringens evne til å redusere påvirkningen på ville laksebestander får derfor betydning for videre vekst og legitimitet.

Norge har lang tradisjon for kunnskapsbasert og bærekraftig forvaltning av fiskeressurser, men klimaendringene legger sterkt press på bestandsutviklingen for flere arter. Oppvarming, havforsuring, redusert oksygennivå og endringer i næringskjedene påvirker produktiviteten i havet og ressursgrunnlaget for både fiskeri og havbruk. Når temperatur, planktonsamfunn og artsutbredelser endres samtidig, øker usikkerheten knyttet til bestandsutvikling og bærekraftig høsting. Klimaendringene virker også sammen med andre påvirkninger som bestandsbeskatning, utslipp og arealbruk.

Utvalget vurderer at de marine økosystemene fortsatt er robuste, men at økende samlet belastning gjør behovet for økosystembasert forvaltning og håndtering av arealkonflikter til havs stadig viktigere. Dette er særlig viktig i møte med klimaendringer, som forventes å forsterke eksisterende utfordringer i årene fremover. Utvalget vurderer at klimaendringene ikke bare påvirker produksjonsgrunnlaget direkte, men også reduserer økosystemenes evne til å absorbere og håndtere annen menneskelig påvirkning.

21.10 Genetiske ressurser som grunnlag for matproduksjonen

Foredling av plantemateriale og avl av husdyr og fisk er et kontinuerlig og langsiktig innovasjonsarbeid, som legger grunnlaget for all matproduksjon. Klimaendringer forandrer vekstbetingelsene, nye sykdomsvarianter dukker opp, og det er behov for stadig bedringer av produksjonsegenskaper, slik som fôrutnyttelse. Derfor er det nødvendig å opprettholde investeringer i foredling og avl. Norge har sterke miljøer på dette feltet. At vi har tilstrekkelig eierskap til genressursene og nasjonal kompetanse til å utnytte dem er viktig for å fortsatt kunne styrke motstandsdyktigheten i matproduksjonen.

Det genetiske mangfoldet representerer muligheter til å tilpasse planteproduksjonen til ulike vekstbetingelser, og avle robuste og sunne husdyr og fisk. Det er forskjell på hvor gode systemer som finnes for bevaring og bærekraftig bruk for de ulike produksjonene i Norge.

For kulturplanter ivaretas mangfoldet av frøformerte planter godt i den felles nordiske genbanken, mens det er behov for å fullføre den pågående prosessen med omstrukturering av bevaringsarbeidet for de klonformerte vekstene. Det er ingen systematisk dynamisk bevaring av plantegenetisk mangfold per i dag, men det er god utnyttelse av genetiske ressurser innen artene der Graminor har foredlingsprogam (korn, frukt, bær og potet). Det er ingen nasjonal foredling av grønnsaker, unntatt en marginal virksomhet hos Solhatt økologisk hagebruk. Kun 0,04 pst. av grønnsaksfrøene produseres nasjonalt (Andersen mfl., 2026).

Norge har god oversikt over bevaringsverdige husdyrraser av storfe, sau, geit og fjørfe gjennom publikasjon av årlige nøkkeltall med populasjonsdata (Nilsen mfl., 2026). Antall dyr og besetninger med de bevaringsverdige husdyrrasene øker eller holder seg stabilt. De siste årene er det likevel en svak trend på at enkelte raser stagnerer eller går tilbake.

Det er sterke nasjonale avlsmiljø innenfor oppdrettsfisk, storfe og svin, der de norske aktørene også er betydelige tilbydere på det globale markedet. Norsvin rapporterer at hvert femte svin globalt har norske gener (Larsen mfl., 2024). Det nasjonale avlsarbeidet på høns ble lagt ned på 1990-tallet. Den norske genbanken for verpehøns har dermed primært en viktig funksjon med å tilby friske dyr til hobbybrukere, mens potensialet for å gi genetisk variasjon til hønseavl per i dag ikke utnyttes. Norske villaksstammer har genetiske særtrekk som gjør dem tilpasset lokale miljøforhold, men flere laksestammer har status som utryddet eller truet pga. lakselus, genetisk påvirkning fra rømt oppdrettslaks, vassdragsregulering, sur nedbør, og parasitten Gyrodactylus salaris (Veterinærinstituttet, 2025c). Den nasjonale genbanken for villaks er derfor viktig for å ivareta arvemateriale fra truede stammer, samtidig som det er behov for å redusere truslene mot villaks i naturen.

Det er nødvendig med kontinuerlig innsats og behov for å styrke deler av bevaringsarbeidet. Norge har forvaltningsinstitusjoner på plass gjennom tett samarbeid mellom Landbruks- og matdepartementet, Landbruksdirektoratet og Norsk genressursenter ved NIBIO, sterke næringsaktører som Graminor, Norsvin, Geno og AquaGen og flere mindre aktører som er spesialiserte på bevaringsverdige genetiske ressurser. Forsterket samarbeid mellom offentlige og private aktører på området kan bidra til økt realisering av potensialet i bærekraftig bruk av de genetiske ressursene. Gjennom lovverk og statlige strategier er det også en god balanse mellom hensyn til genressurser som fellesskapets eiendom og privatisering av genressursene. Mindre strenge regler for immateriell rett og utbredt samvirkeorganisering, gjør at primærprodusenter har stor råderett over genetisk mangfold innen domestiserte arter i Norge.

21.11 Forurensing fra matsystemet

Det jobbes systematisk for å redusere forurensing både i jordbruket og havbruket, og Norge har en sterk forurensningslovgivning. Gjødselregelverket, bestående av gjødselvareforskriften og gjødselbruksforskriften, er et viktig virkemiddel så vel som tillatelser etter forurensingsloven i havbruksnæringen. Tilskuddsordningene over jordbruksavtalen bidrar også til tiltaksgjennomføring utover det som i dag er lovpålagt. Teknologiutvikling er viktig for å kunne redusere utfordringer, og er en forutsetning for strengere reguleringer.

Plastforurensning er en utfordring i flere deler av matsystemet. Fiskeri og havbruk benytter betydelige mengder tauverk, nøter, redskap og annet utstyr som kan bidra til marin forsøpling dersom det går tapt eller håndteres feil. Også innen jordbruket brukes plast, til blant annet rundballer, emballasje og dyrkingssystemer. Redusert forsøpling og økt materialgjenvinning er derfor viktige utfordringer på tvers av sektorene.

Tap av næringsstoffer fremstår som en særlig vanskelig utfordring, fordi både jordbruk og havbruk foregår i åpne systemer, hvor man må balansere næringshensyn opp mot miljøhensyn. Utvalget vurderer at tap av næringsstoffer til vannmiljøet i stor grad er en tverrgående utfordring for jordbruk og havbruk, der effektene i miljøet ofte er som følge av samlet belastning fra flere kilder, der også avløpsvann og annen menneskelig aktivitet påvirker. Utslipp av næringsstoffer til miljøet innebærer samtidig at verdifulle ressurser går tapt fra produksjonssystemene. Fosfor brukes i produksjon av mineralgjødsel, og er en begrenset global ressurs, og produksjon av nitrogenholdig gjødsel krever betydelige energiressurser. Når næringsstoffene ikke utnyttes i produksjonen, men havner i miljøet, representerer dette både et ressurstap og en miljøbelastning.

