Del 6
Matsystemet mot 2050

Utvalget ønsker å peke på noen utviklingstrekk som kan forventes å prege matsystemet frem mot 2050. Flere av disse utviklingstrekkene kan utfordre målene om et mer bærekraftig matsystem og forsterke eksisterende målkonflikter. Formålet er ikke å gi en uttømmende beskrivelse av utviklingstrekkene, men å identifisere noen områder som bør inngå i fremtidige vurderinger av de strategiske veivalgene for matsystemet.

Identifiseringen av utviklingstrekkene er basert på de globale drivkreftene og langsiktige samfunnstrendene, som er beskrevet i utredningens del II, statusbeskrivelsen av dagens matsystem i del III og utvalgets vurdering av matsystemet i del IV og del V.

24 Sentrale utviklingstrekk frem mot 2050

Utvalget mener at det norske matsystemet har flere fortrinn som det bør bygges videre på for å lykkes med en bærekraftig omstilling. Samtidig vil veien mot et mer bærekraftig matsystem i 2050 påvirkes av generelle utviklingstrekk i samfunnet, som gir nye utfordringer og som vil forsterke eksisterende utfordringer.

Utvalget vurderer at matsystemet frem mot 2050 trolig vil måtte håndtere et mer komplekst og sammensatt risikobilde enn i dag, der særlig konsekvensen av klimaendringene kan gripe inn i og påvirke alle deler av matsystemet.

Mange av utfordringene vil ikke opptre isolert, men samtidig, og vil i tillegg forsterke hverandre. Dette vil innebære at det kan bli mer ressurskrevende og kostbart å opprettholde dagens nivå av matsikkerhet. Samtidig kan teknologiutvikling, innovasjon og økt kunnskap bidra til å styrke matsystemet. Bedre overvåking av sykdommer og skadegjørere, mer presis bruk av innsatsfaktorer, utvikling av mer klimatilpassede sorter og produksjonsformer, samt bedre utnyttelse av data og digital teknologi, kan redusere sårbarheten og styrke evnen til å håndtere fremtidige utfordringer.

Utvalget vurderer derfor at fremtidig matsikkerhet ikke bare vil avhenge av evnen til å håndtere risiko, men også av samfunnets evne til å ta i bruk ny kunnskap, teknologi og organisatoriske løsninger som kan gjøre matproduksjonen mer bærekraftig og tilpasningsdyktig.

24.1 Tilgangen til nok og trygg mat utfordres

Tilgang til nok og trygg mat i Norge er vurdert å generelt være god, jf. den samlede gjennomgangen av matsystemet i utredningens del IV. Tilgangen til mat bygger imidlertid på en rekke forhold, som også må vedvare over tid, dersom den gode matsikkerheten skal opprettholdes. Utvalget vurderer at utfordringer for tilgangen til mat fremover er særlig knyttet til tre forhold:

• trusler knyttet til ivaretagelsen av produksjonsgrunnlaget

• klimaendringer

• økt geopolitisk uro, handelskonflikter og en mindre regelbasert verdensorden

Det er flere trusler knyttet til ivaretagelse av produksjonsgrunnlaget for hav og land. Press på arealer til matproduksjon vil være en vedvarende utfordring. Stabil rekruttering av kompetente matprodusenter vil være avgjørende for å opprettholde matproduksjon.

Et varmere og våtere klima gir økt risiko for infeksjonssykdommer for husdyr, fisk og vilt, bedre overlevelse for parasitter på beite og i hav, samt gunstige forhold for planteskadegjørere og soppsykdommer. Et varmere klima vil derfor kunne utfordre mattryggheten for både animalske og vegetabilske varer gjennom nye smitteveier og bedre vekstforhold for skadelige organismer. Etablerte sykdommer vil kunne opptre hyppigere, eller få større utbredelse enn tidligere, og kjente bekjempelsesstrategier, som antibiotika, kan bli mindre effektive og/eller svært kostbare. Nye sykdommer kan opptre hos planter, dyr og mennesker. Hyppigere klimarelaterte hendelser, som tørke, flom, skred og kraftig regn, vil kunne ødelegge avlinger og infrastruktur og skape tidvise svikt i forsyningskjedene både nasjonalt og fra land vi er avhengig av å importere mat fra. Selv om et endret klima kan gi lengre vekstsesonger og mulighet for dyrking av andre vekster enn i dag, vil hyppigere klimarelaterte hendelser skape utfordringer for matproduksjonen.

Dagens høye nivå av mattrygghet kan ikke tas for gitt. Økende internasjonal handel, mer komplekse forsyningskjeder, klimaendringer, økt smittepress og geopolitisk uro kan påvirke både risikoen for uønskede hendelser og samfunnets evne til å forebygge og håndtere dem. Dersom ressursene til forebygging, overvåking, beredskap og kompetanse svekkes over tid, kan det gradvis undergrave grunnlaget for den høye tilliten og mattryggheten som Norge i dag nyter godt av. Gevinstene ved dette systemet er ofte lite synlig når det fungerer, men evnen til å forebygge og håndtere hendelser gjennom hele matkjeden vil være avgjørende for å opprettholde befolkningens tilgang til trygg mat, også under mer krevende samfunnsforhold. Utvalget peker på at tilstrekkelig laboratorie- og analysekapasitet er et svært viktig element i dette. Utvalget understreker at arbeidet med mattrygghet er en forutsetning for nasjonal beredskap og matsikkerhet.

Videre peker utvalget på at økte kostnader og svakere tilgang til kvalifisert arbeidskraft vil kunne skape et økende press for å forenkle regelverket for mattrygghet og redusere administrative byrder. Utvalget mener at forenkling i mange tilfeller kan være både nødvendig og hensiktsmessig, men at nytten må veies opp mot konsekvensene for beskyttelsesnivået. I en situasjon med større press på ressurser kan det bli nødvendig med tydeligere faglige og politiske prioriteringer om hvilke tiltak og systemer som er avgjørende for å opprettholde et høyt nok nivå av mattrygghet. Utvalget peker på at behovet for å balansere forenkling og effektiv ressursbruk mot ambisjonen om å opprettholde et høyt beskyttelsesnivå og sikre trygg mat er en sentral utfordring fremover.

Økt geopolitisk uro, handelskonflikter og krig er en trussel mot stabile forsyningslinjer. Selv om Norge primært importerer innsatsvarer og matvarer fra våre regionale nærområder, er produksjonen av noen kritiske innsatsvarer til matproduksjon konsentrert i andre deler av verden, særlig knyttet til fôr. Norge importerer også arbeidskraft til for eksempel sesongarbeid i jordbruket og fiskerinæringen. Handelskonflikter og krig i andre land kan påvirke prisene og tilgangen på innsatsvarer og mat- og drikkevarer. Økte kostnader vil kunne gå ut over inntektene og konkurransekraften til primærnæringene og industrien, men vil også kunne påvirke forbrukernes kjøpekraft. Prisøkninger vil i størst grad treffe de med lav inntekt, og disse blir dermed mer sårbare for ikke å kunne spise nok eller sunn mat.

Evne til å opprettholde og eventuelt gjennopprette forsyningskjedene kan bli utfordret både av klimarelaterte hendelser og geopolitisk uro, særlig i tilfeller der flere kriser oppstår samtidig. Som beskrevet i kapittel 23.5.3, vil en frisk befolkning være viktig for Norges motstandskraft. Selv om kortvarige forstyrrelser i matforsyningen normalt ikke vil ha store ernæringsmessige konsekvenser, kan mer langvarige endringer i tilgang på matvarer påvirke tilbudet av mat, kostholdsvalg og ernæringsstatus i befolkningen. I et slikt perspektiv vil det være viktig å sikre at befolkningen har tilgang til mat som både dekker energibehovet og bidrar til et ernæringsmessig godt kosthold. Sårbare grupper kan ha behov for særskilt oppmerksomhet ved slike hendelser.

24.2 Økte kostholdsrelaterte utfordringer

På grunn av den demografiske utviklingen med en økende andel eldre, er det sannsynlig at forekomsten av ikke-smittsomme sykdommer vil øke fremover og at stadig flere må leve med kroniske sykdommer og sammensatte helseutfordringer. I tillegg indikerer internasjonale fremskrivninger at forekomsten av overvekt og fedme blant barn og voksne, diabetes type 2, kreft og andre sykdommer knyttet til overvekt og fedme vil fortsette å øke frem mot 2050 (Kerr mfl., 2025), selv om andelen med overvekt og fedme blant barn og ungdom har vært relativt stabilt i Norge de siste 15-20 årene. En slik utvikling vil redusere livskvaliteten til den enkelte, men også påføre samfunnet økte kostnader til behandling av sykdommene, tapt produktivitet og økte trygdeutbetalinger. Det er utviklet legemidler for bekjempelse av overvekt og fedme. Disse kan være et effektivt hjelpemiddel for enkelte, men vil antakeligvis ikke være relevant å bruke som et bredt folkehelsetiltak. Forebyggingstiltak, blant annet gjennom forbedret kosthold, vil derfor bli enda viktigere fremover.

Forbrukernes matvalg vil sannsynligvis fortsatt påvirkes av matomgivelsene, og preges av hva matindustrien produserer og dagligvarekjedene tilbyr. Matpriser, markedsføring, generelle og spesifikke (kostholds)trender, holdninger og teknologiutviklingen, i tillegg til overordnede trender som forenkling, optimalisering og økt bevissthet, vil høyst sannsynlig påvirke utviklingen i befolkningens kosthold fremover. Flere utviklingstrekk tyder på at interessen for helse, ernæring og matens betydning for helse vil fortsette å være høy i befolkningen. Kostholdsdebatten preges av konkurrerende kunnskapskilder og sterke meningsytringer, noe som kan bidra til fortsatt polarisering av debatten samtidig som bevisstheten og viktigheten av mat som et element i beredskapen vil øke.

Digitale verktøy, kunstig intelligens og økt tilgang til helsedata vil kunne bidra til mer persontilpassede kostholdsråd som ikke nødvendigvis vil komme fra myndighetene. Dette kan bidra til økt kunnskap og engasjement, gi enkelte bedre forutsetninger for å ta informerte valg, men også til spredning av motstridende budskap, økte sosiale forskjeller og økt risiko for å utvikle et usunt forhold til mat.

Utvalget mener at både forskningsresultater og erfaring tilsier at informasjonstiltak og økt kunnskap alene ikke vil føre til vesentlige forbedringer i kostholdet på befolkningsnivå, og at det er lite sannsynlig at en stor andel av befolkningen innen 2050 har et kosthold som er i tråd med kostrådene uten målrettede og effektive tiltak som virker på systemnivå. Avveininger mellom folkehelsehensyn, kommersielle hensyn, og hensynet til individuell valgfrihet (konsumentsuverenitet), i tillegg til manglende samordning mellom sektorer og forvaltningsnivåer, kan gjøre det krevende å realisere effektive forebyggende tiltak.

Dagens finansieringsmodell vanskeliggjør realisering av forebyggingstiltak på myndighetsnivå, blant annet fordi kostnadene ved tiltakene ofte kommer i én sektor og besparelsene i en annen. Utvalget mener derfor at samarbeid mellom ulike sektorer vil være en viktig forutsetning for å oppnå varige forbedringer i befolkningens kosthold.

Det ligger muligheter for å utvikle forbruket i en sunnere retning ved at flere aktører samles om å utvikle løsninger som legger grunnlaget for et kosthold i tråd med kostanbefalingene. Det systematiske arbeidet matindustrien har gjort med å gradvis redusere innholdet av enkelte næringsstoffer, som for eksempel salt og sukker, i sine produkter og avlsarbeidet som er gjennomført i svinenæringen, er eksempler på hvordan aktører i matsystemet har bidratt til å fremme sunnere kosthold uten at forbrukeren trenger å ta et aktivt valg. Et annet eksempel er innovasjonsarbeidet som er gjennomført i grøntnæringen, hvor forbrukerne i dag har tilgang til tomater i mange former, farger og størrelser, tilpasset både middagsmåltidet og de nyere snackingtrendene.

24.3 Økte krav til dyrehelse og dyrevelferd

Frem mot 2050 vil dyrevelferden i norsk landbruk og sjømatnæring utvikles i skjæringspunktet mellom forbrukerforventninger, med skjerpede krav til dokumentasjon for god dyrevelferd, og økt åpenhet, teknologisk utvikling, krav til produktivitetsvekst, klimaendringer og politiske rammevilkår, herunder EU-regelverk. Skjerpede krav må balanseres mot økonomien i norsk landbruk, der investeringer, driftskostnader og mulighet for reell omstilling i alle deler av landet vil være avgjørende for om dyrevelferdsmålene kan nås. Ivaretakelse av god dyrevelferd vil fremover gi et konkurransefortrinn og være en forutsetning for et bærekraftig og fremtidsrettet norsk landbruk.

Den teknologiske utviklingen ventes å få stor betydning for dyrevelferden fremover. Sensorer, automatiserte overvåkingssystemer, bildediagnostikk og avanserte analyser vil gjøre det mulig å avdekke sykdom og velferdsutfordringer tidligere, og legge til rette for mer individtilpasset oppfølging av dyr. Næringene har allerede pekt på at teknologi, kombinert med tilstrekkelig arbeidskraft, kompetanse og tid, er et av de mest effektive virkemidlene for bedre dyrevelferd.

Dyrevelferdsloven gjelder alle dyr, også fisk. Gode levekår for fisken krever ytterligere innsats. I lakseoppdrett er dødeligheten for høy. Den siste fiskehelserapporten fra Veterinærinstituttet viser imidlertid en dødelighet for laks på under 14,2 pst., som er det laveste på fem år. Utfordringene vil vedvare dersom ikke alle næringsaktører prioriterer fiskehelse og -velferdstiltak svært høyt fremover. Ordninger som belønner aktører med lav dødelighet og begrenser vekst hos aktører med store tap pekes ut som mulige virkemidler fremover. Slik differensiert produksjonsregulering kan få stor betydning for næringens utvikling frem mot 2050.

I samme tidsrom vil havbruksnæringen stå overfor betydelige strukturelle endringer drevet av klimaendringer, ekstern miljøpåvirkning og strengere forventninger fra marked og forvaltning. Det forventes en gradvis overgang til mer lukkede eller semi-lukkede anlegg, økt bruk av offshore-teknologi, forbedret genetikk og nye vaksineringsstrategier.

Utviklingen peker mot at dyrevelferd og dyrehelse vil bli avgjørende for legitimitet, vekst og eksportmuligheter i norsk havbruk. For å beholde troverdighet som en ansvarlig produsent, må næringen utnytte teknologi, styrke kompetanse og redusere biologisk risiko. Samtidig vil myndighetene måtte gå fra dagens «stegvise» tilnærming til mer målrettede og forpliktende tiltak, for at Norge skal ha en ledende posisjon på dyrevelferd i 2050.

24.4 Betydningen av internasjonalt samarbeid

Norge vil, som et lite land, også fremover være avhengig av å importere mat og innsatsvarer til matproduksjon, som fôr, gjødsel, maskiner, teknologi og arbeidskraft, for å ivareta god matsikkerhet, velferd og verdiskaping. Arbeidskraft er en økende utfordring globalt og nasjonalt, noe som understreker behovet for effektiv ressursbruk og bruk av teknologi i alle ledd i verdikjeden. Sjømateksporten vil også fremover i tid være viktig for norsk økonomi og for vår samhandel med omverdenen.

Økte geopolitiske spenninger utfordrer, og vil fortsette å utfordre den regelbaserte verdensordenen som har vært grunnlaget for økonomisk vekst og velferd i etterkrigstiden. Den internasjonale handelen, oppslutning om internasjonale avtaler og deltakelse i internasjonale, europeiske og nordiske organisasjoner vil fortsette å være viktig for å ivareta Norges interesser. Opprettholdelse av en regelbasert verdensorden vil være en forutsetning for at matsystemet skal utvikle seg i en bærekraftig retning, både globalt og nasjonalt. Samtidig må det tas hensyn til at det kan oppstå ustabilitet i den internasjonale handelen, særlig gjennom risiko knyttet til de globale forsyningskjedene, noe som øker sårbarheten i matsystemet. Handelspolitikken brukes i rivaliseringen mellom stormakter, både overfor hverandre og for å bygge allianser og styrke egen globale innflytelse. Økonomiske og sikkerhetspolitiske partnere i våre regionale nærområder som Norden og EU vil av den grunn bli viktigere for Norge.

Å bygge videre på det nordiske samarbeidet vil bli viktigere fremover. Med Sverige og Finlands innlemmelse i NATO vil det nordiske samarbeidet forsterkes på flere områder, også knyttet til beredskap og forsyningssikkerhet. Samtidig vil det nordiske samarbeidet bære preg av at øvrige land (med unntak av Norge og Island) er EU-medlemmer.

Det er betydelig usikkerhet rundt utviklingen i WTO. Ved stillstand i det multilaterale samarbeidet i WTO, blir bilaterale handelsavtaler mer sentralt. EFTA-samarbeidet får derfor økt betydning fremover, og gir Norge muligheter til å opprettholde sitt arbeid med å fremme premisser og krav for en bærekraftig utvikling gjennom handelsavtaler.

Utvalget vurderer at det er viktig å opprettholde gode handelsavtaler med omverdenen for å ivareta matsikkerheten, god velferd og verdiskaping. Videre kan Norge, gjennom handel, også sette rammer for et bærekraftig matsystem globalt ved å sette krav til sine handelspartnere.

EU er Norges viktigste handelspartner. Dette gjelder også for matsystemet, fra innsatsvarer og produksjonsmidler innen matproduksjonen til ferdigvare for konsum. All utvikling i EU som påvirker disse verdikjedene får derfor betydning for Norge.

Reguleringene som skal sikre mattrygghet, er i stor grad harmonisert med EU gjennom EØS-avtalen, mens jordbruks- og fiskeripolitikken ikke er en del av EØS-avtalen. Den norske jordbruks- og fiskeripolitikken påvirkes likevel av forholdet til EU gjennom formelle avtaler utenfor EØS, for eksempel de årlige fiskeriavtalene, og av utviklingen og prioriteringene i EU generelt. EUs politikk og reguleringer innen klima, forskning og bærekraftig handel er noen eksempler på dette. EUs vektlegging av konkurransekraft og utvikling av politikk og systemer for sikkerhet og beredskapsområdet får også betydning for Norge. I mange sammenhenger jobber EU med de samme problemstillingene og samfunnsutfordringene som vi har i Norge, også når det gjelder utvikling av et mer bærekraftig matsystem. EØS-avtalen har også sikret arbeidskraftsmobilitet, noe som har vært viktig for både landbruk og fiskeri. EU arbeider også i økende grad med spørsmål knyttet til beredskap, herunder forsyningssikkerhet og beredskapslagring. EU blir derfor en helt sentral premissleverandør for det norske matsystemet gjennom politikkutvikling, gjensidige avtaler på myndighetsnivå, harmonisert regulering og felles forskning. Det kan bli nødvendig for norsk matforvaltning å prioritere effektiv oppfølging av EU-samarbeidet i større grad enn i dag.

På grunn av det politiske bildet i Norge, der EU-saken fortsatt er partipolitisk vanskelig og med historisk dyp splittelse, er det EØS-avtalen som danner utgangspunktet for Norges forhold til EU. Den stadige utviklingen i avtalen, gjennom endringene av dens vedlegg, oppfattes imidlertid ofte som svært tekniske endringer, og overlates til fagmyndighetene å håndtere. Store deler av EØS-avtalen unntas dermed fra politisk diskusjon og prioriteringer, for eksempel innenfor veterinærområdet (dyrehelse, dyrevelferd og mattrygghet). EØS-forpliktelsene overholdes og det deltas i EU-prosessene ut fra et faglig ståsted, men politikkutformingen, prioriteringene og de strategiske valgene er overlatt til EU. Store fagområder, og de store linjene i utviklingen blir ikke gjenstand for politiske diskusjoner og offentlighetens søkelys i Norge. Det er ofte enkeltsaker, gjerne saker hvor det kan fremstilles som om Norge påtvinges en bestemt løsning fra EU, som gis særlig oppmerksomhet.

Politikkutviklingen i EU har de siste årene dreid mot mer sektorovergripende områder. Implementering av nye regelverk kommer da følgelig også i sektorovergripende «pakker». Dette gjør det enda mer krevende å håndtere for EØS-landene.

For områder som er omfattet av EØS-avtalen, som innenfor veterinærområdet og mattrygghetspolitikken, er det nødvendig at det er et godt samspill mellom næringsliv og forvaltning. På den måten kan Norge ta en mer offensiv rolle ovenfor EU på områder eller i prosesser hvor Norge har viktige interesser å fremme, eller har interesse av å delta.

FN og folkeretten blir utfordret i dagens geopolitiske klima med stormaktsrivalisering om global innflytelse. Denne rivaliseringen har pågått over tid, med et sammensatt bilde med endrede maktforhold og egen posisjonering på bekostning av folkerettslige forpliktelser både innenfor FN-systemet og WTO. Dette svekker, om ikke regelrett undergraver, WTO og FNs arbeid, med påfølgende konsekvenser for handelen med mat og innsatsfaktorer og arbeidet med å styrke matsystemet globalt. Nedgang i offentlig utviklingshjelp og de store kuttene i finansieringen til FN organisasjonene vil i flere år fremover svekke arbeid av betydning for et bærekraftig matsystem, slik som de Roma-baserte FN-organisasjonene FAO, IFAD og WFP samt WHO, hvor USA har trukket seg fra samarbeid. Konsekvensen for sult og underernæring av redusert bistand er allerede alvorlige (FN, 2025a).

I tillegg til utviklingshjelp, er FN og dets særorganisasjoner viktig for normativt arbeid og for å skape felles løsninger på felles globale utfordringer, samt forvaltning av globale fellesgoder. Også dette arbeidet svekkes. USA har nå som uttalt og aktiv politikk å gå imot FNs 2030 Agenda og bærekraftsmålene. Dette baner derfor veien for at også andre land ikke lenger støtter opp om disse målene. Dermed svekkes bærekraftsmålene som verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. Samtidig jobber Kina aktivt, inkludert i samarbeid med Russland, om å redusere vestens innflytelse og endre internasjonale institusjoner og normer i tråd med kinesiske kjerneinteresser. Kina fortsetter å fremme alternative multilaterale arenaer, som BRICS og Shanghaigruppen, som motvekt til de etablerte systemene. Kinas vektlegging av ikke-innblanding medfører at landet fremstår som en attraktiv samarbeidspartner for mange land. Kina stiller heller ikke krav om styrking av demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (Etterretningstjenesten, 2026). Det er usikkert hva som skjer etter 2030, og hvordan verdenssamfunnet kan enes om nye felles målsetninger knyttet til bærekraftig utvikling.

Det er klare tegn til svekket multilateral innsats for et bærekraftig og rettferdig globalt matsystem. Norge er avhengig av at dette systemet fungerer, og kan fremover være en pådriver til å fremme bærekraftsarbeid i de mellomstatlige organisasjonene og opprettholde sin pådriverrolle både innenfor normativt arbeid og som toneangivende giverland.

24.5 Omstillingsbehov i verdikjeden for mat

Norge og verden står overfor en krevende omstilling hvor det stilles krav til mer effektiv ressursbruk og redusert miljøpåvirkning. For norsk mat- og drikkevareproduksjon, vil utfordringen fremover handle om å legge til rette for lønnsomhet gjennom verdikjeden, samtidig som matsikkerhet og beredskap skal styrkes og klimagassutslipp og annen miljøpåvirkning skal reduseres i tråd med norske mål og internasjonale forpliktelser. Virksomhetene i verdikjedene i matsystemet må konkurrere om arbeidskraft i et strammere arbeidsmarked, og med minst like høye krav til lønnsomhet som i næringslivet for øvrig. Produktivitetsvekst er nødvendig for å opprettholde matproduksjon, verdiskaping og sysselsetting i Norge.

Både primærproduksjonen og matindustrien har gjennomgått en betydelig strukturutvikling de siste tiårene. For primærproduksjonsleddet har produktivitetsveksten vært vedvarende høy, men er nå avtagende. Det forventes lavere produktivitetsvekst fremover, blant annet fordi det allerede er gjennomført store effektiviseringer og strukturrasjonaliseringer i alle primærproduksjonene.

Jordbruk

Jordbruksproduksjonen står i dag midt i store omstillingsutfordringer når det gjelder ivaretagelse av produktivitet, lønnsomhet og omstilling av produksjonen i en mer klima- og miljøvennlig retning. Strukturutviklingen i norsk jordbruk skjer raskt. Som vist i kapittel 9, er antall jordbruksbedrifter redusert med 75 pst. de siste 50 årene, samtidig som jordbruksproduksjonen har økt i volum med 50 pst. og arealet er opprettholdt. Det antas at utviklingen med større og færre bruk vil fortsette frem mot 2050, og at utviklingen vil være drevet av ny teknologi, forbedringer i produksjonen, avl og produksjonsprosesser og forventning til økt produktivitet. Stabil rekruttering av kompetente matprodusenter vil være avgjørende for å opprettholde matproduksjon. Når kampen om arbeidskraften øker, vil det være et spørsmål om hvor attraktivt det er å være matprodusent eller jobbe med matproduksjon. Det er lite som tyder på at vedvarende høy gjennomsnittsalder i jordbruket, fragmenterte produsentmiljøer i deler av landet og utfordringer med rekruttering i mat- og måltidsbransjen vil avta.

I rapporten fra Mittenzwei mfl. (2026) foretas det en trendfremskrivning av norsk jordbruksproduksjon mot 2050. Trendfremskrivningen er basert på en videreføring av dagens politikk, rammebetingelser og historiske utviklingstrekk og peker på en utviklingsbane som tilsier økt matproduksjon, men en reduksjon i sysselsettingen på 21 pst. sammenlignet med i dag.

Teknologisk endring og bedre agronomi vil, sammen med utnyttelse av skalafordeler der dette er mulig, gi fortsatt produktivitetsvekst. Det kan ventes at strukturutviklingen innenfor enkelte produksjoner, særlig melkeproduksjonen, vil gå raskt de nærmeste årene. Behovet for å modernisere driftsapparatet har vært stort i denne produksjonen, særlig fordi den forrige store investeringsbølgen kom på tidlig 80-tallet. Dette, sammen med dyrevelferdskrav om overgang til løsdriftsfjøs innen 2034 og et ønske om bruk av melkerobot, vil fortsatt drive utviklingen fremover. I en spørreundersøkelse fra TINE gjennomført i 2025, hvor melkebønder ble spurt om sine planer for de neste fem årene, svarte hver tiende bonde at de har planer om å avvikle drifta. Blant respondentene som i dag har båsfjøs svarte over 64 pst. at det var helt usannsynlig eller usikkert om de ville fortsette med produksjonen etter 2034 når kravet om å ha produksjonen i løsdriftsfjøs trer i kraft (Hansen, 2026). Melkeproduksjon er i dag den største enkeltproduksjonen i norsk jordbruk, både økonomisk og i areal, og den geografisk mest spredte etter saueproduksjon. Det vil være geografiske ulikheter knyttet til strukturutviklingen innenfor melkeproduksjonen fremover. I en kartlegging av utviklingstrekk i det nord-norske jordbruket skisseres en betydelig nedgang i antall små og mellomstore melkebruk som i utgangspunktet er godt tilpasset det nord-norske naturgrunnlaget (Skjevdal mfl., 2024).

Det er betydelige juridiske og økonomiske virkemidler over jordbruksavtalen for å ivareta mål knyttet til en variert bruksstruktur med både små og store bruk, et landbruk i hele landet, og klima- og miljømål. Bondens egne ønsker for drifta som selvstendig næringsdrivende, teknologiutvikling og andre former for optimalisering og effektivisering av produksjonen vil trolig medføre at strukturutviklingen med større og færre bruk vil holde frem. Motsetningsforholdet mellom distriktspolitiske mål/landbruk i hele landet og produksjonsmål/økt verdiskaping, vil trolig øke.

Samtidig bærer jordbruket også preg av utviklingstrekk som går i motsatt retning, med økt satsing på småskala produksjon og mindre intensive driftsformer. Både utviklingen innen lokalmat- og drikke, med vekt på håndverksmessig produksjon og produktutvikling, og økologisk landbruk er eksempler på dette. Etterspørselen per i dag tyder på økende oppslutning om denne type produksjoner, som bidrar til mangfold. For lokalmat- og drikkeprodusenter er salgstallene økende og utviklingen tyder på fortsatt vekst i markedet. Det er imidlertid viktig å merke seg at dette er produksjoner med små volum, men som kan ha stort verdiskapingspotensial særlig lokalt.

Sjømatnæringene

Norsk sjømatnæring, både fiskeriene og havbruksnæringen, er lønnsomme og konkurransedyktige næringer. Det er særlig primærproduksjonene og leverandørindustrien som skaper verdiene i næringen, gjennom eksport av sjømat. Det er en stor og økende etterspørsel etter sjømat globalt, og utsiktene frem mot 2050 tilsier at veksten i verdiskaping i norsk sjømatnæring fortsetter. Sjømat har gjennomgående lavt klimaavtrykk sammenlignet med andre animalske matvarer. I et globalt perspektiv peker klima-, ernærings- og matsikkerhetshensyn på behovet for økt produksjon og konsum av sjømat.

Betydningen av havbruk i det norske matsystemet vil trolig fortsette å øke, med stor betydning for både verdiskaping og sysselsetting i produksjon og leverandørindustri i mange kystsamfunn. Havbruksnæringen er avhengig av mange ulike innsatsfaktorer, der fôr er den klart største og utgjør omtrent halvparten av produksjonskostnadene. Etter hvert som produksjonen har økt og oppdrettsanleggene har blitt større, har næringen også blitt mer avhengig av spesialiserte varer og tjenester. Når driften skjer i større skala blir mange oppgaver, som tidligere ble gjort av oppdretterne selv, utført av fagfolk og spesialiserte leverandører. Slike leverandører omfatter produsenter av fôr, nøter og merder, fôringsflåter, fortøyningssystemer, overvåkingssystemer, avlusingsutstyr, genetikk, vaksiner, RAS-systemer, brønnbåter, servicebåter og en rekke andre varer og tjenester.

Denne utviklingen har bidratt til høyere produktivitet og større produksjonskapasitet, både på anleggsnivå og i selskapene. Havbruksnæringen har derfor blitt svært kunnskapsintensiv, og mye av kunnskapen ligger i innsatsfaktorene og tjenestene som brukes. Det meste av forskningen og utviklingen foregår hos leverandørbedriftene, som dermed er viktige for innovasjon og sysselsetting. Denne utviklingen er ventet å fortsette. Den voksende gruppen av spesialiserte leverandører til norsk havbruksnæring leverer i økende grad også til globale kunder. Eksporten fra den spesialiserte leverandørindustrien var 10,3 mrd. kroner i 2022 og 11,9 mrd. kroner i 2023. Frem mot 2050 vil trolig leverandørindustrien bli en enda viktigere del av norsk sjømatnæring.

