Bakgrunn
Reguleringsplanen for småhusområdene i Oslos ytre by (Småhusplanen) ble sendt til Kommunal- og distriktsdepartementet fra Statsforvalteren i Oslo og Viken (nå Statsforvalteren i Østfold Buskerud Oslo og Akershus 13. desember 2023), på grunn av uløste innsigelser fra NVE. NVE fremmet innsigelse fordi de mener at faren for flom og skred ikke er tilstrekkelig utredet i planen. Kommunal- og distriktsdepartementet avgjør etter plan- og bygningsloven § 12-13 om innsigelsen skal tas til følge.

Småhusplanen er en detaljregulering som dekker store deler av småhusområdene i ulike deler av Oslo. Planen omfatter rundt 28 000 eiendommer og brukes til å styre utviklingen av småhusområdene. Dette omfatter både fradeling av nye boligeiendommer og oppføring av nye boenheter, og tilbygging og påbygging av eksisterende boenheter. Oslo kommune har hatt en slik småhusplan i flere tiår og vedtok en ny versjon i 2023.

Småhusplanen har ikke en øvre grense for hvor mange nye boenheter hver enkelt eiendom eller hvert prosjekt kan ha. Gjennom styring av bebygd areal (BYA), krav til tomtestørrelse og andre kvalitetskrav, gir planen rammer for fortetting i småhusområdene. I praksis er det få av de 28 000 eiendommene som har plass til mange nye boenheter, men planen åpner likevel for mellom 3 000 og 10 000 nye boenheter.

Småhusplanen åpner for at nye boenheter kan bygges uten ytterligere planprosess, og reguleringsplanen utgjør dermed siste plannivå. Byggesaksbehandlingen i småhusområdene skjer med hjemmel i denne planen. Dette er bakgrunnen for innsigelsen fra NVE, som viser til plan- og bygningslovens krav om at reell flom- og skredfare skal være avklart på siste plannivå.

Flere høringsinstanser har også stilt spørsmål ved lovligheten av enkelte av plan­bestemmelsene. Ved oversendelse av saken til Kommunal- og distriktsdepartementet har derfor statsforvalteren bedt om at departementet, i tillegg til å ta stilling til innsigelsen fra NVE, foretar en kontroll av dette.

Norges vassdrags- og energidirektorat fremmet innsigelse i brev av 10. mai 2022. NVE har opprettholdt innsigelsen gjennom hele prosessen, senest i brev 30. juni 2023.

Innsigelsen er begrunnet i at fare for flom og skred ikke er tilstrekkelig utredet i planen. NVE har det statlige forvaltningsansvaret for forebygging av skader fra flom, erosjon og skred, og NVEs innsigelsesrett er nedfelt i NVEs veileder 2/2017.

NVE er høringsinstans for alle arealplaner, og stiller i den forbindelse krav om at reell naturfare skal være avklart på siste plannivå. Siden Småhusplanen er en detaljregulering og dermed ikke skal følges opp med ytterligere planlegging, mener NVE at kravet også må gjelde for denne planen. NVE har de senere årene også stilt tilsvarende krav til kommune­planer som danner grunnlag for direkte byggesaksbehandling.

I Oslo er NVE særlig opptatt av flomfare langs byens mange vassdrag, og skredfare både i bratt terreng og i områder som kan ha kvikkleire. Store deler av småhusområdene ligger under marin grense og i terreng med potensiell fare for kvikkleireskred. Det er laget en ROS-analyse til Småhusplanen. Etter NVEs innsigelse i mai 2022 har Oslo kommune arbeidet videre med denne. Kommunen har brukt kartlagte faresoner, aktsomhetskart fra NVE (flom og skred), kommunale aktsomhetskart og bratthetskart i analysearbeidet. Kommunen har likevel ikke fullt ut brukt eksisterende kunnskapsgrunnlag, og har heller ikke gjort nye undersøkelser. NVE har opprettholdt sin vurdering av at utredningene ikke er tilstrekkelige til å avklare reell fare på siste plannivå.