Utslippene fører også til betydelige påvirkninger på økosystemene. Oslofjorden er det tydeligste eksemplet på økologisk forringelse, der særlig avrenning fra jordbruk, utslipp fra avløp og tettbebyggelse, endringer i arealbruk, fysiske inngrep og et høyt samlet aktivitetspress har bidratt negativt over tid. Også Hardangerfjorden og enkelte andre fjorder og kystområder viser tegn til økende belastning. Overvåking av vannkvalitet i norske fjorder viser en forverring av miljøtilstand enkelte steder, men foreløpig ikke så alvorlig at vannforekomstene faller en tilstandsklasse etter vanndirektivet, og de aller fleste fjordområdene har god tilstand i dag (Staalstrøm mfl., 2025).

Eutrofiering er fortsatt en viktig årsak til at mange vannforekomster ikke oppnår god økologisk tilstand, jf. kapittel 8.5.3. Selv om utfordringene er størst i enkelte geografiske områder, viser utviklingen at belastningen samlet sett fortsatt er høy, og at Norge står i fare for å ikke nå målene i vannforskriften om god økologisk tilstand innen 2033.

Jordbruket har over tid vært en kilde til tap av nitrogen og fosfor til vannmiljøet. Avrenning fra jordbruksarealer fra bruk av gjødsel, jordarbeiding og punktutslipp fra fjøs og gjødsellager påvirker utslippene, og belastningen varierer betydelig mellom regioner. Det er gjennomført en rekke tiltak for å redusere utslipp av næringsstoffer, både gjennom lovpålagte krav og frivillig tiltaksgjennomføring, men overvåkingsdata viser at jordbruk fortsatt er en viktig kilde til næringsstofftilførsler i flere vannområder.

Utvalget merker seg at den sterke produksjonsveksten i havbruk også har medført økte samlede utslipp av nitrogen og fosfor. Utslippene er i stor grad en følge av dagens produksjonsform med åpne merder. Risikoanalyser fra Havforskningsinstituttet (2026) peker på at fjordsystemene klarer å omsette næringsstoffbelastningen, og at dagens utslipp er miljømessig akseptable. Samtidig viser undersøkelser fra NIVA (2025) og Havforskningsinstituttet (2025) at enkelte fjordsystemer opplever redusert oksygennivå og andre tegn på økende belastning. Dette innebærer ikke nødvendigvis at miljøtilstanden er uakseptabel i de fleste fjorder, men utviklingen gir grunn til økt oppmerksomhet om den samlede belastningen på økosystemene.

Utvalget merker seg at regulering av utslipp av næringsstoffer er svært forskjellig avhengig av om utslippet kommer fra jordbruk, avløp, oppdrett eller industri, og fremstår mindre effektiv i å håndtere den samlede påvirkningen på fjord- og kystsystemer. Det kan føre til at utslippene fra enkeltaktører fremstår som akseptable hver for seg, samtidig som den samlede belastningen blir betydelig.

På lengre sikt utfordres bærekraften også av at naturens tåleevne ikke er statisk, og klimaendringer kan redusere økosystemenes evne til å absorbere næringsstofftilførsler, slik at samme utslippsnivå gir større miljøeffekter enn tidligere. Dette understreker behovet for et mer helhetlig perspektiv på forvaltningen av næringsstoffer i matsystemet.

21.12 Matsvinn og resirkulering av bioressurser

Matsvinn er en betydelig bærekraftsutfordring, og samtidig et etisk dilemma ved at det kastes store mengder mat i vår del av verden mens det råder stor matmangel i andre deler av verden. Reduksjon av matsvinn vil spare miljøet for utslipp assosiert med selve matproduksjonen i den ene enden, og håndteringen av matavfallet i den andre. Når mindre mat kastes, reduseres behovet for produksjon, transport og lagring, noe som gir betydelige utslippskutt gjennom hele verdikjeden.

Både myndigheter og aktører i matbransjen har i lengre tid arbeidet systematisk for å redusere matsvinnet. Arbeidet har gitt resultater. Fra 2015 til 2024 er matsvinnet redusert med 24 pst. målt i kilogram per innbygger. Bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn har vært et sentralt virkemiddel og har bidratt til økt oppmerksomhet, bedre datagrunnlag og en rekke tiltak i ulike deler om verdikjeden. Arbeidet med å redusere matsvinn er ytterligere styrket gjennom vedtaket om lov om forebygging og reduksjon av matsvinn (matsvinnloven) i 2025. Loven pålegger virksomheter som produserer, omsetter eller serverer næringsmidler å arbeide systematisk med å kartlegge, forebygge og redusere matsvinn, samt å redegjøre for tiltakene som gjennomføres. Loven inneholder også bestemmelser om donering av overskuddsmat og tiltak for nedprising av varer som nærmer seg utløpsdato. Etter utvalgets vurdering kan loven bidra til å forsterke og systematisere innsatsen mot matsvinn.

Utvalget vil samtidig peke på at om lag halvparten av matsvinnet oppstår i private husholdninger. Dette innebærer at virkemidler rettet mot næringsaktørene alene neppe vil være tilstrekkelige for å realisere målet om 50 pst. reduksjon i matsvinnet. Strenge kvalitets- og utseendekrav, markedsføringspraksis, pakningsstørrelser og forbruksvaner er faktorer som alle bidrar til at mat går til spille. Matsvinn oppstår derfor i stor grad gjennom samspillet mellom produksjon, handel og forbruk. Barrierene er dermed både strukturelle og kulturelle. Etter utvalgets mening vil ytterligere reduksjoner i matsvinn kreve en kombinasjon av regulatoriske virkemidler, økonomiske insentiver, innovasjon i verdikjeden og tiltak som påvirker holdninger og forbrukeradferd. Det er særlig behov for virkemidler som gjør det enklere for forbrukerne å planlegge innkjøp, utnytte matressursene bedre og ta informerte valg. Samtidig bør det legges til rette for innovasjon og samarbeid mellom aktørene i verdikjeden, for eksempel gjennom deling av data, for å forebygge at matsvinn oppstår.