Havbruksnæringen har over tid blitt viktig for skattebidraget til den norske økonomien gjennom selskapene, de ansatte og skatteordningene knyttet til lakseoppdrett. Selv om havbruksnæringen utgjør kun 1,5 pst. av fastlandsøkonomien, står den for rundt 5,7 pst. av skatteinntektene fra norske bedrifter, om lag fire ganger så mye som gjennomsnittet for næringslivet. Gitt at næringen klarer å opprettholde lønnsomheten fremover, med økte krav om dyrevelferd og miljømessig bærekraft, vil næringens skattebidrag trolig øke.

Næringen møter økende krav knyttet til fiskehelse, fiskevelferd, miljøpåvirkning og rømming, og må prioritere dette for å bevege seg i en mer bærekraftig retning. Dette krever store og kostnadskrevende investeringer, men er også en forutsetning for videre vekst.

Havforskningsinstituttet peker på at klimaendringene i økende grad vil legge begrensninger på vekst i oppdrettsnæringen, først og fremst fordi de forsterker eksisterende miljøutfordringer og reduserer økosystemenes tåleevne (Myksvoll, 2026). Frem mot 2050 innebærer dette at vekst i oppdrettsnæringen fortsatt vil bli begrenset av miljøkapasiteten, snarere enn av teknologisk eller biologisk produksjonspotensial. Lakselus vil trolig være den mest direkte og synlige begrensningen, gjennom økt smittepress, strengere regulering og økte kostnader knyttet til kontroll. Samtidig vil den samlede belastningen på økosystemene føre til at tålegrensene nås raskere, noe som kan gi flere områder med produksjonsbegrensninger eller krav om redusert aktivitet. Uten betydelige endringer i teknologi og driftsform, vil klimaendringene gjøre det vanskeligere å øke produksjonen innenfor bærekraftige rammer.

Havbruksutvalget pekte på at dagens forvaltningssystem ikke gir aktørene gode nok individuelle insentiver til å løse miljøutfordringene (NOU 2023: 23). Havbruksmeldingen Meld. St. 24 (2024–2025) Fremtidens havbruk – bærekraftig vekst og mat til verden, pekte på at miljøtilstanden langs kysten vil utvikle seg på en måte som ikke gir rom for vekst i produksjonen. Oppfølging av denne meldingen, med eventuelle tiltak for et mer helhetlig system for forvaltningen av havbruksnæringen skal gi sterkere insentiver til å produsere med lav miljøpåvirkning og god dyrevelferd. For å sette næringen bedre i stand til å styrke bærekraften, må næringen være forberedt på å selv ta ansvar for store investeringer i forskningsbasert kunnskapsutvikling, samt store investeringer knyttet til teknologiutvikling. Fra havbruksnæringens side pekes det på behovet for forutsigbare rammebetingelser og kostnadskrevende investeringer (Salmon Group AS, 2025). Videre er import av fôringredienser en akilleshæl for næringen, med en norskandel på under 8 pst. Dette gir sårbarhet for krise i den internasjonale produksjonen, av for eksempel soya, for store variasjoner i tilgangen på marine oljer knyttet til fôrtilgang og utgjør en betydelig del av næringens klimagassutslipp.

I fiskeriene er det ventet store endringer frem mot 2050. Endringene kan i stor grad knyttes til klimaendringene, som påvirker og vil fortsette å påvirke de norske havområdene.

De fleste av de kommersielt viktigste bestandene i norske havområder deles med andre nasjoner, for eksempel den atlantiske torskebestanden der forvaltningsansvaret er delt mellom Norge og Russland. Endrede geopolitiske rammer kan derfor få store konsekvenser for fiskeriene.

En konkurranseutsatt næringsmiddelindustri

Norsk næringsmiddelindustri møter i dag varierende grad av nasjonal og internasjonal konkurranse. Konkurransen varierer på ulike områder og fra sektor til sektor. Generelt har utviklingen medført at industrien har vært nødt til å tilpasse økonomi, produktivitet og kostnadsnivå til økende internasjonal konkurranse. På bearbeidede varer møter matindustrien betydelig importkonkurranse. Bedriftene må møte økt internasjonal konkurranse med produktivitetsvekst, blant annet gjennom bedre kvalitet og innovasjon ved bruk av ny teknologi. Frem mot 2050 vil næringsmiddelindustrien fremdeles være viktig, og ha stor betydning for nasjonal verdiskaping, regional utvikling og beredskap.

Det aller meste av den norske jordbruksproduksjonen må bearbeides i industrien før den kan omsettes til forbrukerne. Den gjensidige avhengigheten mellom industrien og primærproduksjonen gjelder både i normalsituasjon og i krise. Styrken i importvernet avhenger av utviklingen i henholdsvis norske og internasjonale priser, samt valutasvingninger. Toll på jordbruksvarer som importeres til Norge gjør at det kan hentes ut en verdi i form av merpriser i det norske markedet. Samtidig møter norsk næringsmiddelindustri tøffere konkurranse, særlig i segmentet for bearbeidede RÅK-varer. Importen av slike varer utfordrer norsk industri sine markedsandeler, og illustrerer spenningen mellom målet om økt norsk verdiskaping og betydningen av handel som gir forbrukerne et større utvalg. Nasjonalregnskapstallene tyder samtidig på at produktivitetsveksten i næringsmiddelindustrien er på et lavt nivå. Kostnadsveksten i Norge er også relativt høy. En kombinasjon av høy norsk vekst i pris på blant annet arbeidskraft, og relativt svak produktivitetsvekst, vil svekke tollvernet. Samtidig vil økende prisforskjeller mellom Norge og EU bidra til at grensehandelen vil øke.

Sjømatindustrien befinner seg midt i verdikjeden, i en konkurranseutsatt posisjon i et globalt marked. Det har i tillegg vært en negativ utvikling i tilgangen på hvitfisk og flere pelagiske arter. Dette gjør at deler av sjømatindustrien har små marginer og lav lønnsomhet. Det er stor variasjon mellom ulike segmenter, mellom enkeltbedrifter, og over tid. Gapet mellom politiske forventninger og sjømatindustriens muligheter til å levere helårlige, lønnsomme arbeidsplasser har blitt stort. Det finnes få virkemidler igjen som vil gjøre den tradisjonelle industrien i stand til å oppfylle de distriktspolitiske målene den er satt til å innfri. Til tross for utfordringene, har norsk sjømatindustri et godt utgangspunkt for å lede an i produksjonen av mat med et forholdsvis lavt klimaavtrykk, og norske havområder er blant de best forvaltede i verden. Dette perspektivet får lite oppmerksomhet i diskusjonen om hva den norske sjømatindustrien skal bidra til, som ofte begrenser seg til å dreie seg om arbeidsplasser i distriktene.

Selv om det er i dag er stor usikkerhet knyttet til handelspolitiske regimer generelt, er det grunn til å regne med at Norge må være villig til å imøtekomme for eksempel EU med motytelser, dersom Norge skal oppnå bedre markedsadgang for norsk bearbeidet fisk. Det er heller ikke gitt at økt bearbeiding i Norge vil styrke norsk verdiskaping. Effektiviteten i bearbeidingsindustrien, blant annet i Polen og Danmark, er trolig høy og tilgangen på kvalifisert arbeidskraft kan være bedre enn i Norge. Økt norsk bearbeiding forutsetter økt lønnsomhet, gjennom for eksempel høyere grad av automatisering og bedre utnyttelse av råvarene.

Etterspørselen etter trygg og helsefremmende mat og behovet for stabil matforsyning vil være viktige drivere for den samlede næringsmiddelindustrien. En mer uforutsigbar geopolitisk situasjon, kombinert med klimaendringer og internasjonale forsyningsutfordringer, understøtter behovet for å videreutvikle motstandsdyktige nasjonale verdikjeder. En næringsmiddelindustri som har kompetanse og kapasitet til å kunne utnytte sidestrømmer og restråstoff som oppstår i primærproduksjonene bedre, er også viktig. I dag eksporteres for eksempel svært mye av den norske sjømaten som ubearbeidet råvare til utlandet, og betydelige sidestrømmer som kunne ha vært grunnlaget for produksjon av både mat- og fôrvarer forsvinner ut av landet.

Kravene til grønn omstilling, utslippsreduksjoner og energieffektivisering intensiveres frem mot 2050. Industrien har allerede startet en omstilling mot mer bærekraftige produksjonsprosesser, men takten vil måtte øke betydelig for å møte både norske og europeiske klimakrav. Ny teknologi, bedre ressursutnyttelse og mer sirkulære produksjonsformer kan utgjøre en viktig mulighet for næringsmiddelindustrien, men vil også kreve omstilling. Bedrifter som lykkes med grønne innovasjoner, lavutslippsløsninger og smartere logistikk vil stå sterkest i et stadig mer konkurransepreget hjemmemarked. Også utviklingen i forbrukernes kosthold vil prege industrien.

EUs klima- og miljøregelverk, kravene til trygg matproduksjon og informasjon til forbrukerne setter rammene for næringsmiddelindustriens omstillingsbehov fremover. Omstillingen vil kunne bli krevende, blant annet fordi disse kravene kan være kostnadsdrivende for virksomhetene, og fordi forbrukerne viser liten betalingsvillighet for virksomhetenes arbeid med bærekraftig utvikling.

En av de mest kritiske faktorene for utviklingen i norsk næringsmiddelindustri fremover vil være tilgangen på kompetent arbeidskraft. Allerede i dag opplever industrien betydelig mangel på fagarbeidere og teknisk kompetanse. Denne utfordringen kan bli enda større når behovet for digital og teknologisk ekspertise øker. Automatisering, robotisering, dataanalyse og sensorbaserte kvalitetskontroller vil i større grad prege industrien frem mot 2050, og dette krever både ny kompetanse og kontinuerlig omstillingsevne. I deler av sjømatindustrien har sesongvariasjoner, lokalisering og arbeidsorganisering bidratt til økt bruk av utenlandsk arbeidskraft. For å styrke konkurransekraften og attraktiviteten til sjømatindustrien som arbeidsplass, vil videre utvikling av automatisering, digitalisering, kompetansebygging og mer helårlig aktivitet være viktig.

24.6 Endringer i klima og miljø utfordrer matsystemet

Utvalget vurderer klimaendringene som en av de viktigste langsiktige bærekraftsutfordringene for matsystemet. Klimaendringene påvirker både ressursgrunnlaget for matproduksjon og naturgrunnlaget som produksjonen er avhengig av.

Klimaendringene representerer en egen påvirkningsfaktor for matsystemet. Samtidig forsterker klimaendringene eksisterende utfordringer knyttet til jordhelse, naturmangfold, fiskebestander, sykdomspress og vannmiljø. Effekten av klimaendringene blir derfor ofte størst der økosystemene allerede er under press. Mer ekstreme klimahendelser, i Norge eller i andre land, vil kreve økt beredskap og håndtering av kriser.

Klimaendringene forventes å forsterkes mot 2050. Det man har sett frem til nå, er kun en forsmak på hva som er i vente. Klimaendringene kan gi økt jordbruksproduksjon gjennom lengre vekstsesonger, men det forventes også økte utfordringer i forbindelse med ekstremværhendelser, sykdommer, skadedyr, erosjon og tap av jordbruksarealer (Ekspertutvalget om klimatilpasning, 2026). Havbruket vil kunne oppleve endret produktivitet og økt smittepress fra lakselus, og de negative miljøvirkningene fra næringen kan forsterkes. Samtidig kan høyere priser på oppdrettsfisk bidra positivt til næringens inntekter. Fiskerisektoren forventes å bli vesentlig påvirket av klimaendringene. Middels og høyt klimascenario viser reduserte bestander og lavere fangst, noe som trekker inntektene ned. Høyere verdensmarkedspriser på fisk kan bidra positivt til fangstverdien. Klimaendringene kan også føre til at fiskebestander flytter seg eller at nye arter etablerer seg i norske farvann (Ekspertutvalget om klimatilpasning, 2026). Klimaendringer i andre land vil kunne påvirke den globale handelen med mat og føre til redusert tilgang på enkelte produkter og innsatsfaktorer på verdensmarkedet. Dette kan skape utfordringer for hele verdikjeden.

Utvalget vurderer at produksjonsrisikoen i jordbruket samlet sett vil øke. Selv om gjennomsnittlige vekstvilkår kan bli bedre i enkelte regioner, vil større klimatiske variasjoner gjøre produksjonen mindre forutsigbar. Dette kan svekke bærekraften i matsystemet.

Klimaendringene kan også forsterke jordbrukets påvirkning på natur og miljø. Kraftigere nedbør og økt avrenning kan bidra til økt tap av jord og næringsstoffer til vassdrag og kystområder. Klimaendringene påvirker også naturens tåleevne for ulike miljøbelastninger.

24.6.1 Økosystemene er under press

Økosystemene, som utgjør det biologiske ressursgrunnlaget for matproduksjon både i grønn og blå sektor, er under press som følge av klimaendringer, forurensing og areal- og arealbruksendringer. Matsystemet vil også fremover sette sitt preg på miljøet, og det blir stadig viktigere å begrense den negative miljøpåvirkningen både globalt og nasjonalt. Befolkningsøkning og økt jordbruks- og havbruksproduksjon vil føre til økte utslipp fremover. Også klimaendringene utfordrer tilstanden i økosystemene. Det må sterkere virkemidler til for å redusere den negative påvirkningen fra jordbruks- og sjømatproduksjonen.

Hensynet til natur og produksjon må balanseres i kulturlandskapet

I jordbrukets kulturlandskap er gjengroing den største trusselen mot naturmangfoldet. Det er lite som tilsier at denne utviklingen vil snu. Gjengroing drives primært av strukturendringer i jordbruket, med færre og større gårdsbruk og arealer som går ut av drift. Hos de aktive jordbruksbedriftene går utviklingen mot mindre bruk av naturbeitemark og utmarksbeite, samtidig som tradisjonelle skjøtsels- og høstningsmetoder erstattes av mer automatisering og tyngre redskaper. Kantsoner i det mer intensivt drevne kulturlandskapet utgjør viktige leveområder og erstatningsarealer for arter som er naturlig hjemmehørende i kulturlandskapet. Utviklingen peker mot fortsatte strukturendringer i jordbruket, i tråd med det vi har sett de siste 50 årene. En del av det kulturlandskapet, slik vi kjenner det i dag, med innmarks- og utmarksbeiter og jorder med gress og fôrkorn, vil i takt med endret produksjonsstruktur gå over til annen arealbruk.

Semi-naturlige naturtyper utgjør lite av ressursgrunnlaget for matproduksjonen idag. Det ligger også ofte lenger fra bruket, og har lav økonomisk verdi. Økonomisk støtte til skjøtselstiltak er derfor svært avgjørende, for at bonden skal fortsette å slippe dyrene på beite i kystlynghei og naturbeiter, eller skjøtte bratte slåttemarker med stor biologisk verdi. Gjennomføringen av tiltak i et omfang som monner, avhenger av at det finnes et aktivt jordbruk som kan ta seg av oppgaven.

Tiltak for å ivareta natur er arealkrevende, og det å avsette jordbruksareal til kantsoner, åkerholmer og pollinatorsoner står i motsetning til å bruke arealene til å produsere mat. Økt oppmerksomhet på matproduksjonen i et beredskapsperspektiv fører til at målkonflikten sannsynligvis vil forsterke seg mot 2050. Lav prioritering av økosystemenes tilstand og evne til å levere økosystemtjenester, vil samtidig risikere å svekke produksjonsevnen på lang sikt. Det vil være avgjørende at politikken klarer å balansere hensynet til økologiske funksjoner i landskapet og behovet for å bruke produksjonsgrunnlaget til å produsere mest mulig mat.

Press på viktige fiskebestander

Havforskningsinstituttets Ressursoversikt (Huse mfl., 2026) gir et samlet bilde av at de norske villfiskbestandene står overfor en krevende situasjon. Havforskningsinstituttet viser til en betydelig nedgang i bestandsstørrelsen av flere av de store og viktige fiskeribestandene, men de er fortsatt innenfor rammen av bærekraftig høsting. Andre bestander er på et lavt nivå, og trenger å følges opp med tiltak for å bedre statusen. For flere bestander er fisketrykket vesentlig høyere enn det nivået som gir maksimalt langtidsutbytte, og Havforskningsinstituttet anbefaler å senke fisketrykket for å få en bærekraftig og optimal utnyttelse av ressursene.

Det mest gjennomgående funnet er at tilførselen av nye individer til bestandene er lav for svært mange arter. Dette gjelder både pelagiske arter, som makrell, sild, lodde og tobis, og bunnfisk, som torsk og sei. Havforskningsinstituttet peker på at denne utviklingen henger sammen med at havtemperaturene har økt betydelig og at planktonbiomassen, som er grunnlaget for mye av næringskjeden, er lavere enn normalt i både Norskehavet og Barentshavet. Fiskepresset er en viktig medvirkende faktor til reduksjonen i flere av bestandene. For omtrent halvparten av de vurderte fiskeressursene ligger fiskedødeligheten høyere enn nivået som gir maksimalt langtidsutbytte. Dette gjelder ikke bare pelagiske arter, men også flere dyphavsbestander.

Klimaendringene virker inn som en økende og gjennomgripende påvirkningsfaktor. Et varmere hav skaper nye konkurranseforhold, endrer utbredelsesområder og fortrenger arter som er tilpasset kaldere vannmasser. Klimagevinstene ser ut til å komme noen varmekjære arter til gode, mens andre, særlig arktiske bestander, opplever redusert produktivitet. For viktige arter, som nordøstarktisk torsk, forventes utviklingen å være negativ fremover. Prognosene peker mot at samlet fiskeuttak i Nordøst-Atlanteren vil falle de neste tiårene dersom dagens klimautvikling fortsetter.

Klimaendringene vil forsteke de negative effektene av utslipp til vann

Det er flere vannforekomster i Norge som står i fare for å ikke nå målene i vannforskriften, og deler av dette kan kobles tilbake til matsystemet. Det er nå flere fjorder langs kysten som viser en nedadgående trend i vannkvalitet.

Utslipp av næringsstoffer fra jordbruket vil reduseres som følge av strengere regler til spredning av gjødsel som trer i kraft i 2028. Virkemidlene er hovedsakelig rettet mot å redusere fosfor, og utslippene av nitrogen vil ligge omtrent på dagens nivå, dersom det ikke innføres ytterligere tiltak.

Utslippene fra havbruk vil øke i takt med produksjonsøkningen i næringen. Norsk oppdrettsnæring produserer over 1,5 millioner tonn laks årlig. Selv med effektiv fôrutnyttelse er det store mengder nitrogen og fosfor som ikke tas opp av fisken og ender opp som utslipp til sjø. Produksjonsmodellen med åpne merder vil med ambisjon om økt vekst kunne føre til miljøskader om det ikke innføres tiltak for å redusere utslippene.

Havforskningsinstituttet viser til at økt nedbør og avrenning fra land allerede fører til større tilførsel av næringsstoffer, organisk materiale og partikler til norske kyst- og fjordområder (Myksvoll, 2026). Samtidig blir vannmassene varmere, mer lagdelte og mindre godt oksygenert. Dette endrer de grunnleggende forholdene i økosystemet, og gjør at næringsstoffene får sterkere og mer langvarige effekter enn tidligere.

Økt tilførsel av næringsstoffer, kombinert med høyere temperatur og endrede lysforhold, påvirker produksjonen av planteplankton og strukturen i hele næringsnettet. Mer avrenning gir mørkere vann, noe som endrer lysforholdene og dermed hvilke arter som dominerer. Dette kan føre til skift i både planktonsamfunn og makroalger, og potensielt redusert naturmangfold. Effekten er ikke nødvendigvis en jevn økning i produksjon, men snarere en mer ustabil og uforutsigbar utvikling, der enkelte arter favoriseres på bekostning av andre.

Samtidig fører klimaendringene til økt lagdeling i vannmassene, fordi tilførsel av ferskvann legger seg som et lettere lag på toppen. Dette hindrer vertikal blanding og reduserer tilførselen av oksygen og næringsstoffer mellom vannlagene. Resultatet er dårligere vannutskiftning, særlig i terskelfjorder, og langsommere nedbrytning av organisk materiale fra oppdrett. Dermed kan både næringsstoffer og organisk avfall hope seg opp i bunnområder, noe som øker risikoen for oksygenmangel og negative effekter på bunnfauna og sedimentmiljø.

Klimaendringene vil gjøre økosystemene mindre robuste fremover. Den samme mengden utslipp fra oppdrett og jordbruk vil i fremtiden kunne gi større miljøeffekter fordi naturens evne til å håndtere belastningen svekkes. Dette gjelder særlig i fjorder med begrenset vannutskiftning, der risikoen for opphopning av næringssalter, organiske partikler, legemidler og miljøgifter er større.

Fremover forventes det at disse utviklingstrekkene forsterkes. Klimaendringene vil gi mer ekstremnedbør og økt avrenning av næringsstoffer fra land, samtidig som marine hetebølger og økt lagdeling gjør systemene mer sårbare. Dette kan føre til hyppigere perioder med høy belastning, der økosystemenes tålegrenser overskrides. Samlet innebærer dette økt risiko for lokal miljøforringelse, inkludert eutrofiering, oksygenmangel og endringer i arts-sammensetning.

24.6.2 Kampen om arealene på land og til havs vil forsterke seg

Det er økende konkurranse om bruk av arealer til ulike samfunnsformål, både på land og til havs. Konkurrerende hensyn i arealpolitikken påvirker mulighetene for jordbruks- og reindriftsproduksjon, fiskeri og havbruk, og øker presset på å bygge ned natur. Fremtidig arealbruk må kunne prioriteres klarere og samtidig bedre forene ulike samfunnsinteresser.

Oppmerksomheten om et sterkt jordvern har økt de siste årene, og nedbyggingstakten av matjord er redusert vesentlig de siste 20 årene. I 2025 ble det omdisponert 1 793 dekar dyrket jord, og dermed ble regjeringens jordvernmål nådd dette året, som beskrevet i kapittel 9. Samtidig vil andre samfunnsinteresser som energiutbygging, by- og næringsutvikling og infrastrukturprosjekter konkurrere med jordvernmål, og denne konkurransen vil vedvare og sannsynligvis tilspisses. Prioritering av jordvern vil kunne føre til økt press på natur og dyrbare arealer.

Reindriften vil oppleve økende press på reindriftsarealene gjennom ulike former for inngrep og menneskelig aktivitet. Reindriften har, innenfor det samiske reindriftsområdet, rett til beite i fjell og utmark, men tamreinen mister stadig beite ved for eksempel utbygging av veier, kraftproduksjon og bergverk. I tillegg vil reinen trekke unna slike installasjoner, noe som bidrar til å redusere tilgjengelig areal ytterligere.

Økende press på arealbruk til havs, til havvind, petroleumsaktivitet, forsvar og mineralutvinning, skaper konflikt med marint bevaringsmål og marin matproduksjon. Norge har gjennom naturavtalen forpliktet seg til å bidra til bevaring av minst 30 pst. av havområdene globalt innen 2030, noe som også kan begrense tilgjengelig areal for nye næringer. Bevaring kan skje både gjennom marine verneområder og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak. Norge har et nasjonalt mål om å bevare 30 pst. av areal på land, mens det fremdeles pågår prosesser om hvordan det eventuelt skal settes et nasjonalt mål for bevaring av areal til havs. Nye aktiviteter i havområdene kan overlappe med viktige fiskefelt, gyteområder og etablerte skipsleder. Det er tolkningsforskjeller mellom ulike myndigheter om hvilke hensyn som skal vektlegges når havareal avsettes. Samtidig er forvaltningen fragmentert og består av flere sektorer, deriblant miljø, fiskeri og energi, med ulike lover og mål, noe som gir komplekse prosesser i arealsaker. I tillegg gjør mangelfull kartlegging av sårbare naturtyper og gyteområder planleggingen krevende.

Den kommunale arealplanleggingen avveier hensyn og interesser lokalt, men mangler en helhetlig tilnærming som i større grad ivaretar nasjonale interesser og sikrer kunnskapsbaserte beslutninger. Pågående arbeid med naturregnskap vil fremover gi bedre kunnskap om både utbredelse av og tilstand i økosystemene, og gjøre denne tilgjengelig for arealplanleggere. Arealforvaltningen er i dag preget av avveininger mellom lokalt selvstyre i utøvelsen av kommunens planansvar og overordnede nasjonale interesser. Helhetlig og bærekraftig arealforvaltning forutsetter sterkere grad av nasjonale og regionale tilnærminger, og helhetlige, langsiktige planer der hensyn til natur, ressursgrunnlaget for matproduksjon, og utbyggingsformål må avklares og avveies bedre.

24.6.3 Reduksjon av klimagassutslipp er ikke tilstrekkelig

Utilstrekkelig reduksjon av klimagassutslipp i jordbrukssektoren

Norge har et mål om å bli et lavutslippssamfunn i 2050, jf. kapittel 8.1. Dette betyr at hele samfunnet må gjennomgå omfattende klimaomstilling. Samtidig var Klimautvalget 2050 tydelig på at det fortsatt vil være biologiske utslipp i 2050, og pekte på at politikken for matsystemet må trekke i samme retning som klimapolitikken og at utslippsbudsjettet for 2050 må være utgangspunktet for politikkutviklingen. Politikken for matsystemet må også ta hensyn til at beslutninger i dag gir stiavhengighet i omstillingen og kan føre til at det legges beslag på knappe ressurser, som kraft og kompetanse.

Jordbrukssektoren har i flere år jobbet med å redusere sine klimagassutslipp, og utslippene har gått ned, til tross for at produksjonen i samme tidsperiode har økt, jf. kapittel 9.8. Tiltakene har både vært knyttet til å redusere de totale utslippene og å redusere utslipp per produsert enhet. Likevel gir ikke vedtatt politikk nok klimagasskutt, og arbeidet går for sakte til at sektoren skal kunne oppfylle egne målsetninger og bidra til at Norge skal kunne nå sine klimaforpliktelser. Utvalget opplever at det er en samstemthet om utfordringsbildet mellom myndigheter og jordbruksnæringen og tilhørende industri i dag, som følge av det institusjonelle samarbeidet. Skal omstillingen lykkes, må dette samarbeidet ivaretas slik at aktørene trekker i samme retning.

Forbedringer og moderniseringer innen agronomi, fôring, foredling og fremgang på avl vil kunne fortsette å gi reduserte utslipp per produsert enhet.

Miljødirektoratets fremskrivninger mot 2050, indikerer at dersom kun gårdstiltakene gjennomføres, uten kostholdsendringer og kun med tekniske/agronomiske tiltak på gårdsnivå, vil jordbruksutslippene i 2050 ligge på omtrent 4 millioner tonn CO₂-ekvivalenter (Miljødirektoratet, 2026a). I et slikt scenario vil jordbruket stå for 80 pst. av utslippene som Norge kan tillates å ha dersom målet i klimaloven for 2050 nås. Samtidig kan ikke utslippene i jordbrukssektoren reduseres til null, siden det alltid vil være noen biologiske utslipp knyttet til matproduksjon. Dette var også noe som Klimautvalget 2050 la til grunn.

Fremskrivningene er basert på klimatiltak som per i dag er mulig å kvantifisere. Miljødirektoratet viser til at det frem mot 2050 kan utvikles nye klimatiltak som kan bidra til å kutte utslipp ytterligere.

Det største utslippskuttpotensialet mot 2050 nås dersom befolkningen reduserer sitt inntak av rødt kjøtt i tråd med de nasjonale kostrådene. Et endret kosthold i befolkningen er imidlertid et langsiktig arbeid, og det er lite som tyder på at den norske befolkningen er i ferd med å endre kostholdet i vesentlig grad. Selv om det settes inn flere tiltak for å snu befolkningens kostholdsvaner, er utfallet på befolkningsnivå usikkert.

Omlegging av jordbruksproduksjonen mot økt andel matvekster og mindre produksjon av rødt kjøtt, vil i tillegg få konsekvenser for andre mål i landbrukspolitikken, og kommer særlig i konflikt med landbruk over hele landet og holde kulturlandskapet i hevd. Disse målkonfliktene er nærmere beskrevet i kapittel 22. Disse hensynene vil trekke i motsatt retning av en styrket politikk rettet mot forbruksendringer. Samtidig vil behov for omstilling i jordbruket som følge av kostholdsendringer bli mindre omfattende, dersom etterlevelsen av kostrådene i befolkningen tolkes mindre strengt. Mindre skarpe målkonflikter kan legge til rette for en mer effektiv politikkutvikling.

Reduksjon av klimagassutslipp i fiskeri- og sjømatsektoren

Det er store variasjoner i utslipp mellom ulike produksjonsformer og arter innen både fiskeri og havbruk. Oppdrettslaks og villfangede skalldyr har høyest utslipp, mens villfanget pelagisk fisk har lavest utslipp, på nivå med mange vegetabilske matvarer. En utfordring i sjømatsektoren er at det ikke jobbes systematisk fra myndighetenes side for å få oversikt over klimagassutslippene og redusere dem, slik det for eksempel gjøres i jordbruket. Tilgjengelig litteratur over utslippene fra fiskeri- og havbrukssektoren er fragmentert og kommer fra ulike kilder. Kvotemeldingen fra 2024 og havbruksmeldingen fra 2025, som staker ut kursen for den blå primærproduksjonen og som begge fikk bred politisk støtte på Stortinget, har kun en marginal omtale av klimagassutslipp og miljøpåvirkning fra fiske og havbruk.

Det er ikke alle kilder til marine utslipp og opptak som inngår i det norske klimagassregnskapet. For marine arealer rapporterer Norge på energi, olje- og gassutvinning, fiske og sjøfart og fritidsbåter. Utslipp fra fiskeflåten utgjør 1,7 pst. av samlede norske utslipp, og 3,3 pst. av utslippene under innsatsfordelingsforordningen.

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er sektorovergripende klimaavgifter og deltakelse i kvotesystemet i EU. Om lag 85 pst. av norske utslipp er ilagt enten klimaavgift, kvoteplikt, eller begge deler. Fiske og havbruk er ikke omfattet av kvotesystemet, men underlagt CO₂-avgift på bruk av diesel og annet fossilt drivstoff på fartøy og skip. På grunn av karbonlekkasje, hvor norske fiskefartøy bunkrer i utlandet for å unngå den særnorske CO₂-avgiften på drivstoff, har fiskeflåten over mange år kun betalt 25 pst. av avgiften. Avgiften skulle trappes opp frem mot 2028, men dette ble reversert av regjeringen i 2025. Så lenge norske fartøy kan bunkre billigere drivstoff i utlandet, fungerer ikke CO₂-avgiften som et insentiv til omstilling. Høyere drivstoffpriser og lavere fiskekvoter har likevel bidratt til at det er bygget mer drivstoffintensive fartøy i senere år.

