2 Bakgrunnen for lovforslagene
2.1 Bakgrunnen for forslaget om å endre straffeloven § 135 a om rasisme
2.1.1 Innledning
I den senere tid har det vært eksempler på at personer har blitt utsatt for vold - eller blitt drept - på grunn av sin etnisitet. Blant annet på bakgrunn av det tragiske Holmliadrapet 26. januar 2001, der en mørkhudet gutt ble drept av nynazister, satte Justisdepartementet ned en studiegruppe for å undersøke rettstilstanden på området i to land der dette problemet har eksistert i lengre tid og/eller i større omfang (se nærmere punkt 2.1.2 nedenfor). Proposisjonen her følger opp studiegruppens forslag til endringer i norsk rett.
Forslaget til endring av straffeloven § 135 a er ledd i oppfølgingen av Sem-erklæringen, der det fremgår at samarbeidsregjeringen vil arbeide aktivt mot rasisme, rasistisk motivert vold, diskriminering og fremmedfiendtlighet.
2.1.2 Studiegruppens oppnevnelse, mandat og sammensetning
Justisdepartementet nedsatte 31. januar 2001 en studiegruppe for å undersøke tiltak mot rasisme og nynazisme i Sverige og Tyskland. Gruppen fikk følgende mandat og sammensetning:
«1. Studiegruppa skal samle inn informasjon om hvilke regler og praksis som finnes i Sverige og Tyskland med hensyn til
forbud mot nazistiske og/eller rasistiske partier og/eller organisasjoner,
forbud mot nazistiske og/eller rasistiske ytringer og symboler,
forbud mot nazistiske og/eller rasistiske manifestasjoner, arrangement, demonstrasjoner etc.,
forbud mot at erklærte nazister og/eller rasister oppholder seg på spesielle steder til spesielle tider.
2. Gruppa skal innhente kunnskap om de debatter som måtte foregå i Sverige og Tyskland med hensyn til om forbudene har ønsket virkning, og om forbudene eventuelt burde gå lengre eller kortere. Videre skal man se hen til ikke-rettslige virkemidler som myndighetene mener har en positiv effekt, og hvilke andre virkemidler som framheves i debatten.
3. Gruppa skal komme med en anbefaling til Justisdepartementet med hensyn til om ett eller flere av de forbud som finnes i Sverige og Tyskland bør innføres også i Norge. Gruppa skal redegjøre for andre virkemidler man blir kjent med som synes å ha positiv effekt.
Gruppas rapport skal også oversendes lovutvalget for lov mot etnisk diskriminering.
4. Gruppa gis følgende sammensetning:
Konstituert lovrådgiver Ørnulf Røhnebæk, Justisdepartementet (leder)
Forsker Katrine Fangen, Forskningsstiftelsen FAFO
Forsker Henrik Lunde, Antirasistisk Senter
Avdelingsdirektør Stephan Mo, Kommunal- og regionaldepartementet
Statsadvokat Per Reehorst, Statsadvokatene i Oslo
5. Gruppa skal avgi rapport innen 1. mars 2001.»
2.1.3 Studiegruppens rapport
Studiegruppen avga sin rapport Forbud mot rasistiske organisasjoner, ytringer og demonstrasjoner i Sverige og Tyskland (heretter «rapporten») til departementet 9. mars 2001.
Gruppen foreslår å tilføye et nytt annet ledd i straffeloven § 135 a om rasistiske ytringer, slik at bestemmelsen uttrykkelig skal omfatte rasistiske symboler. Studieguppen begrunner forslaget med at det reelle vernet mot hets og trakassering ikke fungerer tilfredsstillende i dag. Studiegruppen har delt seg i et flertall og et mindretall når det gjelder den nærmere utformingen av forslaget (se nedenfor punkt 3.3.2).
Studiegruppen foreslår ikke å innføre forbud mot rasistiske organisasjoner eller demonstrasjoner.