Utnyttelse av restråstoff

Utnyttelse av restråstoff fra primærproduksjonene har et stort potensial i å gjøre matsystemet mer sirkulært og bærekraftig. Norge har kommet langt, særlig innen sjømatssektoren, hvor om lag 88 pst. av restråstoffet fra fiskeri og havbruk utnyttes til fôr, oljeprodukter og i økende grad til humant konsum (Myhre mfl., 2024). I havbruksnæringen utnyttes alt bortsett fra blodet. I villfisksektoren er det særlig hvitfisksektoren som har et potensial for økt utnyttelse. Store mengder hoder, rygger og innmat tas ikke vare på, og blir kastet over bord. Tiltak som sikrer at alt tilgjengelig marint restråstoff blir tatt på land kan gi titusenvis av tonn ekstra råstoff til fôr og industri. Mye norsk sjømat eksporteres hel eller sløyd med hode. Dette fører til at restråstoff fra norsk sjømatnæring ender opp med å bli håndtert i andre land, hovedsakelig i EU. En del av dette restråstoffet blir senere importert tilbake til Norge blant annet som fôringredienser. Økt bearbeiding av sjømat i Norge vil tilgjengeliggjøre mer av dette restråstoffet til norske virksomheter. Dette kan gi økt verdiskaping gjennom utvikling av ulike produkter, som fôr, og kan bidra til økt selvforsyning.

I jordbruket fremstår utnyttelsen mindre systematisk. Nofima (2012) har kartlagt restråstoff fra norsk industriell bearbeiding av korn og kornprodukter, kjøtt, planteoljer, frukt, bær, grønnsaker og poteter. Det totale volumet av restråstoff er ca. 415 000 tonn. I dag benyttes mye av restråstoffet til dyrefôr. Nofima peker på noen eksempler på hvordan restråstoffet kan brukes til mer lønnsomme produkter. Blant annet at biprodukter fra slakt og planteproduksjon i større grad kan brukes til biogass, gjødsel og ingredienser til mat og fôr, men dette krever bedre logistikk, teknologi og markedsutvikling. Barrierene er flere, som høye kostnader for små aktører, strenge hygienekrav og begrenset etterspørsel etter høyverdiprodukter. Samtidig gir innovasjon store muligheter. Nye prosesser for protein- og oljeutvinning, utvikling av biogass og ingredienser til helsekost kan skape verdier og redusere klimaavtrykket.

Bedre utnyttelse av restråstoff handler ikke bare om teknologi og biologiske løsninger, men også om politikk, regelverk og samarbeid. Insentiver for ilandføring, støtte til innovasjon og utvikling av markeder for restråstoffbaserte produkter kan bidra til en mer sirkulær bioøkonomi. Dette vil redusere avfall og utslipp samtidig som det øker verdiskapingen.

Utnyttelse av næringsstoffer fra organiske restprodukter

Utvalget vurderer at Norge har et betydelig potensial for bedre ressursutnyttelse av nitrogen og fosfor fra organiske restressurser. Samtidig er det en betydelig avstand mellom dagens ressursstrømmer og et mer sirkulært system der næringsstoffene i større grad holdes i produktive kretsløp.

Nitrogen og fosfor er strategiske ressurser som Norge i dag er avhengig av å importere. En bedre utnyttelse av bioressurser kan bidra til å redusere denne avhengigheten. Til tross for dette går mye av ressursene tapt eller utnyttes ineffektivt fordi næringsstoffene ikke samles opp, foredles og fordeles på en måte som gjør dem tilgjengelige der behovet finnes.

Manglende oppsamling fra åpne merder i sjøen fører til store utslipp og potensielle ressurser som går tapt. Organisk restmateriale som blir samlet opp går i stor grad til ressursutnyttelse som gjødsel eller jordforbedring i jordbruket. Det er imidlertid en økende utfordring med å få resirkulert disse ressursene i norsk jordbruk. Lokale overskudd av næringsstoffer fra husdyrproduksjon i enkelte regioner gir lav etterspørsel etter organisk gjødsel fra andre kilder, samtidig som økt utsortering av matavfall, økt råstoff fra havbruk og økt avløpsrensing langs kysten, gir økte mengder organisk avfall som må håndteres.

Store mengder organisk materiale tilbakeføres allerede til jordbruket, men næringsstoffene foreligger ikke alltid i former som plantene kan utnytte effektivt. Høy resirkuleringsgrad er derfor ikke nødvendigvis ensbetydende med høy ressursutnyttelse. I motsetning til mineralgjødsel, er mye av nitrogen og fosfor i organiske restprodukter mindre tilgjengelig for planter. Nitrogen fra organiske kilder vil lettere kunne gå tapt gjennom ammoniakkfordamping, nitratutvasking eller lystgassutslipp dersom gjødselressursene ikke håndteres riktig.

Utvalget mener at det må arbeides med å finne alternative avsetningsmuligheter gjennom produkt- og markedsutvikling for gjødsel basert på organiske kilder.

Det nye gjødselregelverket skal bidra til økt beskyttelse av miljø og bedre ressursutnyttelse samtidig som regelverket gjør det mer krevende å avsette og nyttiggjøre organiske restprodukter i jordbruket lokalt. For å håndtere en situasjon med økende mengder organisk restmateriale på en måte som samtidig ivaretar ressursene, mener utvalget at det vil være behov for både betydelig teknologiutvikling og tilgang til nye markeder utenfor Norges grenser.

21.13 Muligheten for å balansere bærekraftshensyn i matsystemet

Muligheten for å oppnå økt bærekraft i matsystemet hviler blant annet på at det finnes institusjonell kapasitet til å balansere hensyn, at forvaltning, styring og politikkutvikling er kunnskapsbasert, at det er mest mulig transparens i systemet og at alle relevante aktører i systemet er inkludert.

Koordinering, samordning og samarbeid

Det norske matsystemet er organisert med forvaltningsorganisasjoner som ivaretar en kunnskapsbasert forvaltning av de ulike politikkområdene. Kapittel 6 synliggjør imidlertid at matsystemområdet omfatter et betydelig antall politiske mål. Sektorprinsippet er det grunnleggende prinsippet for arbeidsdelingen mellom departementene, der ethvert område hører inn under en forvaltningssektor hvor det er ett ansvarlig departement med én tilhørende konstitusjonelt ansvarlig statsråd. At det er mange og til dels sprikende sektororienterte mål er i seg selv ikke et problem, men i lys av økende kompleksitet i samfunnsutfordringene og knappere ressurser peker utvalget på at behovet for en mer helhetlig tilnærming til håndtering av målkonfliktene øker.

Det finnes i dag flere eksempler på former for samordning på matsystemområdet mellom departementene. Styringen av Mattilsynet og håndtering av politikkområdet knyttet til mattrygghet m.m. er et eksempel. Innen politikkutvikling er det mange eksempler på samarbeid med stortingsmeldinger og strategier på tvers av departementer og sektorer8. Likevel ligger utfordringen for samordning og styring i sentralforvaltningen i at de enkelte departementers målbilde i for liten grad ses på i sammenheng. Når målene i liten grad balanseres opp mot hverandre vil det være vanskelig å komme videre med praktisk politikkutvikling og tiltak som kan bidra til håndtering av problemområdene.

Koordinering, samordning og samarbeid handler også om samhandling mellom offentlig og privat sektor og med sivilsamfunnet. Det finnes flere gode eksempler på etablerte offentlig-private partnerskap for å løse noen av matsystemets utfordringer, blant annet er det eksempler på hvordan sivilsamfunnet bidrar spesielt til den sosiale dimensjonen i et bærekraftig matsystem, som beskrevet i del III. Det er et potensial i å få myndigheter på ulikt forvaltningsnivå og på tvers av sektorer, det private næringsliv og sivilsamfunnet til å trekke mer i samme retning.