Den største andelen av klimagassutslippene fra havbruksnæringen stammer fra fôret. Fôret står for mellom 73 og 80 pst. av det totale klimagassutslipp fra laks som leveres til grossist. I tillegg kommer betydelige utslipp dersom den eksporteres med fly til sluttmarkedet. Dette er derimot ikke utslipp som oppstår i Norge eller som telles med i vårt klimaregnskap, men som oppstår i land som vi importerer fôringredienser fra eller eksporterer sjømat til. Det foreligger ikke pålitelig statistikk for oppdrettsnæringens betydning for direkte utslipp i Norge. Basert på det som foreligger av rapporter er utslippene fra fartøy knyttet til oppdrettsaktivitet i norske farvann anslått å ligge mellom 450 000 tonn CO₂-ekv. (Meld. St. 25 (2024–2025)). Med utgangspunkt i Sjøfartsdirektoratets fremskrivninger av de samlede klimagassutslippene, forventes disse å kunne være på 882 300 tonn CO₂-ekvivalenter i 2050 (Meld. St. 25 (2024–2025)). Tallet tilsier en tilnærmet dobling fra dagens nivå. Nye tall fra Kystverket viser en økning i CO₂-utslippene fra brønnbåtene, som dominerer utslipp fra oppdrett, på 67 pst. fra 2017 til 2021. Det er en dramatisk økning i klimagassutslipp. Støtteordninger for implementering av ny teknologi og løsninger som kutter utslipp, er det viktigste eksisterende tiltaket for å kutte de direkte utslippene fra havbruksnæringen i Norge. Uten gode utslippstall og statistikk i sektoren er det vanskelig å si noe om hvilken effekt disse har. Samfunnsoppdraget for bærekraftig fôr har som hovedmål at alt fôr til oppdrettsfisk og husdyr skal komme fra bærekraftige kilder og bidra til å redusere klimagassutslippene fra matsystemene innen 2034. Samfunnsoppdraget skal bidra til å bevare naturmangfold, utvikle en sterk fôringrediensindustri og øke forsyningssikkerheten i Norge. Det er imidlertid ikke gitt at å produsere fôrråvarene i Norge vil gi lavere klimagassutslipp enn dagens import.

Fiskeflåten må gjennom en betydelig omstilling for å redusere utslippene sine i tråd med 2030- og 2050-målene. Miljødirektoratet peker på at fiske er den mest krevende delen av maritim sektor å omstille, hovedsakelig fordi fartøyene har høyt energibehov, lite tilgjengelig plass til nye energibærere om bord og ofte opererer langt fra kysten, noe som gjør elektrifisering og bruk av hydrogen eller ammoniakk mer utfordrende enn i andre segmenter. Havbruksnæringen har bedre teknologiske muligheter for omstilling enn fiskeflåten, fordi aktiviteter i større grad foregår nær kyst og i faste ruter. Dette gjør det mer realistisk å ta i bruk elektrifisering, batterihybride løsninger og hydrogen- eller biogassbaserte drivstoff for arbeidsfartøy. Samtidig pekes det på at mange oppdrettslokaliteter fortsatt mangler nødvendig infrastruktur for landstrøm, og at elektrifisering krever investeringer i både nettilkobling og ombygging av fartøy.

Selv om utslippene fra havbruk i dag er lavere enn fra offshore og fiskeri, er næringen i vekst. Uten nye virkemidler vil utslippene øke fremover, i takt med økt produksjon og flere fartøyer i drift. Det ligger likevel et betydelig reduksjonspotensial i sektoren. I de nasjonale utslippsbanene mot 2050 inngår havbruk som en sektor som kan omstilles betydelig dersom Norge prioriterer utvikling av infrastruktur for nullutslippsdrivstoff og stiller tydeligere krav til næringen.

En sentral utfordring for å kutte klimagassutslipp i havbruk og fiskeri er at det generelt er lite kunnskap om klimagassutslipp, fra både biologiske utslipp og fra fiskeflåte og servicefartøy. Uten mer kunnskap om klimagassutslipp i form av et klimaregnskap fra blå sektor vil produksjonen og reguleringene i liten grad ta hensyn til utfordringene.

24.7 Behovet for å resirkulere bioressurser øker

Frem mot 2050 forventes mengden organiske restressurser i det norske matsystemet å øke. Dette skyldes befolkningsvekst, økt matforbruk, strengere miljøkrav og økt oppsamling av næringsstoffer fra avfalls- og avløpssektoren. Stadig større mengder restråstoff blir derfor tilgjengelig i sekundære ressursstrømmer, slik som organisk avfall med nitrogen og fosfor. Samtidig vil kravene til miljømessig forsvarlig håndtering bli strengere. Utfordringen blir å utvikle systemer som kan foredle disse ressursene til produkter som etterspørres i markedet, samtidig som belastningen på miljøet reduseres.

Biogassproduksjon kan få en sentral rolle i denne utviklingen. Sambehandling av matavfall, husdyrgjødsel, fiskeslam og avløpsslam kan gi både energiutvinning og gjenvinning av næringsstoffer. Samtidig vil vekst i biogassproduksjon kunne utfordre verdihierarkiet, ved at råstoff som potensielt kan utnyttes høyere opp i verdihierarkiet blir kanalisert til biogass grunnet egenskaper som også er ettertraktede i energiproduksjon. Dersom nye gjødselprodukter ikke utvikles fra biorest vil utfordringer med avfallsstrømmer og avsetning lokalt øke.

Teknologisk utvikling kan gi bedre muligheter for utnyttelse høyere opp i verdihierarkiet samt oppkonsentrering og raffinering av næringsstoffer. Ulike teknologier kan muliggjøre produksjon av mineralgjødsel-lignende produkter som gjør næringsstoffene mer transportvennlige og mer attraktive for jordbruket. Slike løsninger kan bidra til å koble sammen områder med overskudd av næringsstoffer og områder med underskudd, jf. kapittel 18.

Utvalget vurderer samtidig at teknologi alene ikke vil være tilstrekkelig. Det vil sannsynligvis være behov for en kombinasjon av reguleringer, markedsvirkemidler og investeringsstøtte for å etablere konkurransedyktige markeder for sekundære gjødselprodukter. Ekspertutvalget for sirkulærøkonomi peker på at innblandingskrav, produktstandarder, differensierte avgifter eller offentlige anskaffelser er mulige virkemidler.

På lengre sikt kan utviklingen bidra til at større deler av nitrogen- og fosforbehovet dekkes gjennom resirkulerte ressurser. Samtidig vil Norge fortsatt være preget av geografiske ubalanser mellom hvor næringsstoffene oppstår og hvor de etterspørres. Derfor vil logistikk, produktutvikling og markedsutvikling bli like viktige som selve gjenvinningsteknologiene.

Den langsiktige bærekraftsutfordringen ligger i å utvikle et system der bioressurser faktisk erstatter primære ressurser og bidrar til redusert miljøbelastning, høyere ressurseffektivitet og økt verdiskaping i matsystemet.

24.8 Teknologi og digitalisering vil prege utviklingen

I matsystemet vil det fremover være avgjørende å ta i bruk ny teknologi og digitale løsninger for å øke produktiviteten, redusere ressursbruken, fremme helse og redusere klima- og miljøbelastningene.

Ny teknologi kan møte utfordringer med økt behov for arbeidskraft. Både ved å redusere behovet for arbeidskraft innenfor sektorer der dette er en flaskehals i dag, slik som i industriell matproduksjon (slaktere og kjøttskjærere), og gjøre arbeidet mindre fysisk krevende, slik at det blir aktuelt for flere eller at flere kan stå lengre i jobb.

Genteknologi og bruk av nye genredigeringsteknikker trekkes i flere sammenhenger frem som et verktøy som kan bidra til utviklingen av et mer bærekraftig matsystem. Teknologien kan blant annet brukes til å utvikle planter og dyr med bedre motstandskraft mot sykdommer og skadedyr, og gjøre dem mer tilpasset et klima med mer nedbør, tørke eller varme (FAO, 2026e). Det kan utvikles plantesorter som krever mindre eller ingen bruk av plantevernmidler og/eller gjødsel, eller dyr som utnytter fôret sitt bedre. Genredigering kan også brukes til å forbedre matvarers ernæringsmessige sammensetning. På den annen siden reiser genteknologi viktige spørsmål knyttet til mattrygghet, miljøkonsekvenser, dyrevelferd, eierskap, regulering og etikk.

Digitalisering, inkludert kunstig intelligens, gir store muligheter for fremtidens matsystem, men reiser samtidig nye spørsmål og nye utfordringer. Flere internasjonale strategier peker på data og digitale systemer som en viktig forutsetning for fremtidens matsystem, men understreker samtidig behovet for styring og tillit rundt bruken av slike teknologier (FAO and WEF, 2022).

Det vil bli viktig å jobbe mer med å redusere sårbarhetene enkelte av disse teknologiene innebærer, blant annet knyttet til datakvalitet, eierskap til data, cybersikkerhet, personvern og tilgang til digital kompetanse. Dette gjelder først og fremst teknologier som er sentralisert, kapitalintensiv, avhengig av internasjonale leverandørkjeder og utenlandsk teknologi. Brudd i internasjonale leverandørkjeder av sentrale komponenter, programvare, reservedeler med videre, kan for eksempel raskt gå utover produksjonskapasiteten. En annen forutsetning er aksept for teknologiene og bruken av denne hos forbrukerne.

Kapital er en avgjørende faktor for grad av utprøving og innføring av teknologi og digitale løsninger i alle ledd i verdikjeden. Mange robotløsninger forblir på pilot- eller prototypestadiet. For å utvikle automatiseringsløsninger er det behov for et høyt produksjonsvolum og kontinuerlig drift, for å gi grunnlag for å hente ut gevinst av investeringen. For eksempel viser erfaringene fra norske slakterier at også større aktører møter utfordringer knyttet til investeringskostnader, teknologisk modenhet og variasjon i råvarer (Lillienskiold mfl., 2026).

Gode data og tilgang på systemer for å dele data og kunnskap er viktig for FoUI-arbeidet for å reduseres risikoen for dobbeltarbeid, men også for å gjøre det enklere å bygge videre på eksisterende kunnskap, koble sammen data fra ulike datakilder og øke takten på innovasjonsarbeidet. FAO fremhever betydningen av å utvikle og integrere data- og informasjonssystemer som grunnlag for innovasjon og beslutningstaking i matsystemet. Gode data gir også et mer solid grunnlag for politikkutforming og prioriteringer (FAO and WEF, 2022).

Tilgang til data er også viktig for å styrke transparens, tillit til forskning og til beslutninger som bygger på forskningsbasert kunnskap. Åpne og etterprøvbare data gjør det lettere å kontrollere forskningsresultater, sammenligne studier og forstå usikkerheter i kunnskapsgrunnlaget. Utvikling av felles standarder, dataregistre, forskningsinfrastruktur og systemer for kunnskapsdeling fremheves som viktige virkemidler for å styrke forskning og innovasjon frem mot 2050. Samtidig er det betydelige utfordringer knyttet til datadeling når det gjelder hensyn til personvern, konkurranse eller sikkerhet, noe som forsterkes av den forverrede geopolitiske situasjonen.

Eierskap og tilgang til forskningsresultater og -data vil møte nye utfordringer som følge av økt deltakelse fra kommersielle aktører i forskningen, samt metadata sin økte nytteverdi ved muligheten for å kombinere digitalisering, bioteknologi og kunstig intelligens. Norge har lang tradisjon for offentlig tilgjengelige data og utbredt kollektivt eierskap i samvirkemodeller, særlig i jordbrukssektoren.

Forbrukernes aksept og produsentenes vilje til å ta i bruk nye løsninger må også tas hensyn til i forskning på nye områder, som syntetisk kjøtt fremstilt i laboratoriet.

Mange av utfordringene i matsystemet er tverrsektorielle og handler om sammenhengene mellom folkehelse, landbruk, havbruk, fiskeri, klima, natur og beredskap, men også om organisering, insentiver, styring og forbrukeradferd. Omstillingen til et mer bærekraftig matsystem krever derfor ikke bare teknologisk og digital innovasjon, men også økonomisk, sosial og institusjonell innovasjon (FAO, 2026e). Dette kan omfatte nye former for samarbeid, deltakelse og organisering mellom aktører i matsystemet, utvikling av nye styringsformer, regelverk og samarbeidsstrukturer, som gjør det mulig å håndtere utfordringer på tvers av sektorer og samfunnsmål. Slike innovasjoner er viktige for å legge til rette for omstilling i matsystemet, men vil kreve samarbeid mellom naturvitenskap, teknologi, samfunnsvitenskap, økonomi, kosthold og helse. Denne typen tverrfaglig forskning er krevende, og kan være mer ressurskrevende å etablere og gjennomføre enn tradisjonelle og smalere prosjekter.

24.9 Komplekse utfordringer må løses med knappere ressurser og mer samordnet innsats

Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen trekker opp hovedutfordringene for norsk økonomi i de nærmeste tiårene inkludert scenarier for utviklingen frem mot 2060. Mot 2060 vil veksten i befolkningen nærmest utelukkende skje blant de eldste aldersgruppene. De neste 40 årene ventes det å bli 700 000 flere over 67 år. Selv med et økende antall friske eldre som kan delta lenger i arbeid, vil det medføre en vesentlig større kamp om arbeidskraft enn i dag, økt forekomst av ikke-smittsomme sykdommer og en betydelig økning i forsørgerbyrden i befolkningen. Behovet for økt sysselsetting i helse- og omsorgsektoren ventes å være på drøyt 180 000 personer frem mot 2060.

Norsk økonomi står overfor flere store omstillingsbehov som gjør at ressursene må utnyttes mer effektivt når det gjelder arbeidskraft, kapital og forvaltning av naturressurser. Det ventes avtagende petroleumsaktivitet frem mot 2030, noe som vil innebære omstilling i både norsk økonomi og arbeidsmarkedet. Økte spenninger i verden gjør at det må settes av mer ressurser til beredskap og sikkerhet. I beregningene i perspektivmeldingen legges det til grunn en opptrapping av de norske forsvarsutgiftene i tråd med Prop. 87 S (2023–2024) Forsvarsløftet – for Norges trygghet. For å nå målene om klimagassreduksjon vil det være behov for å investere i og ta i bruk ny utslippsfri teknologi. Videre antas det at den lave veksten i produktivitet i Norge, og hos Norges viktigste handelspartnere, vil vedvare de neste 15 årene. Scenarioene legger blant annet til grunn at dagens velferdsordninger og skattesystem skal videreføres slik det er.

Figur 24.2 gir en fremstilling av utviklingen i offentlige utgifter og inntekter frem mot 2060 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge.

Figurnote: Positive tall betyr økte utgifter eller inntekter sammenlignet med 2026.

Kilde: Finansdepartementet (2026)

Utgifter som følge av demografisk utvikling antas å øke utover mot 2040. Økte utgifter i forsvarssektoren bidrar også til økte utgifter mot 2040. Offentlige inntekter består i hovedsak av skatteinntekter og bruk av midler fra Statens pensjonsfond utland. På sikt ventes nedgang i inntektene som følge av fallende petroleumsinntekter. Som figur 24.2 viser, er de offentlige finansene i dag i en overgangsfase. Fra midten av 2030-tallet vil den skisserte ubalansen mellom utgifter og inntekter måtte dekkes inn gjennom økte inntekter eller reduserte offentlige utgifter (Meld. St. 1 (2026–2027)).

For fremtidens matsystem betyr dette at komplekse utfordringer i matsystemet må løses med knappere ressurser. Den offentlige ressursbruken som skal bidra til å videreutvikle matsystemets bærekraft kan ikke ventes å øke. Fremover må det trolig gjøres tydeligere prioriteringer i virkemiddelbruken. Teknologiutvikling og arbeidsprosesser som kan bidra til mer effektiv ressursbruk, og trekke matsystemet i en mer miljø- og klimavennlig retning, vil være viktig å prioritere.

Mangel på samordning kan utfordre omstillingsmuligheter

Det samarbeides godt på mange områder innenfor matsystemet. Den offentlige forvaltningen er godt organisert og har sterke faglige forvaltningsinstitusjoner på både nasjonalt og regionalt nivå. Eksempler på at områder på tvers av sektorer ses i sammenheng på departementsnivå, er det delte samarbeidet om Mattilsynet mellom de tre matdepartementene, samt samarbeidet om mattrygghet, dyre- og plantehelse og dyrevelferd, særlig som følge av oppfølging av regelverket for mattrygghet og veterinære forhold i EØS-avtalen. Ettersom det enkelte departement jobber med utgangspunkt i egen målstruktur og politiske mål for sin sektor/sine politikkområder, er det i mindre grad etablert forpliktende samarbeidsformer for utfordringer som skal løses på tvers av politikkområdene folkehelse, klima, miljø, jordbruk, fiskeri og havbruk. Dette kan ramme evnen til å prioritere når ulike politiske mål står i innbyrdes konflikt. Det kan også ligge et uutnyttet potensial i et mer forpliktende samarbeid på tvers av direktoratene, som i stor grad har ansvar for å utarbeide det faglige grunnlaget for politikkutviklingen i departementene. Beredskap, folkehelse, jordvern, sirkulær bioøkonomi, effektiv klimapolitikk fôrsikkerhet og distriktspolitikk er blant temaer som krever tverrsektoriell prioritering.

Nye utfordringer og større oppgaver som skal løses stiller større krav til tverrsektoriell tilnærming og samordning av ressurser. Dette fordrer mer tverrgående samarbeid mellom departementer, og direktorater, og mellom myndigheter og privat sektor. Departementsstrategien Gode hver for oss. Best sammen fra 2025 vektlegger blant annet departementenes rolle i å gi regjeringen helhetlige og samordnede beslutningsgrunnlag og et effektivt og enhetlig departementsfellesskap. Dette er nødvendig i lys av mer komplekse samfunnsutfordringer som skal løses, og som går på tvers av den tradisjonelle sektor inndelingen. Det vises også til at tilsvarende utviklingen skjer i EU, noe som påvirker norsk forvaltning.

Det offentlige samarbeider med privat næringsliv og sivilsamfunnet på flere områder innenfor matsystemet. I landbruket er både jordbruksavtalen og reindriftsavtalen tuftet på den norske modellen, hvor samarbeid mellom myndigheter og næring gir de beste mulighetene for å forankre utfordringer og løsninger gjennom involvering og ansvarliggjøring. Modellen bygger opp under FNs bærekraftsmål 17 som handler om samarbeid for å nå de øvrige bærekraftsmålene. I den siste OECD-gjennomgangen av landbruks- og matpolitikken fra 2021, advares det imidlertid mot at avtaleinstituttet kan virke konserverende og hindre større reformer. Andre eksempler på formaliserte samarbeid er intensjonsavtalen om tilrettelegging for et sunnere kosthold og intensjonsavtalen om å redusere klimagassutslippene fra jordbruket, bransjeavtalen om reduksjon av matsvinn og intensjonsavtalen for å fremme økologisk mat og produksjon.

Tilliten utfordres

En effektiv politikkutforming må være transparent og bygge på åpen debatt og demokratiske beslutninger. Globalt er det en utvikling i retning av at demokratiet i flere land er under press, økt kritikk av byråkratiet og synkende tillit til forvaltningen. Fordeling av makt og innflytelse over matsystemet er til dels uklar. Befolkningens tillit er imidlertid grunnleggende for et bærekraftig matsystem.

Tillit er en forutsetning for forbrukeraksept. Tilliten til samfunnet, men også til matsystemet, har vært høy over tid, men denne tilliten er skjør. Alvorlige matskandaler eller andre hendelser i matsystemet, kan rokke ved tilliten. Svikt i tilliten til en del av matsystemet kan fort forplante seg til andre deler av systemet og skape utfordringer for enkeltaktører, men også for større deler av bransjen.

25 Fem hovedgrep mot 2050 og tilhørende anbefalinger

Utvalgets samlede vurdering av bærekraften i matsystemet, jf. del IV, viser at Norge på mange områder har et godt utgangspunkt for å utvikle matsystemet i en mer bærekraftig retning. Nåsituasjonen tilsier at matsikkerheten er god. Samtidig er det også betydelige utfordringer, særlig knyttet til den miljømessige bærekraften i matsystemet, og til de kostholdsrelaterte helseutfordringene i befolkningen. Matsystemet må også bli mer motstandsdyktig i møte med kriser gjennom hele krisespekteret. Frem mot 2050 må de positive aspektene ved det norske matsystemet bevares. Dette omfatter blant annet spredt risiko gjennom allsidig matproduksjon over hele landet, god utnyttelse av ressursgrunnlaget, og høy tillit til norskprodusert mat blant forbrukerne. Systemet må samtidig bli mer motstandsdyktig i møte med både akutte kriser og den mer langsiktige klima- og miljøkrisen. I tillegg må det jobbes med tiltak for å vri befolkningens forbruk mer i retning av de nasjonale kostrådene. Utvalget vil understreke at dette vil kreve tilstrekkelig omstillingskapasitet og evne til å prioritere i alle deler av matsystemet. I årene som kommer må det forventes at de offentlige ressursene blir knappere og må brukes mer effektivt enn i dag.

Utvalget omtaler de verdifulle fortrinnene dagens matsystem har og mulighetene som må unyttes innledningsvis i dette kapittelet. Deretter beskrives utvalgets hovedgrep og anbefalinger. Matsystemets mandat har vært omfattende og gjenspeiler bredden i matsystemet. Utvalget har sett det som sin hovedoppgave å komme med anbefalinger og forslag til tiltak på systemnivå. På enkelte områder foreslår utvalget likevel noen mer avgrensede tiltak. Disse tiltakene kan bidra til mobilisering av mindre, men synlige endringer i matsystemet, samtidig som det arbeides med de mer langsiktige og systemiske grepene.

Utvalgets tilrådning er sammenfattet i fem hovedgrep for å styrke bærekraften i det norske matsystemet frem mot 2050. Hvert hovedgrep har flere anbefalinger. Noen av anbefalingene konkretiseres med spesifikke tiltak.

25.1 Verdifulle fortrinn må ivaretas og mulighetene utnyttes

Utvalget mener det er en betydelig styrke at Norge har en mangfoldig matproduksjon som bidrar til å ivareta flere samfunnsmål. Den norske matproduksjonen spenner fra eksportrettede virksomheter med et globalt marked, til småskala produsenter av håndverksmessige mat- og drikkeprodukter som bygger stolthet og identitet rundt matproduksjon i egen matregion. Det er en styrke for matsikkerhet, beredskap, verdiskaping og levende lokalsamfunn at store deler av matproduksjonen og verdikjedene for mat er forankret i Norge, og at næringsstrukturen er variert med både små og store foretak i hele landet. Juridiske og økonomiske virkemidler bidrar til å understøtte dette gjennom regulering av både landbasert matproduksjon og høsting og produksjon av sjømat.

For den norske forbrukeren er det en selvfølge at maten som kjøpes i butikken er trygg. Det er mindre kunnskap om det omfattende systemet for håndtering og kontroll som skal til for å sikre mattryggheten gjennom hele verdikjeden. Mattrygghet for mennesker, god plante- og dyrehelse og dyrevelferd henger sammen og må håndteres i et én helseperspektiv. Dette vektlegges i betydelig grad fra både myndigheter og næringslivet selv. Utvalget vil understreke at opprettholdelse av den høye mattryggheten forutsetter at området også prioriteres fremover i tid.

Det er høy politisk oppmerksomhet om matproduksjonen i Norge. Utvalget vil peke på at det er betydelig vilje til å prioritere virkemidler og økonomiske tiltak for å ivareta både produksjonsgrunnlag og produksjon, samt virkemidler som skal bidra til reduserte klima- og miljøbelastninger. Sterke kunnskaps- og innovasjonsmiljøer innenfor både blå og grønn sektor er et viktig utgangspunkt for forvaltningens og næringens kunnskapsgrunnlag, i tillegg til at miljøene bidrar til å håndtere utfordringer og utvikle konkrete løsninger i matsystemet. Jordbrukssektoren og sjømatsektoren har lange tradisjoner for offentlig tilgjengelige data på et bredt spekter av områder. I tillegg til offentlig finansiert FoU, prioriterer både blå og grønn sektor FoU-arbeid gjennom egne forskningsfond. Det er et godt system for at forskning, kunnskap og teknologi raskt kan tas i bruk. I jordbrukssektoren er det et omfattende rådgivingsapparat som fungerer som et viktig bindeledd mellom FoU-arbeid og praktisk omsetting av kunnskapen.

I Norge er det gode samarbeidsrelasjoner mellom myndigheter, næringsliv, kunnskapssektoren og frivillig sektor innenfor matsystemet. Dette gir gode muligheter for å jobbe i fellesskap med nødvendige omstillinger i matsystemet for å møte utfordringer fremover. Godt samarbeidsklima og transparente prosesser gir også mindre grobunn for polarisering og svekkelse av tilliten i og til matsystemet.

Utvalget mener det norske matsystemets styrker i større grad bør utnyttes som et konkurransemessig fortrinn. Styrkene er blant annet knyttet til sterke kunnskapsmiljøer, høy grad av norsk eierskap i verdikjedene, en matproduksjon som foregår i hele landet, god dyre- og plantehelse, lavt antibiotikaforbruk og lavt forbruk av sprøytemidler sammenlignet med andre land. Utvalget har ved flere anledninger pekt på innovasjonsmulighetene som ligger i økt utnytting av teknologi og digitalisering for å håndtere både utfordringer og utløse muligheter i fremtidens matsystem.

Realisering av muligheter og håndtering av utfordringer i matsystemet vil være kapitalkrevende, både for privat og offentlig sektor. Med mange komplekse samfunnsutfordringer som skal løses samtidig, vil løsningene ikke bare ligge i mer kapital, men også gjennom bedre bruk av kapital og ressurser. Forutsetninger for å lykkes med endringene fremover vil blant annet være avhengig av systemets omstillingskapasitet, og evnen til å kunne gjøre tøffere prioriteringer og bruke de samlede tilgjengelige ressursene mer effektivt.

25.2 Hovedgrep 1: En balansert matsystempolitikk

Nye og tverrgående samfunnsutfordringer og mer komplekse oppgaver som skal løses fremover vil kreve en sterkere tverrsektoriell og helhetlig tilnærming og stille høyere krav til prioriteringer. Tverrgående problem utfordrer også dagens sektororganisering av forvaltningen. For å løse denne typen utfordringer, suppleres i dag forvaltningen i større grad enn tidligere med tverrgående strukturer. Dette skjer for eksempel gjennom faste arbeidsgrupper som skal sikre at berørte sektorer, med tilhørende ansvarsområder og regelverk, er involvert i relevante prosesser og arbeid. Det er i dag samarbeid mellom flere departementet om enkeltdeler av matsystemet, men det mangler mekanismer for å gjøre overordnede vurderinger av effektene på matsystemet som helhet når sektorvise tiltak skal iverksettes. Dette svekker også evnen til å gjøre gode prioriteringer og utforme effektive virkemidler, både innenfor sektorområder og mellom sektorer innenfor matsystemet.

Utvalget vurderer at en av de viktigste styrkene i det norske matsystemet er at det har betydelig institusjonell kapasitet, både gjennom en velfungerende offentlig forvaltning det er høy tillit til, sterke kunnskapsmiljøer, og gjennom næringsaktører som tar samfunnsansvar. Det er også etablert ulike former for samarbeid mellom offentlig og privat sektor. For å møte utfordringene matsystemet står overfor fremover, må det jobbes langsiktig med å bygge omstillingskapasitet. Mulighetene for å løse utfordringer og utløse potensial må ikke unødig begrenses av tidligere strukturer og praksis.

Utvalgets anbefalinger under dette hovedgrepet er å:

• etablere en felles matsystempolitikk med felles målbilde og en tverrdepartemental samarbeidsstruktur

• arbeide med å bygge mer langsiktig omstillingskapasitet, herunder gjennomføre en kartlegging av fordeling av makt, interesser og innflytelse i det norske matsystemet, som et kunnskapsgrunnlag for omstillingsarbeidet

25.2.1 Etablere en felles matsystempolitikk

Utvalget mener det er behov for å definere tydeligere en matsystempolitikk gjennom å opprette felles mål og tilhørende målepunkter som felles kunnskapsgrunnlag over status og utvikling på tvers av politikkområdene i matsystemet. Tiltaket skal bidra til å balansere bærekraftsutfordringene som går på tvers av matsystemets politikkområder og dagens sektororganisering av forvaltningen. Målene skal bidra til en mer samordnet styring og evaluering av matsystempolitikken. Disse målene skal være overordnet de sektorvise målene til det enkelte departement. Der det er etablerte sektormål i dag, må disse innrettes slik at de ikke kommer i konflikt med målene for matsystempolitikken. Utvalget foreslår følgende likestilte mål:

• økt matsikkerhet og beredskap

• matproduksjon i hele landet, bærekraftig bruk av ressursgrunnlaget fra hav, kyst og land og økt verdiskaping

• befolkningens kosthold skal bidra til flere gode leveår

• reduserte klima- og miljøavtrykk i samsvar med nasjonale mål og internasjonale forpliktelser

For å følge utviklingen av bærekraften i matsystemet over tid, foreslår utvalget at det etableres egnede vurderingskriterier som kan gi et felles kunnskapsgrunnlag om status og utvikling på tvers av politikkområdene i matsystemet. Vurderingskriteriene bør utarbeides med utgangspunkt i allerede eksisterende rammeverk og statistikk. Det foreslås at det opprettes tverrdepartementale samarbeidsstrukturer forankret på politisk nivå, som for eksempel et statssekretærutvalg, for å koordinere dette arbeidet. Regjeringen bør rapportere til Stortinget på utvikling og måloppnåelse, for eksempel gjennom budsjettproposisjoner.

25.2.2 Bygge langsiktig omstillingskapasitet

Selv om det legges til rette for sterkere tverrgående samarbeidsstrukturer mellom sektordepartementene på matsystemområdet, vil dette i seg selv ikke sikre en utvikling av et mer bærekraftig matsystem. Evnen til å håndtere de utfordringene som utvalget har pekt på frem mot 2050, og til å utnytte muligheter i matsystemet fremover, vil avhenge av at det er tilstrekkelig fleksibilitet i systemet. På myndighetsnivå kan dette handle om hvordan økonomiske og regulatoriske virkemidler innrettes, hva som til enhver tid skal prioriteres, og hvordan samarbeidet på tvers av sektorer og mellom offentlig og privat sektor utnyttes. Når utfordringene fremover må løses med større knapphet på offentlige ressurser, tvinger behovet for prioritering seg frem. Det blir da avgjørende at omstillingskapasiteten ikke begrenses av fastlåste strukturer eller såkalt stiavhengighet. Utvalget mener derfor det må legges sterkere vekt på hvordan det kan bygges mer langsiktig omstillingskapasitet i matsystemet.

Som et ledd i dette arbeidet, mener utvalget at det er relevant å foreta en ny kartlegging av fordeling av makt og innflytelse i det norske matsystemet. Kartleggingen bør også vurdere om det er former for makt og stiavhengighet i systemet som reduserer muligheten for omstilling.

