14 Økonomiske og administrative konsekvenser
14.1 Stiftelseslovutvalgets vurdering
Stiftelseslovutvalget gir en vurdering av de administrative og økonomiske konsekvenser av det nye lovforslaget på side 52 - 54 i utredningen. Utvalget understreker at det først og fremst er Stiftelsestilsynet som vil pådra det offentlige omkostninger ved selve etableringen og ved utgifter til den løpende drift. Utvalget peker samtidig på viktigheten av at det føres tilsyn med stiftelsene idet de er selveiende og ikke har noen som i kraft av eierposisjon kan føre tilsyn med dem. Det er i utredningen lagt til grunn at det offentlige fortsatt bør påta seg disse tilsynsoppgavene. Utvalget forutsetter en mer aktiv kontroll med stiftelsene, og mener at det bør knyttes flere årsverk til Stiftelsestilsynet enn de ca 10 årsverk som tilsynet i dag beslaglegger hos fylkesmennene.
Utvalget har kommet fram til at en del av kostnadene ved et stiftelsestilsyn bør betales av stiftelsene selv, og viser til at et effektivt stiftelsestilsyn vil være i stiftelsenes egen interesse. Videre mener utvalget at en slik delfinansiering er i godt samsvar med de regler om egenfinansiering som gjelder i forhold til Foretaksregisteret og Kredittilsynet. Etter en vurdering av ulike løsninger foreslår utvalget at det innføres gebyrer for meldinger som sendes Stiftelsestilsynet for registrering i stiftelsesregisteret, slik at det må betales gebyr ved førstegangsregistrering og mer betydelige endringsmeldinger, jfr. for så vidt parallellen i rettsgebyrloven § 24.
I gjennomgangen av de administrative og økonomiske konsekvenser for private ser utvalget først på de fordeler lovutkastet innebærer og fremhever at utkastet har en forenklet og mer brukervennlig struktur som gir flere svar enn gjeldende lov og som av den grunn vil gjøre det lettere for personer uten juridisk bakgrunn å finne frem i lovverket. Utvalget trekker også frem de forenklinger utkastet innebærer spesielt med hensyn til den veiledning utkastet gir vedrørende oppretting av stiftelse, organisasjon, forvaltning og representasjon utad. De detaljerte reglene vil gi tillitsvalgte og ansatte mer direkte informasjon om sine plikter og oppgaver. Utvalget belyser den effektiviseringsgevinst den foreslåtte enhetlige og samlede registreringsordning vil gi i stedet for gjeldende to- og tresporede system. Det er videre lagt vekt på at kontrolltiltakene bidrar til å beskytte stiftelsesformen og dens uavhengighet, samt at et bedre tilsyn vil være i stiftelsenes interesse.
Utvalget har redegjort for de økonomiske og administrative byrder for stiftelsene. Nye pliktregler vedrørende selvstendighetskravet og forslaget om bundet kapital blir trukket frem. Videre nevnes forslaget om en viss egenfinansiering av Stiftelsestilsynet samt det arbeid allerede etablerte stiftelser må foreta seg for å tilpasse seg ny stiftelseslov i henhold til de foreslåtte overgangsreglene.
14.2 Høringsinstansenes syn
I uttalelsen fra Næringslivets Hovedorganisasjon, Den Norske Advokatforening og en fellesuttalelse fra ti private og allmennyttige stiftelser fremheves viktigheten av at kostnadene som påføres stiftelsene ved tilsynsordningen, ikke blir for høye. I fellesuttalelsen fra ti private og allmennyttige stiftelser heter det at utvalgets forslag utvilsomt vil innebære økte kostnader for stiftelsene, og man understreker behovet for at det oppmuntres til etablering av stiftelser. Staten bør derfor bære en betydelig andel av utgiftene til tilsynsordningen. Den Norske Advokatforening uttaler:
«Foreningen er som tidligere nevnt enig i at det opprettes et sentralt stiftelsestilsyn.
Bestemmelsen inneholder regler om at det kan pålegges gebyr for registrering, etc. Foreningen er av den oppfatning at det i lovteksten bør inntas bestemmelse om at gebyret ikke kan settes høyere enn at de samlede gebyrinntekter dekker kostnadene ved praktisering av ordningen. I dag fungerer gebyrene med registreringsordningene ved Brønnøysundregistrene som en særskilt inntektskilde for staten. Foreningen mener det vil virke uheldig om staten også skal benytte registreringsordningen og tilsynsordningen for stiftelser som en slik særskilt inntektskilde og dette bør derfor presiseres i lovteksten.
