2 Bakgrunnen
2.1 Kjennetegn ved stiftelser og bruk av stiftelsesformen
En stiftelse kjennetegnes ved at en formuesverdi ved en rettslig disposisjon selvstendig blir stilt til rådighet for et bestemt formål. Den rettslige disposisjonen som utgjør grunnlaget for opprettelsen av stiftelsen, kan for eksempel være et testament eller et gavebrev. Ved opprettelsen av stiftelsen oppgir oppretteren eiendomsretten til formuesverdien, som overtas av stiftelsen. Stiftelser er i likhet med blant annet selskaper og foreninger egne juridiske personer. Det betyr at en stiftelse selv kan stå som eier, at den kan pådra seg forpliktelser, og at den kan være part i avtaler og prosesser.
Stiftelser er selveiende institusjoner. Det vil si at de ikke har eiere. Dette skiller stiftelser fra selskaper, hvor selskapsdeltakerne eier en andel av selskapets formue, har rett til en andel av selskapets overskudd og styrer selskapet i kraft av sine eierposisjoner. Det må også skilles mellom stiftelser og foreninger. Også foreninger er selveiende, men foreninger har medlemmer som kan øve innflytelse over foreningen. En forening har ikke grunnlag i en formuesverdi, men i et formål som medlemmene har sluttet seg sammen for å fremme.
Stiftelser forvaltes etter dette av egne organer, som verken har grunnlag i eierposisjoner eller medlemskap, men som selvstendig er satt til å forvalte stiftelsen i samsvar med dens formål.
Stiftelser har et vidt spekter av formål. Tradisjonelt har stiftelser gjerne vært opprettet for å fremme ideelle formål, for eksempel av sosial, humanitær, religiøs eller utdanningsmessig art. Stiftelsens virksomhet har da gjerne gått ut på å drive passiv kapitalforvaltning, det vil si utdeling av avkastningen av grunnkapitalen. Stiftelsesformen brukes imidlertid også til å fremme andre typer formål og til å drive andre former for virksomhet. Som utvalget påpeker på side 14 i utredningen, har utviklingen gått i retning av at stiftelsesformen nå også ofte brukes til formål hvor det sentrale ikke er passiv kapitalforvaltning, men å forestå en aktivitet, blant annet å bevare de verdier grunnkapitalen består av (for eksempel museumsstiftelser), eller å gi et servicetilbud (for eksempel drift av barnehager). Stiftelsesformen brukes også i dag i større grad til å organisere næringsvirksomhet. Den har i noen grad også vært tatt i bruk i offentlig sektor med sikte på virksomhet som ønskes skilt ut fra den ordinære offentlige forvaltning. Det vises for øvrig til kapittel 5 i utredningen (side 15) som gir en oversikt over enkelte hovedgrupper av stiftelser. Det sies her:
«Den tradisjonelle stiftelse, som gjeldende stiftelseslov er primært utformet med henblikk på, driver passiv kapitalforvaltning, dvs forvaltning av grunnkapitalen og utdeling av dennes avkastning. Innenfor denne hovedgruppen finnes stiftelser med ganske så ulikeartede formål og funksjoner. Det dreier seg dels om mindre stiftelser som deler ut økonomiske midler til klart avgrensede formål, dels om mindre familiestiftelser, dvs stiftelser som har til formål å dele ut midler til medlemmer av en eller flere bestemte familier (slekter) og dels om større stiftelser med en betydelig grunnkapital som gjennom sine utdelinger har til formål å realisere ulike samfunnsnyttige tiltak.
En annen hovedgruppe stiftelser er stiftelser som driver en definert ideell virksomhet (hjelpearbeid, støttearbeid, barnehager, kulturvern mv.), hvor forvaltningen av en grunnkapital er av mindre betydning enn selve det å drive den ideelle virksomheten. I den grad det skjer utdelinger fra denne gruppen stiftelser, gjøres dette ofte ved at stiftelsen tilbyr sine tjenester til en større personkrets; dette i motsetning til utdelingen i form av kapitalavkastning. Stiftelser i denne gruppen tar i noen grad sikte på å supplere offentlige aktiviteter innenfor et bestemt område, og vil i større eller mindre utstrekning være avhengig av offentlige bevilgninger for å kunne opprettholde sin virksomhet.
Også for det offentlige kan det være aktuelt å organisere sin virksomhet på bestemte områder i stiftelses form. Dette gjelder spesielt når staten engasjerer seg i oppgaver av verdi- og kulturforvaltningskarakter, jfr NOU 1989:5 En bedre organisert stat, s 164. Stiftelsesformen kan også være egnet for offentlig virksomhet som er basert på en sterk grad av faglig eller verdibasert selvstendighet, eksempelvis forskning eller religiøs eller kulturell virksomhet, jfr NOU 1989:5 En bedre organisert stat, s 164.