Kartlegge fordeling av makt, interesser og innflytelse i det norske matsystemet

Maktstrukturer i samfunnet kan hindre eller vanskeliggjøre nødvendig omstilling for en mer bærekraftig utvikling. I det norske matsystemet er det mange sterke interesser som har betydelig påvirkning på markedsforhold, politikkutvikling og forbrukeradferd. Hvilke interesser som til enhver tid vinner frem, har betydning for de reelle mulighetene for omstilling. Stiavhengighet kan utgjøre en utfordring for å få til endring. Videre er Norges handlingsrom for politikkutvikling på området i betydelig grad formet av internasjonale avtaler og reguleringer, der EU-systemets politikkutvikling er av økende betydning. Matsystemutvalget har i liten grad gjort en systematisk analyse av fordeling av makt, interesser og innflytelse i det norske matsystemet i sin utredning. Utvalget mener det er grunn til å se nærmere på disse forholdene i lys av utviklingstrekkene ved matsystemet som utvalget har pekt på. Kunnskap om hvilke interesser som påvirker utviklingen av matsystemet er også viktig for en åpen og demokratisk debatt om omstillingen av matsystemet.

Utredningen Mat, makt og avmakt var avgrenset til en analyse av styrkeforholdene i matvareverdikjeden (NOU 2011: 4). Forslagene til tiltak rettet seg mot å ivareta forbrukernes interesser knyttet til pris, vareutvalg, kvalitet og tilgjengelighet, samt en vurdering av åpenhet og innsyn i matvarekjeden for å sikre tilfredsstillende samfunnsmessig kontroll. Utredningen vektla i all hovedsak maktkonsentrasjon på detaljist-, grossist- og leverandørleddet. Matsystemutvalget vil peke på at matsystemet også preges av sterke næringsorganisasjoner og -interesser på både blå og grønn side, og at matsystemet påvirkes både gjennom formelle og uformelle strukturer gjennom hele verdikjeden.

En ny kartlegging bør ha en matsystemtilnærming med en samlet gjennomgang av forholdet mellom næringsinteresser, markedsforhold, politikkutvikling og muligheter for forbrukerinnflytelse. Utvalget anbefaler med bakgrunn i dette at det gjennomføres en kartlegging av forholdet mellom særinteresser og samfunns- og forbrukerinteresser i matsystemet, og hvilke styrker og svakheter dette gir for å utvikle matsystemet i en mer bærekraftig retning. Det bør også vurderes om det er former for stiavhengighet i systemet som reduserer mulighetene for omstilling. Kartleggingen vil være et kunnskapsgrunnlag for å styrke arbeidet med å bygge omstillingskapasitet på tvers i det norske matsystemet.

25.3 Hovedgrep 2: Et motstandsdyktig matsystem – økt beredskapsansvar i alle ledd

Et motstandsdyktig matsystem kjennetegnes av evnen til å håndtere og tilpasse seg større eller mindre hendelser av ulik alvorlighetsgrad.

Russlands angrepskrig mot Ukraina og stormaktsrivalisering har gjennom flere år påvirket handelsstrømmer og handelspolitiske vilkår. Den geopolitiske situasjonen, sammenholdt med klimarelaterte hendelser som tørke og flom og erfaringer fra koronapandemien, understreker betydningen av at matsystemet må vektlegge beredskap i alle ledd. Utvalgets mer detaljerte vurderinger av matsystemets motstandsdyktighet fremgår av utredningens del V. Samlet mener utvalget at den rådende situasjonen med scenarioer for mulige hendelser i hele krisespekteret, tilsier at det er behov for tiltak som styrker motstandsdyktigheten og beredskapen i det norske matsystemet.

Grunnlaget for et motstandsdyktig matsystem og god beredskap er at det fungerer godt i en normalsituasjon. Utvalgets samlede vurdering av matsystemet er at Norge, som et ressursrikt og demokratisk land med høy grad av tillit og samhandling mellom myndigheter og næringsliv, har gode forutsetninger for å sikre egen befolkning nok, trygg og sunn mat både i det daglige og i en krisesituasjon. Dette innebærer en kontinuerlig, solid og velfungerende matforsyning som er tuftet på nasjonal produksjon, ivaretagelse av produksjonsgrunnlaget og velfungerende internasjonal handel, samt gode systemer for samarbeid, samordning, koordinering og overvåking av risikobildet. Særlig Forsvarets forskningsinstitutts analyse av den nasjonale forsyningssikkerheten fra 2026 har gitt utvalget ny kunnskap om sårbarheter og avhengigheter, som hver for seg eller i kombinasjon, vil kunne ha stor innvirkning på matsystemets evne til å sikre befolkningen tilgang på matvarer.

Alle ledd i matsystemet må forvente, og være forberedt på, at det oftere vil oppstå uregelmessigheter i matsystemet fremover, også i en normalsituasjon. I tillegg til risiko for redusert import av kritiske innsatsfaktorer til matproduksjon, kan svikt i kritisk infrastruktur, som kraftforsyning og digital infrastruktur, få store konsekvenser for både virksomheter og for befolkningen. I en krisesituasjon vil liv og helse samt forsvar bli prioritert først. Økt beredskapsansvar vil styrke bufferkapasiteten i samfunnet og dermed redusere den umiddelbare sårbarheten både ved svingninger i normalsituasjonen og ved større kriser. Et sentralt budskap fra utvalget er derfor at beredskapsansvar må vektlegges sterkere på alle nivå i systemet. Med dette menes at alle aktører og virksomheter i verdikjeden må planlegge for og ha tilstrekkelig ressurser til å håndtere uforutsette hendelser som oppstår, særlig i et kortere kriseperspektiv. Dette kan for eksempel handle om alternative kilder til energi og vann, tilstrekkelig lagerhold med mer.

I den første langtidsplanen for sivil beredskap har regjeringen pekt ut kraftforsyning, digital infrastruktur og transport som de tre kritiske samfunnsområdene som skal prioriteres i 2026. Disse funksjonene er forutsetninger for at andre kritiske samfunnsområder, som matforsyning og helsetjenester, skal fungere. Utvalget stiller seg bak denne prioriteringen, men understreker samtidig matforsyningens betydning for å opprettholde sivilsamfunnets grunnleggende funksjonalitet og evnen til å understøtte militær innsats. Utvalget mener derfor at matforsyningen bør prioriteres ved neste rullering av planen.

Utvalgets anbefalinger under dette hovedgrepet er å:

• styrke beredskapsansvaret i alle ledd, blant annet gjennom å stille krav til virksomheter i verdikjeden for mat om egenberedskap med utgangspunkt i Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps generiske veileder, samt gjennom tiltak for å styrke befolkningens motstandsdyktighet

• ivareta og styrke ressursgrunnlaget, produksjonsmangfoldet og matproduksjonen, og vurdere omstillingsevnen i matsystemet i den varslede risiko- og sårbarhetsanalysen (ROS-analyse) for mat og matforsyning

• ivareta en velfungerende internasjonal handel og styrke samarbeid om beredskap på matområdet gjennom nordisk samarbeid, og gjennom EU, der det bør jobbes for å slutte seg til EUs beredskapsunion

• utvikle lagerhold og buffere basert på vurdering av nasjonale behov

• redusere sårbarheten i forsyningskjeden for mat i Nord-Norge, der det også må tas hensyn til behovet for å understøtte NATOs styrker

• prioritere systematisk overvåking av risiko og sårbarhet i matsystemet

• etablere et beredskapsråd for matsystemet bestående av sentrale myndighetsorganer på matområdet, representanter for ulike deler av verdikjeden for mat og eventuelt andre relevante aktører

25.3.1 Styrket beredskapsansvar i alle ledd

Utvalget mener det er viktig å øke forståelsen av hvilket ansvar hver enkelt aktør har for egenberedskap. At alle aktører i matsystemet tar ansvar for egenberedskap er en forutsetning for totalberedskapen. Utvalget vil fremheve at næringslivets beredskapsressurser utgjør en kritisk del av beredskapen i matsystemet. Private bedrifter besitter betydelige ressurser innen for eksempel transport, matforsyning, logistikk, privat sikkerhet og cybersikkerhet.

Beredskapsansvar i verdikjeden for mat

Aktører i verdikjeden for mat vil fremover måtte tilpasse seg et endret klima, økte krav til bærekraftig drift og økt geopolitisk usikkerhet, samtidig som aktørene skal drive lønnsomt. Samtidig må aktørene være forberedt på å håndtere akutte hendelser som følge av ekstremvær og sykdomsutbrudd hos planter, dyr og mennesker forårsaket av for eksempel zoonoser. Det kontinuerlige arbeidet med tilpasninger til mer komplekse og uforutsigbare omgivelser, vil bidra til økt motstandskraft i møte med mer omfattende kriser. Dette er et ansvar som ligger til hver enkelt sektor og virksomhet.

Utvalget stiller seg bak Totalberedskapskommisjonens vurderinger knyttet til kontinuitet i vareproduksjonen. Etter kommisjonens syn innebærer dette at virksomhetene må ha en beredskap som effektivt er i stand til å begrense konsekvenser av uønskede hendelser, og bidra til rask normalisering. For virksomhetene i verdikjedene betyr dette arbeid med forebygging, beredskap, inkludert lager og reserveløsninger og evnen til krisehåndtering, i samsvar med rådene som Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har utarbeidet for virksomheter. Mens myndighetene har et overordnet ansvar for å sikre at Norge kan produsere, importere og distribuere nok mat til befolkningen også i kriser, har virksomhetene i verdikjeden tilsvarende ansvar for å opprettholde aktiviteten i egen virksomhet innenfor rammene av den aktuelle situasjonen.

Dette innebærer at aktørene må øke kunnskapen om sårbarheter i egen produksjon og høsting, og sørge for systemer for videreføring av produksjonen også i en krise. Utvalget mener derfor det bør stilles krav om at alle virksomheter i matsystemet skal etablere egenberedskap basert på den generiske veilederen fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og at det er behov for å utvikle bransjestandarder. Dette kravet bør stilles med utgangspunkt i den sektorovergripende loven som regjeringen har varslet i Meld. St. 9 (2024–2025). Denne loven skal stille krav til felles grunnsikring hos virksomheter, som er viktige for at samfunnet fungerer i fred, krise og krig.

Økt egenberedskap i befolkningen

Motstandsdyktighet handler om hele samfunnets evne til å motstå kriser. Egenberedskap i befolkningen er bunnplanken i samfunnets motstandsdyktighet.

Utvalget vil peke på at en god folkehelse i befolkningen er viktig for samfunnets motstandsdyktighet. Befolkningens kosthold har stor betydning for folkehelsen, og en befolkning med god helse er mer motstandsdyktig i møte med både kortvarige og langvarige kriser. Et nylig eksempel på dette er koronapandemien. Befolkningens helse hadde stor betydning for risikoen for at smitten førte til alvorlige helseproblemer, død og belastning på helsetjenesten. I tillegg har befolkningens helse betydning for befolkningens evne til å utføre oppdrag, gå på jobb og for at samfunnet fungerer i en krisesituasjon.

Myndighetenes anbefalinger om lagring av vann og mat har blitt tydelig kommunisert de siste årene. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps befolkningsundersøkelse fra 2026 viser at flere nå lagrer vann og er forberedt på hva de kan gjøre ved strømbrudd enn ved tidligere undersøkelser. Andelen som har styrket egen beredskap har økt fra 24 pst. i 2023 til 37 pst. i 2025 (Opinion, 2026). Utvalget mener det bør være et mål at en høyere andel av befolkningen følger opp anbefalingene. Videre vil det være viktig at kommunikasjon om egenberedskap tilpasses ulike grupper og tar hensyn til at Norge i dag har et større etnisk og kulturelt mangfold i befolkningen.

Egenberedskap i befolkningen handler også om kunnskap og kompetanse om matproduksjon, matlaging og ernæring. I en krise der mattilbudet kan bli redusert, eller der omlegging av kosthold kan bli nødvendig, vil særlig befolkningens kunnskap om mat og tilberedelse av mat være viktig. Utvalget viser til sine anbefalinger under kapittel 25.5.3 om kunnskap om mat og matkultur, og forslag om å etablere et nasjonalt matopplysningsorgan som skal formidle kostholdsråd og matglede i en normalsituasjon, samt gi råd om kosthold i kriser.

Det er mange initiativ som bidrar til å fremme befolkningsrettede tiltak for å styrke kunnskapen om produksjon og foredling av mat som utvalget mener det er viktig å støtte opp under. Skolehager, markedshager, kolonihager, andelslandbruk og urbant landbruk er viktige arenaer for å styrke kunnskap og kompetanse i befolkningen på dette området.

25.3.2 Ivareta og styrke ressursgrunnlaget og norsk matproduksjon

Utvalget mener at løpende matproduksjon og fangst fra hav og land, god ressursutnyttelse, inkludert en velfungerende og effektiv verdikjede for bearbeiding, transport og omsetning av mat, god ivaretagelse av produksjonsgrunnlaget og produksjonsmangfold, er det viktigste beredskapstiltaket for opprettholdelse av nasjonal produksjon også i en krise. Utvalget viser til den samlede vurderingen av bærekraften i det norske matsystemet i kapittel 21, der både ivaretagelse av ressurs- og produksjonsgrunnlaget og matproduksjon drøftes. Vektlegging av god agronomi, jordhelse, jordvern, og en kunnskapsbasert forvaltning av de terrestriske og marine økosystemene, er eksempler på tiltak som bidrar til den grunnleggende forvaltningen av ressursene. Det er videre flere økonomiske og regulatoriske virkemidler som bidrar til å ivareta og styrke forutsetningene for egen matproduksjon i hele landet. Utvalget vil peke på at det er viktig å videreføre og forsterke politikk som kan bidra til å ivareta produksjonsgrunnlaget og produksjonsmangfoldet, og styrke matproduksjonen og omstillingsevnen i matsystemet i hele landet.

Norge har en stor sjømatproduksjon og høy selvforsyningsgrad på animalske matvarer, mens selvforsyningsgraden innenfor vegetabilske produkter er vesentlig lavere. Å øke selvforsyningen, særlig på matkorn, grønt og fôrråvarer, er et viktig element i den samlede nasjonale satsingen på matberedskap. Samtidig er selvforsyningsgraden kun et øyeblikksbilde av befolkningens konsum av norskproduserte varer målt i energi. I et kriseperspektiv, der tilgangen på importerte varer kan tenkes å bli vesentlig svekket over lengre tid, mener utvalget at det er landets selvforsyningsevne, fremfor landets selvforsyningsgrad som må vektlegges jf. nærmere beskrivelse av dette i kapittel 23, boks 23.10. Selvforsyningsevnen vil variere etter hvilke kriser det er snakk om. Som figur 25.1 om komponentene i forsyningsevnen illustrerer, bidrar både omstilling i befolkningens kosthold, mulighet for bedre ressursutnyttelse og regulatoriske tilpasninger til en dynamikk i forsyningsevnen. De ulike komponentene for forsyningsevnen vil spille en større eller mindre rolle avhengig av type krise. Utvalget vil uansett understreke at selvforsyningsevnen i dag er betydelig når produksjon og fangst fra både hav og land legges til grunn. Samtidig konstaterer utvalget at det potensielt er betydelige sårbarheter i alle ledd i verdikjeden knyttet til blant annet innsatsfaktorer, transport, muligheter for bearbeiding av råvarer til ferdige matvarer samt geografiske sårbarheter.

Et kritisk punkt for egen matproduksjon i en krise er evnen til å omstille produksjonen ved endrede forutsetninger. Det er i nyere tid ikke gjort en samlet vurdering av matsystemets evne til omstilling i en krise, og utvalget vil vise til at regjeringen Støre har varslet en nasjonal ROS-analyse for mat og matforsyningen. Utvalget mener at dette vil være et viktig kunnskapsgrunnlag for å kunne identifisere mer detaljerte utfordringer knyttet til omstillingsmuligheter, og forutsetter at en systemtilnærming legges til grunn for analysen.

25.3.3 Internasjonal handel og samarbeid i Norden og med EU

Utvalget har på flere områder pekt på at det norske matsystemet er tett integrert med internasjonale handelssystemer. Handel er en viktig del av vår forsyningssikkerhet, samtidig som det kan bidra til økt usikkerhet når forsyningslinjene for enkelte innsatsfaktorer forstyrres. Utvalget peker på at regelbasert internasjonal handel er grunnleggende for matsikkerheten i Norge. Samtidig må det også planlegges ut fra at importen av matvarer og innsatsfaktorer i en krisesituasjon kan bli redusert, og at det kan bli betydelig knapphet på enkelte importerte innsatsfaktorer. Norge handler mest matvarer med andre europeiske land. Utfordringene knyttet til fullstendig bortfall av innsatsfaktorer vil være størst for innsatsfaktorer som produserer utenfor Europa, og der det er få alternative forsyningskilder, for eksempel tilgangen til mikroingredienser i fôrproduksjon. Betydningen av opprettholdelse av en regelbasert handel omtales nærmere i kapittel 4.

Styrket fellesnordisk samarbeid og å søke samarbeid med EU er særlig viktig på beredskapsområdet i matsystemet. Det nordiske samarbeidet på matberedskapsområdet fremhever muligheten for felles øvelser rundt krisescenarioer, kartlegginger og analyser av sårbarheter i forsyningskjeden og felles kunnskapsbygging om krisehåndtering og koordinering gjennom et forsterket partnerskapsarbeid bestående av de fem nordiske landene, i tråd med Karlstad-erklæringen og det nyetablerte Partnership for Nordic Food Supply Security. Det sistnevnte partnerskapet er ment som et supplement til initiativer som foregår i NATO og EU, og skal koble det nordiske samarbeidet tettere sammen og utfylle et regionalt rom mellom EU og NATO.

Utvalget vil også vise til samarbeid forankret i Nordic Security of Supply Network (NSSN), som ble etablert i 2023. Felleserklæringen om forsyningssikkerhet og beredskapssamarbeid, som de nordiske landene skrev under høsten 2026, er et annet nordisk initiativ, som skal sikre bedre tilgang på varer og tjenester i kriser og krig.

Samtidig som det nordiske samarbeidet er forsterket, har EU tatt mer ansvar for europeisk sikkerhet på en måte som utfyller NATO. Utvalget mener Norge bør jobbe for å bli medlem av EUs beredskapsunion for å bli innlemmet i et europeisk samarbeid om tilgang til kritiske varer, helseutstyr, energi og mat under kriser, på linje med våre naboland Sverige, Finland og Danmark. Uten et slikt medlemskap er utvalget bekymret for at forsterkede mekanismer for beredskap innenfor EU, vil kunne bidra til økt risiko for handelshindringer mot ikke-medlemsland. Rammer dette Norge, vil det kunne ha betydelige negative konsekvenser for vår matberedskap, siden Norge i en normalsituasjon er så tett integrert i EUs indre marked.

25.3.4 Behov for nasjonalt lagerhold og buffer

Utvalget viser til vurderingen av sårbarheter i matsystemet i del V, og mener at denne underbygger behovet for lagerhold for kritiske innsatsfaktorer for å styrke den nasjonale matberedskapen. Behovet for nasjonale lagre må imidlertid vurderes opp mot bidraget til nasjonal forsyningssikkerhet i krise, siden økte buffere og lagerhold medfører økte kostnader. For mest mulig effekt av ressursene lagring krever, mener utvalget at det er behov for å kartlegge hvilke innsatsfaktorer det kan være behov for å lagre nasjonalt. Utvalget viser til at Forsvarets forskningsinstitutt i sin analyse av forsyningssikkerhet i krise og krig anbefaler, som ett av flere prioriterte tiltak, å etablere nye eller fylle eksisterende regionale lagre for drivstoff, mat og kritiske innsatsfaktorer, samt etablere nasjonale beredskapslagre for kritiske innsatsvarer til nasjonal produksjon av mat, for eksempel ulike såvarer, ingredienser til mineralgjødsel og emballasje (Birkemo mfl., 2026). Det vurderes at tiltaket er samfunnsøkonomisk nyttig både i handelskonflikter, kriser og krig, men at det har en relativt høy kostnad. Tilgang til mikroingredienser som vitaminer i fôrproduksjon har også blitt fremhevet som en utfordring. Disse produseres i all hovedsak i Asia og kan i liten grad erstattes av andre produkter i våre regionale nærområder. Det er allerede etablert beredskapslager for matkorn, med mål om at lagrene innen 2029 skal tilsvare tre måneders forbruk.

I rapporten fra Forsvarets forskningsinstitutt pekes det på enkelte varer som bør inngå i et beredskapslager. Utvalget mener at det er behov for mer kunnskap om hvilke varer som bør lagres, i hvilke mengder og om det er mest hensiktsmessig med nasjonal eller regional lagring. Dette er nødvendig kunnskap som grunnlag for beslutninger, som kan bidra til å oppnå målet om økt beredskap og effektiv ressursutnyttelse.

25.3.5 Redusere sårbarheten i forsyningskjeden for mat i Nord-Norge

Utvalget peker på at Nord-Norge er i en særstilling i beredskapssammenheng, både som militært strategisk område og på grunn av geografi, bosettingsmønster og næringsstruktur. Det er lange avstander, liten befolkning og utfordrende forsyningslinjer der tilgang til næringsmidler, drivstoff og medisiner kan påvirke beredskap og motstandskraft. Mens forsyningsbehovet er lavest i fredstid i Nord-Norge, kan man anta at det i en krigssituasjon vil være i Nord-Norge at forsyningsbehovet for allierte styrker vil være størst. Dette gjør for eksempel Nord-Norge sårbart for avskjæring fra Sør-Norge, hvor de store grossistlagrene av matvarer er konsentrert, og for knapphet på energi og drivstoff.

Landsdelen har en stor produksjon av sjømat, og en stor del av fiskeriene landes i Nord-Norge. Jordbruksproduksjonen er liten sammenlignet med andre deler av landet, men er til stede i hele landsdelen, med noen næringsklynger som er sterkere enn andre. Reindriften er med sin desentraliserte produksjon også en beredskapsaktør i nord, spesielt i Finnmark der 70 pst. av tamreinen er. Landsdelen har imidlertid en liten næringsmiddelindustri, noe som gir begrenset kapasitet til slakting og foredling av råvarer.

Utvalget viser til at det de siste årene er iverksatt særskilte tiltak for å styrke den jordbruksbaserte produksjonen og tilhørende industri, for å bidra til en mer motstandsdyktig produksjon og foredlingskapasitet. Utvalget mener at det er viktig å fortsette dette arbeidet, men at det fremdeles må dimensjoneres ut fra målet om å styrke en aktiv og lønnsom produksjon. Utvalget mener videre det er i samfunnets interesse å opprettholde tilstrekkelig foredlingskapasitet i nord, og det må ses på grep som kan støtte opp under dette også fremover. Forsvarets forskningsinstitutt peker på behovet for å etablere nye og/eller fylle eksisterende regionale lager, og at slike lager er spesielt kritiske i Nord-Norge. På matvaresiden pekes det på behovet for at slike lager bør omfatte både ferdigvarer og innsatsvarer til matproduksjon. Utvalget mener imidlertid at det, i likhet med lagerhold generelt, er behov for mer kunnskap som grunnlag for beslutninger om omfang og innretning på lagerhold også i Nord-Norge.

25.3.6 Prioritere systematisk overvåking av risiko og sårbarhet

Utvalget mener at et mer krevende og sammensatt risikobilde stiller økte krav til myndighetenes og kunnskapsinstitusjonenes kapasitet innen overvåking, risikovurdering og hendelseshåndtering.

Mattilsynet, Landbruksdirektoratet, Miljødirektoratet, Helsedirektoratet og Fiskeridirektoratet, sammen med Veterinærinstituttet, NIBIO, Folkehelseinstituttet, Havforskningsinstituttet og Vitenskapskomiteen for mat og miljø, utgjør sentrale deler av denne kapasiteten, sammen med en rekke andre miljøer i universitets- og høyskolesektoren. For å sikre et oppdatert kunnskapsgrunnlag og evne til å håndtere nye utfordringer må kompetanse, laboratorie- og analysekapasitet samt faglige ressurser opprettholdes og videreutvikles over tid. Dette krever langsiktige investeringer i fagkompetanse, teknologi og kunnskapsutvikling. Utvalget anbefaler derfor at arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser i matsystemet gis høyere prioritet gjennom langsiktige rammer for finansiering og styring.

Utvalget mener det er behov for å samle alle fagetatene som jobber med overvåkning på hvert sitt område i matsystemet. Samlet sett vil disse kunne gi et mer helhetlig bilde av aktivitetene rundt overvåking av risiko og vurderinger av sårbarheter i matsystemet. Et slikt kunnskapsgrunnlag vil kunne bidra til bedre oversikt over utviklingstrekk på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, samt styrke grunnlaget for prioriteringer og beredskapsplanlegging. Erfaringer fra hendelser som pandemier og ekstremvær har vist betydningen av en felles situasjonsforståelse blant aktørene. Utvalget mener derfor at analyser, prioriteringer og tiltak i større grad bør utvikles ut fra et matsystemperspektiv, der sammenhenger og avhengigheter mellom aktører inngår i beslutningsgrunnlaget. Et helhetlig kunnskapsgrunnlag vil både kunne benyttes i en normalsituasjon, som et grunnlag for å vurdere løpende risiko og som et kunnskapsgrunnlag for regjeringens beredskapsråd, jf. anbefalingen under.

25.3.7 Beredskapsråd for matsystemet

Utvalget mener at matsystemperspektivet i større grad enn i dag også bør gjenspeiles i beredskapstenkningen på nasjonalt nivå. I Meld. St. 9 (2024–2025) Totalberedskapsmeldingen skriver regjeringen at de vil etablere en ny rådsstruktur:

«Regjeringen etablerer en ny rådsstruktur for departementenes arbeid med beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger i sivile sektorer. Formålet er å sikre en systematisk innhenting og behandling av informasjon fra alle aktører, på alle forvaltningsnivå, som er viktige for å opprettholde kontinuitet i funksjoner innenfor kritiske samfunnsområder. Regjeringen vil også sørge for at næringsliv og frivillige virksomheter inngår i strukturen. De har viktig informasjon om tilstanden på kritiske samfunnsområder. Strukturen etableres med utgangspunkt i samfunnsområdene som identifiseres gjennom felles krav til grunnsikring omhandlet i punkt 3.3».

Utvalget foreslår på bakgrunn av dette at matdepartementene nedsetter et nasjonalt beredskapsråd for matsystemet, på linje med de øvrige beredskapsrådene, bestående av de sentrale myndighetsorganene på matområdet, representanter for de ulike delene av matnæringen og andre relevante aktører.

Matforsyning er en samfunnskritisk funksjon, og etablering av et nasjonalt beredskapsråd for matsystemet vil sikre bedre informasjonsflyt og oppfølging på de ulike forvaltningsnivåene for å opprettholde kontinuitet i matforsyningen. Dette er også i tråd med omtalen av formålet med rådsstrukturen for departementenes arbeid med beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger i sivil sektor (Meld. St. 9 (2024–2025)).

Etablering av et nasjonalt beredskapsråd for matsystemet vil, i samsvar med målet for rådsstrukturen som omtales i Totalberedskapsmeldingen, bidra til å bedre evnen til å:

• opprettholde kontinuitet i kritiske funksjoner innenfor viktige sivile samfunnsfunksjoner (vurdering av tilstand)

• avdekke tverrsektorielle avhengigheter og sårbarheter, i et stadig skiftende trussel- og risikobilde

• vurdere aktuelle tiltak for å sikre nødvendig beredskap, og forebygge og håndtere hendelser. Forebygging skal vektlegges

• sikre mer systematisk og forpliktende involvering av relevante private og frivillige aktører i arbeidet med beredskapsplanlegging og tilstandsvurderinger

• gi bedre situasjonsforståelse og løpende beslutningsgrunnlag for strategisk, tverrsektoriell og langsiktig prioritering og styring av arbeidet med motstandsdyktighet og beredskap på sivil side

Utvalget mener at dagens matberedskapsråd ikke er sammensatt for å kunne ivareta disse funksjonene, og viser til at også Totalberedskapskommisjonen mente at sammensetningen av dette rådet burde vurderes. Det eksisterende Rådet for matvareberedskap er et rådgivende organ for Nærings- og fiskeridepartementet, og skal være et bindeledd mot andre myndighetsorganer og fungere som Nærings- og fiskeridepartementets kriseorganisasjon innenfor sin sektor. Rådet er sammensatt av de største grossistene og TINE med sin logistikkapasitet. Rådet har vist seg funksjonelt og effektivt for formålet i dagens næringsberedskapslov, men vil ikke kunne dekke det behovet som beskrives i Totalberedskapsmeldingen.

Utvalget vurderer at dagens råd for matvareberedskap bør videreføres, men med et mer spisset mandat for å gi råd om og håndtere kriser og beredskapsplanlegging for distribusjon av matvarer. Samtidig bør det nedsettes at bredt sammensatt råd for beredskap i matsystemet. Der må en bredere del av matnæringen være representert, sammen med de sentrale matdirektoratene og instituttene, slik som Mattilsynet, Landbruksdirektoratet, Fiskeridirektoratet, Veterinærinstituttet og Folkehelseinstituttet. Dette rådets mandat må være bredt og i samsvar med stortingsmeldingen om totalberedskap. Det vises til rådsstrukturen for helseberedskap, hvor alle de sentrale aktørene er samlet i et nasjonalt helseberedskapsråd, samtidig som en har utvalg på viktige områder som bidrar til det nasjonale rådet. Slik vil også dagens matberedskapsråd kunne fungere inn i en rådsstruktur, under et nytt beredskapsråd for matsystemet. Dagens råd bør få et nytt navn for å unngå sammenblanding.

25.4 Hovedgrep 3: Bærekraftig verdiskaping og reduksjon av det negative miljøavtrykket

Matsystemet må være verdiskapende innenfor rammene av sosial og miljømessig bærekraft. Det må ivareta en bærekraftig forvaltning av naturressursene, slik at mulighetene for matproduksjon opprettholdes for fremtidige generasjoner i hele landet. Samtidig må det legges til rette for en mangfoldig og lønnsom matproduksjon som møter etterspørselen i markedet, utnytter nye muligheter og ivaretar matsikkerhet, beredskap og fellesgoder for samfunnet.

Produktivitetsvekst er viktig for å sikre en konkurransedyktig matproduksjon. I denne konteksten må målet være å produsere mer effektivt og med lavere ressursbruk og klimaavtrykk per produserte enhet, der hensynet til miljø og langsiktig ressursforvaltning ivaretas. Dette vil stille krav til omstilling, der bruk av ny teknologi, innovasjon og forskning må prioriteres.

Samtidig har vi en global klima-, forurensings- og naturkrise som påvirker, og påvirkes av det norske matsystemet. Det er i Norges interesse å bidra til å begrense den globale oppvarmingen, redusere tap av natur og at verden må tilpasse seg konsekvensene av klimaendringene, slik vi også har forpliktet oss til gjennom internasjonale avtaler.