Det legges videre opp til at partene i en klagesak for stiftelsesklagenemnda skal ilegges klagegebyr. Utvalget går inn for at gebyret skal tilbakebetales dersom klager vinner frem med sin klagesak. Av hensyn til rettssikkerheten er det betenkelig å pålegge klager gebyrbelastninger for å få prøvet sin sak. Gebyrene bør således være beskjedne.»
Når det gjelder beregningen av gebyr, uttaler Kredittilsynet:
«Utvalget mener at en delvis egenfinansiering fra stiftelsene er i god samsvar med de regler som gjelder for egenfinansiering i forhold til virksomheten til Foretaksregisteret og Kredittilsynet. Men utvalget avviser løsningen med et årlig gebyr fastsatt som en prosentsats av den enkelte stiftelses forvaltningskapital. Utvalget finner at en slik løsning vil kunne falle urimelig ut for store stiftelser fordi disse i tilfelle må bære en uforholdsmessig stor andel av de samlede utgifter til tilsynet. Kredittilsynet vil påpeke at departementet hvert år skal fastsette et minste og et høyeste beløp som kan utliknes på den enkelte institusjon innen hver tilsynsgruppe, se lov 07.12.56 nr 1 § 9.»
14.3 Departementets vurdering
Departementet går som nevnt i kapittel 11.4.3 inn for å opprette et sentralt stiftelsestilsyn som blant annet skal ha oppgaven som registreringsmyndighet. Opprettelsen og driften av tilsynet og registeret vil pådra staten kostnader. Departementet er av den oppfatning at tilsynet med stiftelsene bør være en offentlig oppgave. Stiftelsene har ingen som i kraft av eierposisjon kan føre en aktiv kontroll med stiftelsens forvaltning slik tilfellet er med for eksempel selskapene. Stiftelsene har derfor et særlig behov for at det føres tilsyn av utenforstående, spesielt med at formålet etterleves, at kapitalen forvaltes i samsvar med formålet samt at stiftelseslovgivningen etterleves. Departementet kan, i likhet med utvalget, ikke se at det er andre enn det offentlige som naturlig peker seg ut til å påta seg denne tilsynsoppgaven.
En sentralisert tilsynsenhet med høy faglig kompetanse vil kunne utføre et mer effektivt tilsyn og resultatet vil bli «bedre tilsyn for hver krone». Lovforslaget inneholder detaljerte regler om saksbehandlingen og materielle krav til stiftelsens formål og selvstendighet, og anses på denne måten å være lettere tilgjengelig for allmennheten enn gjeldende regelverk. Det er lagt opp til en større grad av internkontroll som vil bidra til å forenkle det offentliges kontrollfunksjoner. Videre vil et faglig ressurssterkt tilsyn kunne føre en mer enhetlig praksis og tilby bedre veiledning, noe som til sammen vil kunne resultere i færre klagesaker. Departementet går som nevnt i kapittel 11.5.3 foreløpig inn for å beholde Justisdepartementet som klageinstans. En slik ordning vil være kostnadsbesparende sammenlignet med en nemndsløsning.
Departementet har som nevnt i kapittel 11.4.3 ikke tatt stilling til hvor Stiftelsestilsynet skal ligge. Det er heller ikke endelig tatt stilling til om tilsynet skal legges til et nyopprettet organ eller innlemmes i et eksisterende organ. Det er imidlertid ved beregningen av kostnadene ved opprettelsen og driften av tilsyn og register tatt utgangspunkt i at en vesentlig del av kostnadene ved opprettelse og drift vil påløpe uavhengig av endelig valg av plassering og organisering. Det er videre forventet en effektiviseringsgevinst i forhold til opprettelsen av det sentrale stiftelsesregisteret og selve registreringen av opplysninger ved at stiftelsesregisteret skal knyttes nært opp til Enhetsregisteret, for eksempel ved en on-line løsning.