NVE mener også at kommunen har gjort feil ved å ikke legge inn hensynssoner for naturfare i plankartet. NVE mener kommunen må legge inn kjente faresoner for flom og skred, slik at grunneiere og tiltakshavere lettere kan vite om farene.

NVE mener at innsigelsen kan løses på tre ulike måter:

  1. Kommunen kan kartlegge reell fare i planen.
  2. Kommunen legger inn hensynssoner der naturfare ikke er tilstrekkelig utredet, med bestemmelser om byggeforbud innenfor hensynssonene, og der bygging kan tillates utenfor.
  3. Planen gjøres om til en kommunedelplan eller områderegulering, med krav om detaljregulering for å sikre utredning av naturfare på siste plannivå.

Oslo kommune mener at planens omfang tilsier at det ikke er mulig å avklare reell fare for alle områder i Småhusplanen. Kommunen påpeker at det ville kreve store ressurser å skaffe nok kunnskap om alle eiendommene som planen dekker. De har derfor basert ROS-analysen på eksisterende kunnskap, og mener at alle andre farer enn flom og skred er tilstrekkelig utredet.

Kommunen mener at kravene i planbestemmelsene om at reell flom- og skredfare skal utredes i byggesaksbehandlingen vil sikre trygg utbygging. De understreker at Småhus­planen er spesiell på grunn av størrelsen, og fordi det handler om forsiktig fortetting i allerede utbygde områder. Det er heller ikke kjent hvilke tiltak som vil komme og når de vil komme. På de fleste eiendommene vil det ikke gjennomføres tiltak på lang tid. Kommunen mener derfor det er bedre å utrede reell fare og fastsette sikringstiltak i byggesaksfasen.

Oslo kommune viser også til at dette er praksis i byggesaker med hjemmel i eldre regulerings­planer, fra før kravet om ROS-analyse kom inn i plan- og bygningsloven i 2010. De mener de har god kompetanse og rutiner for å håndtere ROS-tema i byggesaker.

Kommunen argumenterer også med at den nye Småhusplanen er mer restriktiv enn den forrige. Lavere utnyttelse, krav til minste tomtestørrelse og strengere regler for bevaring av trær reduserer utbyggingspotensialet. Lavere byggeaktivitet vil ifølge kommunen redusere risikoen for flom og skred.

Siden reell fare ikke er utredet for flom og skred, mener kommunen det vil være feil å legge inn hensynssoner i plankartet. Kartleggingene varierer i nøyaktighet, og ny kunnskap kommer stadig til. Kommunens fagmiljø jobber kontinuerlig med å forbedre kunnskaps­grunnlaget, og temakartene oppdateres jevnlig. Kommunen mener hensynssoner i plankartet vil bli statiske og kan gi falsk trygghet.

Mekling ble gjennomført 1. november 2023, uten at partene kom til enighet. Oslo bystyre vedtok reguleringsplanen allerede før meklingen, den 23. september 2023. Kommunen sendte saken til statsforvalteren 9. oktober 2023.

Statsforvalteren i Oslo og Viken tilrår i sin oversendelse av saken til Kommunal- og distriktsdepartementet i brev av 13. desember 2023 å ta innsigelsen fra NVE til følge. Statsforvalteren mener det foreligger et lovkrav om en ROS-analyse som skal identifisere risikofaktorer og vurdere om det er trygt å bygge ut. De mener kravet følger av ordlyden i plan- og bygningsloven § 4-3, og at lovkravet fremgår tydelig i Kommunal- og distriktsdepartementets rundskriv H-5/18 Samfunnssikkerhet i planlegging og byggesaks­behandling.

I oversendelsen vurderer statsforvalteren det rettslige grunnlaget for kravet om ROS-analyse i plansaker. Statsforvalteren mener kravet om ROS-analyser i plan- og bygningsloven § 4-3 også gjelder i denne saken. Dette selv om planen legger opp til lavere utnyttelse enn den forrige Småhusplanen. Statsforvalteren skriver videre at naturgitte farer som flom og skred er forhold som kan være avgjørende for om et område er egnet for utbygging, og at plan- og bygningslovens bestemmelser om ROS-analyse pålegger planmyndigheten å analysere slike naturfarer på siste plannivå.