En tredje hovedgruppe stiftelser er stiftelser som driver egen næringsvirksomhet, enten ved at formålet er å drive næringsvirksomhet, eller ved at dette skjer som et middel for å realisere et annet formål. Denne gruppen stiftelser er særpreget ved at kapitalforvaltningen skjer på en aktiv måte, og ved at det ikke nødvendigvis er noen målsetting å foreta utdelinger. Det å forvalte kapitalen kan for disse stiftelsene være et mål i seg selv. Ikke alle næringsdrivende stiftelser driver aktiv næringsvirksomhet selv. Enkelte næringsdrivende stiftelser driver bare indirekte næringsvirksomhet ved at de eier andre næringsdrivende selskaper, eller aksjer eller andeler i selskaper eller andre foretak (holdingstiftelser).
En fjerde hovedgruppe stiftelser er stiftelser som er opprettet av offentlige organer. Dette kan være «nye» stiftelser eller stiftelser som opprettes som ledd i omorganisering av annen offentlig virksomhet. Som eksempler kan nevnes stiftelser som opprettes av stat eller kommune for å organisere forskningsinstitutter, muséer, omsorgsinstitusjoner mv. Denne gruppen stiftelser vil ofte ha lav grunnkapital og være avhengig av løpende bevilgninger eller inntekter fra driften.»
Sammenlignet med selskaper - særlig aksjeselskaper - kan stiftelsesformen være en egnet organisasjonsform hvis oppretteren ønsker at en bestemt virksomhet skal kunne gå for seg upåvirket av endringer i eierforhold. Selv om stiftelsen som utgangspunkt skal ligge fast slik det er opprettet, vil en viss adgang til omdanning etter særlige regler om det, gjøre det mulig med en tilpasning til endrete forhold når det er sterkt påkrevd. Stiftelsesformen kan derfor være tjenlig til å ivareta mer ideelle, samfunnsmessige interesser av antatt varig verdi. Aksjeselskapsformen vil derimot være mer egnet hvis det er behov for å innkalle kapital fra markedet til å finansiere stiftelsens virksomhet.
Pr 1.1.2000 var det registrert 8881 stiftelser i Enhetsregisteret. Av disse var 997 registrert i Foretaksregisteret som næringsdrivende stiftelser. 422 av de stiftelsene som er registrert i Enhetsregisteret er ikke registrert i noe tilknyttet register. Det legges til grunn at disse ikke har vært forpliktet til å melde seg til fylkesmmanens stiftelsesregister, jf. nåværende stiftelseslov § 18.
2.2 Reguleringen av stiftelser i norsk rett
Før vedtakelsen av nåværende stiftelseslov (lov 23. mai 1980 nr. 11 om stiftelser m.m.) hadde man ingen alminnelig lov om stiftelser i norsk rett. Loven er langt på vei en kodifikasjon av tidligere rett, hvor rettskildematerialet besto av enkelte lovbestemmelser som var spredt rundt i lovverket, rettspraksis, administrativ praksis og juridisk teori. En grundig gjennomgang av rettstilstanden før stiftelsesloven 1980 finnes i NOU 1975: 63 Stiftelser og omdanning side 17 flg.
Stiftelsesloven har bakgrunn i den nevnte utredningen i NOU 1975: 63, Ot.prp. nr. 3 (1979-80) Om lov om stiftelser m.m. og Innst. O. nr. 40 (1979-80). Loven trådte i kraft 1. januar 1982. Av forskrifter som er fastsatt i medhold av loven, gjelder i dag to: forskrift 10. oktober 1990 nr. 797 om offentlige stiftelser og forskrift 15. mars 1994 nr. 214 som gjelder Riksrevisjonens adgang til å revidere statlige næringsdrivende stiftelser.
I kapitlene 3.4 til 3.8 i NOU 1998: 7 Om stiftelser (side 12-13) gir Stiftelseslovutvalget følgende redegjørelse for reglene i nåværende stiftelseslov:
«3.4 Forskjellige typer stiftelser
Stiftelsesloven oppstiller et hovedskille mellom private og offentlige stiftelser, jfr kapittel III og IV. Skillet samsvarer ikke med vanlig språkbruk med hensyn til «offentlig» og «privat». En offentlig stiftelse er en stiftelse som etter lovens § 14 er offentlig stadfestet, mens alle stiftelser som ikke er stadfestet er private stiftelser, jfr § 14 annet ledd. Vilkårene for offentlig stadfestelse fremgår av stiftelsesloven § 16. For å oppnå offentlig stadfestelse må stiftelsen blant annet ha et formål som har «en viss allmenn interesse», jfr § 16 første ledd nr 1.
Forskjellen mellom private og offentlige stiftelser er i første rekke at de offentlige stiftelsene er underlagt strengere offentlig kontroll. Enhver stiftelse som oppfyller vilkårene i § 16 med tilhørende forskrifter kan stadfestes og således bli en offentlig stiftelse. Det er imidlertid valgfritt for stiftelsen om den velger å søke stadfestelse.
