3 Gjeldende rett

3.1 Innledning

En viktig funksjon for velferdsstaten er å sikre borgerne økonomisk trygghet. Personer som ikke er i arbeid blir i hovedsak sikret et rimelig inntektsnivå gjennom trygde- og pensjonsordninger. Disse ordningene retter seg mot enkeltgrupper, kjennetegnet ved at de befinner seg i en bestemt livssituasjon eller livsfase. De fleste av ordningene har tilknytning til arbeidslivet som vilkår for rettigheten, eller gjør tilknytning til arbeidslivet bestemmende for ytelsesnivået. Samlet sett omfatter ordningene den overveiende del av befolkningen, og er statens viktigste virkemidler for inntektssikring.

Økonomisk stønad til livsopphold har en annen innretning enn trygde- og pensjonsordningene. Stønaden er i utgangspunktet kun ment som en midlertidig ytelse, og retten til økonomisk stønad er universell i den forstand at den i utgangspunktet omfatter alle personer som oppholder seg i landet, og den kan tilstås uavhengig av hvilken livssituasjon eller livsfase en person måtte befinne seg i. Det stilles heller ikke krav til tilknytning til arbeidslivet eller opptjening av andre rettigheter. Ordningen er et nedre sikkerhetsnett og ivaretar økonomisk trygghet for personer som av ulike årsaker ikke kvalifiserer for stønad etter andre ordninger.

Med lovfesting av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad fra 1. november 2007, fikk personer hvis inntekt i hovedsak består av økonomisk stønad til livsopphold etter sosialtjenesteloven (sosialhjelp), en rett, på visse vilkår, til et arbeidsrettet program med sikte på arbeidsdeltakelse og selvforsørgelse. Med deltakelse i programmet følger en standardisert økonomisk stønad som er skattepliktig og pensjonsgivende. Bestemmelsene om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad ble ved vedtakelsen gitt en foreløpig forankring i sosialtjenesteloven kapittel 5A.

3.2 Menneskerettigheter

I Verdenserklæringen om menneskerettigheter (1948) artikkel 25 heter det:

«Enhver har rett til en levestandard som er tilstrekkelig for hans og hans families helse og velvære, og som omfatter mat, klær, bolig og helseomsorg og nødvendige sosiale ytelser, og en rett til trygghet i tilfelle av arbeidsløshet, sykdom, arbeidsuførhet, enkestand, alderdom eller annen mangel på eksistensmuligheter som skyldes forhold han ikke er herre over. Mødre og barn har rett til spesiell omsorg og hjelp. Alle barn skal ha samme sosiale beskyttelse enten de er født i eller utenfor ekteskap.» 1

Denne artikkelen må sees i sammenheng med artikkel 22 som uttrykker samfunnsmedlemmets rett til sosial trygghet og tilgang på økonomiske, sosiale og kulturelle goder som er uunnværlige for hans verdighet og den frie utviklingen av hans personlighet. Menneskerettighetsprinsippene er i dag i det vesentlige nedfelt i internasjonale konvensjoner som forplikter de enkelte stater og håndheves i et visst omfang gjennom internasjonale kontrollorganer. FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og barnekonvensjonen er blant konvensjonene som er inkorperert gjennom menneskerettsloven, og som etter § 3 i denne loven skal gå foran annen norsk lovgivning ved motstrid. Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter ble vedtatt 16. desember 1966 og trådte i kraft 3. januar 1976. I henhold til konvensjonens artikkel 9 har alle rett til sosial trygghet, herunder sosialtrygd. I henhold til artikkel 11 har enhver rett til en tilfredsstillende levestandard for seg og sin familie, herunder tilfredsstillende mat, klær og bolig. Bestemmelsen må forstås som en rett til en minimumsstandard av nødvendige basisgoder og mulighet for deltakelse i hverdagslivet og samfunnslivet, samt at enhver skal gis mulighet til å nyte basisnødvendigheter under verdige forhold (Eide mfl. 2001). Det forutsettes at den enkelte utnytter egne muligheter for å oppnå en tilstrekkelig levestandard.

Barnekonvensjonen ble vedtatt 20. november 1989 og trådte i kraft 2. september 1990. I henhold til konvensjonen skal ethvert barn ha rett til en tilstrekkelig levestandard og sosiale trygdeytelser.