Videre viser statsforvalteren til rundskriv H-5/18 om samfunnssikkerhet i planlegging og byggesaksbehandling, som slår fast at det ikke er mulig å utsette nærmere avklaring av reell fare fra siste plannivå til byggesaken. I så fall vil ikke kravet til ROS-analyse være oppfylt. Rundskrivet understreker også at dokumentasjonen vil være vanskelig å håndtere i en byggesak. At ROS-analysen er en del av plansaken, sikrer bedre medvirkning fra alle parter og interesser i saken.

Statsforvalteren viser også til rettspraksis. Slik statsforvalteren forstår lagmannsrettens dom i sak LB-2021-28987, skal det gjennomføres en analyse som identifiserer risikofaktorene og vurderer om den planlagte utbyggingen kan gjennomføres før en plan vedtas.[1]

Oslo kommune baserer seg på at reell fare skal håndteres i byggesaken. Derfor drøfter statsforvalteren også betydningen av plan- og bygningsloven § 28-1, som stiller krav til trygg byggegrunn. Dette er en materiell bestemmelse som gir selvstendig grunnlag for avslag. Statsforvalteren viser til juridisk teori, hvor det går fram at kommunen kan og skal bruke denne paragrafen dersom det blir klart at det er farlig å bygge et sted, selv om eiendommen er regulert til utbygging. Ny kunnskap om sikkerhet går foran det som ellers er fastsatt i gjeldende plan. Samtidig gjelder kravet om ROS-analyse på plannivå. Statsforvalteren legger til grunn at plan- og bygningsloven § 28-1 er ment som en sikkerhetsventil for tilfeller der farer ikke er fanget opp i planen. Loven legger ikke opp til at utredninger på byggesaksnivå kan erstatte ROS-analyse på plannivå.

Møte om saken ble holdt 2. februar 2024. På møtet deltok representanter fra Oslo kommune, Norges vassdrags- og energidirektorat, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Energidepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet. I tillegg har det i etterkant vært flere møter mellom Kommunal- og distriktsdepartementet og henholdsvis kommunen og NVE.

Energidepartementet anbefaler i brev av 25. mars 2024 å ta NVEs innsigelse til følge, og påpeker at Oslo kommune ikke har gjennomført noen av de endringene som NVE har foreslått for å løse innsigelsen. Departementet deler NVEs vurdering om at en ROS-analyse som kun bygger på eksisterende kunnskapsgrunnlag ikke er tilstrekkelig for å avklare reell flom- og skredfare i planområdet. Departementet viser til lovkravet og rundskriv H-5/18, og at det ved siste plannivå ikke er mulig å skyve nærmere avklaring av reell fare til byggesaken. Energidepartementet mener at dette er sterkt faglig begrunnet og har sikkerhetsmessig betydning for utbygging i hele landet. Departementet vurderer at utfallet i saken i et natur­fareperspektiv kan få prinsipielle konsekvenser for både offentlige og private aktører.

Kommunal- og distriktsdepartementets vurdering
Kommunal- og distriktsdepartementet skal etter plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd ta stilling til om innsigelsen fra NVE skal tas til følge, eller om kommunens vedtak skal godkjennes. Departementet kan gjøre nødvendige endringer i planen.

Innsigelsessaker handler i utgangspunktet om avveining av motstridende interesser. Når det ikke oppnås enighet lokalt, er det departementet som øverste planmyndighet som ut fra en slik interesseavveining tar stilling til om planen skal godkjennes eller ikke. Hvis lovens krav til planprosessen ikke er fulgt, kan ikke planen godkjennes. Hvorvidt lovens krav til risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS) slik det fremgår av plan- og bygningsloven § 4-3, er oppfylt, er et sentralt spørsmål i denne saken.

Krav til ROS-analyse ved endring av eksisterende plan som legger til rette for utbygging 
Departementet slutter seg til vurderingene som statsforvalteren gjør i sin tilråding. Selv om den reviderte Småhusplanen gir større begrensninger på hvor mye nybygging som er tillatt enn det den forrige versjonen gjorde, er det fortsatt en plan som legger til rette for ny utbygging. Planen åpner for flere tusen nye bygg, inkludert et stort antall nye boliger. Planen omfattes dermed av kravet til ROS-analyse etter plan- og bygningsloven § 4-3. At det kommunale planvedtaket gjelder en endring av en eksisterende plan har ingen betydning. Det er reglene som gjelder på vedtakstidspunktet for den aktuelle planen som gjelder.

Kravet om at reell fare skal være avklart på siste plannivå
Plan- og bygningsloven § 4-3 stiller krav om ROS-analyse for alle planer for utbygging. Det skal sikre at risiko og sårbarhet vurderes i plansaken og ikke utsettes til byggesaks­behandlingen. I planprosessen avklares det også om det er realistisk å oppfylle kravene i byggteknisk forskrift (TEK17). Kunnskap om usikre grunnforhold er avgjørende for gode planfaglige vurderinger. Det er viktig for å avgjøre hvor det er forsvarlig å bygge, og hvor videre utbygging bør unngås på grunn av risiko eller kostnadskrevende tiltak.

Det er kjent informasjon om kvikkleire i enkelte områder i Småhusplanen, uten at dette går fram av selve planen. Dette svekker forutsigbarheten for både innbyggere og utbyggere. Kommunen kan ikke legge til rette for utbygging i områder med kjent usikker byggegrunn uten å synliggjøre dette i planen. Departementet viser bl.a. til den ovennevnte dommen avsagt av Borgarting lagmannsrett, LB-2021-28987, som gjaldt gyldigheten av en reguleringsplan. Her stod forståelsen av kravet til ROS-analyse sentralt. Lagmannsretten uttalte bl.a.:

«Innholdskravene til risiko- og sårbarhetsanalysen følger særlig av § 4-3 første ledd andre punktum. Analysen skal «vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål», og den skal vise «eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging». Formuleringen stiller krav om at det forut for vedtakelsen av planen gjennomføres en reell analyse av om utbyggingen vil være gjennomførbar på en sikker måte, herunder hvilke endringer som vil oppstå. Samtidig følger det allerede av fjerde punktum at analysen skal følges opp med planbestemmelser.» (vår understreking)

Regjeringen har for øvrig i Meld. St. 27 (2023–2024) Tryggare framtid – førebudd på flaum og skred varslet styrket veiledning til kommunene om oppdatering og oppheving av areal­planer. Der fremheves det at arealplanlegging er det mest effektive virkemiddelet for å forebygge skader fra flom, skred og overvann ved ny bosetting.

Å sikre at nye boliger blir oppført på en trygg måte og på et trygt sted er svært viktig. Planer dekker ofte større arealer og flere eiendommer, noe som gir bedre grunnlag for vurderinger, særlig av områdestabilitet. Dette danner grunnlag for kravet om at reell fare skal avklares i plan, og ikke utsettes til byggesak. Som også statsforvalteren påpeker er kravet til sikker byggegrunn i plan- og bygningsloven § 28-1 ment som en sikkerhetsventil der det har kommet ny kunnskap eller der de faktiske forholdene har endret seg. Bestemmelsen er ikke ment å være og er heller ikke egnet til å erstatte de krav til planlegging med ROS-analyse som loven stiller. Departementet har i flere tolkingsuttalelser og brev de siste årene lagt til grunn at reell fare må avklares på siste plannivå.

I forarbeidene til plan- og bygningsloven § 28-1 er det særskilt henvist til plan- og bygnings­loven § 4-3 og plikten til å påse at det gjennomføres ROS-analyser i forbindelse med planer for utbygging. Dette er en erkjennelse av at plan- og bygningsloven § 28-1 ikke i seg selv er tilstrekkelig for å kunne avverge risiko og skade. Dette var også er en viktig grunn til at det i plan- og bygningsloven av 2008 ble innført krav om ROS-analyse i tilknytning til arealplanleggingen, se bl.a. NOU 2003: 14 side 184:

«Utvalget mener det er behov for økt bevissthet om risiko og sårbarhet i samfunnet generelt, og ved planlegging i et konkret geografisk område, og at det må brukes tid til å kartlegge hvilke risikoutfordringer en kan stå overfor. I dagens plan- og bygningslov er det ikke synliggjort noen slik direkte plikt til å kartlegge risikoforhold, selv om det framgår av lovens § 68 at visse risikoforhold skal vurderes og varetas. Plan- og bygningsmyndigheten har i den forbindelse en plikt til å unngå utbygging i risikoområder. Konsekvensene av lovens manglende krav, og planmyndighetens begrensete oppfølging, er at mange planer får en mangelfull planprosess. Det finnes en del eksempler på at manglende kartlegging har ført til situasjoner hvor menneskers liv og helse har blitt skadelidende og der planmyndigheten har fått krav om erstatning fra de som berøres. I så måte vil en plikt til å vurdere risiko- og sårbarhet forut for godkjenning av planvedtak redusere risikoen både for de som skal bygge og bo på arealet, og for plan- og bygningsmyndighetene som skal godkjenne utbyggingen.» (vår understreking). 

Det er ytterligere to forhold som departementet mener underbygger hvorfor plan- og bygningsloven § 28-1 ikke kan eller er egnet til å bruke som en hovedløsning. Det ene er at det er mulig å dispensere fra plan- og bygningsloven § 28-1, noe som åpner for at den helhetlige kartleggingen av risiko i et område ikke blir gjort. Det andre er kommunen i byggesaks­behandlingen står alene som myndighet, i motsetning til i planprosesser hvor NVE som fagmyndighet på skred og flom er involvert. At NVE er involvert gir større trygghet for at det blir gjennomført kartlegging slik at kravene til sikkerhet ivaretas på en helhetlig måte.

Småhusplanen til Oslo kommune legges til grunn for byggesaksbehandling av alt fra små tilbygg og fasadeendringer til større prosjekter med flere nye boliger. Det er ingen øvre grenser for hvor mange nye boliger som kan tillates gjennom direkte byggesaksbehandling. NVEs innsigelse bygger på at dette er i strid med kravet om at reell fare skal være avklart på siste plannivå.

Bakgrunnen for kravet om at reell fare skal avklares på siste plannivå, er at det gir de tryggeste løsningene for innbyggerne. Kvikkleireskred kan ta liv og ødelegge store materielle verdier. Dette er en reell fare, både i Oslo og andre steder i Norge. Enkelte steder kan det også være flomfare. Klimaendringene vil kunne øke flomfaren og gi mer erosjon, som igjen øker faren for kvikkleireskred. At et område er utbygd fra før av betyr ikke at det er trygt å bygge mer på stedet.

Både NVE og Energidepartementet har gitt uttrykk for at planen ikke imøtekommer kravene i plan- og bygningsloven § 4-3 og rundskriv H-5/18 Samfunnssikkerhet i planlegging og bygge­­saksbehandling om utredning av reell fare på siste plannivå. Departementet deler disse vurderingene, og har på denne bakgrunn kommet til at planen slik den foreligger, ikke kan godkjennes.

For at Småhusplanen skal kunne godkjennes som en detaljregulering uten krav til ytterligere planlegging, må Oslo kommune fullføre arbeidet med å kartlegge reell fare innenfor plan­området, og risikovurderingene må tas inn i hensynssoner i planen. For områder der natur­fare ikke er tilstrekkelig utredet, kan det tas inn bestemmelser om byggeforbud innenfor hensynssonene, men hvor bygging kan tillates utenfor.

Oslo kommune har uttalt at det er urealistisk å avklare hele området for risiko mot kvikk­leireskred som en del av arbeidet med Småhusplanen. Departementet viser i den forbindelse til at NVE har pekt på at et alternativ kan være å endre planen til en områderegulering med krav om detaljregulering for områder der naturfare ikke er avklart. En sammenstilling av eksisterende data som dybde til fjell, topografi og avstand til vassdrag kan, slik departe­mentet forstår det, avklare risikoen for større deler av områdene i Småhusplanen. For områder som ikke avklart, vil kravet om detaljregulering gjelde.