2.1.4 Høringen
Justisdepartementet sendte 16. mars 2001 studiegruppens rapport på høring til følgende adressater:
Departementene
Registrerte politiske partier
Høyesterett
Lagmannsrettene
Bergen byrett
Oslo byrett
Kristiansand byrett
Trondheim byrett
Stavanger byrett
Hedmarken sorenskriverembete
Salten herredsrett
Riksadvokaten
Statsadvokatene
Politidirektoratet
Bergen politidistrikt
Bodø politidistrikt
Hamar politidistrikt
Kristiansand politidistrikt
Oslo politidistrikt
Stavanger politidistrikt
Trondheim politidistrikt
Politiets overvåkningstjenesteØKOKRIM
Regjeringsadvokaten
Barneombudet
Datatilsynet
Allmennkringkastingsrådet
Amnesty International (norsk avdeling)
Antirasistisk senter
A-pressen ASA
Bergen forsvarerforening
Den Norske Advokatforening
Den norske Dataforening
Den norske Dommerforening
Den norske Forfatterforening
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø
FAFO
FOKUS
Foreningen Forn Sed
Forsvarergruppen av 1977
Forum for offentlig informasjon
Institutt for journalistikk
Institutt for medier og kommunikasjon
Institutt for menneskerettigheter
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Juridisk rådgivning for kvinner - JURK
Jusshjelpa i Nord-Norge
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter (KIM)
KRIPOS
Landsforeningen for Voldsofre
Landsrådet for Norges Barne- og Ungdomsorganisasjoner, LNU
Lovutvalget for ny lov mot etnisk diskriminering
MIRA - Ressurssenteret for innvandrer- og flyktningekvinner
Norges Juristforbund
Norsk filmklubbforbund
Norsk forening for kriminalreform, KROM
Norsk Forum for Ytringsfrihet
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk rikskringkasting AS
Norsk Telegrambyrå AS
Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)
Organisasjonen mot Offentlig Diskriminering, OMOD
Oslo bispedømmeråd
Primærmedisinsk Verksted (PMV)
Politiets Fellesforbund
Norske kvinnelige juristers forening
Politiembetsmennenes Landsforening
Redd Barna
Rettspolitisk forening
Schibsted ASA
Senter mot etnisk diskriminering (SMED)
Stiftelsen Fritt Ord
Straffedes Organisasjon i Norge - SON
Ungdom Mot Vold
Åsatrufellesskapet Bifrost
Høringsfristen var 15. juni 2001. Ved brev 28. juni 2001 ble rapporten sendt til ytterligere noen adressater med frist for uttalelse 1. august 2001. Disse var:
Boazo Ealahus Searvi v/Mattis M. Sara
Norske Kveners Forbund/Ruijan Kveeniliitto
Norske Reindriftssamers Landsforbund
Norske Samers Riksforbund
Samenes Landsforbund
Sametinget
Skogsfinske interesser i Norge
International Romani Unions representant i Norge: Raya Bielenberg
Kontaktperson for rom i Oslo: Jan Jansen
Landsorganisasjonen for Romanifolket
Romanifolkets Landsforening
Romani Interesse Organisasjon
Stiftelsen Roma
Stiftelsen romanifolket/taterne
Bispemøtet
Kirkerådet
Norges frikirkeråd
Norges kristne råd
Oslo katolske bispedømme
BuddhistForbundet
Central Jamaat-e Ahl-e Sunnat Norway
Det mosaiske trossamfunn i Oslo
Det mosaiske trossamfunn i Trondheim
Tyrkisk Islamske Union
Human-Etisk Forbund
Islamsk råd i Norge
Jehovas vitner
Norges Hindu Kultursenter
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Svenska Kyrkan/Svenska Margaretakyrkan
The Anglican Chaplaincy in Norway
World Islamic Mission Norway
Følgende høringsinstanser har avgitt svar:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Fiskeridepartementet
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruksdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Borgarting lagmannsrett
Gulating lagmannsrett (førstelagmannen)
Oslo Statsadvokatembeter
Politidirektoratet (POD)
Bodø politidistrikt
Oslo politidistrikt
Stavanger politidistrikt
Trondheim politidistrikt
Allmennkringkastingsrådet
Barneombudet
Datatilsynet
Det Mosaiske Trossamfunn i Oslo
Den Norske Advokatforening
Folkepartiet (Norsk Folkeparti)
Foreningen Forn Sed
Institusjonen Fritt Ord (IFO) - i høringsbrevet kalt «Stiftelsen Fritt Ord»
Juridisk rådgivning for kvinner - JURK
Juss-Buss
Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)
KRIPOS
Landsorganisasjonen for Romanifolket
Norsk Forum for Ytringsfrihet
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk rikskringkasting AS
Oslo biskop
Politiets fellesforbund
Redd Barna
Senter mot etnisk diskriminering (SMED)
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Sametinget
Straffelovkommisjonen
The Anglican Chaplaincy in Norway
Universitetet i Tromsø, juridisk fakultet
Åsatrufellesskapet Bifrost
I tillegg har høyesterettsadvokat Erik Gjems-Onstad avgitt høringsuttalelse.