Med dette utgangspunktet kan utviklings- og etableringskostnadene for stiftelsesregisteret og Stiftelsestilsynet forventes å beløpe seg til ca kr 1 mill. Gjennomføring av lovforslaget for så vidt gjelder opprettelse og den videre drift av et Stiftelsestilsyn forutsetter finansiering over statsbudsjettet. Det tas derfor nødvendig forbehold om finansiering.
Kostnadene ved driften av Stiftelsestilsynet er noe vanskelig å anslå da det er uklart hvor mange årsverk tilsynet vil ha behov for. På bakgrunn av forutsetningen om et mer effektivt tilsyn og stordriftsfordeler, antas det at tilsynet vil kunne ivaretas med en ressursbruk tilsvarende ca. 10 årsverk. Antallet årsverk vil trolig måtte justeres i forhold til om tilsynet blir lagt til et fullstendig nyopprettet organ eller om det blir samordnet med et allerede eksisterende organ. De løpende driftsutgiftene kan på dette grunnlag anslås til ca. kr 5 mill. årlig. I dette estimatet ligger kostnader til stillingshjemler, administrasjonskostnader, husleie, lys og varme samt vedlikeholdskostnader.
Departementet anser det uaktuelt å frata fylkesmennene ressurser for å overføre dem til det nye Stiftelsestilsynet, selv om fylkesmennene ikke lenger skal ha tilsynsansvaret for stiftelsene etter den nye stiftelsesloven. Hovedårsaken til dette er at fylkesmennene ikke fikk tilført ressurser da denne oppgaven ble pålagt dem i sin tid. Som et resultat av overføringen av tilsynet fra fylkesmennene vil det imidlertid bli frigjort en del kapasitet som fylkesmennene kan benytte til sine øvrige oppgaver.
Departementet går inn for at stiftelsene bør finansiere opprettelsen og driften av Stiftelsestilsynet helt eller delvis, gjennom gebyrer for meldinger til Stiftelsestilsynet som skal registreres i stiftelsesregisteret. Det vises til det som er sagt i kapittel 12.4.
Legger man til grunn antallet søknader om nyregistrering av stiftelser til fylkesmennene i 1998, som var 558, ville et gebyr på 4 ganger rettsgebyret da gi en inntekt på ca. kr. 1,3 mill. kr. pr. år. I dette tallet er det da ikke gjort fradrag for de næringsdrivende stiftelsene (som fortsatt vil bli registrert i Foretaksregisteret, jf. det som er sagt i kapittel 12.4 om å unngå dobbelt gebyr). De næringsdrivende stiftelsene utgjør ca. 10 % av samlet antall stiftelser registrert i enhetsregisteret (jf. kapittel 2.1). Korrigert for dette, kan nyregistrering av stiftelser, med et gebyr på fire ganger rettsgebyret, innbringe ca. kr. 1.170.000 pr. år. I 1998 kom det videre inn ca. 525 søknader om omdanning. Med et gebyr på 3 ganger rettsgebyret, som antydes over som en mulighet, og fradrag for 10 prosent næringsdrivende stiftelser som vil registrere dette i Foretaksregisteret, vil dette gi en inntekt på ca. kr. 850.000 pr. år. Det kan kanskje forventes noe færre nyetableringer av stiftelser fordi det nå foreslås et minstekrav til grunnkapital på 100.000 kr. Alt i alt vil departementet med gebyr som nevnt, anslå at Stiftelsesregisteret kan komme til å ta inn noe under ca. kr. 2 mill. pr. år i gebyrer, hvilket ville utgjøre noe under 40 % av løpende driftsutgifter som foran ble anslått til kr. 5.000.000 pr. år. Hvis man gjør det samme regnestykker basert på at gebyrene skal være henholdsvis 3 og 2 ganger rettsgebyret, blir tallet ca. kr. 0,9 mill. årlig i gebyrer for nyetableringer, og ca. kr. 0,5 mill. årlig i gebyrer for omdannelser, samlet ca. kr. 1,4 mill. som ville utgjøre i underkant av 30 % av løpende driftsutgifter på 5.000.000 pr. år. Hva man kommer til, vil avhenge av hvilke gebyrer som settes. Ut fra disse foreløpige tallene kan det derfor se ut som om en 100 % finansiering av tilsynet gjennom gebyrer ville kreve gebyrer for registrering på 10 ganger rettsgebyret, eller ca. 6 000 kr. Dette er høyere enn gebyrsatsene i Foretaksregisteret og kan virke høyt, iallfall i forhold til de ideelle, ikke-næringsdrivende stiftelsene. Spørsmålet om graden av delfinansiering eller eventuelt fullfinansiering av tilsynets virksomhet gjennom gebyrer vil bli vurdert nærmere ved iverksettingen av loven og i budsjettsammenheng.