Det sondres videre mellom næringsdrivende og ikke-næringsdrivende stiftelser. Både offentlige og private stiftelser kan være næringsdrivende. Lovens kapittel V oppstiller særregler for næringsdrivende stiftelser. Blant de næringsdrivende stiftelsene skilles det mellom hoved- og binæringsdrivende stiftelser, foruten de såkalte holdingstiftelser, jfr § 24. En hovednæringsdrivende stiftelse er en stiftelse som har til formål å drive næringsvirksomhet selv, jfr § 24 første ledd nr 1, mens en binæringsdrivende stiftelse er en stiftelse som helt uavhengig av formålet «driver næringsvirksomhet selv», jfr § 24 første ledd nr 2. En holdingstiftelse er en stiftelse «som gjennom aksjer eller andeler har bestemmende innflytelse over næringsvirksomhet utenfor stiftelsen,» jfr § 24 første ledd nr 3. Ettersom hvilken gruppe stiftelsen subsumeres under har dette betydning for krav til egenkapital (§ 25), vedtektenes innhold (§ 27), samt de ansattes representasjon (§ 29). For samtlige næringsdrivende stiftelser gjelder at de skal registreres i Foretaksregisteret, jfr § 26.
3.5 Organer og valgregler
Stiftelsen kan selv regulere hvilke organer og valgregler den skal ha. I praksis vil dette reguleres gjennom vedtektene. Loven stiller imidlertid krav om at stiftelsen skal ha et styre, jfr § 5 første ledd. Dette skal forutsetningsvis være stiftelsens øverste organ. Dersom overordnet kompetanse legges til annet organ enn styret, vil dette organ regnes som styre i stiftelseslovens forstand.
For de offentlige stiftelsene stilles det krav om at det skal være minimum to styremedlemmer, mens næringsdrivende stiftelser hvis grunnkapital overstiger én million kroner, skal ha minst tre.
I alle andre stiftelser kan det i prinsippet etableres enestyre. Dersom oppretteren selv utgjør enestyre, kan dette etter forholdene være i strid med selvstendighetskriteriet. I tilfelle foreligger ingen stiftelse.
Loven tillater ikke at styret er selvsupplerende i offentlige og i hovednæringsdrivende stiftelser, jfr henholdvis §§ 16 nr 7 og 27 første ledd nr 5. Forøvrig oppstilles det ingen konkrete krav til valgregler. Selvstendighetskriteriet vil imidlertid også her gi en ramme for hva som kan godtas.
3.6 Kapital, forvaltning og drift
Den typiske stiftelse har en formuesverdi som grunnlag for virksomheten. Det er kapitalens avkastning, i form av renter eller annet, som vil danne grunnlag for stiftelsens virksomhet for å fremme formålet. Det vil derfor være av betydning at kapitalgrunnlaget er av en viss størrelse, og at det forvaltes slik at det blir en tilfredsstillende avkastning. Kapitalgrunnlaget vil også være av betydning i forhold til eventuelle kreditorer. Stiftelsesloven bruker uttrykket «grunnkapital». Dette er den kapitalen stiftelsen har ved opprettelsen, eventuelt med senere justeringer.
Lovens utgangspunkt er at grunnkapitalen ikke er bundet. Det er med andre ord intet lovmessig til hinder for at grunnkapitalen brukes til utdelinger. Grunnkapitalen i offentlige stiftelser skal imidlertid være «urørlig», jfr § 16 første ledd nr 4, og dette innebærer at det ikke kan foretas utdelinger som berører grunnkapitalen.
I alle stiftelser kan grunnkapitalen bindes gjennom vedtektene, og stiftelsens formål kan ofte legge sterke bindinger på forvaltningen av grunnkapitalen.
Det følger av § 2 at grunnkapitalen må være stilt til rådighet for formålet, før stiftelsen er å anse som opprettet. For næringsdrivende stiftelser følger det videre av § 26 annet ledd at grunnkapitalen må være innbetalt senest ved registreringen av stiftelsen i Foretaksregisteret.
Stiftelsesloven opererer ikke med et generelt minstekrav til grunnkapitalens størrelse, men krever at hovednæringsdrivende stiftelser skal ha en minste grunnkapital på kr 200 000, jfr § 25. Tilsvarende må grunnkapitalen være minst kr 200 000 for at stiftelsen kan stadfestes som offentlig stiftelse, jfr forskrift om offentlige stiftelser § 1.
I utgangspunktet står stiftelsen fritt i plasseringen av grunnkapitalen. Men for offentlige stiftelser gjelder forskriftsfastsatte regler om plasseringsplikt, se forskrift om offentlige stiftelser §§ 4 til 9.