Som konvensjonspart har staten forpliktet seg til å sette alt inn på at de rettigheter som er anerkjent i konvensjonen gradvis blir gjennomført fullt ut med alle egnede midler, og da særlig ved lovgivningsvedtak, jf. FN- konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 2. Staten har videre forpliktet seg til å garantere at de rettigheter som er anerkjent blir utøvet uten forskjellsbehandling og med lik rett for kvinne og mann. Forpliktelsen for staten er å respektere og beskytte disse menneskerettighetene, men også å tilrettelegge for oppfyllelse av rettighetene, herunder også å yte eller forsyne.

Etter sosialtjenesteloven er stønad til livsopphold og kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad kommunenes ansvar. Implementeringen av konvensjonen og sosialtjenesteloven skjer i kommunene. Staten ivaretar konvensjonsforpliktelsene blant annet ved å gi statlige veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold, og ved rettssikkerhetsordninger som overprøving av vedtak etter klage og muligheten for rettslig overprøving ved domstolene. Innføring av tilsyn ved fylkesmannen og plikt til internkontroll for kommunene, som foreslås i dette høringsnotatet, vil også ha betydning i denne sammenheng.

3.3 Sosialtjenesteloven

Lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven) legger hovedansvaret for de sosiale tjenester på kommunene. Formålet med loven er å fremme økonomisk og sosial trygghet, å bedre levekårene for vanskeligstilte og å bidra til økt likeverd og forbygge sosiale problemer. I tillegg skal loven bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre. Lovens bestemmelser om tjenester og tiltak gjelder i utgangspunktet for alle som oppholder seg i riket. Kapittel 2 regulerer fordelingen av ansvar etter loven mellom stat og kommune.

Etter kapittel 3 har den kommunale sosialtjenesten ansvar for å drive forebyggende sosialt arbeid og ansvar for å samarbeide med andre deler av forvaltningen og med frivillige organisasjoner for å løse oppgaver etter loven. Videre er sosialtjenesten pålagt å medvirke, sammen med kommunens øvrige etater, til å skaffe boliger til vaskeligstilte, gi informasjon om sosialtjenestens tilbud og sosiale forhold i kommunen og utarbeide beredskapsplan for sin sosialtjeneste.

Kommunen er i lovens kapittel 4 pålagt å etablere bestemte sosiale tjenester. Den skal ha en sosialtjeneste som kan gi opplysninger, råd og veiledning. De sosiale tjenester skal videre omfatte praktisk bistand og opplæring, herunder brukerstyrt personlig assistanse, avlastningstiltak, støttekontakt, plass i institusjon eller bolig med heldøgns tjenester og omsorgslønn. Kommunen har videre plikt til å finne midlertidig husvære til personer som ikke klarer det selv. Den siste bestemmelsen er mer utdypende omtalt under kapittel 4.

I lovens kapittel 4A er det gitt regler om rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemning.

Kapittel 5 og 5A i loven gir regler om økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad og er omtalt nedenfor.

Sosialtjenesteloven kapittel 6 understreker kommunenes ansvar for tiltak overfor rusmiddelmisbrukere, og inneholder regler om særlige tiltak overfor denne gruppen.

Kapittel 7 inneholder bestemmelser som omtaler kommunens ansvar for institusjoner og boliger med heldøgns omsorgstjenester.

Kapittel 8 inneholder regler om saksbehandlingen etter sosialtjenesteloven, og kapittel 10 gir bestemmelser om hvem som er ansvarlig for å gi hjelp etter loven.

Kapittel 11 gir bestemmelser om kommunens økonomiske ansvar for sosialtjenesten og om retten til å kreve vederlag hos den som mottar tjenester.

Kapittel 12 inneholder avslutningsvis bestemmelser om lovens ikrafttredelse og overgangsregler.

3.3.1 Økonomisk stønad

Økonomisk stønad til livsopphold er en individuell rettighet hjemlet i sosialtjenesteloven § 5-1. Det er sosialtjenestene i kommunen som har plikt til å tilstå ytelsen.

Vilkåret for å kunne gjøre krav på ytelsen er at man ikke kan sørge for sitt eget livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende andre økonomiske rettigheter. Det innebærer for det første at ordningen ikke er knyttet opp til at søkeren er i en bestemt livssituasjon eller har opparbeidet seg særskilte rettigheter. Rettigheten er også uavhengig av årsaken til stønadsbehovet.