I de første to årene kan det også regnes med noe gebyrinntekter som resultat av overgangsordningen i utkastet § 61 bokstav c. Hvis de 8881 stiftelsene, med fradrag av de 977 næringsdrivende stiftelsene som er registrert i Foretaksregisteret, altså 7904 stiftelser, betaler én ganger rettsgebyret (kr. 600) for registrering etter utkastet § 61 bokstav c, betyr dette en engangs gebyrinntekt på ca. kr. 4,7 mill. i de første to årene.
En annen administrativ konsekvens for det offentlige, er knyttet til at det ikke lenger vil gjelde særregler for stiftelser med tilknytning til det offentlige, jf. det som sies om dette under kapittel 13 foran.
Når det gjelder administrative og økonomiske konsekvenser for private vil departementet først vise til Stiftelseslovutvalgets vurdering 17.2, som referert i kapittel 14.1 foran. Når departementet ikke følger opp alle forslagene fra utvalget, skyldes det blant annet konsekvensene for private.
Utvalget foreslo en ordning med enhetlig og samlet registrering direkte til Stiftelsesregisteret, og at opplysningene skulle videreføres til henholdsvis Enhetsregisteret og Foretaksregisteret. Departementet har imidlertid funnet det mest hensiktsmessig at næringsdrivende stiftelser fremdeles foretar direkte registrering til Foretaksregisteret (det vises til departementets begrunnelse i kapittel 12.4.) For næringsdrivende vil det altså være et to-sporet registreringssystem, mens det for alminnelige stiftelser vil være tilstrekkelig å registrere seg i Stiftelsesregisteret. Som nevnt foran i kapittel 12.4, legger departementet til grunn at det to-sporede registreringssystemet for næringsdrivende ikke skal medføre dobbelt gebyr. Et slikt system vil antagelig forutsette at det ikke er for store variasjoner i gebyrenes størrelse mellom de to registrene.
Stiftelseslovutvalget foreslo at stiftelsers grunnkapital skulle være bundet og at stiftelsene skulle ha plikt til årlig avsetning til tilleggskapital. Departementet har ikke fulgt opp forslaget for alminnelige stiftelser, men har foreslått bundet grunnkapital for næringsdrivende stiftelser. Ingen stiftelser vil ha plikt til årlig avsetning i henhold til departementets forslag.
I motsetning til gjeldende ordning går departementet inn for at de stiftelser som har til formål å drive næringsvirksomhet og de stiftelser som faktisk driver næringsvirksomhet, skal være underlagt de samme reglene. De eksisterende stiftelsene som er klassifisert som bi-næringsdrivende stiftelser i henhold til gjeldende lov § 24 første ledd, nr 2, vil derfor i henhold til lovforslaget måtte heve grunnkapitalen til kr 200 000 og ellers følge alle særlige regler som vil gjelde for næringsdrivende stiftelser.
Enhver etablert stiftelse vil måtte registrere seg i det nye stiftelsesregisteret, og vil samtidig bli belastet med et gebyr.
Overgangsreglene kan også medføre plikt til organisatoriske endringer for noen av de etablerte stiftelsene. Departementet er enig med utvalget i at det vil være rommelige nok overgangsfrister til at disse oppgavene bør kunne løses uten for store oppofrelser.
Videre vil det for mange stiftelser som er etablert før lovens ikrafttredelse påløpe gebyrer i forbindelse både med melding til Stiftelsesregisteret, jf. utkastet § 61 c, og i forbindelse med kapitalendringer m.v. som kan bli nødvendige for å bringe eksisterende stiftelser i pakt med loven.
I likhet med utvalget legger departementet til grunn at lovutkastet samlet sett vil innebære såvidt betydelige forbedringer formelt og materielt i forhold til gjeldende lovgivning at disse forholdene klart oppveier de omkostningene som er forbundet med den nye lovforslaget. Dette gjelder både i forhold til det offentlige og private.