Følgende instanser hadde ingen merknader til forslaget: Høyesterett, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Fiskeridepartementet, Landbruksdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Borgarting lagmannsrett, Datatilsynet og Juridisk rådgivning for kvinner.
Et flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg om det nærmere innholdet i rapporten, støtter forslaget om å ta inn et forbud mot bruk av rasistiske symboler i straffeloven § 135 a. Men mange er uenige i det konkrete forslaget til lovendring som studiegruppen fremmer. Et klart flertall er enig med studiegruppen i at det ikke bør innføres et forbud mot rasistiske demonstrasjoner og organisasjoner. Det nærmere innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet senere i proposisjonen, i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget.
2.1.5 Annet relevant utredningsarbeid
Kongen i statsråd nedsatte 3. mars 2000 et lovutvalg (det såkalte Holgersenutvalget) som hadde i mandat å utrede og komme med forslag til ny lov mot etnisk diskriminering og å foreta en samlet vurdering av eksisterende sivilrettslige og strafferettslige reguleringer av vernet mot etnisk diskriminering, herunder straffeloven § 135 a. Utvalget fikk sitt mandat presisert i brev 2. mai 2001 fra Kommunal- og regionaldepartementet. Det ble vist til studiegruppens rapport, og utvalget ble bedt om å tilpasse sitt arbeid til Justisdepartementets oppfølging av den. Utvalget la frem sin utredning og forslag til ny lov 14. juni 2002. Utredningen skal sendes på høring.
Ytringsfrihetskommisjonen leverte 22. september 1999 sin utredning med forslag til ny Grunnlov § 100, NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted». Ytringsfrihetskommisjonen drøfter straffeloven § 135 a i forhold til ytringsfriheten på side 151-154 i sin utredning. Kommisjonen anbefaler en revisjon av § 135 a i lys av den foreslåtte grunnlovsparagrafen. Utredningen er under oppfølging i Justisdepartementet, og en stortingsmelding er planlagt fremmet våren 2003.
Regjeringen la 1. juli 2002 frem en handlingsplan mot rasisme og diskriminering 2002-2006.
2.1.6 Begrepsbruk
Studiegruppen sier følgende om sin bruk av begreper i rapporten:
«Det foreligger et allsidig knippe av begrep for å beskrive den ideologien, de miljøene og de motivene som ligger bak de handlinger, ytringer og holdninger vi her drøfter. Det framstår som rasjonelt om man kan holde seg til ett samlebegrep, slik at man slipper å gjenta hele listen av mulige mer presise kategorier, som nazisme, nynazisme, fascisme, fremmedfiendtlighet, antisemittisme, høyre-ekstremisme, hvit makt etc. Vi ser det slik at man med tilstrekkelig klarhet kan bruke begrepet rasisme som et fellesbegrep.»