Teknisk forskrift stiller krav som skal ivareta at tiltak i sikkerhetsklasse K0 oppføres på en måte som gjør at de ikke er utsatt for skred og ikke øker faren for skred for omkringliggende bebyggelse. Dette omfatter blant annet garasjer, tilbygg/påbygg, frittstående uthus og redskapsboder. Kommunen kan derfor vurdere å gjøre unntak fra plankravet for K0-tiltak.[2] Det store flertallet av byggesaker innenfor planområdet gjelder tilbygg, påbygg, garasjer og fasadeendringer.

Departementet mener videre at kjente faresoner for flom og skred må tas inn i plankartet. Plankartet må vise hvor det på vedtakstidspunktet er kjent fare for flom eller kvikkleireskred. At faresoner normalt skal vises som hensynssoner i plankartet, følger av plan- og bygnings­loven § 4-3, hvor det står at: «Område med fare, risiko eller sårbarhet avmerkes i planen som hensynssone.» Faresonene må få egnede bestemmelser som beskriver hvilke særskilte hensyn som gjelder innenfor dem.

Spørsmålet om lovligheten av enkelte planbestemmelser 
I oversendelsen av innsigelsessaken til departementet har statsforvalteren gjort oppmerksom på at flere høringsuttalelser har stilt spørsmål ved lovligheten av flere bestemmelser i Småhusplanen. Private parter har ikke klagerett når departementet fatter endelig vedtak i en plansak gjennom innsigelsesbehandling. Statsforvalteren har derfor bedt om at departementet foretar en utvidet kontroll av planbestemmelsene.

Departementet har på denne bakgrunn gjort en vurdering av planbestemmelsene utover det som er vanlig praksis i innsigelsessaker. Det har også vært dialog med Oslo kommune om dette. Departementet har kommet til at flere av planbestemmelsene ikke kan hjemles i plan- og bygningsloven § 12-7, og at noen bestemmelser er så uklare at de ikke kan hjemle inngrep i innbyggernes rettsstilling. Vi viser til tidligere dialog med kommunen om hvilke bestemmelser dette gjelder.

Kommunens videre arbeid med planen
I tråd med generelle prinsipp i forvaltningsretten har plan- og bygningsloven krav om høring i plansaker. Intensjonen med disse kravene er at beboere som blir berørt av endringer skal kunne uttale seg om hvordan endringene påvirker dem, og at myndighetene som fatter vedtak skal ha et godt nok kunnskapsgrunnlag når de fatter vedtaket. Etter departementets vurdering er summen av endringer som må gjøres i Småhusplanen så omfattende at det er nødvendig med en ny høring før planen kan vedtas. Flere av endringene berører grunneiere og andre parter i saken.

Reguleringsplaner er enkeltvedtak etter forvaltningsloven, med tilhørende klagerett. Det er ikke klagerett på innsigelsesvedtak fra departementet, men det vil være klagerett dersom det er kommunen som vedtar den endelige planen. Dette gir en bedre ivaretakelse av innbyggernes rettsvern. Klagere som mener at det fortsatt er ulovlige planbestemmelser vil kunne få klagen behandlet av kommunen, og eventuelt også statsforvalteren.

Departementet vurderer at summen av endringer og prosess som skal til for å få på plass en gyldig plan er så omfattende at arbeidet bør utføres av kommunen, og at det ikke er aktuelt for departementet å gjøre endringene selv.

For å unngå nye innsigelser må kommunen ha tett dialog med NVE i det videre arbeidet med planen.

 

Vedtak
I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd godkjenner ikke Kommunal- og distriktsdepartementet reguleringsplanen for småhusområder i Oslos ytre by, vedtatt av Oslo bystyre 27. september 2023.

Kommunen er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet. Departementets vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 12-13 siste ledd.

Med hilsen
Bjørnar Selnes Skjæran

[1] Dommen gjaldt gyldigheten av en reguleringsplan, hvor det var anført bl.a. mangelfull utredning av faren for kvikkleireskred, jf. plan- og bygningsloven § 4-3.

[2] Se NVEs veileder nr. 1/2019 Sikkerhet mot kvikkleireskred. Veilederen er inntatt som preakseptert ytelse i byggteknisk forskrift § 7-3.

Kopi: 

Energidepartementet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Oslo kommune - Plan- og bygningsetaten
Oslo kommune Byrådsavdeling for byutvikling