Utdeling av stiftelsens midler vil i praksis være regulert gjennom formål og vedtekter. Her vil det fremgå hvem som skal være destinatarer, dvs som kan motta utdelinger. Hvis vedtektene ikke har regler om utdelinger, vil det eventuelt være opp til styret å fatte vedtak om hvor mye som skal utdeles, og hvem det skal utdeles til.
Alle stiftelser har regnskapsplikt etter regnskapsloven, jfr stiftelsesloven § 10 første ledd. En ytterligere presisering av denne plikten følger av regnskapslovgivningen. Etter stiftelsesloven § 11 har stiftelsene revisjonsplikt etter revisorloven. Dette innebærer blant annet at enhver stiftelse som hovedregel skal ha registrert eller statsautorisert revisor.
3.7 Tilsyn og kontroll
Offentlige stiftelser er underlagt tilsyn av fylkesmannen, jfr § 17 med tilhørende forskrift 10 oktober 1990 nr 797 § 2. Også private stiftelser er underlagt fylkesmannens tilsyn. Utgangspunktet for tilsynet er registeret som føres av fylkesmannen i medhold av § 18. Fylkesmannens tilsyn består i å etterse at stiftelsen driver i samsvar med lov og vedtekter. Det sentrale i fylkesmannens tilsynsfunksjon er å påse at stiftelsens formål blir etterlevet.
3.8 Omdanning
Stiftelsesloven har i kapittel VI regler om omdanning av stiftelser mm. Dette er dels regler om endringer i det materielle innholdet i stiftelsesgrunnlaget eller vedtektene, og dels regler om saksbehandlingen i de tilfeller hvor slike endringer ønskes gjennomført.
Enhver vedtektsendring innebærer i prinsippet en omdanning. Dette betyr at alt fra de mest ubetydelige endringer i regler om møteinnkallinger der slike er inntatt i vedtektene, til vedtak om fusjon eller opphevelse, omfattes av reglene om omdanning.
Loven oppstiller materielle begrensninger i adgangen til å foreta omdanninger, jfr § 35. Er det tale om omdanning av en bestemmelse som ikke gjelder formålet med stiftelsen, og det ellers må antas at det ved opprettelsen ikke er lagt vesentlig vekt på den, kan omdanning skje når bestemmelsen på grunn av endrede forhold viser seg å være uheldig eller uhensiktsmessig, jfr § 35 annet ledd. I motsatt fall, dvs hvor bestemmelsen gjelder formålet eller det må antas at det ved opprettelsen er lagt vesentlig vekt på den, må ett av de alternative vilkårene i § 35 første ledd nr 1 til nr 4 være oppfylt.
Den som skal ha myndighet til å foreta omdanning kan utpekes i opprettelsesdisposisjonen, jfr § 37. Dette kan være styret, en utenforstående eller oppretteren selv. I siste tilfelle setter loven skranker for hva omdanningen kan gå ut på, se §§ 35 og 36.
Etter § 32 har også Kongen kompetanse til å foreta omdanning av stiftelser. Kompetansen er ved resolusjon 4 desember 1981 delegert til Justisdepartementet, som har delegert en del av sin kompetanse videre til fylkesmannen. Kongen har bare rett til å beslutte omdanning dersom det foreligger en søknad om dette, jfr § 33.»
2.3 Oppnevningen av Stiftelseslovutvalget
Stiftelseslovutvalget ble oppnevnt ved kgl. res. 28. juni 1996, og fikk i oppdrag å foreta en revisjon av lov 23. mai 1980 nr. 11 om stiftelser m.m. Utvalget hadde følgende sammensetning:
Avdelingssjef Rannveig Bjerkmo
Advokat Gudmund Knudsen
Statsautorisert revisor Sue Karin Remme
Førsteamanuensis dr. juris Inger-Johanne Sand
Høyskolekandidat Jon Schrøder
Advokat Jon Schultz
Rådgiver Hilde Widerberg
Førstekonsulent (senere rådgiver) Henning Brath i Justisdepartementet møtte etterhvert som observatør i utvalget. Stud. jur. Håvard K. Sandnes og stud. jur. (senere advokatfullmektig) Kristian Østberg fungerte som sekretærer for utvalget.
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«2. Lov 23 mai 1980 nr 11 om stiftelser m.m. trådte i kraft 1 januar 1982. På bakgrunn av den utviklingen som har vært på dette området siden loven trådte ikraft, bør det etter Justisdepartementets syn foretas en generell revisjon av loven. Denne revisjonen kan mest hensiktsmessig foretas av et utvalg.
Utvalget står i utgangspunktet fritt til å ta opp alle sider ved stiftelsesloven og tilstøtende lovgivning. Justisdepartementet vil likevel nevne enkelte spørsmål som utvalget under enhver omstendighet bør utrede nærmere:
3. Det er i dag i utgangspunktet ingen begrensninger mht hvilket formål en stiftelse kan ha. Erfaringen har vist at enkelte stiftelser har liten samfunnsnytte, eller at de blir brukt til å omgå annet regelverk. Departementet ber utvalget vurdere om det bør innføres begrensninger i hvilket formål en stiftelse kan ha. Det skal legges vekt på at stiftelser fortsatt skal kunne ivareta kulturelle og ideelle formål.