Departementet er enig i at det er hensiktsmessig å bruke et samlebegrep, og forstår i det følgende uttrykket «rasisme» slik studiegruppen beskriver det.
Det går frem av regjeringens handlingsplan kapittel 2 at regjeringen ikke lenger vil bruke begrepet «rase». Holgersenutvalget har trukket samme konklusjon, og uttaler i utredningen kapittel 2.2:
«Begrepet «rase» vil utvalget unngå å bruke, da det ikke er noe vitenskapelig belegg for å inndele menneskeheten i ulike «raser» og begrepet er sterkt belastet. Begrepet rasisme uttrykker imidlertid noe reelt og vil bli benyttet i samsvar med vanlig oppfatning av begrepet.»
I utvalgets utkast til § 135 a er ikke «rase» med i oppregningen.
Departementet har i proposisjonen her søkt å følge opp den begrepsbruken som regjeringen bruker i handlingsplanen. Spørsmålet om å fjerne uttrykket «rase» fra § 135 a vil bli fulgt opp når Holgersenutvalgets utredning har vært på høring.
2.2 Bakgrunnen for forslaget om å endre straffeprosessloven § 222 a om besøksforbud
2.2.1 Innledning
Ved lov 1. juli 1994 nr. 50 ble det vedtatt en ny § 222 a i straffeprosessloven om besøksforbud som ikke er ledd i en strafferettslig reaksjon. Formålet med bestemmelsen er å øke tryggheten for ofre for vold, trusler og trakassering, særlig i forbindelse med familievold og kvinnemishandling.
Loven krever ikke at den det nedlegges besøksforbud overfor, har begått en straffbar handling. Besøksforbud kan også nedlegges overfor noen som foreløpig ikke har utøvd vold eller på annen måte har krenket en annens fred - så lenge det er risiko for at han vil gjøre det. For enkelthets skyld bruker departementet likevel i proposisjonen ofte betegnelsen «overgriperen» som en samlebetegnelse på dem som allerede har krenket en annen og på potensielle krenkere.
Ved lov 2. mars 2001 nr. 7 ble straffeloven § 342, som blant annet setter straff for brudd på straffeprosessloven § 222 a, endret. Strafferammen ble hevet for å utvide adgangen til å pågripe og varetektsfengsle ved brudd på besøksforbud. Botalternativ ble innført for å åpne for å ilegge forelegg for mindre alvorlige overtredelser og dermed sikre en raskere reaksjon. Forsøk samt alle former for medvirkning ble gjort straffbart. Før denne lovendringen gjaldt straffansvaret for medvirkning bare visse former for psykisk medvirkning, og forsøk var straffritt.
Under høringen av forslaget til endring i straffeloven § 342 hadde enkelte høringsinstanser også merknader til utformingen av straffeprosessloven § 222 a. Dels dreide det seg om forslag til tekniske justeringer, dels om forslag til materielle endringer. Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 81 (1999-2000) på side 31 at en del av forslagene var av en slik art at de burde sendes på høring, og at det var hensiktsmessig å behandle alle forslagene til endring i § 222 a under ett. Departementet ville derfor behandle spørsmålene senere i en egen sak.
Under høringen av forslaget til endring i straffeloven § 342 ble det anført at reglene om besøksforbud er uklare på noen punkter. Jusstudentene Anne Kari Braathen og Stine Molstad Novsjø har i sin særavhandling Besøksforbud etter straffeprosessloven § 222 a (2000) undersøkt hvordan de som praktiserer besøksforbudbestemmelsen, oppfatter den. De konkluderer med at aktørene tolker bestemmelsen ulikt.
Oppfattes reglene som uklare, kan det bevirke at terskelen for å nedlegge forbud i praksis blir høyere enn forutsatt. Dermed blir besøksforbud et mindre effektivt virkemiddel for å forebygge vold og andre krenkelser enn lovgiverne la opp til. Det er også uheldig om reglene om besøksforbud praktiseres ulikt: De som trenger beskyttelse, har krav på beskyttelse uavhengig av bosted.