En matsystemtilnærming innebærer at klima-, miljø- og naturpåvirkning må balanseres mot de øvrige målene for matsystemet som utvalget anbefaler. Tiltak i én del av verdikjeden kan påvirke produksjon, forbruk, import, eksport, ressursbruk og utslipp i andre deler av systemet.

Utvalget støtter klimautvalget 2050 sine konklusjoner om at jordbrukets klimagassutslipp fra fossile kilder må fjernes helt og at utslippene av klimagasser fra de biologiske prosessene også må reduseres. Denne ambisjonen bør i tillegg omfatte fiskeri og havbruk. Nedskalering av produksjoner med høye utslipp, forbedrede produksjons- og fangstmetoder, teknologiutvikling samt avl og genetisk forbedring vil bidra til å redusere utslippene fra både blå og grønn sektor. Samtidig er matproduksjon forbundet med en del uunngåelige utslipp fra biologiske prosesser, noe som gjør at jordbruket vil ha de største gjenværende utslippene av alle sektorene i 2050.

Miljødirektoratets klimatiltaksanalyse viser at det klimatiltaket i jordbruket som gir mest effekt innen 2035 er at befolkningen spiser mer i tråd med de nasjonale kostrådene, fordi det legges til grunn at dette vil medføre et redusert behov for produksjon av rødt kjøtt (Miljødirektoratet, 2026a). Dersom melk- og kjøttproduksjonen i Norge nedskaleres uten en tilsvarende reduksjon i forbruket, vil etterspørselen i større grad måtte dekkes gjennom import. En slik situasjon vil motvirke det overordnede målet om å redusere de globale klimagassutslippene. Utvalget vurderer at en endring i produksjonen av rødt kjøtt må skje i takt med en reduksjon av befolkningens forbruk av rødt kjøtt. Det hefter usikkerhet rundt hvilke utslippskutt som kan forventes som følge av kostholdsendringer mot 2050. Konsekvensen av dette er at det blir enda viktigere å følge opp andre mulige tiltaksspor for å redusere klimagassutslipp i jordbruket. Utvalget mener at politikkutviklingen for å kutte klimagassutslipp i produksjonen må videreutvikles og at virkemiddelbruken kontinuerlig må vurderes opp mot langsiktige utviklingstrekk i forbrukernes kosthold og etterspørsel i markedet. Utvalget mener at det i denne sammenhengen er viktig at forskningsbasert kunnskap vektlegges i arbeidet med å utvikle effektive tiltak i produksjonen.

Bevaring av naturgrunnlaget er en grunnleggende forutsetning for matproduksjon, langsiktig verdiskaping og matsikkerhet. Jord, hav, vann, naturmangfold og velfungerende økosystemer må forvaltes slik at produksjonsevne og økologiske funksjoner bevares over tid. Et hovedbudskap fra Klimapanelet og Naturpanelet er at matproduksjonen må økes uten at jordbruksarealer utvides på bekostning av skog, våtmark eller andre naturområder, for å sikre naturens evne til å levere naturgoder og naturmangfold. Samtidig er det viktig å unngå at produksjonsarealer går tapt eller forringes. Klimaendringene påvirker allerede i dag naturgrunnlaget for norsk fiskeri og havbruk. Norske havområder blir varmere, marine hetebølger forekommer hyppigere, og flere fiskebestander har endret utbredelse og vandringsmønstre. Dette fører til endringer i marine økosystemer og skaper større usikkerhet om bestandsutvikling og fremtidige fangstmuligheter, noe som kan gjøre kvotefastsettelsen mer krevende. Havbruksnæringen merker også konsekvensene av klimaendringene gjennom høyere vanntemperaturer, økt risiko for sykdom, parasitter, skadelige algeoppblomstringer og dødelighet. Klimaendringene er derfor ikke bare en fremtidig trussel, men en faktor som allerede påvirker forvaltningen av de marine ressursene, sjømatproduksjonen og verdiskapingen langs kysten.

Utvalget mener at hensynet til natur ikke bare må forstås som en begrensning på produksjonen, men som en investering i fremtidig produksjonsevne og konkurransekraft. Dette innebærer å forebygge ytterligere forringelse, restaurere natur der det er nødvendig og styrke naturmangfoldet slik at det også kan understøtte fremtidig matproduksjon.

Utvalget mener at natur- og miljøkonsekvensene av havbruksnæringen er godt beskrevet, blant annet i Meld. St. 24 (2024–2025) Fremtidens havbruk. Utvalget mener derfor at den sentrale utfordringen ikke først og fremst er mangel på kunnskap, men å gjennomføre allerede vedtatte og foreslåtte tiltak. En forutsetning for miljømessig bærekraftig vekst og legitimitet i havbruksnæringen er at vedtatte tiltak gjennomføres og at miljøhensyn gis tilstrekkelig vekt i forvaltningen av næringen fremover.

Det er behov for en mer systematisk tilnærming til arbeidet med å kutte klimagassutslipp i havbruk og fiskeri. Dagens klimagassregnskap omfatter i liten grad utslipp fra havbruks- og fiskeriaktivitet, eller utslipp og opptak fra marine arealer. Mer systematisk arbeid med marint klimagassregnskap vil derfor være viktig for å synliggjøre utslippskilder, identifisere effektive tiltak og gi et bedre kunnskapsgrunnlag for klima- og arealforvaltningen. Parallelt med dette er det behov for å videreutvikle naturregnskapet både for marine områder og områder på land. Både naturregnskapet og et marint klimagassregnskap er avhengige av bedre kartlegging av karbonrike naturtyper, arealbruk og menneskelig påvirkning.

Samlet utgjør dette rammene for utvalgets anbefalinger for bærekraftig verdiskaping og reduksjon av det negative avtrykket på klima, miljø og natur i matsystemet.

Utvalgets anbefalinger under dette hovedgrepet er å:

• øke konkurranseevnen og ivaretagelsen av en mangfoldig matproduksjon

• styrke felles innsats for økt forbruk av norsk matkorn, grønt og sjømat

• øke klima- og miljøomstillingen i matproduksjonen

• ha mer sirkulær utnyttelse av bioressursene i matsystemet

25.4.1 Økt konkurranseevne og ivaretakelse av en mangfoldig matproduksjon

I et bærekraftig matsystem bidrar lønnsomme, ressurseffektive og konkurransedyktige virksomheter til å opprettholde en stabil matproduksjon over tid. De samlede verdikjedene for jordbruk, havbruk og fiskeri i Norge bidrar til betydelig matproduksjon, verdiskaping og sysselsetting i hele landet. Utvalget vil understreke at opprettholdelse av komplette verdikjeder for mat i Norge med varierte foretaksstrukturer er viktig for matsikkerhet, verdiskaping og beredskap også fremover i tid.

Konkurranseevnen må økes

Både primærproduksjonen og matindustrien har gjennomgått en betydelig strukturutvikling og effektivisering de siste tiårene. Særlig i primærproduksjonen har produktivitetsveksten målt i arbeidsproduktivitet vært høy, men er nå avtagende. Næringene står ovenfor ulike omstillingsutfordringer der både kampen om arbeidskraft, behov for ytterligere effektivisering av produksjonen og produksjonsprosesser, samt omstillingsbehov for å redusere klima- og miljøavtrykket, står sentralt. Stabile og forutsigbare rammevilkår for matproduksjonen er en viktig forutsetning for utvikling av verdikjeden. Offentlige virkemidler må prioritere utvikling og omstilling.

For den norske jordbruksbaserte verdikjeden har de økonomiske og regulatoriske virkemidlene, sammen med importvernet, vært viktig for at mest mulig av norske råvarer skal kunne bearbeides av norsk næringsmiddelindustri, for å være konkurransedyktig i forhold til kostnadsnivået av å produsere mat i Norge. Industrien møter betydelig konkurranse fra import på bearbeidede jordbruksvarer. Mens lønnsomheten i fiskerier og havbruk har vært god, har sjømatindustrien større utfordringer. Gapet mellom de politiske forventingene og sjømatindustriens muligheter til å levere helårlige, lønnsomme distriktsarbeidsplasser har økt.

Utvalget vil peke på behovet for å styrke konkurranseevnen i den norske verdikjeden for mat. Bruk av ny teknologi, robotisering og automatisering kan bidra til å kutte produksjonskostnader og redusere behovet for arbeidskraft, men vil kreve store investeringer for både primærprodusentene og næringsmiddelindustrien. Produktutvikling for å møte langsiktige forbrukertrender og prioritering av FoU, er andre områder som kan bidra til å forbedre den samlede konkurranseevnen. Videre vil utvalget fremheve at særlige konkurransefortrinn knyttet til norsk matproduksjon, som høy grad av mattrygghet og tillit til produksjonen, god dyrevelferd og dyrehelse, lavt antibiotikaforbruk og lavt sykdomspress, bør utnyttes bedre.

Havbruksnæringen står i en særstilling i norsk matproduksjon som en av de mest lønnsomme næringene i Norge. Utvalget understreker at ambisjonene om videre vekst må ses opp mot miljøutfordringene næringen står i, og at det må innføres sterkere koblinger mellom den enkelte bedrifts miljøprestasjoner og muligheten for fremtidig vekst. Håndtering av utfordringer knyttet til både miljø og dyrehelse, samt produktivitetsforbedringer for å opprettholde konkurransekraften internasjonalt, vil kreve store investeringer i teknologi og nye produksjonsmetoder. I tillegg gir klimaendringene større utfordringer for næringen nå og i fremtiden, gjennom å forsterke kjente miljø- og velferdsproblemer. Klimaendringene påvirker motstandsdyktigheten i økosystemene og fører til at de naturgitte fortrinnene for havbruk, svekkes. Utvalget viser til havbruksmeldingen og behovet for å få på plass et nytt reguleringssystem som styrker de individuelle insentivene for redusert miljøpåvirkning. Utvalget mener videre at en næring som i så stor grad høster fortrinn i sin produksjon av den hittil gode økologiske tilstanden i norske fjorder, burde ha store interesser i selv å håndtere de samlede miljømessige utfordringene mot 2050.

Fremdeles behov for å styrke konkurransepolitikken

Markedsmakt og grad av konkurranse påvirker både verdiskaping, forbrukervelferd og fordelingen av verdiskapingen mellom aktørene i verdikjeden. Et økonomisk bærekraftig matsystem bør være preget av effektiv konkurranse om ressurser og kjøpekraft, og tilstrekkelig transparens. Det bør bygge på en struktur som gir en hensiktsmessig samordning mellom leddene fra jord, fjord og hav til bord.

I likhet med mange EU-land, har Norge en sterk konsentrasjon av aktører på både detaljist- og grossistleddet og deler av industrileddet i matbransjen. Tilsvarende problemstillinger gjelder også i andre ledd av matverdikjedene. Utvalget støtter derfor opp om de tiltakene som er gjennomført både for å styrke kunnskapsgrunnlaget om konkurranseforholdene og konkrete tiltak i form av endringer i konkurranseloven, samt innføring av lov om god handelsskikk som tiltak med mål om en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser. Forholdet mellom sektorpolitiske hensyn og øvrig næringspolitikk er et av flere dilemmaer i konkurransepolitikken. Utvalget vil peke på at Konkurransetilsynet har en viktig rolle i å overvåke konkurransesituasjonen og at det fremdeles er behov for å styrke konkurransepolitikken. Utvalget viser ellers til sin anbefaling om kartlegging av makt, interesser og innflytelse i det norske matsystemet, som foreslått under kapittel 25.2.2.

Verdien av en mangfoldig matproduksjon

Utvalget vil fremheve at det er en styrke at den norske matproduksjonen er mangfoldig både når det gjelder geografisk utbredelse, størrelse på foretakene og ulike produksjonsformer. Samlet sett bidrar dette til både høyere matsikkerhet, bedre utnytting av ressursgrunnlaget, levende kulturlandskap og beredskap. Matproduksjonen må, uansett størrelse, være tuftet på lønnsom produksjon som møter etterspørsel i markedet og som utnytter nye muligheter og ivaretar matsikkerhet og beredskap.

Et bærekraftig matsystem er avhengig av at det finnes matprodusenter i hele landet som, både nå og i fremtiden, ønsker å holde ressurs- og produksjonsgrunnlaget i hevd og produsere mat til egen befolkning. Utvalget ser at det i enkelte regioner er økende sårbarhet knyttet til ivaretakelse av produsentmiljøer i jordbruket. Det er viktig å møte denne utfordringen fremover, for å ivareta målet om et landbruk i hele landet. Samtidig må dette målet også ses opp mot behovet for en lønnsom og effektiv matproduksjon. Nye generasjoners behov for en enklere arbeidshverdag, med et moderne driftsapparat med bruk av teknologi og ulike former for presisjonsverktøy, har bidratt til ytterligere strukturutvikling og effektivisering. Denne utviklingen vil fortsette. I dette perspektivet vil det være viktig å prioritere innsats som legger til rette for sterke næringsklynger og produsentmiljø i jordbruket, som et ledd i å bygge et sterkt og levedyktig jordbruk frem mot 2050.

Utvalget støtter viktigheten av videre arbeid som bidrar til å fremme økt utnyttelse av ressursgrunnlaget til utvikling av småskala matproduksjon og mindre intensive driftsformer. Utviklingen innen lokalmat og -drikke med vekt på håndverksmessig produksjon, en produktutvikling som kombinerer tradisjon med nyskaping, samt økologisk landbruk og andre agroøkologiske produksjonstilnærminger, er eksempler på dette. Produksjonene bidrar til å bygge kunnskap, tillit og mangfold i matsystemet. Gjennom mindre lokale og regionale markedskanaler bidrar flere av disse produksjonene til kortere verdikjeder mellom produsent og forbruker og bygger kunnskap, omdømme og stolthet rundt egen matproduksjon lokalt og regionalt.

Utvalget vil peke på muligheter innenfor både blå og grønn sektor i potensialet for økt verdiskaping gjennom bruk av begrepet Matnasjonen Norge, merkeordninger som Nyt Norge og opprinnelsesmerket Beskyttet geografisk betegnelse.

25.4.2 Styrke felles innsats for økt forbruk av norsk matkorn, grønt og sjømat

Produksjonen av matkorn, grønt (grønnsaker, potet, frukt og bær) og sjømat har ulike forutsetninger, men deler flere fellestrekk. Dette er matvarer som det i et folkehelseperspektiv er ønskelig at vi spiser mer av og som har et lavt klimaavtrykk sammenlignet med mange andre matvarer. De har også et potensial for økt verdiskaping gjennom økt bearbeiding, omsetning og forbruk i Norge.

Politisk prioritering av grøntsektoren de siste årene har ført til en betydelig økning av virkemidlene på produksjonssiden, for å stimulere til økt produksjon og omsetning av mathvete, samt økt omsetning og forbruk av grønnsaker, frukt og bær. Målet med satsingene er å bidra til økt selvforsyning og bedre markedsmuligheter. På sjømatsiden er det et politisk ønske om å øke bearbeidingen og konsumet av sjømat i Norge med mål om en lønnsom og konkurransedyktig sjømatindustri.

Utvalget anbefaler økt innsats på disse områdene også fremover. Områdene har noe ulikt utgangspunkt og potensial, men de har til felles at de både kan forene mål om en sunnere befolkning, og økt verdiskaping basert på norsk produksjon og bearbeiding.

Videreføre satsing på frukt- og grøntsektoren

Norsk grøntsektor er i betydelig konkurranse fra import, og norskandelen i markedet er på under 40 pst i dag. Grøntutvalgets rapport fra 2020, Grøntsektoren mot 2035- sammen for økt konkurransekraft, etterspørsel og mer norsk, bidro til å sette felles mål langs verdikjeden. Utvalgets ambisjon for totalmarkedet frem mot 2035 var knyttet til oppfylling av det nasjonale kostrådet «fem om dagen». Overført på hele sektoren betydde dette den gang en vekstambisjon for frukt og grøntmarkedet på 75 pst. Utvalget satte videre et mål om at 50 pst. av økningen skulle komme fra norsk produksjon av grønnsaker, frukt og bær.

Flere av Grøntutvalget sine anbefalinger er fulgt opp over jordbruksavtalen, blant annet med virkemidler knyttet til produksjonsrettede tilskudd, samt virkemidler innen FoU, rådgiving og investering. Bærekraftstrategien for norsk frukt- og grøntproduksjon, som blant annet er utviklet med støtte gjennom jordbruksavtalen, skal bidra til økt bærekraft og synliggjøre hvordan bærekraft kan styrke både verdiskaping og markedsposisjon for norske produsenter. Mobiliseringsprosjektet Det store norske Grøntløftet, ledet av Opplysningskontoret for frukt og grønt i samarbeid med Stiftelsen Norsk mat, har oppmerksomheten på tiltak langs hele verdikjeden og ut til forbrukerne. Utvalget peker på viktigheten av å videreføre innsats for å fremme økt omsetning og forbruk av norsk frukt og norske grønnsaker langs de sporene som allerede er igangsatt.

Mer bruk av norsk matkorn

Det er størst potensial for økt selvforsyning av norske jordbruksprodukter gjennom økt menneskelig konsum av norsk korn. Helseeffekten av å få befolkningen til å spise mer grove kornprodukter er også stor. Også her har satsingen over jordbruksavtalen, i form av økonomiske virkemidler for å stimulere til økt produksjon av mathvete, vært betydelig de siste årene. I dag dyrkes det for lite mathvete sett opp mot den nasjonale etterspørselen. Bakeindustrien er avhengig av stabil kvalitet på melet for å hindre matsvinn og økonomisk tap, og bransjekravene til kvalitet og proteininnhold i matmelet er dermed høye. En stor andel av melet som bakeindustrien benytter seg av importeres derfor i dag. Hvete som ikke oppnår matkvalitet brukes i fôrproduksjon og er en etterspurt råvare i fôrindustrien. Videre investeres det i for liten grad i utviklingsrettet arbeid for utnyttelse av norsk matkorn i verdikjedene for matvarer og det har vært vanskelig å få forbrukerne til å kjøpe produkter basert på norske kornarter som har gode dyrkingsforhold i Norge, som for eksempel bygg. Det er også et betydelig etterslep på investeringer i infrastrukturen i mottaksleddet, som vanskeliggjør muligheten til å ta imot økte mengder med korn.

Utvalget mener at forpliktende samarbeid i verdikjeden, som matkornpartnerskapet, er viktige initiativ for å løse flaskehalser for økt bruk av norsk matkorn og planteprotein i mat. Med mål å øke andelen matkorn av norsk opprinnelse fra dagens 50 pst. til 90 pst. innen 2030, er det satt retning og fart på arbeidet, selv om det er mange utfordringer som må løses i hele verdikjeden.

Økt produktutvikling og forbruk av sjømat i Norge

Til tross for at Norge er en av verdens ledende sjømatnasjoner, er sjømatkonsumet i den norske befolkningen lavere enn det kostrådene anbefaler. De siste ti årene har sjømatkonsumet i Norge gått ned med om lag 3 kilo per innbygger. Utviklingen skyldes flere forhold, blant annet prisøkning og endrede matvaner, der fisk i mindre grad inngår i hverdagskostholdet.

Pris er en viktig faktor for utviklingen i sjømatkonsumet i Norge. Sjømat konkurrerer med andre proteinkilder i dagligvaremarkedet, og høye internasjonale råvarepriser kan bidra til at sjømat oppleves som relativt kostbart for norske forbrukere. Dette kan gjøre det mer krevende å øke konsumet. Forbrukernes valg påvirkes også av forhold som tilgjengelighet, produktutvalg og brukervennlighet.

Produktutvikling har stor betydning for å omsette råvarer til produkter som møter forbrukernes preferanser for smak, bekvemmelighet, kvalitet og pris. Mens mye av produktutviklingen i jordbruket skjer inn mot det norske markedet, konkurrerer norsk sjømatproduksjon i et internasjonalt marked, hvor råvareprisene i stor grad bestemmes globalt. Dette gir færre insentiver for investeringer i bearbeiding, produktutvikling og markedsarbeid for sjømatsektoren sammenlignet med jordbruket.

Det er mange årsaker til at norsk bearbeiding av ferdigprodukter av sjømat har falt over tid. Det henger blant annet sammen med høye råstoffpriser, gode priser på ubearbeidet sjømat, høye lønnskostnader i Norge sammenlignet med konkurrentland og høyere toll på bearbeidet sjømat enn ubearbeidet sjømat i viktige markeder. Utviklingen henger også sammen med maktforhold innad i sjømatverdikjeden. Den høye verdiskapingen i sjømatsektoren er først og fremst konsentrert tidlig i verdikjedene, mens store deler av sjømatindustrien har hatt lav lønnsomhet over mange år. Den norske sjømatindustrien har ikke vært tilstrekkelig konkurransedyktig, hverken i kampen om råstoff eller hylleplass i butikk.

Utvalget mener det er et betydelig potensial for å øke verdiskapingen i sjømatindustrien gjennom økt bearbeiding, produktutvikling og innovasjon som gjør sjømat mer tilgjengelig og attraktiv for norske forbrukere. Dette forutsetter at den norske sjømatindustrien blir mer konkurransedyktig.

En utfordring til blå og grønn sektor om felles innsats

Utvalget mener det må bygges videre på innsats som allerede er lagt ned, men at det er behov for en tydeligere innsats som omfatter hele verdikjeden fra produksjonsleddet til forbrukeren. Utfordringen på alle disse områdene ligger ikke først og fremst i økt produksjon, men i for eksempel strategisk satsing på FoU, produktutvikling, markedsstimulering og til å få befolkningen til å spise mer av den norske produksjonen.

Tradisjonelt håndteres disse utfordringene for blå og grønn sektor hver for seg. Utvalget mener det også er et potensial for mer innovasjonsarbeid på tvers av blå og grønn sektor på dette området, og å bygge på de konkurransefortrinnene som norsk matproduksjon har knyttet til bærekraft og kvalitet. Utvalget vil i denne forbindelse vise til merkeordningen Nyt Norge som i 2026 ble utvidet til å også gjelde sjømat. Felles merkevarebygging som bygger opp under kvalitetsmessige fortrinn i den norske produksjonen er et eksempel på tiltak som kan bidra til å få flere forbrukere til å velge norske produkter.

Utvalget utfordrer med dette verdikjedene i både blå og grønn sektor til felles innsats for økt innovasjon, produktmangfold og merkevarebygging for å få den norske forbrukeren til å kjøpe mer norskprodusert matkorn, frukt, grønt og sjømat.

25.4.3 Økt klima- og miljøomstilling i matproduksjonen

Matsystemet trenger å omstilles dersom vi skal redusere klimagassutslippene, håndtere klimaendringene, forbedre vannmiljøet og styrke naturmangfoldet. For en vellykket omstilling er det nødvendig å møte utfordringene i tide, og utnytte mulighetsrommet som kan bringe oss mot et mer bærekraftig matsystem i 2050. Samtidig medfører all matproduksjon utslipp, og befolkningen er forventet å øke med ca. 10 pst. frem mot 2050. Utvalget vurderer at regulatoriske og økonomiske virkemidler må bygge opp om omstillingen og ikke føre til stiavhengighet som binder utviklingen i en retning som ikke er ønsket, eller gjør omstillingen unødvendig krevende for enkelte aktører. Vi må allerede nå innrette politikken i en retning som beveger seg mot hvor vi ønsker å være i 2050.

Klimaomstillingen i primærnæringene går langsomt og som pekt på i kapittel 21.8, er ikke dagens virkemiddelbruk tilstrekkelig for å få til større klimakutt, hverken i jordbruket eller i fiskeri og havbruk.

Både jordbruket og havbruket må redusere sine utslipp av næringsstoffer til vann. Eutrofiutfordringene i norske vannforekomster har forverret seg de siste årene, og situasjonen er med på å understreke viktigheten av å gjennomføre tiltak som reduserer avrenningen av fosfor, nitrogen og jordpartikler. Utvalget vurderer at det ligger et stort potensial i å redusere utslipp gjennom økt ressursutnyttelse. Tiltak som tilrettelegger for dette, er omtalt under kapittel 25.4.4.

Jordbrukets kulturlandskap har et særpreget naturmangfold som er avhengig av skjøtsel og bruk for å opprettholdes. Utvalget mener det er avgjørende at disse naturgodene bevares gjennom et aktivt jordbruk som bidrar til å oppfylle flere felles samfunnsmål.

Utvalget vil også peke på at kampen om arealer både til land og til havs vil forsterkes frem mot 2050. Flere samfunnsformål konkurrerer om de samme begrensede arealressursene, samtidig som den geopolitiske utviklingen medfører at noen områder blir mer strategisk viktige, som for eksempel energiutbygging og mineralutvinning.

Utvalgets forslag for økt klima- og miljøomstilling i matsystemet er å:

• videreutvikle og videreføre dreining av jordbrukspolitikken i en mer klima- og miljøvennlig retning og målrette innsatsen for å redusere klimagassutslipp og utslipp til vann samt ivareta naturmangfold

• styrke arealforvaltningen med hensyn til natur og matsystemets ressursgrunnlag

• styrke insentiver for å ivareta naturmangfold gjennom å holde beitearealer og særlig naturbeitemark i hevd

• utvikle et nasjonalt marint klimaregnskap for mer systematisk kunnskapsutvikling, forvaltning og identifisering av fremtidige klimatiltak i kyst- og havområdene

• utrede om klimagassutslipp bør inngå som et uttalt hensyn i utforming og evaluering av fiskerireguleringer

• støtte opp under allerede foreslåtte tiltak i havbruksnæringen fra tidligere utvalg og stortingsmeldinger med hensyn til miljøutfordringer, lakselus og dårlig fiskevelferd og -helse

• bidra til fôr som er mer bærekraftig gjennom regulatoriske virkemiddel og videreutvikling av rammeverket for å vurdere bærekraftige fôringredienser

Videreutvikle og videreføre dreining av jordbrukspolitikken i en mer klima- og miljøvennlig retning

Det er behov for å videreføre og videreutvikle klima- og miljøpolitikken i jordbruket for å sikre fremdrift i arbeidet med å redusere utslipp av klimagasser, tap av næringsstoffer til vann, ivareta naturgrunnlaget og styrke naturmangfoldet. Omstilling i jordbruket omfatter både økonomiske og regulatoriske virkemidler.

Målrettede tiltak i form av krav og tilskudd har gitt betydelige reduksjoner i avrenning av jordpartikler og fosfor (Wallhead mfl., 2026), og bidratt til bedre miljøtilstand. Samtidig står jordbruket fortsatt overfor utfordringer knyttet til å redusere klimagassutslipp, avrenning av næringsstoffer og tap av naturmangfold. Utvalget anbefaler at dreiningen av jordbrukspolitikken i en klima- og miljøvennlig retning fortsetter.

De årlige jordbruksforhandlingene sørger for kontinuerlig vurdering og oppfølgning av klima- og miljøarbeidet i jordbruket. Bevilgningene til ordninger med klima- og miljøeffekt har de senere årene hatt en større økning enn total budsjettmessig økning til jordbruket. Dette viser en tydelig prioritering og dreining av jordbruksavtalen i en mer klima- og miljøvennlig retning. Samtidig vil utvalget peke på at det er viktig å sørge for at økte bevilgninger til klima- og miljøarbeid i jordbruket er effektive. Utvalget mener derfor at tilskuddsordninger med klima- og miljøeffekt bør evalueres jevnlig som grunnlag for økt målretting, og sikre at samfunnets ressurser brukes på en formålseffektiv og samfunnsøkonomisk effektiv måte. Investeringsstøtte bør samtidig dreies mot en mest mulig teknologinøytral klima- og miljøomstilling for å unngå å skape stiavhengighet.

Det nye gjødselregelverk som ble vedtatt i februar 2025 er et eksempel på regulatoriske virkemidler som bidrar til omstilling. Regelverket innebærer strengere krav til gjødselhåndtering og særlig spredning av fosfor, med en trinnvis innføring, der de strengeste reglene blir gjeldende fra 2033. Utvalget peker på at effektene av det nye regelverket ikke er målbare ennå, og anbefaler ikke ytterligere endringer i virkemiddelbruken utover det som allerede er vedtatt.

Regionale forskrifter etter jordlova som skal redusere avrenning til Oslofjorden er et annet eksempel. Kravene kombineres med mulighet for å søke tilskudd som kompensasjon for kostnader som oppstår som følge av kravene. Det er øremerket 220 mill. kroner over jordbruksavtalen til formålet. I regjeringens forslag til ny Oslofjordplan pågår det et arbeid med å vurdere virkemiddelbruk og tiltaksgjennomføring for å bedre tilstanden for Oslofjorden.

Styrke arealforvaltningen med hensyn til natur og matsystemets ressursgrunnlag

Naturmangfoldet, økosystemet og naturressursene, danner grunnlaget for all matproduksjon. Samtidig konkurrerer flere ulike samfunnsinteresser, lokalt og nasjonalt, om tilgang til arealer. Et sterkt jordvern er viktig for å beskytte ressursgrunnlaget for mat og fôrproduksjon på land fra irreversible tap av matjord, mens det også fører til økt press på nedbygging av natur. Til havs og langs kysten konkurrerer hensyn til fiskeri og havbruk både med hverandre og med andre hensyn som havvind, olje og gass, bevaring av naturmangfold og marint vern. Arealforvaltningen håndteres i all hovedsak av kommunene, og kjennetegnes av et høyt antall enkeltsaker. Det gjør det vanskelig å ivareta nasjonale og langsiktige hensyn på en helhetlig måte og fører til en bit-for-bit-nedbygging av natur og jordbruksarealer. Mange kommuner må gjøre vanskelige avveininger der utsikter til å få tilført arbeidsplasser og økt lokal verdiskaping må balanseres mot miljøhensyn. Det medfører at lokale interesser vektlegges og kan hindre en mer strategisk tilnærming for å ivareta langsiktige samfunnshensyn, som ivaretakelse av produksjonsgrunnlag for matproduksjon, naturmangfold og naturområder til friluftsliv og rekreasjon. Utvalget mener at dagens arealforvaltning ikke i tilstrekkelig grad klarer å balansere arealkonflikter knyttet til matsystemet.

Utvalget viser til at Regjeringen har nedsatt et utvalg som skal utrede hvordan nedbyggingen av natur kan begrenses og eventuelt balanseres gjennom restaurering av arealer (Klima- og miljødepartementet, 2026a). Videre skal det utredes hvordan arealnøytralitet kan defineres, måles og operasjonaliseres på nasjonalt nivå, herunder hvilke arealer, aktører og tiltak som bør omfattes, samt hvilke virkemidler som kan bidra til måloppnåelse. Konsekvenser av ulike modeller for arealnøytralitet for samfunnsmål som verdiskaping, kommunalt selvstyre og planlegging, jordvern og andre produksjonsarealer i jordbruket, skogbruket, reindriften og beitenæringene inngår i utredningen. Utredningen er avgrenset til plan- og bygningslovens virkeområde som omfatter hele Norges landareal og sjøområder ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjene.