Markedet og næringslivet har en sentral rolle i utviklingen av et bærekraftig matsystem. Påvirkning skjer gjennom både formaliserte og ikke-formaliserte strukturer, der de ikke-formaliserte strukturene er mindre transparente, men kan ha like stor påvirkning på utviklingen. Jordbruks- og reindriftsavtaleinstituttene er med på å sikre medvirkning og muligheter for å utforme rammevilkår i fellesskap mellom primærnæring og offentlige myndigheter. Den institusjonaliserte dialogen har også vist seg nyttig for å håndtere løpende utfordringer som måtte oppstå i matsystemet, og som en modell for å ta tak i nye utfordringer, som for eksempel avtalen om reduksjon av klimagasser i landbruket. På den andre siden gir denne modellen disse næringsorganisasjonene stor makt og innflytelse på utviklingen i matsystemet som andre aktører ikke har tilsvarende tilgang til.

Handlingsrom og muligheter for endring og utvikling av det norske matsystemet avhenger også av våre internasjonale forpliktelser, handel og handelsavtaler. EU er Norges viktigste handelspartner. Dette gjelder også for matsystemet, fra innsatsvarer og produksjonsmidler innen matproduksjonen til ferdigvare for konsum. All utvikling i EU som påvirker disse verdikjedene får derfor betydning for Norge. Vår avhengighet av EU som en partner for å løse felles utfordringer i matsystemet øker, der økt geopolitisk usikkerhet, forstyrrelser i forsyningslinjer som følge av klimarelaterte hendelser, og utbrudd av pandemier og dyresykdommer er noen eksempler. Utvalget peker på at dette medfører et behov for en bedre samordning og strategisk innretning på Norges påvirkningsarbeid og deltakelse knyttet til EU for politikkområder innenfor matsystemet.

Stiavhengighetens betydning for omstillingsmuligheter

Stiavhengighet brukes om systemer hvor fremtidig tilpasning i stor grad blir påvirket av tidligere beslutninger. Tidligere beslutninger har formet blant annet institusjoner som legger premisser og begrensninger for nye valg. Resultatet er en form for stiavhengighet som avgrenser det realistiske handlingsrommet for utformingen av fremtidens politikk og virkemiddelbruk. Behovet for å utforme politikk og virkemidler for å unngå uønsket stiavhengighet ble også drøftet av Klimautvalget 2050. Både jordbruks-, fiskeri- og matindustripolitikken har preg av stiavhengighet. Det er derfor typisk store kriser eller påtrykk utenfra som har skapt rom for vesentlige endringer. Utvalget peker på at slik stiavhengighet i det norske matsystemet er en viktig begrensning for muligheten for endringer, uansett veivalg for fremtiden.

22 Sentrale målkonflikter i matsystemet

Utvalget har gjennom mandatet blitt bedt om å vurdere dilemmaer frem mot 2050. Sentrale dilemmaer kan beskrives som målkonflikter innad i matsystemet. Som alle andre større politikkområder innehar matsystemet en rekke målkonflikter. Utvalget har drøftet flere av disse underveis i utredningen, der de tematisk hører hjemme. Av de større systemiske målkonfliktene peker utvalget særlig på målkonfliktene mellom matproduksjon, utslippskutt og kosthold, og mellom økt verdiskaping og ressurseffektivitet sett opp mot miljømessig og sosial bærekraft, herunder distriktspolitiske mål. Forholdet mellom handelspolitiske interesser og behovet for å ivareta nasjonal ressursforvaltning bidrar også til dilemmaer i matsystemet. Hovedhensikten med dette kapittelet er å beskrive de systemiske målkonfliktene, som et grunnlag for utvalgets anbefalinger.

22.1 Matproduksjon, utslippskutt og kosthold mot 2050

En sentral målkonflikt i det norske matsystemet handler om hvordan arbeidet for å nå de nasjonale klimamålene kan påvirke norsk matproduksjon, primært produksjonen av rødt kjøtt. Metanutslipp fra drøvtyggernes fordøyelse utgjør en stor andel av jordbrukets klimagassutslipp, samtidig som drøvtyggerne er helt avgjørende for å utnytte de store utmarksressursene, innmarksbeitene og størstedelen av det dyrkede jordbruksarealet som bare er egnet til gressdyrking. Kjøttproduksjon utgjør derfor en betydelig del av den norske jordbruksproduksjonen, der tilnærmet alt som produseres havner i det norske markedet.

Beregninger gjennomført for Klimautvalget 2050 og Miljødirektoratets tiltaksanalyse Klimatiltak i Norge antyder at et kosthold i tråd med kostrådene har et stort potensial for å bidra til utslippskutt i jordbruket, dersom mengden rødt kjøtt som spises går ned (Bakken & Mittenzwei, 2023; Kårstad mfl., 2025). Samtidig vil en slik endring i kostholdet medføre en betydelig omlegging av norsk jordbruk, der blant annet store gressarealer vil gå ut av produksjon. Utnyttelsen av ressursgrunnlaget for jordbruksproduksjon i hele landet vil følgelig forringes vesentlig.

Scenarioanalyser av kostholdsendringer, utslippsreduksjoner, matproduksjon og selvforsyning

Det er gjennomført flere ulike scenarioanalyser knyttet til endringer i kosthold, klimagassutslipp, matproduksjon, selvforsyning og beredskap. Analysene belyser problemstillingen fra ulike vinkler, avhengig av om man ønsker å finne ut av konsekvenser for jordbruket av et mer plantebasert kosthold (Bakken & Mittenzwei, 2023), ulike strategier for økt selvforsyningsgrad (Mittenzwei & van Oort, 2022), eller potensial for klimagasskutt ved omlegging av kosthold som i Miljødirektoratet sine analyser (Miljødirektoratet, 2026a).

For å styrke kunnskapsgrunnlaget om disse dilemmaene fikk matsystemutvalget utført en scenariobasert modellanalyse av hvordan samspillet mellom kostholdsendringer, utslippsreduksjoner og matproduksjon kan påvirke jordbruksproduksjonen frem mot 2050 (Mittenzwei mfl., 2026). Konsekvenser for andre bærekraftsdimensjoner, slik som ressurs- og arealbruk, ble også inkludert i analysene, og effekter på naturmangfold ble drøftet. Analysen ble gjennomført av Ruralis i samarbeid med NIBIO og bygger på den økonomiske likevektsmodellen Jordmod, supplert med NIBIOs modellrammeverk for beregning av utslipp fra norsk jordbruk, tallfesting av importbehovet for fôr og mat, samt klimagassutslipp fra havbruk.

Analysen utforsket to hovedscenarioer, «Kost» og «Ressurs»:

«Kost-scenarioet»: Befolkningen følger kostrådene i 2050, der det forutsettes at hele befolkningen har et inntak på maks 350 g rødt kjøtt per uke i 2050, og at de som har et inntak under denne grensa i dag ikke vil øke inntaket. Dette innebærer blant annet en betydelig reduksjon i forbruket av rødt kjøtt fra dagens nivå og en økning i forbruket av frukt, grønnsaker, korn og andre plantebaserte matvarer. Det forutsettes at reduksjonen i forbruk og produksjon av rødt kjøtt fordeles jevnt på storfe, sau og svin.

«Ressurs-scenarioet»: Ressursgrunnlaget i jordbruksproduksjonen utnyttes mest mulig for å bevare landbruk over hele landet, og målet om 50 pst. selvforsyningsgrad korrigert for importert fôr, nås innen 2050. Dette oppnås primært gjennom økt kornproduksjon og mer intensiv utnyttelse av arealgrunnlaget.

«Trend-scenarioet»: Som referanse for de to scenarioene benyttes et trendscenario, som beskriver utviklingstrekk frem mot 2050 basert på en videreføring av dagens politikk, kosthold, rammebetingelser og historiske utviklingstrekk. Dette scenarioet er basert på en trendfremskriving der jordbruksarealet opprettholdes omtrent på dagens nivå, matproduksjonen øker moderat, og den fôrkorrigerte selvforsyningsgraden stiger fra 35 pst. til 38 pst. Samtidig legger scenarioet til grunn at sysselsettingen i jordbruket reduseres noe som følge av produktivitetsutvikling og strukturendringer.

«Basis»: Basisåret for modellen er 2021, og beskriver nåværende status (arealbruk, husdyrhold, produksjon, sysselsetting og klimagassutslipp).

Utvalgets vurdering av scenarioanalysen

Resultatene av modellfremskrivningene må tolkes med forsiktighet siden de bygger på flere antagelser, og det bør generelt ikke legges for stor vekt på tallene som modellene genererer. Sammen med kvalitative analyser kan imidlertid de modellerte scenarioene gi en pekepinn om retning og omtrentlig størrelse på mulige forandringer.

I analysen pekes det på at en videreføring av dagens utvikling hverken bringer Norge nærmere målene om større etterlevelse av kostrådene, økt selvforsyning eller reduserte klimagassutslipp. Skal noen av disse målene nås, kreves det betydelige endringer i både forbruksmønster, jordbruksproduksjon og den landbrukspolitiske innretningen. Samtidig viser analysen at befolkningens kosthold er en av de viktigste driverne for utviklingen i jordbruket.

Kost-scenarioet bygger på at hele befolkningen følger de nasjonale kostrådene, med redusert forbruk av rødt kjøtt og økt inntak av vegetabilske matvarer. Dette utløser store endringer i etterspørselen etter jordbruksprodukter, som igjen vil føre til en omfattende omstilling av produksjonsstrukturen i jordbruket. Behovet for storfe- og saueproduksjon reduseres, mens planteproduksjonen blir viktigere. Som en konsekvens av dette går en betydelig del av jordbruksarealet ut av drift, spesielt i distriktene, og utnyttelsen av andre naturressurser som utmarksbeiter reduseres vesentlig. Redusert utnyttelse av grovfôrarealer fører til svekket jordbruk i distriktene og påvirker matberedskapen negativt.

Kost-scenarioet gir samtidig de største utslippsreduksjonene. Dette skyldes først og fremst lavere produksjon og forbruk av drøvtyggerbaserte produkter, som i dag står for en betydelig andel av jordbrukets klimagassutslipp. Analysen viser at det kan oppstå målkonflikter mellom et kosthold som reduserer klimabelastningen og et ønske om å utnytte jordbruksarealet i hele landet.

Ressurs-scenarioet viser at målene for selvforsyning og beredskap kan styrkes gjennom økt utnyttelse av norske jordbruksressurser og redusert avhengighet av importerte matvarer. Her legges det stor vekt på å utnytte de norske arealressursene best mulig, og på å opprettholde jordbruksaktivitet også i områder der alternative produksjoner er begrenset. Dette scenariet bidrar til høyere nasjonal matproduksjon og styrket matberedskap, men krever samtidig økt politisk innsats og betydelige økonomiske virkemidler.

Ressurs-scenarioet gir ingen endring i de nasjonale klimagassutslippene sammenlignet med en trendutvikling. Samtidig reduseres utslippene knyttet til import av mat fordi en større andel av matforbruket dekkes av norsk produksjon.

Naturmangfold og andre miljøeffekter er ikke analysert kvantitativt i rapporten, men forfatterne understreker at scenarioene sannsynligvis vil gi ulike konsekvenser for økosystemtjenester, artsmangfold, næringsstoffkretsløp og miljøtilstand. I rapporten pekes det særlig på at dagens store import av fôringredienser innebærer betydelige tilførsler av nitrogen og fosfor til norske produksjonssystemer, noe som kan skape miljøutfordringer. Samtidig fremheves det at endringer i husdyrhold, arealbruk og ressursutnyttelse vil kunne påvirke naturmangfold og økologiske sammenhenger på ulike måter. Analysen gir derfor ikke grunnlag for å konkludere om hvilken fremtidsretning som samlet sett er best for naturmangfoldet, men den peker på at slike hensyn må inngå i fremtidige vurderinger.

Scenarioanalysene synliggjør ulike konsekvenser knyttet til økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft. Utvalget mener at det er verdt å legge merke til at begge hovedscenarioene innebærer en betydelig omstilling av norsk jordbruk, matindustrien og de økonomiske virkemidlene sammenlignet med trend-scenarioet, og at begge hovedscenarioene forutsetter aktive politiske valg og endringer i dagens utviklingsbane.

I begge hovedscenarioene viser analysene at distriktenes andel av verdiskapingen i jordbruket faller. I ressursscenarioet øker driftsoverskuddet mye sammenlignet med trendfremskrivningen, men det gjør også budsjettoverføringene. Lønnsomheten målt i avkastning per enhet arbeidskraft i de ulike produksjonene er den samme i de to ulike scenarioene. Forbrukernes matutgifter anslås å være relativt like i de to scenarioene, mens det er en økning i trendfremskrivningen på 9 pst.

Kostråd som grunnlag for å vurdere folkehelseeffekter og effekter på klimagassutslipp og jordbruksproduksjon

Ruralis sine beregninger i kost-scenarioet legger i likhet med Miljødirektoratets tiltaksanalyse til grunn at hele befolkningen i 2050 har et inntak av rødt kjøtt som ikke overskrider 350 gram per uke. I analysen til Ruralis forutsettes det at inntaket av rødt kjøtt reduseres med 54 pst. for at befolkningen kommer under grenseverdien på 350 gram rødt kjøtt per uke på individnivå. Denne reduksjonen er i om lag samme størrelsesorden som Miljødirektoratets kostholdstiltak der det forutsettes at 40 pst. av befolkningen allerede konsumerer mindre enn 350 gram rødt kjøtt per uke, og at inntaket blant disse ikke øker, samtidig som resten av befolkningen også kommer under denne grenseverdien. Det gjennomsnittlige inntaket av rødt kjøtt i befolkningen blir derfor lavere enn 350 gram rødt kjøtt per uke.