Et besøksforbud kan gå ut på at en person forbys å oppholde seg på et bestemt sted, forfølge, besøke eller på annet vis kontakte en annen person. I noen tilfeller kan det være behov for å forby overgriperen å oppholde seg i sitt eget hjem. Dagens ordlyd er etter departementets syn ikke til hinder for besøksforbud med et slikt innhold, men adgangen til en slik beskyttelse bør gå klart frem av loven, slik at det ikke er tvilsomt at muligheten finnes. Også fordi et slikt besøksforbud er inngripende overfor overgriperen, er det behov for en særskilt hjemmel. Og siden forbudet er inngripende, er det behov for egne, strengere vilkår enn for andre besøksforbud.
Justisdepartementet utarbeidet på denne bakgrunn et høringsnotat med forslag om å endre straffeprosessloven § 222 a.
Forslaget til endring av straffeprosessloven § 222 a må ses i sammenheng med andre tiltak fra Justisdepartementet som har til formål å bekjempe vold mot kvinner og å bedre situasjonen for voldsofre:
Det er blant annet opprettet et kvinnevoldsforum sammensatt av representanter fra en rekke organisasjoner. Forumet skal være en pådriver for å synliggjøre vold mot kvinner og stimulere til debatt om hvordan omfanget av slik vold kan reduseres.
Justisdepartementet har i tillegg opprettet et kvinnevoldsutvalg som skal utrede stillingen for kvinner som utsettes for fysisk og psykisk vold, trusler og overgrep fra sin nåværende eller tidligere samlivspartner. Utvalgets arbeid skal styrke stillingen til kvinner som er utsatt for vold og overgrep, gjennom å foreslå forbedringer og innskjerpinger av lovverket, iverksettelse av forbedrede forebyggende tiltak og utvikling av tiltak for at ofrene kan bli møtt av offentlige instanser på en bedre måte. Utvalget skal levere sin utredning 1. september 2003.
Videre har dr. juris Anne Robberstad på oppdrag fra Justisdepartementet utredet den fornærmedes straffeprosessuelle posisjon i de nordiske landene. I utredningen (Kontradiksjon og verdighet), som ble overlevert til departementet 1. februar 2002, har Robberstad foreslått lovendringer som kan forbedre den fornærmedes stilling i norsk rett. Utredningen har særskilt for øye den straffeprosessuelle stillingen for ofre for volds- og seksuallovbrudd. Utredningen ble 7. juni 2002 sendt på høring med frist 1. november 2002.
Som et ledd i oppfølgingen av handlingsplanen Vold mot kvinner er blant annet ordningen med voldsalarmer videreført. I samarbeid med Oslo Politidistrikt har Politidirektoratet startet uttestingen av voldsalarmer som kan brukes utendørs. En arbeidsgruppe nedsatt av Justisdepartementet har vurdert spørsmål knyttet til å gi trusselutsatte personer økt vern av personopplysninger, herunder adgang til å innvilge truede personer endret personnummer. En proposisjon vil bli lagt frem i løpet av høsten 2002. Justisdepartementet har i samarbeid med Politidirektoratet, Likestillingssenteret og Krisesentersekretariatet utarbeidet en instruks til bruk for politiet for håndtering av saker om vold i nære relasjoner. I løpet av juli 2002 vil det bli etablert en ordning med familievoldskoordinatorer ved hvert av landets 27 politidistrikter. Koordinatorene vil ha spisskompetanse på vold mot kvinner.
Forslaget om å endre straffeprosessloven § 222 a er ledd i oppfølgingen av Sem-erklæringen, der det fremgår at samarbeidsregjeringen vil bekjempe vold mot eldre, barn og kvinner og gi personer som lever med konstante voldstrusler et reelt vern.