Matsystemutvalget forventer at ovennevnte utredning adresserer noen av arealutfordringene som er identifisert i matsystemet. For matsystemet er det særlig relevant å finne tilnærminger som bedre balanserer kommunalt selvstyre og ivaretakelse av overordnede nasjonale samfunnsmål, som bevaring av natur- og ressursgrunnlaget for matproduksjonen, enn hva tilfellet er i dag.

Styrke insentiver for å ivareta naturmangfold gjennom å holde beitearealer og særlig naturbeitemark i hevd

Beitebruk er den driftsformen som best kan opprettholde verdifull natur i kulturlandskapet over tid. Beitedyr står for både matproduksjon, matberedskap og opprettholdelse av kulturlandskap og naturmangfold av særlig høy verdi. Mange av Norges mest artsrike kulturlandskap er avhengige av aktiv beitebruk. Når beitedyr forsvinner, gror disse områdene igjen. Dette kan svekke leveforholdene for en rekke rødlistede arter som er knyttet til åpne kulturmarker.

Strukturutviklingen i jordbruket peker i retning av stadig færre og større driftsenheter. Dette vil også prege utviklingen fremover. Strukturutviklingen har over flere år hatt effekter på kulturlandskapet og naturmangfoldet i kulturlandskapet. Ønsket om mer effektiv drift gjennom bruk av teknologi, tiltak for å forbedre dyrevelferd og redusere klimagassutslipp, driver utviklingen ytterligere. Kostholdsendringer i retning mindre rødt kjøtt vil også kunne påvirke antall drøvtyggere og ressursgrunnlaget for grovfôrproduksjon og beite, slik som beskrevet av Mittenzwei mfl. (2026) og Miljødirektoratet (2026a).

En måte å kompensere for nedgang i jordbruksareal som følge av færre drøvtyggere er å ekstensivere driften slik at foretak må ta i bruk større grovfôrarealer for å produsere den samme mengden fôr som tidligere. Ekstensiv drift vil imidlertid redusere produktiviteten i jordbruket og øke klimagassutslippene per produserte enhet.

Endring i virkemiddelbruk for en mer målrettet beitepraksis er blant annet drøftet av Tveiten mfl. (2026). Utredningen pekte på at det å ta i bruk innmarksbeiter som har gått ut av drift kan gi økte besparelser av klimagassutslipp, sammenlignet med beite på fulldyrket mark eller avskoging og opprettelse av nye beitearealer, samtidig som det kan styrke naturmangfoldet. De nasjonale beite- og utmarksbeitetilskuddene har økt betydelig de siste årene, men utover å øke de generelle satsene er det gjort lite justeringer i tilskuddene for å målrette beitepraksisen. Svenske Livsmedelsverket (2025) har pekt på målrettet beite som et mulig virkemiddel for å motvirke noen av de negative konsekvensene knyttet til arealbruk og naturmangfold som følge av et endret kosthold.

Begge utredningene viser til at det er vesentlige barrierer knyttet til å beite på arealer med høyere naturmangfold, blant annet på grunn av en mer arbeidskrevende drift for bonden og at virkemiddelbruken må kompensere for disse ulempene. En ekstensivering av driften vil også gi høyere klimagassutslipp per produserte enhet, men de totale klimagassutslippene kan likevel reduseres gjennom mer utslippseffektiv drift i andre deler av næringen.

Å holde arealer i hevd gjennom mer målrettet beite kan videre spille positivt inn på mål om jordbruk over hele landet og opprettholdelse av produksjonsarealer i et beredskapsperspektiv.

Etablere et marint klimaregnskap

Det systematiske arbeidet med klimagassregnskap og -tiltak er i Norge, og i de fleste andre land (jf. kapittel 5.2.2.), begrenset til utslippskilder på land, samt utslipp fra bruk av fossile brensler til havs. Mens det jobbes systematisk med kunnskaps- og metodeutvikling for å beregne klimagassutslipp i jordbruk, og arealbrukssektoren (LULUCF), har ikke dette arbeidet kommet like langt for marine økosystemer og menneskelig aktivitet i kyst- og havområdene. Det finnes i dag ikke et tilsvarende rammeverk for fiskeri, havbruk og marine arealer som det er etablert på land. Dette gjør det vanskelig å følge utviklingen over tid, sammenligne klimaeffekter på tvers av sektorer og vurdere effekten av ulike klimatiltak.

Det er behov for mer sammenlignbare tall på tvers av sektorene i matsystemet. Utvalget mener derfor at det er behov for et bedre og mer systematisk kunnskapsgrunnlag om klimagassutslipp og karbonopptak i hav- og kystområdene.

Et marint klimagassregnskap kan bidra til å samle, standardisere og systematisere data om utslipp fra fiskeri- og havbruksnæringen, herunder utslipp knyttet til fartøy, energibruk, produksjon, transport og arealbruk. Regnskapet kan gi bedre kunnskap om hvordan aktivitet i kyst- og havområdene påvirker karbonlagre og karbonopptak i marine økosystemer, inkludert sedimenter, tareskog og andre karbonrike naturtyper.

Et slikt kunnskapsgrunnlag vil styrke arbeidet med å utvikle og ta i bruk mer klimavennlige redskaper, teknologier og driftsformer i fiskeriene, samt gi et bedre grunnlag for å vurdere klimaeffektene av ulike forvaltnings- og arealtiltak. Regnskapet kan dermed bidra til mer målrettede og kostnadseffektive klimatiltak, bedre integrering av klimahensyn i hav, fiskeri- og havbruksforvaltningen og fylle behovet for mer sammenlignbare klimatall på tvers av sektorene i matsystemet. På sikt vil dette styrke grunnlaget for en mer kunnskapsbasert forvaltning av både marine næringer og marine arealer.

Klimaomstilling i fiskeflåten

Klimaomstillingen i fiskeflåten går langsomt. Selv om det skjer en gradvis fornyelse av flåten og utvikling av mer energieffektive fartøy og driftsformer, finnes det i dag få eller ingen modne nullutslippsløsninger som fullt ut kan erstatte diesel. Utvalget peker på at det er behov for teknologisk innovasjon som i større grad kan bidra til utslippsreduksjoner i fiskerinæringen.

Adgangen til kommersielt fiske bygger på offentlige tillatelser og kvoterettigheter, og fiskeriforvaltningen kan derfor påvirke rammebetingelsene for omstilling. Samtidig må eventuelle virkemidler for klima og miljø utformes innenfor de rammene som følger av dagens kvote- og reguleringssystem, og veies opp mot andre mål knyttet til verdiskaping og aktivitet langs kysten.

Utvalget viser til at store deler av ressursgrunnlaget i dag er bundet opp gjennom etablerte rettigheter. Avklaringer knyttet til strukturkvoteordningene har bidratt til at rettighetene i større grad forblir innenfor eksisterende system og fartøygrupper. Etter utvalgets vurdering er det derfor begrenset handlingsrom for å bruke eksisterende kvoterettigheter som et direkte klimatiltak.

Gitt det begrensede handlingsrommet i kvotesystemet, mener utvalget at økt oppmerksomhet bør rettes mot andre virkemidler som kan redusere utslippene fra fiskeflåten. Utvalget vil peke på at klimahensyn i liten grad har vært et eksplisitt mål i utformingen av fiskerireguleringene. Historisk sett har reguleringssystemet vært utviklet for å ivareta andre mål, som bærekraftig ressursforvaltning, verdiskaping, aktivitet langs kysten og en effektiv gjennomføring av fisket.

Utvalget anbefaler at det utredes hvordan fremtidige fiskeritillatelser, rekrutteringsordninger, utviklings- og forsøksordninger, strukturordninger og andre fiskerireguleringer kan innrettes slik at de gir insentiver til utslippsreduksjoner. Eventuelle ordninger bør være teknologinøytrale og belønne oppnådde utslippskutt fremfor å knyttes til bestemte løsninger.

Regulering av fiskeredskap er et område hvor det kan vurderes mer målrettede klimavirkemidler. Energibruk er den viktigste driveren for klimagassutslipp fra fiskeriene. Samtidig varierer energiforbruket betydelig mellom ulike fiskerier og redskapstyper. Redskap med omfattende bunnkontakt har gjennomgående høyere energiforbruk, større utslipp av plast og større påvirkning på havbunnen enn redskap med begrenset eller ingen bunnkontakt. De senere årene er det utviklet flere teknologiske løsninger som kan redusere drivstofforbruket og miljøpåvirkningen fra trålfiske. Det bør legges til rette for økt bruk av slike løsninger.

Følge opp forslag i havbruksmeldingen

Havbruksnæringen er en av Norges viktigste matproduserende næringer og har gjennom flere tiår bidratt til betydelig verdiskaping, eksportinntekter og sysselsetting langs kysten. Næringen har også et potensial for videre utvikling gjennom teknologiutvikling og innovasjon. Samtidig er langsiktig verdiskaping avhengig av at produksjonen skjer innenfor miljømessig bærekraftige rammer og med høy tillit i samfunnet.

Klima- og miljøendringer påvirker allerede næringen. Økte temperaturer, endrede økologiske forhold, sykdomsutfordringer, algeoppblomstringer og andre biologiske risikofaktorer påvirker både produksjon, fiskehelse og lønnsomhet. Dette understreker betydningen av robuste produksjonssystemer, god miljøforvaltning og evne til innovasjon og omstilling.

Utvalget vurderer at det ikke er behov for nye omfattende utredninger av havbruksnæringens sentrale miljøutfordringer. I løpet av de siste årene er det gjennomført grundige utredninger og stortingsbehandlinger av spørsmål knyttet til blant annet lakselus, fiskehelse, utslipp og påvirkning på villfiskbestandene.

Utvalget mener at hovedutfordringen er å sikre oppfølging og gjennomføring av tiltak som allerede er identifisert som nødvendige for å redusere næringens miljøpåvirkning, og ikke mangel på kunnskap eller forslag til tiltak.

Utvalget registrerer at regjeringen i havbruksmeldingen foreslo flere endringer for å styrke miljøreguleringen av næringen, og at deler av oppfølgingen er sendt videre til nærmere utredning før ny behandling i Stortinget. Etter utvalgets syn bør dette arbeidet prioriteres og følges opp med sikte på å etablere et mer helhetlig reguleringssystem som i større grad knytter næringens vekst- og utviklingsmuligheter til faktisk miljøprestasjon og hvor flere indikatorer enn lakselus inngår.

Utvalget anbefaler derfor at regjeringen følger opp og gjennomfører tiltakene som er foreslått i tidligere offentlige utredninger og i havbruksmeldingen. Målet bør være å redusere miljøpåvirkningen fra havbruk, forbedre fiskehelse og fiskevelferd, og insentivere næringen til å investere i teknologi- og driftsløsninger med lavere miljøbelastning.

Mer bærekraftig fôr

Fôr er en sentral innsatsfaktor i norsk husdyrproduksjon både på land og til havs. Fôr og fôringredienser utgjør en stor andel av klimagassutslippet i flere produksjoner. I havbruksnæringen er utslipp forbundet med produksjon av fôr den største utslippskilden. Samfunnsoppdraget for bærekraftig fôr har bidratt til høy oppmerksomhet og felles ambisjoner på tvers av sektorer for å øke bærekraften i fôrproduksjonen. Utvalget vil imidlertid peke på at ambisjonene om økt norskandel i fôr ikke er entydig med økt bærekraft, selv om det kan ha en betydning for andre områder som økt selvforsyning, beredskap og utvikling av innenlands fôringrediensindustri. Flere fôringredienser som brukes i dag, med unntak av enkelte mikroingredienser, produseres i Norden og i Europa og det er ikke sikkert at fôret blir mer bærekraftig dersom fôret produseres i Norge fremfor andre steder i Norges nærområder.

Det er i hovedsak måten fôret produseres på som har betydning for klima- og miljøavtrykket, fremfor transportavstand. Enkelte importerte råvarer, som soya, kan være mer bærekraftige enn nye norske alternativer, dersom man vurdere fôringrediensene etter objektive klima- og miljøkriterier.

I det videre arbeidet med å forbedre bærekraften til fôr som går til oppdrettsnæringen og den landbaserte husdyrproduksjonen vurderer utvalget at det bør legges særlig vekt på sirkulære prosesser der restråstoff og sidestrømmer utnyttes bedre inn i ny fôrproduksjon. Innenfor den sirkulære økonomien finnes et stort potensial å få løst flere bærekraftsutfordringer, som å redusere avfall, redusere uttak av jomfruelige råvarer og stimulere til mer bærekraftig verdiskaping. Se kapittel 25.4.4. om tiltak for økt sirkulær bruk av bioressurser.

Utvalget anbefaler at det på sikt settes et krav til næringene knyttet til sosial og miljømessig bærekraft i fôrråvarene. Utvalget viser til arbeidet som pågår med utvikling av et felles rammeverk for å vurder bærekraftige fôrråvarer, jf. omtale i kapittel 19.2. Rammeverket kan bli et godt virkemiddel for virksomheter som skal vurdere bærekraften til ulike fôringredienser basert på mest mulig objektive bærekraftskriterier for klima og miljø. Per nå er ikke dette modent for å kunne tas i bruk, men utvalget vektlegger at dette på sikt kan danne utgangspunktet for et myndighetsbasert krav for å øke bærekraften i fôringrediensene.

25.4.4 Mer sirkulær utnyttelse av bioressurser i matsystemet

Det genereres store mengder biomasse i det norske matsystemet som kan bli til et avfalls- og forurensingsproblem hvis det ikke håndteres på en god måte. Samtidig er det et betydelig potensial for økt ressursutnyttelse, noe som kan stimulere til økt verdiskaping. Bioressurser inneholder nitrogen, fosfor, karbon og andre verdifulle bestanddeler som kan inngå i nye kretsløp i matsystemet. I dag håndteres mange av disse ressursene som utslipp eller avfall, fremfor råvarer som kan bearbeides eller prosesseres til produkter med høyere verdi.

Bioressurser bør utnyttes der de gir størst samfunnsmessig verdi. Dette innebærer at ressurser som kan inngå i produksjon av mat, fôr, ingredienser, biobaserte materialer eller høykvalitets gjødselprodukter i størst mulig grad må prioriteres til slike formål, heller enn å benytte dem til energiformål.

For å lykkes med sirkulær utnyttelse av bioressurser trengs det en kombinasjon av kapital, teknologi, og et økonomisk og regulatorisk rammeverk som begrenser det vi vil ha mindre av og stimulerer det vi vil ha mer av. Ekspertutvalget for sirkulærøkonomi foreslo en rekke regulatoriske tiltak for en mer sirkulær bioøkonomi. Utvalget anbefaler at ekspertutvalgets utredning følges opp og vurderes i videre politikkutforming for en mer sirkulær utnyttelse av bioressurser.

Utvalget vil samtidig peke på behov for en tydeligere retning for arbeidet med sirkulær ressursutnyttelse som utvalget oppfatter som sektorisert og fragmentert. Utvalget viser til at det i behandling av havbruksmeldingen ble fattet vedtak der Stortinget ber regjeringen om å legge frem en vurdering av hvordan slam og andre avfallsstrømmer fra havbruk kan inngå i en mer sirkulær økonomi, inkludert muligheter for gjenvinning, bruk i jordbruk og energi, samt utvikling av en nasjonal strategi for sirkulærøkonomi i havbruket. I vedtaket er det bedt om at vurderingen legges frem i løpet av 2026. Utvalget mener at utfordringene knyttet til økt utnyttelse av bioressurser må løses tverrsektorielt. Tettere samarbeid mellom særlig jordbruk og fiskeri og havbruk gir mulighet for å finne synergier. Utvalget vurdere at det bør arbeides mer strategisk og tverrsektorielt for å løse regulatoriske og teknologiske flaskehalser og stimulere til en utvikling der en størst mulig andel av ressursene blir utnyttet høyere oppe i avfallshierarkiet. Det er viktig at tiltak fra myndighetene for å øke den sirkulære utnyttelsen av bioressurser er teknologinøytrale.

Utvalget anbefaler å:

• utarbeide en strategi for mer sirkulær utnyttelse av bioressurser i matsystemet som bygger på avfallshierarkiets prinsipper

• satse på teknologiutvikling og regelverksutvikling for å gjøre biologiske restmaterialer om til produkter som kan omsettes i et marked

• intensivere arbeidet med å redusere matsvinn i husholdningene

Strategi for mer sirkulær utnyttelse av bioressurser i matsystemet

Strategien bør særlig trekke veksel på arbeid, erfaringer og tiltak som allerede er vurdert i den nasjonale bioøkonomistrategien fra 2016, handlingsplanen for sirkulærøkonomi fra 2023, BioDigSirk-prosjektet fra 2023, ekspertgruppen for sirkulærøkonomi fra 2025 og EUs nye bioøkonomistrategi fra november 2025, som har en industriell og markedsorientert tilnærming med vekt på mekanismer for regelverksforenklinger og investeringsløsninger. Utvalget mener at en strategi for håndtering av bioressurser i matsystemet kan inngå som en del av en oppdatert norsk bioøkonomistrategi med tydeligere vekt på sirkulær utnyttelse av ressursene og tverrsektorielt samarbeid for å løse felles utfordringer.

Satse på teknologi- og regelverksutvikling

Komplekse og fragmenterte regelverk kan gjøre det vanskelig å få nye produkter og prosesser godkjent og introdusert i markedet. Samtidig er mange sirkulære bioøkonomiløsninger kapitalintensive og forbundet med betydelig teknologisk og kommersiell risiko, særlig i overgangen fra pilot- og demonstrasjonsfase til industriell skala. Å redusere slike flaskehalser er derfor avgjørende for å utløse investeringer, stimulere innovasjon og etablere markeder som kan bidra til høyere ressurseffektivitet, økt verdiskaping og redusert avhengighet av fossile og importerte råvarer.

Regelverksbarrierer er i stor grad knyttet til smitterisiko ved bruk av bioressurser. Dette er regelverk som i stor grad er harmonisert med EU-regelverk slik at innsatsen for å endre disse må skje gjennom norsk medvirkning i EU-lovgivningen, jf. tiltak under kapittel 25.6.2.

Samfunnsoppdraget for bærekraftig fôr peker på at det er stort potensial for oppskalering knyttet til bruk av restråstoff, men det er mangel på teknologi. De peker også på behov for betydelige investeringer i produksjonskapasitet, logistikk og infrastruktur for oppskalering. I tillegg snevrer et komplekst og fragmentert regelverk for fôr, gjødsel og avfall og animalske biprodukter, særlig TSE-regelverket1 og begrensinger på animalske biprodukter, inn muligheten for sirkulær ressursbruk. Fragmentert ansvar for regelverk i forvaltningen er også en utfordring for å få til god koordinering, både nasjonalt og i arbeidet inn mot EU.

Utilstrekkelig regulering og prising av samfunnsøkonomiske kostnader i bionæringenes verdikjeder er også pekt på som barrierer for å etablere markeder for bioressurser. Ekspertgruppen for utredning av virkemidler for å fremme sirkulære aktiviteter (2025) anbefalte at det innføres virkemidler som styrker markedet for produkter og materialer basert på sekundære råvarer, som for eksempel avgift på jomfruelige råvarer og krav om minimumsinnhold av resirkulerte materialer i utvalgte produktgrupper. I tillegg kan investeringsstøtte, sertifiseringsordninger og standardisering bidra til å redusere risiko og transaksjonskostnader i markedet.

Utvalget vurderer at nye virkemiddel må vurderes og utredes som en del av arbeidet med en oppdatert strategi for bioøkonomi. Arbeidet må også vurderes tett opp mot EUs strategi for bioøkonomi.

Utvikling av systembaserte tiltak særlig rettet mot matsvinn i husholdningene

Husholdningene står for omtrent 50 pst. av matsvinnet i Norge. Vanlige årsaker er at mat glemmes, kjøpes inn i for store mengder eller kastes fordi den antas å være dårlig etter at datomerkingen er utløpt. Matsvinnutvalget har utredet tiltak og virkemidler som skal sørge for at målet om halvering av matsvinnet i Norge nås innen 2030. Et sentralt grep som matsvinnsutvalget pekte på er å styrke informasjonen til forbrukerne gjennom nasjonale og lokale kampanjer om matsvinn, holdbarhet og matoppbevaring. Matsvinnsutvalget viste til erfaringer fra flere europeiske land der omfattende informasjonskampanjer har gitt betydelige reduksjoner i matsvinnet.

I tillegg foreslo de at det utvikles praktiske verktøy og såkalte «nudging»-tiltak som kan hjelpe forbrukerne i de kritiske øyeblikkene der matsvinn oppstår, som ved planlegging av innkjøp, lagring av mat, tilberedning av måltider og håndtering av rester. Dette kan blant annet omfatte digitale verktøy, påminnelser, oppskrifter for restemat og løsninger som gjør det enklere å kjøpe riktig mengde mat. Matsvinnsutvalget anbefalte også et betydelig løft i opplæring og undervisning om mat og matsvinn. Mat og måltider bør innlemmes sterkere i relevante utdanninger, og eksisterende undervisningsressurser om matsvinn bør gjøres lettere tilgjengelige for skoler, barnehager og andre læringsarenaer. Målet er å bygge matkunnskap og forståelse for verdien av mat allerede fra tidlig alder for å unngå matsvinn.

Utvalget støtter anbefalingene fra matsvinnsutvalget og vurderer at adferdsendringer i husholdningene ikke vil kunne oppnås ved hjelp av ett enkelt tiltak, men vil være effekten av flere virkemidler. Utvalget anbefaler at det legges økt vekt på å utvikle kombinasjoner av virkemidler rettet mot matsvinn i husholdningene.

25.5 Hovedgrep 4: Matomgivelser som fremmer folkehelse, matkultur og matglede

Norge er blant landene i verden med høyest forventet levealder, og de aller fleste får i seg tilstrekkelig med energi og næringsstoffer. Mange har kunnskap nok til å sette sammen et sunt og variert kosthold. Det er høy kjennskap og tillit til de nasjonale kostrådene, og myndighetene har iverksatt flere tiltak for å gjøre det enklere for forbrukerne å velge sunt. Likevel er det få som følger kostrådene og den høye forekomsten av ikke-smittsomme sykdommer, overvekt og fedme, hvor kosthold utgjør en av de viktigste risikofaktorene, er en stor utfordring i dagens matsystem.

De nordiske landene har siden tidlig på 80-tallet samarbeidet om vitenskapelige anbefalinger for mat og næringsstoffer. De norske kostrådene bygger på de nordiske ernæringsanbefalingene (NNR), som er basert på systematiske kunnskapsoppsummeringer om sammenhengen mellom kosthold og helse. Utvalget peker på at dette utgjør et viktig grunnlag for kostholdsarbeidet i Norge og Norden, selv om det også har vært faglige diskusjoner knyttet til kunnskapsgrunnlaget.

Det offentlige ordskifte om kosthold er til dels polarisert og unyansert, og de nasjonale kostrådene må ofte konkurrere med råd fra influensere, media og interesseorganisasjoner. Omskiftelige kostholdstrender får ofte stor oppmerksomhet. Diskusjoner om ultraprossesert mat har stått sentralt i ernæringsdebattene de siste årene. Utvalget støtter at NOVA-klassifisering er for upresis, og ikke optimal til å gi kostråd blant annet fordi klassifiseringen tar begrenset hensyn til næringsinnhold. I tillegg kan det være vanskelig å plassere produkter i systemet. Videre kan helseeffektene variere mellom undergrupper av ultraprosesserte matvarer.

Selv om tilliten til de nasjonale kostrådene er høy, utfordres den i dag. For å opprettholde legitimiteten til kostrådene, mener utvalget at det er viktig at disse også fremover bygger på kunnskapen om sammenhengen mellom kosthold og helse, og at myndighetene bør ha en tydelig stemme i kostholdsdebatten.

Det er iverksatt flere tiltak for å få en større andel av befolkningen til å følge kostrådene. Utvalget mener at merkeordninger, slik som Nøkkelhullet og Brødskalaen, er gode tiltak for å hjelpe forbrukerne til å ta sunnere matvalg, og derigjennom bidra til et sunnere kosthold. Andre eksempler er nylig innført regelverk, som forbud mot markedsføring av visse matvarer særlig rettet mot barn og unge og forbud mot salg av energidrikk til barn under 16 år. Selv om det allerede er gjennomført flere tiltak, mener utvalget at myndighetene bør ta i bruk tiltak for å få flere til å følge de nasjonale kostrådene. Tiltakene bør i første rekke rettes mot å endre forbrukeradferd, med hovedvekt på å endre matomgivelsene. Tiltak som bare rettes mot produksjonsleddet uten samtidig å fremme endret forbrukeradferd, kan lett føre til økt matsvinn og økt import av mat- og drikkevarer. Dette mener utvalget er en uønsket utvikling som ikke vil gjøre matsystemet mer bærekraftig.

Endrede matomgivelser vil endre rammene for forbrukernes valg på et system- og samfunnsnivå, heller enn å appellere utelukkende til den enkeltes kunnskap, vilje eller motivasjon for endring. Utvalget mener at forbrukeradferd må ses i lys av strukturelle forhold som påvirker tilgjengelighet, pris, informasjon og sosiale normer. Denne typen systematiske tiltak vil også ha et potensial til å utjevne sosiale forskjeller i kostholdet. Tiltak bør utformes slik at de i størst mulig grad ivaretar forbrukernes interesser og innrettes på en måte som motiverer forbrukerne, i tillegg til å fremme matkultur og matglede. Erfaringer viser at tiltak som er rettet mot forbrukerne får størst gjennomslagskraft når de også samsvarer med forbrukernes preferanser.

Utvalget legger til grunn at tiltak som rettes mot forbrukerne, vil endre etterspørselen etter visse mat- og drikkevarer og at produksjonene gradvis tilpasser seg den endrede etterspørselen. Samtidig bør alle aktører i matsystemet bidra til å bygge oppunder tiltak for å fremme de ønskede forbruksendringene. Utvalget oppfordrer aktører i hele verdikjeden, fra primærproduksjonen til dagligvarehandelen, til å se på tiltak på sine områder for å fremme produkter og løsninger som kan stimulere til å øke forbruket av de matvarene det anbefales å spise mer av. Utvalget mener i tillegg at det bør være en ambisjon om at en størst mulig del av de produktene som etterspørres i markedet skal være norskprodusert. Innsats knyttet til forskning, utvikling og innovasjon for å utvikle nye løsninger som kan stimulere forbruker til å ta sunnere matvalg, bør prioriteres.

Utvalget mener det er hensiktsmessig å bruke samfunnets fellesarenaer, slik som barnehager, skoler, kantiner og offentlige institusjoner for å fremme sunnere matomgivelser. Tiltak gjennom disse arenaene vil treffe alle, uavhengig av sosial bakgrunn, gjennom hele livsløpet. Tiltak rettet mot barn og unge bør prioriteres fordi vaner som dannes i barneårene danner grunnlaget for vaner senere i livet, og fordi helsegevinsten er størst når de gode vanene opprettholdes over tid.

Utvalget mener at det er viktig å iverksette en helhetlig tiltakspakke for å oppnå ønskede effekter. Både kunnskapsgrunnlaget og erfaring tilsier at det er behov for å innføre flere tiltak som trekker i samme retning samtidig, og at tiltakene får virke over tid. Utvalget anbefaler å innføre tiltak innenfor fire områder som sammen skal bidra til å fremme gode matvaner, matglede og helse, samtidig som de bidrar til å bygge en sterkere matkultur.

Utvalgets anbefalinger under dette hovedgrepet er å:

• bruke prisinsentiver og ev. regelverk for å endre kjøpsvaner

• sette krav til at det offentlige mat- og måltidstilbudet skal være i tråd med de nasjonale kostrådene

• fremme kunnskap om mat, matkultur og matglede, samt etablere gode matvaner hos barn og unge

• videreføre offentlig-privat samarbeid for å fremme et sunt kosthold

25.5.1 Prisinsentiver og regelverk kan flytte forbruk

Insentiver knyttet til pris kan bidra til å begrense forbruket av mat- og drikkevarer som det anbefales å spise mindre av, og/eller bidra til å fremme forbruket av mat- og drikkevarer det anbefales å spise mer av. Utvalget mener det er i tråd med rådende velferdspolitikk å bruke prisinsentiver for å redusere negative helseeffekter.

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• øke avgiften på sukker mv. (gjelder primært husholdningssukker)

• innføre en gradert sukkeravgift på sjokolade- og sukkervarer

• innføre en gradert sukkeravgift på alkoholfrie drikkevarer

• redusere avgifter/bruke subsidier for å øke forbruket av matvarer helsemyndighetene anbefaler å spise mer av (blant annet bær, frukt, grønnsaker, sjømat og grove kornprodukter)

• vurdere å innføre regler for matomgivelser etter erfaringer fra England og Skottland, blant annet knyttet til plassering og markedsføring i butikk

Avgifter som skal redusere befolkningens sukkerinntak

Avgifter på sukker og sukkerholdige produkter vil kunne bidra til å redusere forbrukernes inntak av sukker, og på sikt bidra til bedre helse. Avgifter vil også kunne gi produsentene insentiver til å redusere sukkerinnholdet i aktuelle produkter og til å utvikle nye produkter med mindre sukker.

Norge har i dag en avgift på sukker som produseres eller innføres til landet. Avgiften er per 2026 på 9,67 kroner per kilo. Avgiften er knyttet til husholdningskonsum av sukker og omfatter ikke næringsmessig produksjon der sukker inngår som råstoff i et annet produkt. Inntil 2021 hadde Norge også sukkeravgifter på sjokolade- og sukkervarer og på alkoholfrie drikkevarer. Disse ble avviklet etter et budsjettforlik. Historisk har disse avgiftene vært fiskalt begrunnet, men har i nyere tid også blitt sett på i et helsepolitisk perspektiv.

Bruken av særavgifter på sukker og sukkerholdige produkter er vurdert i to tidligere NOU-er – NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene og NOU 2019: 8 Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer. Begge utredningene pekte på at høyt sukkerforbruk bidrar til helsemessige og samfunnsøkonomiske kostnader. Disse bæres i betydelig grad av samfunnet, blant annet gjennom økte utgifter til behandling og oppfølging av ikke-smittsomme sykdommer og tannhelseproblemer. Videre er det forventet at særavgiftene både vil stimulere til redusert sukkerinntak i befolkningen og til reformulering av produkter. Dermed vil de gi bedre folkehelseutfall på lang sikt. NOU 2007: 8 og flertallet i NOU 2019: 8 la til grunn at avgifter i prinsippet kan være et legitimt samfunnsøkonomisk virkemiddel for å korrigere markedssvikt ved å gjøre produkter med uheldige helsevirkninger dyrere sammenlignet med sunnere alternativer.

I NOU 2019: 8 anbefalte et flertall av utvalget å fjerne den daværende avgiften og erstatte den med en helsebegrunnet differensiert avgift. Svakheter som ble løftet ved den eksisterende avgiften var at mange energitette og næringsfattige varer falt utenfor, at den ikke var differensiert etter sukkerinnhold og at den kunne gi uønskede konkurransevridninger. Den ga med andre ord ikke insentiver til produsentene til å reformulere produktene og den kunne stimulert til økt grensehandel. I Menon Economics kunnskapsgjennomgang av litteratur knyttet til denne type avgifter ble det pekt på at en ny helsebegrunnet avgift på sukkerholdig drikke fortsatt vil kunne ha enkelte av disse utfordringene, men vil samtidig være administrativt håndterbar og gi inntekter til staten (Skogli mfl., 2022).

Avgifter vil normalt begrense forbrukernes valgmuligheter, fordi prisene på produktene som ilegges avgiften øker. Konsumet av disse produktene er forventet å gå ned, eller dreies mot alternative produkter ved en innføring av slike avgifter.

De siste 25 årene er befolkningens forbruk av sukker nesten halvert, fra nærmere 44 kg til i overkant av 24 kg årlig. Det er ingen enkeltforklaring på dette, men flere forhold kan trekkes frem, blant annet en kraftig reduksjon i forbruket av sukkerholdig brus, reformulering av matvarer, økt helsebevissthet i befolkningen, myndighetens kostholdsarbeid og avgifter og prisvirkemidler. Kostholdsundersøkelser viser at inntaket av sukker likevel er høyt i enkelte grupper, blant annet har mange i gruppen 9 til 13 år og 37 pst. av den voksne befolkningen et inntak over anbefalingen. Forbruket av drikkevarer tilsatt søtstoff har økt mye. Drikke med søtstoff kan være et alternativ til drikke med sukker, men bør også begrenses.

Utvalget ønsker å påpeke at anbefalingen om sukker er en maksimumsanbefaling, og at et lavere inntak enn dette er fordelaktig. Utvalget mener derfor at tiltak for å redusere sukkerinntaket ytterligere er nødvendig, samtidig som det også bør jobbes for å fremme kostrådet om at man først og fremst bør drikke vann både når man er tørst, til måltider og ved fysisk aktivitet. Utvalget har ikke utredet de ovenfornevnte avgiftene ytterligere, men støtter tiltak for en fortsatt reduksjon i sukkerinntaket, og slutter seg til vurderingene om at gevinstene av denne typen avgifter totalt sett vil veie opp for det umiddelbare tapet i konsumentvelferd.

Redusere avgifter/bruke subsidier for å øke forbruket av matvarer helsemyndighetene anbefaler å spise mer av

Reduserte avgifter eller subsidier på produkter som befolkningen anbefales å spise mer av, vil gi forbrukerne lavere priser på produktene forutsatt at avgiften eller subsidien slår ut i lavere utsalgspris. Dette kan øke konsumet, fordi forbrukerne får de samme varene billigere, og dermed mer for pengene. Lavinntektsgrupper kan særlig dra nytte av prisreduksjoner dersom de kjøper mye av de aktuelle produktene. Dersom prisforskjellen mellom sunne og mindre sunne produkter øker, kan ordningen bidra til at forbrukerne velger de sunnere alternativer på bekostning av de mindre sunne alternativene. Helsegevinstene vil avhenge av hvor følsomme forbrukerne er for prisendringer, og i hvilken grad de faktisk erstatter kjøpene sine med sunnere produkter fremfor å øke sitt totale forbruk av andre varer.

Enkelte studier gir støtte for at subsidier øker kjøp og konsum av varene som subsidieres eller der avgifter fjernes. Et eksempel på dette er skolefruktordningen (Bere mfl., 2005). Det er imidlertid gjort få studier som undersøker effektene av prisreduksjoner i praksis (Huangfu mfl., 2024), selv om enkelte dagligvarekjeder opplever økt salg av matvarer som promoteres gjennom priskampanjer (KIWI, 2025). WHO gir en betinget anbefaling om å subsidiere mat som bidrar til et sunt kosthold, fordi kunnskapsgrunnlaget viser at subsidier er akseptabelt og mulig å innføre i praksis, at det sannsynligvis er kostnadseffektivt og at bruk av avgifter har potensial til å redusere sosial ulikhet i kosthold og i helse.

Å redusere merverdiavgiften på matvarer som myndighetene ønsker at befolkningen skal spise mer av, har blitt foreslått i flere sammenhenger. Utvalget mener at det er flere utfordringer ved å innføre et slikt tiltak, blant annet fordi det er usikkerhet knyttet til om redusert moms vil føre til en faktisk prisreduksjon til forbrukerne tilsvarende den reduserte momssatsen, og dernest om det vil gi adferdsendring. Effekten av en slik reduksjon vil være avhengig av prisrespons, substitusjonseffekter og den konkrete utformingen av ordningen. Det vil være betydelige avgrensings- og kontrollutfordringer, i tillegg til høye administrative kostnader med tiltaket. En reduksjon av matmoms på enkeltvarer vil bli mer komplisert med flere satser for mat og tap av inntekter til staten. Videre er det pekt på at tiltaket i stor grad vil gi økt forbruk hos de som allerede spiser mye av disse varene og i mindre grad hos de som i utgangspunktet spiser lite.

Norge har, sammen med Tyskland, Sverige og mange andre EU-land, lavere moms på mat enn på andre varer. Tidligere hadde ikke matvarer en generell sats, men ble som hovedregel belastet med den ordinære merverdiavgiftssatsen på 24 pst. I 2001 innførte Norge en generell moms på matvarer på 12 pst. Begrunnelsen var at redusert sats ville være et viktig utjevningsgrep, i tillegg til at redusert sats ville bidra til redusert grensehandel. Satsen har senere blitt justert, og er i dag 15 pst.

I NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats anbefaler utvalget at man ikke benytter merverdiavgiften for å fremme forbruket av visse matvarer. Hovedbegrunnelsen er at avgiften er et fiskalt virkemiddel som skal skaffe staten inntekter, ikke øke forbruket. Utvalget peker i tillegg på at en redusert sats på utvalgte matvarer vil gi et provenytap og skape betydelige avgrensnings- og kontrollutfordringer, særlig for sammensatte og bearbeidede produkter. Utredningen konkluderte med at bruk av differensierte satser på merverdiavgiften normalt er et lite presist virkemiddel for å nå andre politiske mål. En dansk analyse fra Skatte- og vækstministeriet (2024) viste at redusert merverdiavgift på frukt og grønnsaker kunne gi noe høyere forbruk, men likevel ha en negativ netto samfunnsøkonomisk effekt. Erfaringer fra Nederland viser at redusert merverdiavgift kan være administrativt krevende å utforme dersom det oppstår tvil om hvilke produkter som skal omfattes. Videre pekes det på at effekten vil være avhengig av størrelsen på prisreduksjonen og hvor lenge ordningen varer (Hagenaars mfl., 2024). Utvalget mener derfor det primært bør utredes andre løsninger enn redusert merverdiavgift, for å senke prisen på varer man ønsker et høyere inntak av.

Kombinasjoner av avgifter og subsidier for å fremme et sunnere kosthold er vurdert å kunne ha et større potensial for å bedre folkehelsen enn enkelttiltak, blant annet fordi det gjør mindre sunne valg relativt dyrere og sunnere alternativer relativt billigere. I sum kan dette gi en bredere omlegging av kostholdet (Braut, 2023). Utvalget mener at det ved vurdering av det enkelte virkemiddel ikke bør legges vekt på om det gir en balansert budsjetteffekt eller ikke.

Regulering av plassering og markedsføring i butikk

Utvalget mener at det bør sees på mulighetene for å innføre regulering av plassering og markedsføring i butikk blant annet etter inspirasjon fra Storbritannia. Britene innførte 1. oktober 2022 en forskrift om Food Promotions and Placement, der formålet er å redusere markedsføring av usunn mat og drikke (primært produkter med mye sukker, salt og mettet fett), spesielt til barn, ved å gjøre sunnere valg mer synlige og tilgjengelige, og redusere impulskjøp ved å gjøre usunne varer mindre synlige eller tilgjengelige. Forskriften inkluderer blant annet forbud mot visse typer priskampanjer, slik som 3 for 2 eller andre volumrabatter, og gratis påfyll av usunn drikke. Forskriften regulerer også hvor produktene kan plasseres i butikkhyllene og i kassaområdet. Tiltakene skal bidra til å forebygge overvekt og fedme.

Norsk konkurranserett er i stor grad harmonisert med EØS-retten. De sentrale forbudsreglene i konkurranseloven er utformet etter mønster av EØS-avtalens konkurranseregler. Om det er mulig å innføre et tilsvarende regelverk som i Storbritannia, må blant annet vurderes ut ifra EØS-retten.

25.5.2 Mat- og måltidstilbudet i offentlig sektor må være i tråd med kostrådene

Det offentlige serverer store mengder mat og drikkevarer, inkludert måltidsløsninger, til befolkningen. Utvalget mener at det offentlige har et spesielt ansvar for å legge til rette for at mat som serveres i det offentlige er i tråd med de nasjonale kostrådene. I tillegg må det legges til rette for tilpasninger, for eksempel ved allergier, spesielle ernæringsmessige behov med videre. Dette vil bidra til sunnere matomgivelser for en stor gruppe mennesker. Tiltaket er anbefalt av WHO for å fremme et sunt kosthold (WHO, 2021).

Utvalget anbefaler at staten:

• innfører et krav om at alle som serverer mat i statlig institusjoner skal basere seg på Helsedirektoratet sin veileder for ernæringshensyn i offentlige anskaffelser av mat og drikkeprodukter og måltider

• inngår en avtale med KS for å legge til rette for at veilederen også følges i kommunal sektor

• utnytte statlige virksomheters handlingsrom i det reviderte regelverket om offentlige anskaffelser

Det stilles ingen krav i regelverket for offentlig anskaffelser til at matutvalget skal være i tråd med de nasjonale kostrådene, men Helsedirektoratet har utviklet en veileder om hvordan det kan tas ernæringshensyn ved offentlige anskaffelser. Veilederen viser seg imidlertid å være lite kjent og brukt (Totland mfl., 2023). For å sikre etterlevelse av veilederen, anbefaler utvalget at det innføres et krav om at punktene i veilederen skal følges. Som beskrevet i kapittel 14.2 om offentlige anskaffelser, bruker det offentlige to modeller for matinnkjøp. Det er derfor ikke gitt hvor det er mest hensiktsmessig å hjemle et slikt krav. Utvalget anbefaler at det utredes nærmere i hvilket regelverk et slikt krav vil ha størst ønsket effekt. For å følge utviklingen, bør det også etableres systemer som gjør det mulig for hver enkelt bedrift å vurdere den ernæringsmessige kvaliteten av mattilbudet, og i hvilken grad dette er i tråd med kostrådene for relevante brukergrupper. Det bør også opprettes et kontrollsystem som gjør at myndighetene kan følge utviklingen på nasjonalt nivå.

Det serveres en rekke offentlige måltider i regi av kommunene. Utvalget mener at kommunesektoren bør tilstrebe å servere mat og drikke som er i tråd med kostrådene. Utvalget anbefaler at staten gjør en avtale med KS om at veilederen også følges i kommunal sektor, eller på annen egnet måte legger til rette for at kommunene serverer mat og drikke som er i tråd med de nasjonale kostrådene. I tillegg bør private aktører oppfordres til å innføre den samme standarden for ernæringsmessig kvalitet som det offentlige.

Ut over mål om at det offentlige mat- og måltidstilbudet skal være i tråd med kostrådene, er det flere mål i matsystemet som ønskes oppnådd gjennom økt utnytting av handlingsrommet i regelverket for offentlig anskaffelser. Det er allerede et lovpålagt krav om at klima- og miljøhensyn skal vektes minst 30 pst. ved offentlige anskaffelser, noe som også gjelder for anskaffelser av mat. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring har utviklet veiledning for hvordan virksomheter kan ta klima- og miljøhensyn ved offentlige anskaffelser av mat og drikke. Det er også mulig å ta hensyn til forsyningssikkerhet i konkurransen om offentlige kontrakter. Videre er det et politisk mål å øke andelen økologiske varer og omsetningen av lokalprodusert mat og drikke i offentlige anskaffelser.

25.5.3 Fremme kunnskap om mat, matkultur og matglede samt etablere gode matvaner hos barn og unge

Kunnskap om hvor råvarene kommer fra, hvordan mat produseres, hvordan man tilbereder varierte, velsmakende og sunne måltider og hvordan man setter sammen et kosthold i tråd med de nasjonale kostrådene, er viktig ikke bare i en normalsituasjon, men også i kriser som påvirker matforsyningen. Fordi vaner dannes tidlig, er det spesielt viktig at barnehager, skoler og SFO/AKS gjøres til prioriterte arenaer for praktisk matlaging og kunnskapsoverføring hvor måltidet har en sentral plass. Tiltak som iverksettes på fellesarenaene, vil også nå de aller fleste barn, uavhengig av sosial bakgrunn, og kan dermed bidra til å redusere sosiale helseforskjeller. Matjungelen og Fiskesprell er eksempler på tiltak i barnehage og SFO/AKS.

I et fragmentert medielandskap der digitale kanaler får stadig større betydning, tilliten til kostrådene settes på prøve og debatten om kosthold er polarisert, er det viktig at befolkningen har tilgang på uavhengig og kunnskapsbasert informasjon om sammenhengene mellom kosthold og helse. Dette er en forutsetning for at befolkningen skal kunne ta sunne valg, men også for at politiske tiltak som fremmer et sunt kosthold skal ha forståelse og støtte. Utvalget mener at det offentlige bør ha en sentral rolle i dette arbeidet blant annet ved kommunikasjon om kostrådene, og opplæring i hvordan disse kan omsettes til sunne måltider og måltidsvaner gjennom teoretisk kunnskap og praktisk matlaging, både i en normalsituasjon og ved kriser.

Utvalget anbefaler følgende tiltak:

• gjøre barnehagen, skolen og SFO/AKS til arenaer som fremmer et sunt kosthold og gode matvaner, blant annet gjennom å styrke mat- og helsefaget i skolen, sørge for at alle skoler har tilgang på tilstrekkelig utstyr og læremateriell, innføre gratis frukt og grønt i barnehagen, skolen og SFO/AKS og styrke kunnskapsgrunnlaget om effektene av skolemåltid (kaldt og varmt)

• stimulere til god ernæring og matglede hos eldre etter modell fra matgledekorpsene

• etablere et nasjonalt matopplysningsorgan som skal formidle kostråd og fremme matglede i en normalsituasjon, og gi råd om kosthold i kriser

• styrke arbeidet med å fremme, støtte og beskytte amming

Gjøre barnehage, skole og SFO/AKS til arenaer for et sunt kosthold og fremme gode matvaner

Dagens rammeplaner understreker allerede både barnehagens og skolens ansvar i det forebyggende kostholdsarbeidet. Selv om det finnes mange gode eksempler på barnehager og skoler som arbeider godt med kosthold, er innsatsen i for stor grad preget av enkeltstående tiltak og personlig engasjement. Arbeidet mangler en overordnet og systematisk tilnærming, og er ikke tilstrekkelig prioritert eller integrert, verken i kommunene eller i hver enkelt barnehage, skole eller SFO/AKS.

En stor andel av lærerne som underviser i mat- og helsefaget, mangler relevant kompetanse. Dette kan svekke den faglige kvaliteten på innholdet og vurderingspraksisen i faget. Utvalget har ikke funnet systematisk dokumentasjon som viser at skoler ikke oppfyller elevenes rett til antall undervisningstimer i mat og helse, eller som belyser omfanget av manglende utstyr og læremateriell. Erfaringer tilsier imidlertid at dette er en utfordring ved flere skoler. Det er også identifisert en rekke utfordringer knyttet til organisering, kompetanse og utstyr i dagens mat- og helsefag, jf. omtale av dette i kapittel 17.7.5 og rapporten fra Menon Economics om Virkninger av kostholdstiltak (Skogli mfl., 2026). Deler av utfordringene skyldes strukturelle faktorer og kan være vanskelig å gjøre noe med for hver enkelt skole. Utvalget mener imidlertid at en aktiv prioritering av faget fra kommunen som skoleeier, kan sikre at flere elever får det timeantallet de har krav på, i tillegg til tilstrekkelig med utstyr og materiell. Samtidig mener utvalget at staten må iverksette tiltak for å øke kompetansen til de som underviser i faget, i tillegg til å se på hvordan utfordringer med relevant fagkompetanse i et fag med lavt timeantall kan løses.

For å gjøre tilgangen til frukt og grønnsaker enklere bør dette tilbys barn regelmessig i barnehagen, på skolen og gjennom SFO/AKS, uten kostnad for de foresatte, barnehagene eller skolene. Kunnskapsgrunnlaget støtter at denne typen ordninger bidrar til økt inntak av frukt og grønnsaker mens de pågår. Om effekten vedvarer etter at ordningen opphører, og eventuelt hvor lenge, er usikkert. Samtidig viser forskning at matvaner og kostmønstre etablert i barne- og ungdomsårene, ofte vedvarer inn i voksenlivet (Movassagh mfl., 2017). Effekten av en slik ordning på fremtidig helseutfall er usikker, men ekspertgruppen som utarbeidet rapporten Effektive kostholdstiltak, konkluderte med at dette tiltaket har stor og positiv samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Erfaringer fra dagens skolefruktordning, blant annet knyttet til matsvinn, må tas hensyn til ved gjennomføring av tiltaket. Mulighetene i regelverket om offentlige anskaffelser bør utnyttes slik at barnehagene og skolene i størst mulig grad kan tilby norsk frukt og grønnsaker.

Gratis skolemåltid har vært foreslått i flere sammenhenger som et mulig virkemiddel for å fremme et sunnere kosthold blant barn, og for å redusere sosiale forskjeller i kosthold og helse. Helsedirektoratet konkluderte i 2023 med at det samlede kunnskapsgrunnlaget tilsier at skolemåltider kan bidra til bedre kosthold, helse og sosial utjevning blant barn og unge (Helsedirektoratet, 2023). Samtidig er det usikkerhet knyttet til de langsiktige effektene og størrelsen på eventuelle gevinster, særlig i norsk kontekst. Utvalget har her merket seg at Danmark i 2025 igangsatte en nasjonal forsøksordning med skolemåltider. Formålet er å undersøke hvordan skolemåltider påvirker elevenes helse, trivsel, læring og fellesskap samtidig som ulike modeller for organisering av skolemat prøves ut. Forsøksordningen er en av de største satsingene på området i dansk skolehistorie med en budsjettramme på 854 mill. DK i perioden 2025–2028. Dette kan gi relevant kunnskap også for Norge.

Stimulere til god ernæring og matglede hos eldre

Utvalget er opptatt av at det arbeides systematisk med å forhindre underernæring hos eldre, både i kommunene og i helse- og omsorgstjenestene. Å fremme matlyst og matglede er spesielt viktig hos denne gruppen. Utvalget har notert seg at det er gode erfaringer med Matgledekorpsene som ble opprettet i 2018, jf. beskrivelse av disse i kapittel 17.7.6. Matgledekorpsene er et eksempel på hvordan det kan samarbeides på tvers av sektorer og profesjoner både hos regionale myndigheter og kommunene for å fremme flere samfunnsmål. Utvalget mener derfor at slike tiltak bør forsterkes og videreutvikles som en del av det systematiske ernæringsarbeidet lokalt og regionalt.

Etablere et nasjonalt matopplysningsorgan

Helsedirektoratet er et faglig uavhengig organ med et nasjonalt ansvar for å utarbeide, forvalte og formidle nasjonale kostråd. Utvalget mener det er behov for å styrke myndighetenes rolle for matopplysning for å øke tilgangen på uavhengig informasjon og inspirasjon om kosthold og helse, samt fremme råvarekunnskap og praktiske matlagingsferdigheter. Et slikt matopplysningsorgan bør også kunne formidle kunnskap om kosthold og matlaging ved en krisesituasjon, for eksempel gjennom oppskrifter. Utvalget mener det er potensial for at Helsedirektoratet i kraft av sitt forvaltningsansvar kan få et oppdrag om å etablere en slik enhet. Utvalget mener det vil være positivt om det kan etableres et samarbeid mellom matopplysningsorganet og de private opplysningsorganene i jordbruket og i sjømatnæringen.

Styrke arbeidet med å fremme, støtte og beskytte amming

Introduksjon av morsmelk representerer barnets første møte med matsystemet. Amming bidrar til å fremme helsen både til mor og barn. De fleste mødre starter å amme sitt barn, men andelen som fullammer til seks måneder er lav. Norge bør derfor prioritere tiltak som fremmer, støtter og beskytter amming gjennom ammevennlige helse- og omsorgstjenester, tilrettelegging for ammerfri i arbeidslivet og beskyttelse av familier mot kommersiell påvirkning av aktører som produserer morsmelkerstatning. Amming bør anerkjennes som en del av matsystemet og inkluderes i strategier for ernæring, matsikkerhet og bærekraftig utvikling.

25.5.4 Offentlig-privat samarbeid for å fremme et sunt kosthold

Det er behov for innsats fra flere aktører i matsystemet for å få en større del av befolkningen til å spise i tråd med kostrådene. Matindustrien, dagligvarebransjen og serveringsbransjen vil være særlig viktige aktører i arbeidet med å endre forbrukeradferd. Erfaringer fra Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold viser at samarbeid mellom myndigheter og matbransjen kan fungere godt på enkelte områder, men at det også er nødvendig med reguleringer for å oppnå større endringer i matomgivelsene.

Utvalget anbefaler å:

• videreføre samarbeidet med matbransjen om å gjøre det enklere for forbrukerne å velge sunt, hvor det blant annet settes mål om å øke andelen produkter som inngår i nøkkelhullordningen

• oppfordre fylkeskommuner og kommuner til å initiere lokalt samarbeid om sunnere matomgivelser

Samarbeidsavtaler for å fremme et sunt kosthold

Gjennom Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold har matbransjen blant annet gjennomført en rekke endringer i sammensetningen av produkter befolkningen spiser mye av, utvikling av nye produkter og markedsføringstiltak for å fremme sunnere alternativer. Disse tiltakene kan bidra positivt til befolkningens kosthold. Evalueringene av samarbeidet viser at aktørene har benyttet avtalen i arbeidet med å definere egne strategiske mål, og at denne gir retning til arbeidet. Samtidig har samarbeidet hatt lav eller ingen måloppnåelse på de fleste av avtalens mål. Samarbeidet har heller ikke lykkes med å redusere tilgangen til mat og drikke som befolkningen bør spise mindre av. Likevel vurderer utvalget at det er nødvendig å fortsette samarbeidet mellom myndighetene og matbransjen, fordi kostholdsarbeidet er tverrsektorielt og krever innsats fra en rekke aktører. Det er derfor positivt at en ny samarbeidsavtale er signert der det også inngår mål knyttet til økt omsetning av nøkkelhullmerkede produkter.

Oppfordre fylkeskommuner og kommuner til å initiere lokalt samarbeid om sunnere matomgivelser

Mange fritidsaktiviteter for barn i Norge er basert på frivillighet, blant annet barne- og ungdomsidretten. Selv om det de senere årene har vært økt oppmerksomhet om at også disse arenaene har et ansvar for å bidra til sunnere matomgivelser, spesielt for barn, viser kartlegginger at det fortsatt tilbys mye mat og drikke som ikke bidrar til å fremme et sunt kosthold. Dette gjelder for eksempel idrettskiosker og servering knyttet til ulike arrangementer for barn og unge. Det finnes i dag ingen retningslinjer for mat- og måltidstilbudet på idrettsarenaene, tilsvarende som for mat og måltider i barnehage og skole. Både fylkeskommunene og kommunene har en viktig rolle som henholdsvis regional og lokal samfunnsutvikler, og har et ansvar for å fremme befolkningens helse og livskvalitet, og redusere sosiale helseforskjeller. Utvalget oppfordrer myndigheter både på regionalt og lokalt nivå til å utforme systematiske planer for sitt folkehelsearbeid, inkludert kosthold, og ta initiativ til samarbeid med lokale aktører for å fremme sunnere matomgivelser lokalt. Det vil bidra til å skape gode rammer for at barn og unge kan utvikle sunne kostholdsvaner og derigjennom fremme god folkehelse for barn og unge.

25.6 Hovedgrep 5: Forsterket internasjonalt samarbeid

Det norske matsystemet er en del av det globale matsystemet. Utvalget har i flere deler av utredningen pekt på at behovet for internasjonalt samarbeid øker, både på nordisk, europeisk og globalt nivå.

Norges handel med mat og innsatsfaktorer til matproduksjon er omfattende. Internasjonal handel er også en sentral pilar i norsk matsikkerhet, som omtalt i kapittel 4. Norge er derfor avhengig av en regelbasert handel og et godt fungerende multilateralt system. Både et forsterket samarbeid med de nordiske landene og en styrket dialog med EU, vil være viktig å prioritere for å oppnå et mer bærekraftig og motstandsdyktig matsystem frem mot 2050.

I en tid der oppslutningen om multilateralt samarbeid utfordres, er det nødvendig å være en pådriver for å opprettholde og videreføre det internasjonale systemet for samarbeid om globale fellesgoder. I denne sammenhengen er FN i en særstilling. Utbredt sult kombinert med klima-, natur- og miljøutfordringer, forutsetter sterkere internasjonalt samarbeid, jf. omtale i kapittel 5. Ut fra et humanitært ståsted, er utvalget også bekymret for den økte akutte matusikkerheten i deler av verden.

Utvalgets anbefalinger under dette hovedgrepet er å:

• arbeide for nordiske fellesløsninger, særlig på kunnskaps- og beredskapsområdet

• forsterke dialogen med EU og utarbeide en tverrsektoriell strategi for å ivareta norske interesser i EU når det gjelder matsystemet

• støtte opp om en regelbasert handel og internasjonale handelsavtaler for å fremme forutsigbare rammebetingelser og bærekraftsvilkår knyttet til handel i de globale matsystemene

• være en forkjemper for multilateralt samarbeid om globale fellesgoder

• forsterke innsats for å redusere sult i verden

25.6.1 Arbeide for nordiske fellesløsninger

Det nordiske samarbeidet har lange tradisjoner, og Norden har en felles visjon om å bli verdens mest bærekraftige og integrerte region frem mot år 2030. Samarbeidet gjennom Nordisk ministerråd og nordisk råd bygger på frivillighet og nasjonal forankring. Det vil si at det ikke finnes en overnasjonal myndighet eller juridisk forpliktende samarbeid. Det nordiske samarbeidet omfatter både politikk, kultur og økonomi, og målet er å enes om fellesnordiske løsninger som har en positiv effekt for innbyggerne i Norden.

Det nordiske arbeidet har satt tydelige spor i nordisk politikkutvikling på flere områder, særlig innen felles kunnskapsutvikling. Eksempler er utvikling av fellesnordiske ernæringsanbefalinger, nøkkelhullmerket og promotering av nordisk mat som en særegen kvalitet. På jordbruks- og fiskeriområdet er samarbeidet særlig knyttet til felles kunnskapsutvikling som kan bidra til å styrke forvaltning og utnytting av ressursene, herunder samarbeid om én-helse, antibiotikaresistens og driften av en felles, nordisk genbank for kulturvekster.

De senere årene har samarbeidet om beredskap blitt styrket. Bakteppet er Russlands angrepskrig på Ukraina, Finland og Sveriges innlemming i NATO og de senere års erfaringer med ekstremvær og pandemi, jf. kapittel 25.3.3.

Utvalget mener det er viktig at Norge fortsetter å vektlegge det nordiske samarbeidet for felles løsninger, som bidrar til å bygge en mer bærekraftig og motstandsdyktig nordisk region. Det nordiske samarbeidets viktigste styrke forblir trolig knyttet til felles kunnskapsutvikling, kunnskapsdeling og forebyggende tiltak for å bygge beredskap og motstandsdyktighet. Ettersom både Finland, Sverige og Danmark er EU-medlemmer, har disse landene en formell tilknytning til EUs beredskapsarbeid, som Norge per nå ikke har. Deres forpliktelser i EU-systemet er langt sterkere enn hva som følger av nordiske erklæringer. Norge må derfor belage seg på å være en pådriver for å forsterke og videreutvikle det fellesnordiske samarbeidet. Samtidig må Norge erkjenne at det fellesnordiske samarbeidet ikke fullt ut vil kunne erstatte behovet for en forsterket dialog med EU innenfor matsystemet generelt og på beredskapsområdet spesielt.

På bakgrunn av dette, foreslår utvalget at Norge:

• forsterker dialogen med landene i Norden på politikkområder av betydning for det norske matsystemet, særlig knyttet til kunnskapsbygging og på beredskapsområdet

25.6.2 Forsterke dialogen med EU og utarbeide en tverrsektoriell strategi

Norge er tett integrert i det europeiske markedet, og EØS-avtalen er det viktigste rammeverket for Norges økonomiske samarbeid med EU. EØS-avtalen både sikrer markedsadgang og knytter Norge tett til europeisk politikk- og regelverksutvikling. På matområdet har dette stor betydning for verdikjedene for mat, innsatsvarer og teknologi. For eksempel er rundt 40 pst. av EØS-regelverket knyttet til matområdet, og rundt 90 pst. av lovverket som Mattilsynet forvalter er EØS-regelverk. Et nært samarbeid med EU er derfor viktig for å sikre forutsigbare rammevilkår, forsyningssikkerhet og like konkurransevilkår, både for myndigheter og næringsliv.

Geopolitisk uro, økt konkurranse og behovet for grønn og digital omstilling har bidratt til at EU i større grad utvikler helhetlig og sektorovergripende politikk. Regelverk på områder som klima, miljø, natur, energi, beredskap og handel får dermed også konsekvenser for matsystemet. Ofte inneholder nye EU-initiativer både EØS-relevante og ikke-EØS-relevante elementer. Dette gjør prosessene for innlemmelse og gjennomføring av EU-regelverk mer krevende, og understreker behovet for styrket tverrsektoriell koordinering og kompetanse i norsk forvaltning.

Det er viktig at Norge, det vil si både myndigheter, næringsliv og interesseorganisasjoner, deltar aktivt i europeiske prosesser, bygger kunnskap og kompetanse både vitenskapelig, politisk og strategisk, for å kunne ivareta norske interesser i EUs politikk- og regelverksutvikling. Som ikke-medlem står Norge utenfor EUs formelle beslutningsorganer, og det krever derfor særlige ressurser, kompetanse og strategiske grep for å lykkes i arbeidet med involvering og påvirkning. I NOU 2024: 7 Norge og EØS: Utvikling og erfaringer konkluderes det med at norsk påvirkning i EU-prosesser ofte kommer for sent, og at det er behov for bedre koordinering og tidligere innsats for å ivareta norske interesser. EFTA har pekt på behov for styrket styring, tydeligere prioriteringer og økt kompetanse i forvaltningen, særlig på komplekse regelverksområder som berører flere sektorer (EFTA, 2024). I dette ligger også et behov for politisk forankring og prioritering, gjerne i kombinasjon med målrettet diplomatisk innsats, for regelverk som omfatter matsystemet. For å bidra til at Norge involveres i EUs prosesser i rett tid, utvikle bedre konsekvensvurderinger av regelverkene og innhente innspill fra næringene og andre berørte aktører, opprettet LMD et EØS-forum for landbrukssaker i slutten av 2024. Forumet fungerer som en dialogarena mellom myndigheter, næringsliv og øvrige interessenter om saker av EØS-relevans, men er avgrenset til landbrukssektoren.

På bakgrunn av dette, foreslår utvalget at Norge:

• forsterker dialogen med EU ytterligere på politikkområder av betydning for det norske matsystemet

• utarbeider en tverrsektoriell strategi for å ivareta norske interesser i EU når det gjelder matsystemet

25.6.3 Støtte opp under regelbasert handel og styrke bærekraftsvilkår

Handel med mat, råvarer og innsatsfaktorer til matproduksjon over landegrenser bidrar til matsikkerhet, velferd og økonomisk vekst. Internasjonal handel er en av hovedpilarene for norsk matsikkerhet. Organisering av handelen og vilkår som blir lagt til grunn, er derfor viktig både for norsk matsikkerhet og for å styrke bærekraften i matsystemet.

Forsvare regelbasert handel

På lik linje med de generelle utfordringene i multilateralt samarbeid, blir den internasjonale, regelbaserte handelen utfordret i dagens geopolitiske situasjon. Risikoen for at de multilaterale reguleringene av internasjonal handel settes til side av sterke handelspartnere har økt. Sammen med økte politiske og militære konflikter, gir dette mindre forutsigbarhet og kan medføre ubalanse i handelsbetingelser, gi økte priser og prissjokk, og utfordre etablerte og stabile forsyningslinjer.

Norges handelsmønster viser bredden i norske interesser i det globale matsystemet ved å være både en stor eksportør av sjømat, samt å være en stor importør av mat og innsatsfaktorer til egen matproduksjon. Som en liten, åpen økonomi, har Norge særlig behov for internasjonale spilleregler som forhindrer vilkårlig bruk av makt, og som beskytter interessene til mindre stater. Både av egeninteresse og ut fra behovet for et velfungerende globalt handelssystem, mener utvalget at Norge fortsatt må jobbe for å forsvare en regelbasert handel.

Styrke bærekraftsvilkår

Internasjonal handel møter stadig flere proteksjonistiske tiltak, for eksempel i form av toll og tekniske handelshindre (Utenriksdepartementet, 2023). For å sikre at det i handelen også tas hensyn til sosial og miljømessig bærekraft, vil det være viktig å standardisere krav til sosial og miljømessig bærekraft i de globale verdikjedene. Spesielt WTO og EFTA er sentrale arenaer for Norge å jobbe med dette området.

Arbeidet med standardisering av kriterier for mattrygghet er et eksempel på hvordan man balanserer forutsigbarhet og nasjonalt handlingsrom i handelssamarbeidet. Den ferskeste avtalen under WTO, om fiskerisubsidier, er den første avtalen i WTO som har bærekraft som det primære formålet. Et annet eksempel på bærekraftsvilkår i handelsavtaler finnes i frihandelsavtalen mellom India og EFTA, som trådte i kraft i 2025. India godtok der mer bindende forpliktelser om miljø- og arbeidsstandarder enn det de tidligere har gjort helse, i tilsvarende avtaler med andre land. Samtidig er det viktig at krav til sosial og miljømessig bærekraft avveies mot hensynet til land i det globale sør sine muligheter for økonomisk aktivitet gjennom eksport, og utformes på en måte som ikke innebærer skjulte handelshindringer.

På bakgrunn av dette, foreslår utvalget at Norge:

• opprettholder et sterkt internasjonalt engasjement med mål om å forsvare og videreutvikle det reglebaserte handelssamarbeidet, der også styrkede bærekraftsvilkår har sin rettmessige plass

25.6.4 Forkjemper for multilateralt samarbeid om globale fellesgoder

Å hegne om det multilaterale systemet er nødvendig for å sikre at det opprettholdes og videreutvikles til tross for geopolitisk uro og knapphet på ressurser. Redusert politisk og økonomisk støtte til FN fra viktige land som USA, kombinert med fallende offentlig bistand fra en rekke land, svekker dette arbeidet. Det er derfor behov for å videreføre og forsterke Norges rolle som et ansvarlig og forutsigbart medlem av FN. Dette innebærer også å stille krav til reformer for effektivitet og samordning i FN-systemet, i tråd med det pågående reformarbeidet.

Globale fellesgoder kjennetegnes ved at de gagner hele verdens befolkning. Fravær av sykdommer som kan spres over landegrensene, stabilt klima, overvåking og kunnskap om internasjonale matvaremarkeder, bærekraftige fiskeriressurser og rent hav, samt genetisk mangfold, er eksempler på globale fellesgoder som støtter opp under bærekraftige matsystem. FN står i en særstilling til å fasilitetere globalt samarbeid for å ivareta disse fellesgodene.

Pådriver for samarbeid om globale fellesgoder og løse felles utfordringer

Norges innsats som medlemsland i FN og andre multilaterale organisasjoner er omfattende. Dette inkluderer både normativt arbeid med å utvikle felles normer og regler, kunnskapsutvikling og støtte til gjennomføring av tiltak. Norge bør fortsette å delta aktivt i arbeidet med å sette felles mål og nasjonale forpliktelser for å ivareta globale fellesgoder og løse felles globale utfordringer. Rio-konvensjonene og globalt samarbeid om én-helse er sentrale eksempler på dette.

En rekke organisasjoner og fora i det multilaterale systemet utarbeider også standarder og retningslinjer for å få en felles forståelse av hvordan landene best kan nå internasjonale mål, få globale oversikter over naturressurser som genetisk mangfold, vann, jord og fiskeriressurser. Å bidra med kunnskap og kompetansebygging er viktig i multilaterale fora og i samarbeid med andre land gjennom utviklingspolitikken, spesielt innenfor områder hvor måloppnåelse er avhengig av felles innsats i alle land, slik som for eksempel bekjempelse av zoonoser og antibiotikaresistens. Én- helse-tilnærmingen er et godt eksempel på hvordan man kan innta en systeminngang på sammenhenger mellom helsen til mennesker, dyr og økosystemer for å mobilisere ulike sektorer til å jobbe sammen. Veterinærinstituttets strategiske samarbeid på én-helse i Afrika, Asia, Europa og Sør-Amerika og dets rolle som referanselaboratorium for WOAH, er eksempler på hvordan Norge deltar aktivt med kunnskap og forskningskapasitet for å styrke globale matsystemer.

FN og andre multilaterale organisasjoner leverer data, statistikk, analyser og overvåking for å bygge felles kunnskapsgrunnlag som er sentralt for å utvikle mer bærekraftige globale matsystemer. Denne kunnskapen er spesielt viktig for land i det globale sør som har manglende nasjonal kompetanse, men er også noe alle land, som Norge, drar nytte av. Utvalget mener derfor det er viktig at Norge fremdeles prioriterer støtte til kunnskapsproduksjon i det multilaterale systemet og jobber for at oppdatert og god statistikk og data forblir åpent tilgjengelig.

Nasjonal gjennomføring av globale forpliktelser

En viktig del av det internasjonale arbeidet, er å følge opp vedtatte internasjonale beslutninger nasjonalt. Utvalget mener at det i overveiende grad er i Norges egeninteresse å gjennomføre internasjonale forpliktelser innenfor matsystemet nasjonalt, blant annet fordi vårt produksjonsgrunnlag også er avhengig av et stabilt klima og redusert spredning av sykdommer og skadedyr over landegrenser. Egeninteressen av internasjonal rett er spesielt tydelig ved FNs havrettskonvensjon, som gjør at Norge får tilgang til fiskerettighetene i et havområde som er seks ganger større enn landområdet vårt.

Utvalget understreker at norsk gjennomføring av internasjonal enighet og forpliktelser innenfor klima, naturmangfold, helse og øvrig oppfølging av bærekraftsmålene med relevans for matsystemet, er et viktig norsk bidrag for å gjøre de globale matsystemene mer bærekraftige.

Mange land i verden har ikke tilstrekkelig ressurser, kapasitet eller kompetanse til å nå de globale målene og oppfylle internasjonale standarder. Utvalget mener derfor at Norge, gjennom utviklingssamarbeid, bør fortsette å bidra til at land i det globale sør kan gjennomføre sine internasjonale forpliktelser. Dette kan være gjennom kunnskapsdeling, forskningskapasitet eller å jobbe for åpen tilgang til data og statistikk, som gir grunnlag for beslutninger som understøtter mer bærekraftige globale matsystemer.

Det er flere departementer som representerer Norge i ulike multilaterale fora. Det normative arbeidet ledes ofte av de relevante fagdepartementene, mens den utviklingspolitiske innsatsen ledes av Utenriksdepartementet. En bedre samordning av norsk innsats mellom departementene for å gjøre globale matsystem mer bærekraftige kan for eksempel gjøres ved å utvikle en tverrsektoriell strategi for bærekraftige matsystem. Denne bør favne både arbeid med globale fellesgoder, langsiktig utviklingsbistand og humanitær hjelp.

På bakgrunn av dette, foreslår utvalget at Norge:

• fortsetter å være en pådriver for multilateralt samarbeid for globale fellesgoder og for å løse felles globale utfordringer

25.6.5 Forsterke innsats for redusert sult i verden

Utvalget er bekymret for den økte akutte matusikkerheten i verden, som har doblet seg de siste ti årene. Dette skjer samtidig med en kraftig reduksjon i offentlig bistand globalt. Økt innsats for sultbekjempelse og matsikkerhet er et av tre hovedmål i regjeringens strategi for norsk humanitær politikk (2024–2029). Ut fra humanitære hensyn, mener utvalget at Norge har et ansvar for å bidra til å redusere sult globalt og at denne innsatsen bør prioriteres. Utvalget viser til regjeringens pågående offentlige dialog om utviklingspolitikken og mener at den varslede stortingsmeldingen om utviklingspolitikken våren 2027, bør bidra til en styrket norsk innsats for redusert sult i verden.

På bakgrunn av dette, foreslår utvalget at Norge:

• forsterker innsatsen for redusert sult i verden.

26 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det følger av mandatet for utredningen at utvalget skal følge retningslinjene i utredningsinstruksen, herunder vurdere de økonomiske og administrative virkningene av utvalgets forslag.

Utvalget vil bemerke at å ha en høy standard for bærekraft i det norske matsystemet, slik tilfellet er innenfor mange av matsystemets områder allerede i dag, har en betydelig kostnad. På flere områder peker utvalget på behov for å styrke innsatsen. Dette vil i en overgangsfase medføre økte kostnader i form av blant annet investeringsbehov i næringslivet og gjennom offentlige tiltak for å legge til rette for omstilling.

Utsiktene for norsk offentlig økonomi er drøftet i kapittel 24.9, særlig med utgangspunkt i scenarioene i Meld. St. 31 (2023–2024) Perspektivmeldingen 2024. Det fremgår av disse scenarioene at det allerede fra midten av 2030-tallet kan ventes en betydelig nedgang i offentlige inntekter og en betydelig økning på utgiftssiden, blant annet som følge av en aldrende befolkning og stigende forsvarsutgifter. Dette tilsier at den offentlige ressursbruken som skal bidra til å videreutvikle matsystemets bærekraft ikke kan ventes å øke. Utvalget vil vektlegge at behovet for tydeligere prioriteringer i offentlig virkemiddelbruk også vil være gjeldende for matsystemet. Teknologiutvikling og arbeidsprosesser som kan bidra til mer effektiv ressursbruk blir viktig å prioritere, blant annet for å møte utfordringer knyttet til knapphet på arbeidskraft, kapital og forvaltning av naturressursene.

Utredningsinstruksen sier at det skal gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse når det skal utredes tiltak som man forventer vil gi vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, inkludert vesentlige budsjettmessige virkninger for staten. Utvalgets utredning er først og fremst en helhetlig analyse av status, utfordringer og muligheter for det norske matsystemet mot 2050. Dernest har utvalget, i kapittel 25, noen anbefalinger med tilhørende tiltak som utvalget mener kan bidra til å styrke bærekraften i matsystemet. De konkrete tiltakene som anbefales er i all hovedsak vurdert på et overordnet nivå, og det vil kreve ytterligere utredninger i etterkant for å kunne tallfeste de samfunnsøkonomiske virkningene på en mer systematisk måte.

Mange anbefalinger og tiltak handler om å videreføre arbeid på dagens nivå og flere tiltak handler om mer tverrsektorielt samarbeid. Også den siste type anbefaling vil ha kostnader i form av økte administrative ressurser, men som det er vanskelig å tallfeste. På noen områder, der utvalget har mer detaljerte forslag, som på kostholdsområdet, er det innhentet noen samfunnsøkonomiske vurderinger av virkningene av tiltakene på ulike grupper i samfunnet. Under følger utvalgets vurderinger av administrative og økonomiske konsekvenser for de fem hovedgrepene som utvalget anbefaler.

26.1 En balansert matsystempolitikk

Utvalgets anbefalinger under hovedgrepet om en balansert matsystempolitikk, innebærer å etablere en politikk med felles målbilde og en tverrdepartemental samarbeidsstruktur. Tiltaket vil medføre økt administrativ ressursbruk i departementene for å etablere og følge opp en slik struktur. Administrative og økonomiske kostnader knyttet til arbeid med å bygge langsiktig omstillingskapasitet er vanskeligere å vurdere, og må inngå i det ordinære arbeidet med politikkutvikling i departementene.

En kartlegging av makt, interesser og innflytelse i matsystemet vil være et tidsavgrenset arbeid, der det endelige mandatet for arbeidet vil avgjøre kostnadene.

Utvalget vurderer at hovedgrep 1 på sikt kan bidra til en mer effektiv ressursbruk når arbeid med matsystemet i større grad vurderes samlet.

26.2 Et motstandsdyktig matsystem

Utvalget anbefaler at det stilles krav om at alle virksomheter i matsystemet etablerer egenberedskap basert på den generiske veilederen fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, herunder behov for å utvikle bransjestandarder. Anbefalingen vil medføre økte kostnader for næringslivet, i form av nye investeringsbehov, opparbeiding av bufferkapasitet, lagerhold med mer. Samtidig vil slike tiltak også gi større driftsmessig trygghet for virksomhetene i en normalsituasjon, der større eller mindre hendelser må påregnes. Høyere beredskapsevne vil gi større forutsigbarhet for at viktige samfunnsfunksjoner skal fungere i både fred, kriser og krig.

Utvalget anbefaler økt egenberedskap i befolkningen blant annet gjennom å styrke befolkningens kunnskap og kompetanse om matproduksjon, matlaging og ernæring. I tillegg til offentlige ressurser, kan dette realiseres gjennom økt samarbeid mellom offentlige aktører, næringslivet og frivillige organisasjoner. Disse tiltakene vil også kreve ressurser, men kan gjøres innenfor nåværende strukturer.

Arbeidet med å ivareta og styrke løpende produksjon og ressursgrunnlag gjøres allerede i dag gjennom eksisterende praksis og virkemidler. Det samme gjelder for arbeidet med å fremme regelbundet handel. Økt kunnskap om omstillingsevnen i norsk matproduksjon bør vurderes i den varslede ROS-analysen for mat og matforsyning. Anbefalingen medfører ikke eksplisitt behov for økt offentlig ressursbruk.

Et styrket samarbeid både med Norden og EU vil medføre et høyere nivå av administrativ ressursbruk på disse områdene. Særlig vil anbefalingen om at Norge bør jobbe for å bli medlem av EUs beredskapsunion føre til økt ressursbruk, primært for norske myndigheter.

Utvalget peker på nødvendigheten av å etablere nasjonalt lagerhold av kritiske innsatsvarer til matproduksjonen. Dette må imidlertid vurderes opp mot effektene dette har på evnen til å bidra til nasjonal forsyningssikkerhet i krise, samt at etablering av buffere og lagerhold medfører økte kostnader. Utvalget peker i første omgang på behovet for å kartlegge hvilke innsatsfaktorer det kan være nødvendig å lagre nasjonalt. En slik kartlegging vil ha begrensede økonomiske og administrative kostnader. I utvalgets anbefaling om å vurdere behovet for lagerhold av ferdigvarer og innsatsvarer til matproduksjon pekes det på at det, i likhet med lagerhold generelt, er behov for mer kunnskap som grunnlag for beslutninger om omfang og innretning på lagerhold også i Nord-Norge. Generelt kan det bemerkes at økte buffere og lagerhold medfører økte kostnader. Behovet for nasjonale og regionale lagre må vurderes opp mot effekten dette har på evnen til å bidra til nasjonal forsyningssikkerhet i krise.

En høyere prioritering av arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser i matsystemet kan medføre behov for økte investeringer i kompetanse, analysekapasitet og datainfrastruktur i forvaltningen. Mer samhandling mellom fagetatene som jobber med risiko- og sårbarhetsanalyser i matsystemet og behovet for et mer helhetlig kunnskapsgrunnlag på området, vil gjøre det nødvendig å styrke arenaer for tverrsektoriell samhandling og kunnskapsutveksling i fagetatene. Dette kan gjennomføres gjennom bedre samordning og prioriteringer innenfor eksisterende rammer. Avhengig av ambisjonsnivået kan tiltaket forutsette økte bevilgninger til fagetatene for å opprettholde nødvendig kapasitet over tid.

Etablering av et beredskapsråd for matsystemet vil også medføre økte administrative kostnader i både offentlig og privat sektor. Utvalget vurderer samtidig at styrket evne til å identifisere, forstå og håndtere risiko, vil kunne redusere samfunnets sårbarhet og bidra til mer målrettet ressursbruk.

26.3 Bærekraftig verdiskaping og reduksjon av det negative avtrykket på klima og miljø

Utvalgets anbefalinger under hovedgrep 3 omfatter for det meste videreføring av dagens ressursbruk. Utvalget peker på behovet for ytterligere effektivisering av produksjonen av mat og produksjonsprosessene, i tillegg til omstilling for å øke konkurranseevnen og redusere klima- og miljøavtrykket. En slik omstilling vil medføre betydelige investeringskostnader i verdikjeden, men også behov for offentlige virkemidler for å stimulere til omstilling, der både økonomiske og regulatoriske virkemidler vil være aktuelle. Det vil også være kostnader knyttet til utvikling av kunnskapsgrunnlaget og for oppfølging av arbeidet i forvaltningen. Som det pekes på flere steder i utredningen, er det allerede prioritert betydelige økonomiske ressurser til å opprettholde og styrke den landbaserte primærproduksjonen. Det vil derfor være en mulighet å gjøre omprioriteringer innenfor eksisterende budsjettrammer.

Felles innsats for høyere forbruk av norsk matkorn, grønt og sjømat bør bygge delvis på den offentlige ressursbruken som allerede er prioritert til formålet de siste årene, særlig til matkorn- og grøntområdet.

Utvalget foreslår flere tiltak for å komme videre med klima- og miljøomstillingen i matproduksjonen. Flere av tiltakene handler om å dreie og målrette eksisterende offentlig virkemiddelbruk i en mer klima- og miljøvennlig retning og styrke insentiver for omstilling. Tiltakene vil kreve omprioriteringer innenfor eksisterende budsjettrammer. I havbruksnæringen anbefales det å følge opp allerede foreslåtte tiltak.

Utvikling av et nasjonalt marint klimagassregnskap vil kreve betydelige administrative ressurser, og vil medføre kostnader til etablering av systematisk kunnskapsutvikling som grunnlag for fremtidig forvaltning og tiltak i kyst- og havområdene. Utredning av om klimagassutslipp bør inngå som et uttalt hensyn i fiskerireguleringer, har begrensede økonomiske og administrative kostnader.

Mer sirkulær utnyttelse av bioressurser krever betydelig innsats i teknologiutvikling og oppskalering. Virksomheter som skal utvikle produkter basert på bioressurser står overfor finansieringsgap i overgangen fra tidlig kommersialisering til storskalaproduksjon, som ofte krever betydelige investeringer i produksjonskapasitet samt langsiktige og forutsigbare rammevilkår. En oppdatert strategi for norsk sirkulær bioøkonomi må synliggjøre utfordringene i mer detalj. Oppdatering av strategien vil kreve administrative ressurser i forvaltningen, men vil kunne håndteres innenfor eksisterende budsjettrammer.

26.4 Fremtidens matomgivelser må fremme folkehelse, matkultur og matglede

Samtlige tiltak innenfor kostholdsområdet er forventet å bidra til bedre helse, redusere sykdomsbyrden og gi lavere offentlige kostnader på lengre sikt. De langsiktige gevinstene er usikre, men Helsedirektoratet har estimert at samfunnet kan spare 250–300 mrd. 2023-kroner årlig ved at befolkningen følger kostrådene. De økonomiske og administrative konsekvensene er tidligere vurdert for enkelte av tiltakene utvalget foreslår, men det er ikke foretatt en helhetlig vurdering av tiltakspakken utvalget nå foreslår. For tidligere utførte beregninger av kostnadseffektivitet og samfunnsmessige vurderinger av tiltak på kostholdsområdet, viser utvalget spesielt til rapportene Effektive kostholdstiltak fra et ekspertutvalg nedsatt av Helse- og omsorgsdepartementet i 2023 og Virkninger av kostholdstiltak fra Menon Ecomomics som ble gjennomført på oppdrag fra matsystemutvalget i 2026.

Innføring av prisinsentiver og regelverk for å endre forbruket

En økning i satsen for avgiften på sukker mv. vil gi økte inntekter til staten og noe høyere priser på sukker til husholdningene. De administrative konsekvensene vurderes som små fordi avgiften allerede er etablert.

En innføring av gradert sukkeravgift på sjokolade- og sukkervarer og på alkoholfrie drikkevarer vil kreve utvikling av et nytt avgiftssystem der avgiften knyttes til produktenes sukkerinnhold fremfor varekategorier. Dette innebærer blant annet kostnader til regelverksutforming, kontroll, veiledning, registrering og oppfølging av avgiftspliktige virksomheter. En gradert avgift vil normalt være mer administrativt krevende enn en enhetlig avgift. Provenyet fra avgiften vil avhenge av avgiftssatsene og hvordan produsenter og forbrukere tilpasser seg. For produsenter, importører og grossister vil en gradert sukkeravgift medføre økte administrative kostnader knyttet til rapportering, dokumentasjon og oppdatering av informasjon om sukkerinnhold. Bedriftene må etablere systemer som sikrer korrekt klassifisering av produkter og beregning av avgifter. For enkelte mindre bedrifter kan en slik avgiftsøkning være spesielt utfordrende for lønnsomheten. Enkelte deler av næringslivet kan oppleve redusert etterspørsel etter produkter med sukker. Samtidig kan produsenter som tilbyr alternativer med lavt sukkerinnhold få konkurransefortrinn.

Avgift på sukkerholdig drikke er vurdert å være et kostnadseffektivt tiltak, blant annet av WHO (WHO, 2022b). Det er beregnet at en avgift på sukkerholdig drikke kan føre til en reduksjon i overvekt på mellom 0,9 og 3 pst. og til en reduksjon i fedme på mellom 1,3 og 4 pst., avhengig av i hvilken grad det tas hensyn til internaliteter og/eller eksternaliteter. Gitt disse forutsetningene konkluderte ekspertgruppen som utarbeidet rapporten Kostnadseffektive kostholdstiltak at den mulige samfunnsøkonomiske gevinsten i Norge kan være i størrelsesorden 1,15 mrd. 2018-kroner per år ved en vektreduksjon på én pst. (Braut, 2023). Menon Economics peker i sin rapport på at internasjonale oversiktsstudier gjennomgående viser en negativ sammenheng mellom prisøkning og salg, men med betydelig variasjon mellom studier (Skogli mfl., 2026). I statsbudsjettet for 2019 ble inntektene fra avgiften på alkoholfrie drikkevarer budsjettert til 3,05 mrd. kroner (NOU 2019: 8).

Utforming av avgifter og subsidier på dette området må skje innenfor rammene av EØS-avtalen som stiller krav til likebehandling, ikke-diskriminering og forbud mot ulovlig statsstøtte. I NOU 2019: 8 Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer understrekes det at disse hensynene er særlig relevante ved helsebegrunnede avgifter og avgiftslettelser som avgrenses til bestemte produkter eller produktkategorier. Utvalget viser til ytterligere detaljer om økonomiske og administrative konsekvenser i WHOs vurdering av kostnadseffektivitet på sukkeravgifter, og i de tidligere NOU-ene om særavgifter, NOU 2007: 8 og NOU 2019: 8.

Generelt vil innføring av nytt regelverk, uavhengig av type regelverk, medføre kostnader for det offentlige knyttet til utredning, implementering og forvaltning av regelverket. Virksomhetene må sette seg inn i, og tilpasse sin virksomhet, til det nye regelverket. Forbrukerne vil kunne oppleve å måtte gå andre steder for å finne aktuelle varer i butikken, og bli mindre eksponert for markedsføring.

Innføring av krav m.m. knyttet til mat og måltidstilbud i offentlig sektor

Flere krav til offentlige anskaffelser kan øke kompleksiteten og ressursbruken i anskaffelsesprosessene. Hvor omfattende dette blir, avhenger av kravets presisjon, ambisjonsnivå og graden av standardisering. Når store offentlige innkjøpere stiller krav til leverandørene, kan det påvirke pris og antall tilbydere, men også leverandørenes produktutvikling, menyer, sortiment og rutiner for dokumentasjon, næringsberegning og rapportering. Utvikling av tilpassede produkter, menyer og sortiment kan føre til et sortiment som er mer i tråd med kostrådene og øvre målsettinger. Effektene av å sette slike krav vil være avhengig av utvikling, implementering og etterlevelse av kravene. Endringene i tilbudet kan oppleves som redusert valgfrihet for forbrukerne i enkelte sammenhenger.

Det finnes få beregninger av hvor mye mat og drikke som serveres i det offentlige. Det mangler også systematisk informasjon om den ernæringsmessige kvaliteten av maten som serveres og selges i det offentlige. Enkeltstående undersøkelser tyder likevel på at det er stor variasjon. Tiltaket vil tilføre myndighetene administrative kostnader ved utredning og utarbeiding av et nytt regelverk. Når kravene først er etablert, antas tiltaket å ha begrensede budsjettkonsekvenser på nasjonalt nivå, men kan gi merkbare administrative og driftsmessige konsekvenser lokalt.

På grunn av manglende systematisk informasjon om hvor mye mat og drikke som kjøpes inn til det offentlige og den ernæringsmessige kvaliteten på maten, er det vanskelig å anslå de økonomiske og administrative konsekvensene av å lovfeste et slikt krav for statlige institusjoner og ev. kommunene. Gitt den store mengden mat og måltider som serveres, mener likevel utvalget at tiltaket har et stort potensial til å bidra til et kosthold som er mer i tråd med kostrådene, og at det på sikt kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Tiltak for å fremme kunnskap om mat, matkultur og matglede samt etablere gode matvaner hos barn og unge

De økonomisk og administrative konsekvensene av å øke kompetansen til lærere som underviser i mat- og helsefaget vil være avhengig av hvilke tiltak som velges. Uavhengig av løsning, vil tiltakene påføre både staten og skoleeiere ekstra kostnader knyttet til opplæringsløpet, for eksempel til økt behov for utdanningskapasitet ved universiteter eller høyskoler og for frikjøp av lærerne som skal videreutdannes. I tillegg vil et kompetansekrav kunne påvirke ressursbruk og prioritering mellom fagene i skolene, og det vil kunne utløse behov for tilpasninger i lærerutdanning og/eller etter- og videreutdanning. Menon Economics vurderer at skjerpede kompetansekrav for lærere i mat- og helsefaget kan bidra til bedre undervisningskvalitet og økt læringsutbytte, men at effekten på elevenes kosthold er usikker (Skogli mfl., 2026). Videre kan gjennomføringen være krevende, særlig i små skoler og distrikter.

Tilbudet om gratis frukt og grønnsaker i skolen er vurdert å være et kostnadseffektivt tiltak (Helleve, 2015). Helsedirektoratet sin kost-nytte-beregning viser en effekt på kvalitetsjusterte leveår i størrelsesorden 100 000 til 250 000 kroner for en ordning der alle klassetrinnene i grunnskolen er inkludert. Det er gjort færre studier av frukt- og grønnsaksinntaket blant barnehagebarn (Braut, 2023).

Det er identifisert flere erfarings- og resultatrapporter fra Matgledekorpsene som beskriver gjennomførte aktiviteter, kompetanseheving og implementering i kommunene. Utvalget kjenner imidlertid ikke til at det er gjort effektstudier eller gjennomført samfunnsøkonomiske analyser som kvantifiserer ordningens virkninger på ernæringsstatus, helseutfall eller samfunnsøkonomisk nytte.

De økonomiske og administrative konsekvensene av å opprette et matopplysningsorgan er ikke utredet, og vil avhenge av organisering og størrelsen på virksomheten. Uansett vil det påføre staten utgifter, både til etablering og drift.

Tiltak knyttet til offentlig-privat samarbeid

En videreføring av Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold gjennom Kostholdspartnerskapet krever ressurser fra myndighetene til organisering av arbeidet, og midler i matindustrien til å gjennomføre tiltak i samsvar med avtalen. Tiltaket antas imidlertid å ikke ha økonomiske og administrative konsekvenser utover dagens ressursbruk siden avtalen er en fortsettelse av et samarbeid som har eksistert gjennom flere år. Et samarbeid med lokale aktører krever ressurser fra fylkeskommunene eller kommunene for å initiere og eventuelt drifte samarbeidet.

26.5 Forsterket internasjonalt samarbeid

Et forsterket internasjonalt samarbeid som anbefalt av utvalget, både hva gjelder samarbeid med Norden og EU, og støtte av en regelbasert handel og internasjonalt samarbeid for å styrke globale fellesgoder, vil primært ha økonomiske og administrative konsekvenser for myndighetenes ressursbruk. Dersom man ikke lykkes med å opprettholde og videreutvikle regelstyrt handel, løse globale utfordringer og sikre en god forvaltning av globale fellesgoder, kan alternativkostnadene være langt høyere enn den offentlige innsatsen. Forsterket internasjonalt samarbeid kan gi gevinster i form av økt innflytelse og bedre ivaretakelse av norske interesser. Styrking av den norske innsatsen for redusert sult i verden vil medføre at dette området må prioriteres høyere og mulige omprioriteringer på bistandsbudsjettet.

Omstillingen til et mer bærekraftig matsystem frem mot 2050 vil kreve betydelige økonomiske og administrative kostnader både på kort og mellomlang sikt. Kostnadene må imidlertid ses i lys av de mulige langsiktige gevinstene tiltakene kan bidra til, for eksempel i form av bedre ressursutnyttelse, økt konkurransekraft, styrket matsikkerhet, bedre folkehelse og redusert klima- og miljøbelastning. Matsystemutvalget har i sitt arbeid ikke hatt anledning til å gå inn i denne typen beregninger.