I en scenarioanalyse drar man gjerne opp ytterpunktene for å skissere mulighetsrommet. Både kost- og ressurs-scenarioet representerer slike ytterpunkter, der ingen av dem vurderes som et sannsynlig bilde av matsystemet i 2050. Sannsynligheten er mye større for at vi havner et sted mellom disse ytterpunktene.

I Sverige leverte Livsmedelsverket i 2025, på oppdrag fra den svenske regjeringen, en utdypende konsekvensutredning av nye svenske kostråd for rødt kjøtt og bearbeidet kjøtt (med en øvre anbefaling om 350 gram per uke)(Livsmedelsverket, 2025). I analysen var Livsmedelsverket bedt om å se på to scenarioer, der det ble forutsatt at 30 pst. av befolkningen allerede lå innenfor anbefalingen (til sammenligning så forutsettes 40 pst. i kostscenarioet til Ruralis), og utfra dette vurdere konsekvenser av at ytterligere 5 pst. og 30 pst. spiser i tråd med kostrådet for rødt kjøtt og bearbeidet rødt kjøtt. Konsekvenser ble analysert med hensyn til folkehelse, matproduksjon, klimagassutslipp, naturmangfold og matberedskap. Resultatene av analysen viste at i scenarioer der henholdsvis 35 eller 60 pst. av befolkningen følger anbefalingen, var det positive konsekvenser for folkehelse som ble forsterket jo større andel av befolkningen som spiste i tråd med kostrådene. Analysen viste videre at scenarioene førte til forholdsvis små konsekvenser for matproduksjon, klimagassutslipp, naturmangfold og matberedskap. Den faktoren som så ut til å påvirke disse resultatene mest er forholdet mellom svenskprodusert og importert kjøtt. Livsmedelsverket analyserte også et tredje scenario, der de tok utgangspunkt i at gjennomsnittet i befolkningen spiser maks 350 g rødt og bearbeidet rødt kjøtt per uke. I dette scenarioet ble imidlertid kun konsekvenser for helse analysert. I rapporten konkluderte Livsmedelverket med at kostrådet for rødt kjøtt og bearbeidet kjøtt ikke forventes å påvirke det svenske kostholdet i en grad som gir omfattende konsekvenser for den svenske matproduksjonen og peker på at scenarioet, der ytterligere 5 pst. følger kostrådet er det mest sannsynlige utfallet.

Livsmedelsverkets analyse er ikke direkte sammenlignbar med klimatiltaksanalysene som er utført av Miljødirektoratet. Livsmedelsverket har levert et beslutningsgrunnlag for å vedta nye kostråd, mens Miljødirektoratet har utarbeidet et kunnskapsgrunnlag som skal synligjøre potensial for klimagasskutt som grunnlag for politikkutvikling for at Norge skal nå sine klimamål. Dette får betydning for hvilke scenarioer som undersøkes. I Miljødirektoratets analyse har de valgt å legge vekt på et ytterliggående scenario for kostholdsendringer for å synligjøre potensialet for utslippskutt og behovet for virkemiddelbruk. Livsmedelsverket har i sin tur ikke vurdert økt virkemiddelbruk for å få befolkningen å spise i tråd med kostrådet.

Dersom man legger til grunn at den norske befolkningen i gjennomsnitt spiser 350 g rødt kjøtt per uke, viser en beregning at konsekvensene for norsk matproduksjon blir vesentlig mindre enn scenarioene som Ruralis og Miljødirektoratet har tatt utgangspunkt i (Meltzer mfl., 2026).

Utvalget mener at det er relevant å vurdere utfallet av ulike tilnærminger avhengig av hva man ønsker å se på. Utvalget peker samtidig på at kostholdsscenarioene som er brukt i Miljødirektoratet og Ruralis sine analyser baserer seg på en tilnærming som spenner opp ytterpunkter og synligjør målkonflikter. Ut fra et folkehelseperspektiv vurderes helseeffekter som regel på befolkningsnivå. Målet i kostholdspolitikken er å få flere til å følge kostrådene, og reduserte sosiale forskjeller i kosthold.

Det er lite som tyder på at hele befolkningen vil ha et inntak av rødt kjøtt under 350 g per uke, og et slikt scenario er i mindre grad egnet til praktisk politikkutvikling. For å komme videre i diskusjonen om hvilke klimatiltak i jordbruket som kan gi utslippskutt av vesentlig størrelse, mener utvalget at det bør fokuseres mindre på ytterpunktene og mer på en politikkutvikling som balanserer kostholds-, klima- og jordbrukspolitikk.

Utvalget mener at tiltak som beveger befolkningen mot et kosthold som er mer i tråd med kostrådet om rødt kjøtt vil ha en positiv innvirkning på klimagassutslippene. Samtidig vil en reduksjon i antall drøvtyggere ha en negativ effekt på ressursutnyttelse og matberedskap. Utvalget anser det imidlertid ikke som realistisk å se for seg at hele befolkningen vil ha et kjøttforbruk som er under 350 g per uke, og at målkonflikten mellom produksjon av rødt kjøtt og det å følge kostrådet om rødt kjøtt er mindre enn det scenarioanalysene antyder.

For å redusere utslippene fra jordbruket i 2050 og samtidig sikre en matproduksjon som bidrar til økt matsikkerhet, er det behov for en kombinasjon av forbruksendringer og klimaeffektiviserende tiltak innenfor agronomi, planteforedling og avl.

22.2 Økt verdiskaping sett opp mot miljømessig og sosial bærekraft

Aktører i matsystemet er som alle andre næringsaktører avhengige av å skape verdier og økonomisk overskudd i sin virksomhet. Verdiskaping er grunnlaget for virksomhetens eksistens, og gjør at de kan opprettholde sin drift, investere i forbedringer, finansiere innovasjon, bidra til utvikling, håndtere usikkerhet og møte samfunnets forventninger. Verdiskaping er også avgjørende for å tiltrekke seg og beholde arbeidstakere med ønsket kompetanse. Aktørenes verdiskaping gir også ringvirkninger som bidrar til et robust og velfungerende samfunn. Det er derfor viktig å legge til rette for økt verdiskaping i matsystemet frem mot 2050, men også for at aktørene skal kunne bidra til at fremtidens matsystem er bærekraftig.

For at verdiskapingen skal være bærekraftig, må den ikke bare ta hensyn til kortsiktig og økonomisk gevinst, men også miljømessige og sosiale forhold. Økt verdiskaping trekker i retning av færre og større virksomheter for å utnytte produksjonskapasitet, teknologi og ressurser best mulig. I det norske matsystemet preges fiskeri-, havbruks- og jordbruksnæringene av målkonflikter i spennet mellom behov for en kostnadseffektiv og lønnsom produksjon opp mot mål om ivaretagelse av natur- og kulturverdier og distriktspolitiske hensyn. I fiskeriene handler dette blant annet om avveininger mellom lønnsomhet og hensynet til sysselsetting og aktivitet langs kysten. I havbruket oppstår tilsvarende avveininger mellom økt produksjon og verdiskaping på den ene siden og hensyn til miljøpåvirkning, arealbruk og fiskevelferd på den andre.

I jordbruket er effektivisering i driften med større og mer moderne fjøs, økt bruk av teknologi og presisjon i fôring og gjødsling faktorer som ofte gir lavere klimagassutslipp per produsert enhet. Økt produktivitet og reduksjon i klimagassutslipp trekker derfor ofte i samme retning. En effektiv verdikjede gir også forutsigbar matforsyning til befolkningen. Målet om landbruk over hele landet, mindre enheter, mer ekstensiv drift og bruk av beitedyr gir samfunnsgoder som sysselsetting i distriktene, lokalt forankret matproduksjon, levende kulturlandskap og natur- og kulturmiljøverdier. Hensynet til naturmangfold trekker i retning ekstensiv drift, lavere bruk av innsatsfaktorer, et mangfoldig produksjonslandskap og bruk av marginale arealer. Dette er elementer som samtidig kan innebære høyere klimagassutslipp per enhet.

Hensynet til en effektiv matproduksjon i jordbruket med lave klimagassutslipp står til dels i motstrid med hensynet til en geografisk differensiert produksjon, der mulighetene for en kostnadseffektiv matproduksjon med større volum per enhet enklere kan oppnås i deler av Østlandet, Jæren og Trøndelag sammenlignet med jordbruket i deler av Vestlandet, Nord-Norge og i fjellområdene. Det prioriteres betydelige virkemidler for å veie opp mot ulemper som følge av geografi og størrelse på produksjonen. Høy støtteandel til grovfôrbaserte produksjoner i distriktene og marginale områder reflekterer bevisste politiske prioriteringer knyttet til distrikt, arealbruk og beredskap. Likevel går utviklingen mot mer sentralisering, færre og større bruk, der delvis også klimapolitikken virker strukturdrivende. Samtidig vil det også være et spørsmål om hva målet om et landbruk i hele landet skal romme, og hvilke verdier samfunnet er beredt til å opprettholde.

Strukturendringene som følger av disse utviklingstrekkene fører til at jordbruksarealer gror igjen over hele landet, både regionsvis, som i Nord-Norge, og lokalt, ved at driften sentreres og effektiviseres og at det er lite lønnsomt å holde marginale arealer i hevd. Utviklingen får negative konsekvenser for naturmangfold i kulturlandskapet fordi leveområder går tapt, både som en konsekvens av gjengroing og som en konsekvens av intensivering av drift på gjenværende arealer.

Også i fiskeri- og havbruksnæringene har teknologiutvikling, økt kapitalintensitet og sterkere integrasjon i verdikjedene bidratt til høy produktivitet og betydelig verdiskaping. Samtidig kan strukturendringer gi utfordringer knyttet til geografisk fordeling av verdiskaping, eierskap og sysselsetting. Effektive og lønnsomme virksomheter er viktige for å sikre investeringer, innovasjon og konkurransekraft, men utviklingen kan også påvirke bosetting, næringsgrunnlag og aktivitet i kystsamfunn.

Miljø- og dyrevelferdsutfordringer begrenser vekst i oppdrettsnæringen

Økonomisk sett er havbruksnæringen en av Norges mest lønnsomme og eksportintensive næringer, men de biologiske og miljømessige utfordringene som følger av økende produksjon gjør videre vekst utfordrende. I NOU 2023: 23 Helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping pekes det på betydelige utfordringer knyttet til miljøpåvirkning, særlig utslipp av næringssalter, legemiddelrester og organisk materiale, samt økende problemer med lakselus og rømming av fisk. Lakselus fremstår som den mest kritiske faktoren, både fordi den påvirker vill laksefisk direkte, og fordi den utløser et omfattende behov for behandling av oppdrettsfisken, som igjen gir dårlig fiskevelferd.

Samtidig utfordres biosikkerheten. Flere lokaliteter og større mengder fisk innenfor samme områder øker risikoen for smittespredning, sykdomsutbrudd og genetisk påvirkning på villfisk gjennom rømming, noe som fortsatt er en vedvarende trussel mot villaksens genetiske integritet. God biosikkerhet forutsetter mer koordinert drift mellom aktører i samme produksjonsområde. Dette står igjen i konflikt med næringens behov for effektivitet, fleksibilitet og høyt kapasitetsutnyttelsesnivå.

Dødeligheten i sjøfasen for laks er høy, og over 54 mill. (14,2 pst.) laks døde i 2025, selv om dette er en nedgang fra 57,8 mill. i 2024 og 62,8 mill. i 2023 (Veterinærinstituttet, 2025a). Høy dødelighet kommer som følge av avlusning, gjellesykdommer og andre produksjonsrelaterte belastninger. Mange av tiltakene som reduserer lakselus, som mekanisk og termisk avlusning, er videre metoder som svekker fiskevelferden. Skal fiskevelferden forbedres, kan det være behov for tiltak som øker kostnadene eller begrenser produksjonen på enkelte lokaliteter. Samtidig kan teknologiutvikling, bedre driftspraksis og innovasjon bidra til bedre fiskevelferd uten tilsvarende reduksjon i produksjonen.

Selv om Norge har en lang kystlinje, er areal som er godt egnet til havbruk en knapp ressurs, ikke minst fordi kystsonen også brukes av fiskere, annen næringsvirksomhet, og bruken utfordrer naturverninteresser og andre samfunnsinteresser. Kommunenes planleggingskapasitet varierer betydelig, og manglende samordning gjør det vanskelig å identifisere tilstrekkelig egnet areal for videre vekst. Samtidig er behovet for buffersoner mellom produksjonsområder og strengere krav til lokalitetsstruktur økende. Dette legger ytterligere press på arealtilgangen. Det gjør at vekstpolitikken kommer i konflikt både med andre samfunnsinteresser og med myndighetenes egne mål om bedre biosikkerhet.

Dagens regulering, teknologi og lønnsomhetsbilde er i stor grad optimalisert for laks, noe som gjør det vanskelig å fremme nye arter som torsk, kveite eller tare uten at de kommer i skyggen av lakseoppdrettets areal- og kapasitetsbehov. Dermed står ambisjoner om økt diversifisering av norsk sjømatproduksjon potensielt i konflikt med videre oppskalering av laksenæringen.