2.2.2 Høringen
Justisdepartementet sendte 15. oktober 2001 på høring et forslag til endringer i straffeprosessloven § 222 a til følgende instanser:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Herreds- og byrettene
Riksadvokaten
Regjeringsadvokaten
Statsadvokatene
Politidirektoratet
Politidistriktene
Alternativ til Vold
Barneombudet
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø
DIXI ressurssenter for voldtatte
Forsvarergruppen av 1977
Innvandrerkontoret
Institutt for menneskerettigheter
Juridisk rådgivning for kvinner - JURK
Jusshjelpa i Nord-Norge
Juss-Buss
Jussformidlinga i Bergen
Kirkelig ressurssenter for mishandlede kvinner
Kompetansesenter for voldsofferarbeid
Krisesentersekretariatet
Kvinnefronten
Kvinnegruppa Ottar
Kvinneuniversitetet i Nord
Kvinneuniversitetet på Løten
Landsforeningen for Voldsofre og motarbeiding av vold
Likestillingsombudet
Likestillingssenteret
MIRA-senteret
Nasjonalt ressurssenter for seksuelt misbrukte barn
Norges Kvinne- og familieforbund
Norges Juristforbund
Norges Lensmannslag
Norsk forening for kriminalreform - KROM
Norsk forbund for voldsofre
Norsk Krisesenterforbund
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets fellesforbund
Politihøgskolen
Rettspolitisk forening
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger
Senter for kvinneforskning
Senter for kvinne- og kjønnsforskning
Senter mot etnisk diskriminering - SMED
Høringsfristen var 15. januar 2002. Følgende høringsinstanser svarte:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Forsvarsdepartementet
Helsedepartementet
Landbruksdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Sosialdepartementet
Høyesterett
Agder lagmannsrett
Borgarting lagmannsrett
Frostating lagmannsrett
Heggen tingrett
Lofoten tingrett
Solør tingrett
Riksadvokaten
Nordland statsadvokatembeter
Oslo statsadvokatembeter
Politidirektoratet
Drammen politidistrikt
Barneombudet
Barnevernpedagogutdanningen ved Høyskolen i Oslo
Den Norske Advokatforening
Den norsk Dommerforening
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo
Juridisk rådgivning for kvinner - JURK
Kompetansesenter for voldsofferarbeid
Krisesentersekretariatet
Likestillingsombudet
Norges Juristforbund
Norsk Krisesenterforbund
Norsk Kvinnesaksforening
Politiembetsmennenes landsforening
Politiets fellesforbund
Senter mot etnisk diskriminering
Et klart flertall av instansene støttet hovedpunktene i forslaget til ny § 222 a.
Innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet nærmere i tilknytning til de enkelte forslagene.
2.3 Bakgrunnen for forslaget om å endre straffeloven § 62 om strafferammen ved konkurrens
2.3.1 Stortingets behandling av forslag fremsatt i Dokument nr. 8: 12 (1998-99)
Stortingsrepresentantene Carl I. Hagen og Jan Simonsen foreslo 20. november 1998 å endre straffeloven § 62, jf. Dokument nr. 8: 12 (1998-99). Forslaget gikk ut på å oppheve straffskjerpelsesprinsippet i straffeloven § 62, og i stedet innføre en regel om at retten ved domfellelse for flere forbrytelser først skal fastsette en straff for hver enkelt overtredelse, og deretter legge straffene sammen (kumulasjonsprinsippet). (Straffskjerpelsesprinsippet innebærer at det skal fastsettes én felles straff for alle overtredelsene, men strafferammen er utvidet.)
Straffeloven § 62 første ledd skulle etter forslaget lyde:
«Har nogen i samme eller i forskjellige Handlinger forøvet flere Forbrydelser eller Forseelser, idømmes særskilt straf for hver Forbrydelse eller Forseelse som sones konsekutivt. Den fælles Frihedsstraf fastsættes til Fængsel, hvor nogen enkelt af de strafbare Handlinger vilde have medført saadan Straf. Dersom summen av de forskjellige straffe medfører lenger dom end Fængsel i 21 år begrenses Frihedsstraffen til Fængsel i 21 år.»