4. Det sentrale med en stiftelse er at en formuesverdi selvstendig blir stilt til rådighet for stiftelsen, jf stiftelsesloven § 2. Loven angir imidlertid ikke klart hva som skal til for at en stiftelse skal anses opprettet. Utvalget bør vurdere om dette spørsmålet bør avklares bedre, derunder om det bør stilles krav til størrelsen og arten av den formuesverdien som skal stilles til rådighet for stiftelsen. I mange tilfeller kan det dessuten stilles spørsmål ved hvor selvstendig stiftelsen er i forhold til for eksempel stifteren eller de personer som skal tilgodeses. Utvalget bør derfor vurdere endringer som i større grad enn dagens system kan sikre at selvstendighetskriteriet i stiftelsesloven § 2 blir oppfylt i praksis. Dette spørsmålet har også en side til spørsmålet om hvem som oppnevner styret, samt styrets sammensetning og arbeidsmetoder.
5. Av spesiell betydning for de næringsdrivende stiftelsene er spørsmål knyttet til egenkapitalsituasjonen i stiftelsen og i hvilken grad det er sannsynlig at stiftelsen i fremtiden kan innfri sine forpliktelser. Utvalget bør ta stilling til om det bør innføres regler som kan bidra til å sikre at (næringsdrivende) stiftelser for eksempel drives med en forsvarlig egenkapital. Utvalget bør også vurdere de særlige problemer som kan oppstå der en stiftelse for eksempel blir brukt som et mellomledd mellom bestemte personer og et aksjeselskap som driver næringsvirksomhet, jf stiftelsesloven § 24 første ledd nr 3.
6. Stiftelsesloven skiller mellom flere ulike stiftelsesformer: det skilles mellom private og offentlige stiftelser, og mellom næringsdrivende og ikke-næringsdrivende stiftelser. Innenfor de ulike gruppene er det igjen nye inndelinger som har ulike rettslige konsekvenser. Utvalget bør vurdere om alle disse inndelingene og skillene er hensiktsmessige, eventuelt om det bør innføres andre inndelinger enn dem som dagens lov kjenner.
7. Skillet mellom private og offentlige stiftelser har særlig betydning for tilsynsmyndighetenes kontrollmuligheter og sanksjonshjemler. Etter departementets syn bør tilsynsmyndighetene i større utstrekning enn i dag ha mulighet til å kontrollere og å gripe inn overfor stiftelser som ikke etterlever stiftelseslovens bestemmelser. Uavhengig av hvilke skiller og inndelinger mellom forskjellige stiftelser utvalget går inn for, ønsker departementet at utvalget tar opp spørsmål knyttet til kontroll og sanksjoner i sin fulle bredde.
8. Idag er det fylkesmannen i det fylke hvor stiftelsen hører hjemme, som står for tilsynet. Det er i praksis store variasjoner mellom de ulike fylkesmannsembetene mht hvor mye ressurser som er nødvendig for å utføre tilsynet. Blant annet på denne bakgrunn bør utvalget vurdere om det i fremtiden er hensiktsmessig at tilsynsfunksjonen er delt mellom alle embetene eller om ett fylkesmannsembete skal føre tilsyn med alle stiftelsene. En annen mulighet er å opprette en nemnd eller annen organisatorisk enhet som skal stå for tilsynet. Av mulige forslag til endringer i tilsynssystemet skal minst to ligge innenfor nåværende kostnadsramme eller lavere. Én mulighet her er for eksempel at kostnadene ved tilsynet helt eller delvis bæres av stiftelsene.
9. Utvalget skal i utgangspunktet ikke ta opp de spørsmål som er vurdert i NOU 1993:30 og Ot prp nr 9 (1994-95), jfr lov 7 april 199[5] nr 14. Utvalget skal likevel vurdere om det er behov for tilpasninger eller justeringer i de nye reglene, som blant annet kan være begrunnet i sammenhengen med andre forslag i utvalgets utredning.
10. Det skal utarbeides et forslag til de nødvendige lovendringer. Utvalget må selv vurdere om de endringene som foreslås bør gjennomføres som en endringslov eller om det er mer hensiktsmessig å utarbeide en helt ny stiftelseslov. De økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget skal utredes.
11. Utvalget skal avgi sin utredning så snart som mulig, og senest innen utgangen av 1997.»Justisdepartementet ga senere samtykke til en utsettelse av fristen til mars 1998.
2.4 NOU 1998: 7 Om stiftelser
Utvalget avga sin utredning 16. mars 1998. Den ble deretter trykt som NOU 1998: 7 Om stiftelser, og ble formelt overlevert til justisministeren 19. mai 1998.
I utredningen foreslår Stiftelseslovutvalget en ny lov om stiftelser. Lovforslaget inneholder betydelige endringer i forhold til nåværende stiftelseslov - både innholdsmessig og redaksjonelt. Et sammendrag av forslaget er tatt inn i kapittel 1 i utredningen (side 7-8).
Utvalget går inn for at den nye stiftelsesloven fortsatt skal bygge på et selvstendighetskriterium. Utvalget foreslår ikke noen nærmere presisering av innholdet i selvstendighetskriteriet, men foreslår flere regler som vil innebære en konkretisering. Blant annet foreslås det forbud mot utdelinger til oppretteren, forbud mot at det ytes lån eller stilles sikkerhet til fordel for oppretteren og dennes nærstående, og forbud mot at den som har avgitt formuesverdien som inngår som grunnkapital, kan være styrets leder. Videre foreslås det et forbud mot at den som har avgitt formuesverdien som inngår som grunnkapital, og dennes nærstående mv. kan utgjøre styrets flertall. Hvis stiftelsen er opprettet av en juridisk person, kan en person som har bestemmende innflytelse over den juridiske personen, samt personens nærstående, heller ikke utgjøre styrets flertall.
Utvalget foreslår ikke noen videreføring av nåværende lovs skille mellom private og offentlige stiftelser. Utvalget foreslår at alle stiftelser skal være underkastet et tilsyn, uten at det gjøres forskjeller basert på hvilken stiftelseskategori stiftelsen tilhører. Lovforslaget viderefører på den annen side ordningen etter gjeldende lov om visse særregler for næringsdrivende stiftelser.
Det foreslås at alminnelige stiftelser skal ha en grunnkapital på minst 100.000 kroner, men likevel slik at det kan gis dispensasjon hvis det foreligger særlige grunner. For næringsdrivende stiftelser foreslås det at grunnkapitalen skal være minst 200.000 kroner. Videre foreslår utvalget at grunnkapitalen skal bindes i stiftelsen, slik at den ikke kan angripes gjennom utdelinger. Utvalget foreslår også regler om obligatorisk avsetning til tilleggskapital, som også skal være bundet.
Når det gjelder stiftelsers organisering, foreslås det at styret fortsatt skal være et obligatorisk organ i en stiftelse. Det foreslås at alle stiftelser skal ha et styre på minst tre medlemmer. Utvalget går inn for at det fortsatt skal være mulig å organisere stiftelsen med andre organer enn styret, men foreslår begrensninger for hva slags myndighet man kan legge til et slikt organ.
Utvalget foreslår at reglene om omdanning i stor grad videreføres i den nye stiftelsesloven. En endring er likevel at oppretteren av stiftelsen ikke lenger skal kunne ha omdanningsmyndighet. Det foreslås også at Stiftelsestilsynet, når det får melding om et omdanningsvedtak, skal prøve om vedtaket er i samsvar med loven og vedtektene før vedtaket registreres. Videre foreslås det at de samme begrensninger som gjelder for det offentliges omdanningsmyndighet, skal gjelde når omdanningsmyndighet legges til styret eller andre.
Utvalget går inn for en forenkling av ordningen for registrering av stiftelser. Det foreslås at det opprettes et sentralt stiftelsesregister, tilknyttet Enhetsregisteret. Alminnelige stiftelser skal være registrert i disse to registrene, mens næringsdrivende stiftelser også skal være registrert i Foretaksregisteret.
Når det gjelder det offentliges kontroll og tilsyn med stiftelser, foreslår utvalget at denne oppgaven sentraliseres. Utvalget vurderer alternative måter å organisere tilsynsordningen på, men anbefaler at det opprettes et eget organ for tilsyn med stiftelser, Stiftelsestilsynet, med en tilhørende Stiftelsesklagenemnd.
Utvalgets utredning er enstemmig.
2.5 Høringen
Justisdepartementet sendte NOU 1998: 7 Om stiftelser på høring 17. august 1998 til følgende institusjoner og organisasjoner:
Departementene
Fylkesmennene
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Forbrukerrådet
Kredittilsynet
Norges Bank
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Statistisk Sentralbyrå
Økokrim
Bergen kommune
Oslo kommune
Stavanger kommune
Trondheim kommune
Oslo skifterett
Akademikernes Fellesorganisasjon
Akademikerne
Den Norske Advokatforening
Den norske Bankforening
Den norske Dommerforening
Det norske Veritas
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Kommunenes Sentralforbund
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Autoriserte Regnskapsføreres forening
Norges Juristforbund
Norges Museumsforbund
Norges Registrerte Revisorers Forening
Norges Statsautoriserte Revisorers Forening
Norske Boligbyggelags landsforening
Norske Inkassobyråers Forening
Norsk forening for Fartøyvern
Norsk Presseforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Revisorrådet
Sparebankforeningen i Norge
Stiftelsen UNIFOR
Universitetene
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
I høringsbrevet ble høringsinstansene bedt om å vurdere om høringsbrevet og utredningen også burde forelegges eventuelle stiftelser som er knyttet til høringsinstansen. Høringsfristen ble satt til 15. desember 1998. Følgende instanser avga realitetsuttalelse:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Finansdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Miljøverndepartementet
Olje- og energidepartementet
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Telemark
Fylkesmannen i Vest-Agder
Fylkesmannen i Østfold
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Kredittilsynet
Norges Bank
Regjeringsadvokaten
Riksrevisjonen
Statistisk Sentralbyrå
Statskonsult
Økokrim
Bergen kommune v/Kommuneadvokaten
Oslo kommune
Trondheim kommune
Oslo skifterett
Den Norske Advokatforening
Den norske Bankforening
Det norske Veritas
Foreningen for Omplassering av Dyr
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Innsamlingskontrollen i Norge
Institusjonen Fritt Ord
Kommunenes Sentralforbund
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Autoriserte Regnskapsføreres forening
Norges Museumsforbund
Norges Registrerte Revisorers Forening
Norges Statsautoriserte Revisorers Forening
Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet
Næringslivets Hovedorganisasjon
Sparebankforeningen i Norge
Universitetet i Bergen
Universitetet i Tromsø
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Det er også kommet inn en fellesuttalelse fra fylkesmennene, en fellesuttalelse fra ti private og allmennyttige stiftelser og uttalelser fra tre privatpersoner.
Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader til utredningen:
Barne- og familiedepartementet
Fiskeridepartementet
Landbruksdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Sosial- og helsedepartementet
Utenriksdepartementet
Forbrukerrådet
Riksadvokaten
Oslo Børs
Akademikerne
Innholdet i høringsuttalelsene behandles i tilknytning til de enkelte punkter i lovforslaget som høringsinstansene tar opp. Nedenfor gis det likevel en oversikt over uttalelser som knytter seg til utredningen generelt. Som en sammenfatning kan man si at høringsinstansene i stor grad er positive til utredningen. Noen gir likevel uttrykk for at utvalget har lagt for stor vekt på kontrollhensyn og kreditorvern, og at det ikke er lagt tilstrekkelig vekt på rammevilkårene for små stiftelser med ideelle formål.
Følgende høringsinstanser gir generelt uttrykk for å være positive til utredningen, eller uttaler at de i det vesentlige støtter utvalgets forslag:
Finansdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Telemark, Regjeringsadvokaten, Statistisk Sentralbyrå, Økokrim, Oslo skifterett, Den Norske Bankforening, Landsorganisasjonen i Norge, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet, Universitetet i Bergenog Universitetet i Tromsø. I en fellesuttalelse fra fylkesmennene gis det også uttrykk for generell støtte til forslaget.
Kommuneadvokaten i Bergen betrakter utredningen som en nyttig utredning, som vil forbedre rettsforholdene for stiftelser på mange punkter. Kommuneadvokaten mener at forslaget vil passe godt for større og mer ressurssterke stiftelser, men uttaler at for små stiftelser vil forslaget bety en unødvendig stor byråkratisering, og at det kan føre til at en rekke mindre stiftelser ikke kan fortsette sin virksomhet.
I høringsuttalelsene fra Den Norske Advokatforening, Innsamlingskontrollen i Norge, Næringslivets Hovedorganisasjon, Sparebankforeningen i Norge og i en fellesuttalelse fra ti private og allmennyttige stiftelser gis det uttrykk for liknende innvendinger. Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler at man på vesentlige punkter er uenig i forslaget, og at man har et inntrykk av at utvalget har lagt større vekt på at regelverket skal være tilgjengelig og brukervennlig for kontrollmyndighetene enn brukernes behov for forenklinger og forbedringer.
Det Norske Veritas uttaler at det bør være en overordnet målsetting å likestille reglene for næringsdrivende stiftelser med reglene for aksjeselskaper.
2.6 Behovet for ny lovgivning
Stiftelseslovutvalget drøfter behovet for ny lovgivning på side 14 i utredningen. Utvalget viser til at siden loven ble vedtatt i 1980 har det skjedd en betydelig utvikling innenfor det livsområdet den regulerer, og uttaler:
«Den tradisjonelle stiftelsen som loven tar sikte på å regulere driver passiv kapitalforvaltning og har utdeling til begunstigede (destinatarer) til formål. I den senere tid har utviklingen imidlertid gått mer i retning av at stiftelsene også brukes som organisasjonsform for forskjellige formål, hvor det sentrale ikke er å forvalte en formuesverdi med grunnlag i avkastning og foreta utdeling, men å forestå en aktivitet, f eks å bevare de verdier grunnkapitalen består i (kulturverdier mv), eller å gi servicetilbud (barnehager, sosialinstitusjoner mv). Et annet utviklingstrekk er at stiftelsene i større grad brukes til å organisere næringsvirksomhet enn før. Disse forholdene har ført til at gjeldende stiftelseslov ikke lenger er helt à jour med det livsområde den tar sikte på å regulere.
Et annet forhold er at det gjennom tilsynspraksis og på annen måte er kommet for dagen tilfeller hvor stiftelsesformen brukes på en måte som er uforenlig med stiftelsenes status som selvstendige og selveiende rettssubjekter. Det kan skje ved at de eierinteresser som sto bak formuesverdien før den ble stilt til stiftelsens disposisjon, i større grad enn det loven gir grunnlag for, søker å påvirke forvaltningen av formuesverdien. Selv om det er et grunnleggende krav etter stiftelsesloven § 2 at formuesverdien skal være stilt selvstendig til rådighet for formålet, er loven bare i liten grad utstyrt med materielle regler og en tilsynsordning som kan motvirke misbruk av denne typen.
Når det gjelder det offentliges tilsyn med stiftelsene, har utviklingen i retning av et mangfold av stiftelsesformer og stiftelsenes høyst forskjellige formål og organisasjon, ført til at tilsynsmyndighetene stadig møter nye utfordringer. Det kan spørres om tilsynsmyndighetene har et godt nok lovverk å holde seg til, både når det gjelder hjemler til å utføre tilsynet effektivt og rettssikkert, og når det gjelder beskrivelsen av de oppgaver tilsynet består i. Det kan i denne forbindelse stilles spørsmål ved om det i dag fortsatt er en tilfredsstillende ordning at tilsynet, i samsvar med loven, gjennomføres ulikt avhengig av om det gjelder en privat eller en offentlig stiftelse. Det er også et spørsmål om tilsynsmyndigheten er organisert på en måte som tilfredsstiller de krav som må stilles i dag, ikke minst i lys av den utvikling som det foran er vist til.
Også helt uavhengig av utviklingen, er det punkter hvor stiftelseslovens regler ikke er hensiktsmessige, jfr f eks at det i stedet for å utforme spesialregler for stiftelser på en del punkter bare er vist til aksjelovens regler for aksjeselskap.
Det som foran er fremhevet, er de viktigste grunnene til at det nå er behov for å vurdere nærmere om stiftelsesloven bør endres, og det er de nevnte spørsmål som utvalget har lagt hovedvekten på i sitt arbeid.»
Departementet slutter seg til disse synspunktene. Departementet ser et klart behov for å vurdere nåværende lovs regler på bakgrunn av bruken av stiftelsesformen på nye områder. Særlige spørsmål reiser seg når det gjelder misbruk av stiftelsesformen blant annet for å omgå annen lovgivning, og behovet for å styrke prinsippet om stiftelsers selvstendighet i forhold til oppretteren og andre mulige eierpretendenter. Dette er forhold som kan tilsi en strengere regulering i den nye stiftelsesloven enn etter nåværende lov.
På den annen side ser departementet også behov for forenklinger av regelverket for stiftelser, både lovteknisk og innholdsmessig. Hovedutfordringen er etter departementets syn å finne en riktig avveining mellom behovet for regler som hindrer misbruk på den ene siden, og hensynet til at loven gir hensiktsmessige rammevilkår for dem som ønsker å bruke stiftelsesformen til å avsette midler til gode formål på den andre siden.
Noe som preger gjeldende stiftelseslov er en høy grad av differensiering av reglene. Reglene er på denne måten i stor grad søkt tilpasset de ulike typer stiftelsers behov. På den annen side er regelverket nokså vanskelig tilgjengelig fordi loven av hensyn til behovet for differensierte regler operer med flere kategorier av stiftelser, som er undergitt forskjellig regulering. Departementet ser det som ønskelig med en forenkling av dette systemet, men uten at en slik forenkling får som konsekvens at reglene blir rigide og uegnet for noen typer stiftelser.
Det er også behov for en vurdering av reglene på bakgrunn av nye lover som har kommet til etter vedtakelsen av stiftelsesloven, jf. særlig lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper, lov 13. juni 1997 nr. 45 om allmennaksjeselskaper, lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap mv. og lov 15. januar 1999 nr. 2 om revisorer.
Stiftelser er en særegen rettsdannelse. Når rettsordenen gir adgang til at man skiller ut en formuesverdi som en egen juridisk person, og dermed aksepterer at denne formuesverdien i relasjon til forskjellige rettsregler ikke lenger skal anses som oppretterens eiendom, har det bakgrunn i de krav rettsordenen stiller om at en slik disposisjon må ha en realitet for oppretteren og omverdenen. At stiftelser er selveiende og skal forvaltes selvstendig, er egenskaper som på denne måten gir stiftelsesinstituttet sin berettigelse. Et annet forhold som stiftelsesinstituttet bygger på, er disposisjonsfriheten og respekten for oppretterens vilje. Det er neppe mulig å tenke seg en fremtidig lovregulering av stiftelser som ikke er basert på disse prinsippene.