Mål om økt selvforsyning gjør det mer krevende å finne løsninger som kan forbedre tilstanden i Oslofjorden

I regjeringens strategi for økt selvforsyning pekes det på økt norsk matkornandel og økt norskandel i kraftfôr som nøkkelen til å løse utfordringen med høyere selvforsyningsgrad. Mathveteproduksjonen i Norge skjer i hovedsak på arealene som drenerer til Oslofjorden, cirka 80 til 90 pst. (Dønnum mfl., 2024). Dersom norsk mathvete ikke møter kvalitetskravene for eksempel til gluteninnhold, vil behovet til industrien måtte erstattes av importert mathvete, så lenge ikke matindustrien reduserer sine krav til bakeegenskapene ved melet. For å oppnå etterspurt gluteninnhold kreves det etter dagens praksis en offensiv gjødsling med nitrogen fra mineralgjødsel. Dette gir også miljøutfordringer (klimagassutslipp, avrenning og eutrofiering). Tilstanden i Oslofjorden er økologisk forringet og det er behov for tiltak som reduserer avrenning fra jordbruket til fjorden. Fordi forsterkede miljøkrav vil kunne påvirke muligheten for å oppnå ønsket gluteninnhold i mathveten og den totale produksjonen, er dette en krevende målkonflikt som politikkutformingen må balansere. På lengre sikt kan endringer i hvetesortimentet, med større fokus på nitrogeneffektive sorter, bidra til økt gjødslingseffektivitet. Et mer uttalt ønske fra forbrukerne om større norskandel i brød og bakst, kan også komme til å påvirke industriens krav til gluteninnhold og indirekte påvirke gjødslingspraksis (Dønnum mfl., 2024).

22.3 Nasjonal ressursforvaltning og handelspolitiske interesser

Handel med mat og innsatsfaktorer er avgjørende for matsystemets økonomiske bærekraft. I likhet med alle andre land, har Norge både offensive og defensive interesser i handelspolitikken. Innen varer er det nulltoll for import til Norge på nesten alle industrivarer og sjømat, med tollsatser kun på enkelte tekstilvarer. Innen disse områdene har Norge offensive handelspolitiske interesser, både knyttet til import og eksport. På matområdet har Norge offensive handelspolitiske interesser knyttet til sjømatsektoren når det gjelder økt markedsadgang til viktige markeder og defensive interesser knyttet til ivaretagelse av fiskekvoter, mens det for jordbrukssektoren er defensive interesser knyttet til tollvernet for jordbruksvarer som produseres i norsk jordbruk. For ikke-tariffære handelshindre, som å opprettholde høy standard for mattrygghet med blant annet krav om veterinær- og plantehelsesertifikater, har både sjømatsektoren og jordbrukssektoren sammenfallende interesser. De ulike naturgitte forutsetningene for henholdsvis blå og grønn sektor, gjenspeiler seg også i grad av eksport: mens Norge er en global eksportør av både villfanget og oppdrettet fisk, går det aller meste av den landbaserte produksjonen til nasjonalt konsum. Det er flere forskningsartikler som peker på frihandel med fisk og beskyttelse av jordbruket som uforenelige interesser som Norge må balansere i internasjonale forhandlinger, se blant annet Melchior mfl. (2020).

Tollvernet er, sammen med importprisene, bestemmende for hvor høye norske priser kan være før norske varer møter konkurranse fra import. Tollsatsene gir dermed muligheter for at prisene på norskproduserte jordbruksprodukter kan ligge på et nivå, som sammen med budsjettstøtte, kompenserer for kostnadsulemper for norsk produksjon som følge av klima, topografi, politiske prioriteringer og et høyt norsk kostnadsnivå. Selv om tollvernet for varer som produseres i Norge i hovedsak gir preferanse for norsk vare, er det en jevn økning i importen av slike varer, som for eksempel ost, kornprodukter og bakverk, samt andre bearbeidede matvarer (Meld. St. 11 (2016–2017)). Øvrig norsk næringsliv, inkludert sjømatnæringen, ønsker på sin side best mulig markedsadgang for sine produkter på det internasjonale markedet. Dette kan potensielt skape et spenn i de nasjonale prioriteringene mellom offensive handelsinteresser, hvor sjømat står i en særstilling, og defensive interesser for å forsvare norsk jordbruk. I tillegg er miljø- og klimahensyn et perspektiv som i sterkere grad ønskes reflektert i handelspolitikken.

Siden EØS-avtalen ble inngått har Norge arbeidet for å forbedre markedsadgangen for sjømat til EU. I nyere avtaler med Norge har EU gitt enkelte tidsavgrensede tollfrie kvoter, men samtidig gjort det klart at full liberalisering av handelen med sjømat ikke er aktuelt. Dette må ses i lys av flere forhold, inkludert EUs ønske om å skjerme egen sjømatnæring mot økt konkurranse fra norsk eksport.

Det kan også være motstridende interesser i forholdet mellom ønske om bedre markedsadgang for sjømat på den ene siden og beskyttelse av norske fiskekvoter på den andre. Å bytte fiskekvoter mot bedre markedsadgang for sjømat er særlig relevant overfor EU. Historikken med å avvise koblinger mellom markedsadgang for norsk sjømat og motpartens adgang til norske fiskeressurser i form av kvoter, reiser en rekke spørsmål om hvorvidt et slikt bytte ville være i norsk interesse. EU har historisk fremhevet at årsaken til at Norge ikke kan få fri markedsadgang for sjømat inn til EU, er at vi hverken er en del av EUs felles fiskeripolitikk eller at området fullt ut er en del av EØS-avtalen. Innlemmelse av norske fiskerier i EUs felles fiskeripolitikk og/eller harmonisering av statsstøtte- og konkurranseregler i EØS-avtalen vil være en forutsetning for fri markedsadgang. Selv om dette ikke er på agendaen nå, vil det kunne tenkes at EU er villig til å tilby forbedret markedsadgang for enkelte produkter i bytte mot større kvoter for EUs fiskere i norske farvann. En slik tilnærming ville medføre svært krevende diskusjoner. Markedsadgang for fisk og marine produkter har vært en parallell, men integrert, del av forhandlingene om nye finansielle bidrag til økonomisk og sosial utjevning i EU. Regjeringen la ved forhandlinger om finansieringsordning for perioden 2021–2028 vekt på at en løsning knyttet til fremtidige finansielle bidrag var avhengig av forbedret markedsadgang for norsk fisk og marine produkter på EU-markedet. Markedsadgang for sjømat kan derfor ikke vurderes isolert, men må forstås som en del av det bredere forholdet mellom Norge og EU. Samlet har dette ført til at forbedringene i markedsadgangen for norsk sjømat har vært begrensede og i hovedsak kommet gjennom gradvise og avgrensede lettelser.

Tilfredsstillende markedsadgang er en forutsetning for å oppnå høyest mulig verdi av eksporten av norsk sjømat. Ikke minst er det en viktig forutsetning for muligheten til å opprettholde og utvikle norsk sjømatindustri, inkludert mer bearbeiding av norsk råstoff i Norge. God markedsadgang for både råstoff og bearbeidede produkter i viktige markeder vil kunne bidra til økt bearbeidingsgrad av norsk råstoff i norske fabrikker. Med mindre nye og hittil uprøvde tilnærminger til markedsadgang til EU tas i bruk, vil tollfrihet for norsk sjømat med all sannsynlighet forbli et tidkrevende arbeid med begrensede resultater.

Som forhandlingene med EU viser, kan det være ulike kryssende interesser i forhandlinger, og behovet for balansering av norske offensive og defensive interesser vil i praksis variere med forhandlingspartneres ulike offensive og defensive interesser.