Forslagsstillerne begrunnet forslaget med at det vil være en fordel å få vanekriminelle ut av sirkulasjon for lengre perioder, og at det ikke er rettferdig at lovbrytere som blir idømt en samlestraff, skal få en «kvantumsrabatt» i straffen.
Justiskomiteens flertall avviste forslaget, men anbefalte at Odelstinget skulle fatte følgende vedtak (jf. Innst. O. nr. 63 (1998-99) side 4):
«IV. Stortinget ber Regjeringen vurdere en endring av straffeloven § 62 slik at det blir adgang til å idømme strengere maksimalstraff for flere forhold som pådømmes i konkurrens, enn dagens regel med en øvre grense på 1½ ganger strafferammen for det alvorligste av de pådømte forhold gir adgang til.»
Stortinget traff 18. mai 1999 vedtak i samsvar med forslaget.
2.3.2 Justisdepartementets oppfølging
Justisdepartementet tok i møte 25. august 1999 med riksadvokaten bl.a. opp spørsmålet om behovet for lovendring til bekjempelse av omfattende eller gjentatt vinningskriminalitet. I brev 2. september 1999 ga riksadvokaten uttrykk for at det etter hans oppfatning ikke er behov for lovendringer for å oppnå en riktigere straffutmåling ved gjentatt vinningskriminalitet. Det ble uttalt at strafferammene er vide nok, og at erfaringene med minimumsstraffer eller andre sterke begrensninger i dommerskjønnet, er entydig negative.
På den bakgrunn ga departementet følgende tilbakemelding til Stortinget i St.prp. nr. 1 (1999-2000) Justisdepartementet side 13-14:
«Tiltak for å motvirke gjengangerkriminalitet vil bli prioritert. I Budsjett-innst.side nr. 4 (1998-99) understreket justiskomiteen at det må tilstrebes strengere straffeutmåling for gjentatt vinningskriminalitet, og at det legges vekt på økt konsentrasjon om gjengangerne. I brev av september 1999 har riksadvokaten bedt regjeringen om å skjerpe virkemidlene i kampen mot vinningskriminalitet begått av gjengangere. Riksadvokaten peker på at en relativt liten gruppe gjengangere begår en stor del av vinningskriminaliteten. Raske reaksjoner og økt straffeutmåling er sentrale strafferettslige virkemidler. Regjeringen deler riksadvokatens oppfatning om at strafferammene er vide nok, og at det er straffeutmålingen som må økes. De viktigste tiltak vil derfor være av administrativ art, samt å foreta en endring i straffeprosessloven § 13 slik at straffbare handlinger pådømmes når de er ferdig etterforsket, og ikke slik at en avventer etterforskningen av eventuelle andre straffbare handlinger knyttet til samme person. Spørsmålet er sendt på høring med sikte på å fremme en odelstingsproposisjon. Regjeringen vil også prioritere en vurdering av endringer i straffeprosesslovens §§ 42 og 310 som gjelder forkynning av dom og ankefrist på grunnlag av forslag fra riksadvokaten. Det er imidlertid en foreløpig vurdering - etter samråd med riksadvokaten - at reglene i straffeloven § 62 om fastsetting av felles straff for flere straffbare handlinger, gir tilstrekkelig vide rammer for domstolene når det gjelder gjengangerkriminalitet.»
Straffeprosessloven § 13 og reglene om forkynnelse ble senere endret, henholdsvis ved lover 3. mars 2000 nr. 13 og 4. mai 2001 nr. 16. Også en rekke andre tiltak er gjennomført eller under arbeid for å sikre en hurtigere straffesaksbehandling.
2.3.3 Stortingets behandling av forslag fremsatt i Dokument nr. 8: 2 (1999-2000)
4. oktober 1999 fremsatte stortingsrepresentant Jan Simonsen følgende forslag, jf. Dokument nr. 8: 2 (1999-2000):
«Stortinget ber Regjeringen fremme nødvendige lovendringsforslag for å gjennomføre en ordning der den straffeutmåling som blir utmålt ved andre gangs domfellelse automatisk ganges med to, straffeutmålingen ved tredje gangs domfellelse automatisk ganges med tre, osv.»