For det andre innebærer bestemmelsen at ytelsen er subsidiær. Med det menes at alle andre forsørgelsesmuligheter, som for eksempel arbeid, offentlige eller private trygderettigheter, rett til privat forsørgelse eller underhold, eller realisasjon av formuesgoder, må være uttømt.

De vanligste ytelsene som tilkjennes etter bestemmelsen er økonomisk stønad til boutgifter, mat, klær, strøm, telefon, husholdningsartikler og transportutgifter. Stønaden ytes vanligvis som bidrag, lån eller garanti for lån, men kan i særlige tilfeller ytes som varer eller tjenester.

Til tross for at ytelsen er en individuell rettighet, og ikke beror på sosialtjenestens skjønn, har sosialtjenesten mulighet til å stille vilkår ved tilståelse av hjelp. Dette følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper og er lovfestet i sosialtjenesteloven § 5-3. Rettighetens subsidiære karakter, særlig i forhold til forsørgelse ved eget arbeid, begrunner muligheten til å stille vilkår. Vilkårene som stilles må likevel ikke være uforholdsmessig byrdefulle for den enkelte. Det vil for eksempel kunne stilles vilkår om deltagelse på arbeidsmarkedstiltak, kommunale kvalifiseringstiltak, aktiv jobbsøking eller om å akseptere et bestemt jobbtilbud. Det er også særskilt lovhjemmel for at sosialtjenesten kan kreve at mottakeren skal utføre passende arbeidsoppdrag i kommunen.

Et annet kjennetegn ved stønad til livsopphold er at den utmåles etter en individuell behovsprøving. Denne måten å utmåle stønaden på er valgt fordi man med en standardisert stønad vanskelig vil kunne ta høyde for alle tenkte hjelpesituasjoner og behov. Individuell behovsvurdering er en forutsetning for at ordningen kan fungere som et siste sikkerhetsnett.

I særlige tilfeller kan sosialtjenesten tildele økonomisk stønad selv om personen ikke har krav på hjelp etter § 5-1. Forutsetningen er at den økonomiske stønaden bidrar til at personen vil kunne «overvinne eller tilpasse seg en vanskelig livssituasjon», jf. § 5-2. Utgifter det kan ytes støtte til etter denne bestemmelsen kan for eksempel være utgifter til dekning av gjeld, kvalifiseringstiltak eller særlige tiltak av velferdsmessig betydning.

3.3.2 Kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad

Bestemmelsene om et arbeidsrettet kvalifiseringsprogram og en standardisert kvalifiseringsstønad er beskrevet i Ot.prp. nr. 70 (2006-2007) som ble behandlet av Stortinget høsten 2007. Departementet vil derfor ikke gi en nærmere omtale av ordningen her, ut over omtalen under punk 2.3 og punkt 3.1 over.

3.3.3 Skjønn og rettslige skranker

Økonomisk stønad til livsopphold etter § 5-1 skal innvilges til personer som ikke kan sørge for sitt livsopphold ved arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter. Vurderingen av om søkere oppfyller vilkårene, og følgelig har rett til økonomisk stønad, er ikke en skjønnsmessig vurdering. I tillegg til å gi klare vilkår for rett til livsopphold, pålegger bestemmelsen sosialtjenesten å innvilge ytelsen når vilkårene er oppfylt. Dette skiller § 5-1 fra § 5-2 hvor sosialtjenesten vil kunne unnlate å innvilge ytelsen selv om vilkårene skulle være oppfylt.

Sosialtjenesten har derimot et betydelig rom for skjønn når det gjelder ytelsenes nivå og art, og ikke minst når det gjelder vurderingen av om det skal stilles vilkår til ytelsen, og eventuelt hvilke vilkår som skal stilles. På grunn av sosialtjenestens vide adgang til å stille vilkår, vil denne avgjørelsen i praksis være av meget stor betydning for den enkelte.

Sosialtjenesten står likevel ikke fritt når den skal fatte avgjørelser om ytelsenes nivå, art og betingelser. Skjønnet innskrenkes av tolkningen av bestemmelsen selv, med særlig vekt på lovens formålsparagraf. I utgangspunktet skal vedtak etter loven bidra til å fremme lovens formål, og det kan ikke fattes vedtak som strider mot lovens formål. Det skal med andre ord ytes økonomisk stønad, og stønaden skal blant annet sikre økonomisk trygghet.

Videre kan den økonomiske stønaden ikke falle under en faglig forsvarlig minstestandard, vurdert i forhold til den enkelte sak.

Det kan ikke fattes avgjørelser som strider mot alminnelige forvaltningsrettslige regler. Det innebærer blant annet at det ikke kan tas utenforliggende hensyn, at det ikke kan bli foretatt usaklig forskjellsbehandling, og at avgjørelsene i resultat ikke kan være grovt urimelige. Vedtakene kan heller ikke stride mot andre rettsregler, for eksempel krenke en persons ærbarhet.

Vilkår for stønaden må ha saklig sammenheng med vedtaket og ikke være uforholdsmessig tyngende sett i forhold til den stønad som blir innvilget.

3.3.4 Klageadgang

Vedtak etter sosialtjenesteloven kan påklages til fylkesmannen i fylket. Fylkesmennenes klagebehandling er en viktig rettsikkerhetsordning og korrektiv til den kommunale praksis. I 2007 ble det fremmet 3726 klagesaker om økonomisk stønad for landets fylkesmenn. Klage over vedtak om økonomisk stønad utgjør den klart største gruppen (69 prosent) av alle klager etter sosialtjenesteloven.

Etter sosialtjenesteloven § 8-7 kan fylkesmannen overprøve alle sider av kommunens vedtak, med unntak av kommunens frie skjønn, som fylkesmannen kun kan overprøve hvis det er åpenbart urimelig. Fylkesmannen har med andre ord kompetanse til å oppheve eller omgjøre vedtak som er lovstridige eller hvor sosialtjenestens vedtak er åpenbart urimelige. Lovstridige vedtak er vedtak hvor sosialtjenesten har tolket loven feil, begått saksbehandlingsfeil, misbrukt sin myndighet for eksempel ved usakelig forskjellsbehandling av søkere, bedømt faktum feil eller tilkjent ytelser eller tjenester på et nivå som ligger under en forsvarlig minstestandard.

Sosialtjenestens hensiktsmessighetsskjønn (i hovedsak vurderingen av nivået og arten av ytelsene, samt bruk av vilkår) kan fylkesmannen kun overprøve i den grad det fremstår som åpenbart urimelig. Hovedbegrunnelsen for unntaket er hensynet til det kommunale selvstyret.

For den enkelte vil fylkesmannens lovlighetskontroll med hensyn til om vilkårene for økonomisk stønad er tilstede, gjerne være vel så viktig som kontrollen med kommunens skjønnsutøvelse. Fylkesmannen vil for eksempel kunne overprøve om en søker har gjort tilstrekkelig til å kunne anses for å ha «sørget for sitt eget livsopphold» og vurdere om en utgift faller inn under livsoppholdsbegrepet. Det hører også inn under lovlighetskontrollen å ta stilling til om det tildelte beløpet sikrer mottakeren et forsvarlig livsopphold.

3.3.5 Forarbeider

Fattig-, forsorgs- og sosialomsorgslovgivningen har tjent som et siste sikkerhetsnett for de vanskeligstilte i samfunnet opp gjennom årene. Lov om sosiale tjenester mv. av 13. desember 1991 nr. 81, Ot.prp. nr. 29 (1990-91), trådte i kraft 1. januar 1993. Deler av loven har vært endret flere ganger siden, blant annet gjennom følgende lovproposisjoner:

• Ot.prp. nr. 62 (2000-2001) - Endring og utvidelse av tilsynet med tjenester i omsorgsboliger og andre hjemmebaserte tjenester

• Ot.prp. nr. 54 (2002-2003) - Rett til individuell plan

• Ot.prp. nr. 70 (2006-2007) - Innføring av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad

Lovforslaget er i stor grad en videreføring av bestemmelser i sosialtjenesteloven. Forarbeidene til sosialtjenesteloven vil derfor fortsatt være veiledende for tolkningen og praktiseringen av lovforslaget. Det er vist til relevante forarbeider under merknadene til de enkelte bestemmelsene.