Justiskomiteens flertall gikk i Innst. S. nr. 101 (1999-2000) imot forslaget. Stortinget traff senere vedtak i samsvar med flertallets innstilling. Justiskomiteens flertall uttalte også (Innst. S. nr. 101 (1999-2000) side 2):
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser for øvrig til at det i St.prp. nr. 1 (1999-2000) også uttales at man etter en foreløpig vurdering finner at reglene i straffeloven § 62 om fastsetting av felles straff for flere straffbare forhold, gir tilstrekkelig vide rammer for domstolene når det gjelder gjengangerkriminalitet. I henhold til denne bestemmelse kan strafferammen forhøye til 1½ ganger den strengeste strafferammen ved felles pådømmelse av flere straffbare forhold. Flertallet viser til at Stortinget i tilknytning til behandlingen av Innst. O. nr. 63 (1998-1999) vedtok å be Regjeringen vurdere en skjerping av denne regelen, og forutsetter at det foretas en grundigere vurdering av forslaget før endelig konklusjon trekkes og saken fremlegges for Stortinget i løpet av dette året.»
2.3.4 Justisdepartementets oppfølging
På denne bakgrunn har departementet vurdert behovet for en endring av straffeloven § 62 på nytt. Departementet har vært noe i tvil om en heving av den maksimumsstraffen som kan idømmes etter straffeloven § 62, er et egnet virkemiddel for å nå målet om et høyere straffenivå ved konkurrens, men har etter en totalvurdering kommet til at en slik lovendring kan gi et signal om at straffenivået ved konkurrens bør heves.
Departementet sendte 20. desember 2001 på høring et forslag om ulike lovtiltak mot terrorisme mv. Forslaget om å endre straffeloven § 62 er inntatt i høringsnotatet punkt 11.6 Andre endringer i straffeloven. Den øvre strafferammen ved konkurrens foreslås hevet fra halvannen gang av fengselsstraffen i det strengeste straffebudet, til det dobbelte av denne straffen.
2.3.5 Høringen
Høringsnotatet ble sendt til følgende adressater:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Finansdepartementet
Forsvarsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kulturdepartementet
Samferdselsdepartementet
Sosial- og helsedepartementet
Utenriksdepartementet
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene i Oslo, Bergen og Trondheim
Generaladvokaten
Forsvarets overkommando
Riksadvokaten
Statsadvokatene
Regjeringsadvokaten
Politidirektoratet (POD)
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (ØKOKRIM)
Politimetodeutvalget
Straffelovkommisjonen
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)
Kontrollutvalget for kommunikasjonsavlytting
Utvalget som skal utrede nye regler om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet mv. (Lund-utvalget)
Banklovkommisjonen
Bergen Forsvarerforening
Datatilsynet
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
De juridiske fakultetene i Oslo, Bergen og Tromsø
Finansnæringens hovedorganisasjon
Forsvarergruppen av 1977
Kredittilsynet
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Juristforbund
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk Utenrikspolitisk Institutt
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets Fellesforbund
Sparebankforeningen i Norge
Amnesty International Norge
Den norske Helsingforskomité
Institutt for menneskerettigheter, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Rettspolitisk forening
Høringsfristen var 15. februar 2002. Følgende instanser har kommet med merknader til forslaget til endring i straffeloven § 62:
Borgarting lagmannsrett
Oslo tingrett
Trondheim tingrett
Riksadvokaten
Politidirektoratet (POD)
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Den sentrale enhet for etterforskning og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (ØKOKRIM)
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Rettspolitisk forening
Omkring halvparten av høringsinstansene slutter seg til departementets forslag, mens resten mener at det ikke er behov for en endring. Det nærmere innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet senere i proposisjonen, i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget.