11 Det offentliges kontroll og tilsyn med stiftelsene

11.1 Gjeldende rett

Det offentlige fører etter nåværende stiftelseslov et visst tilsyn med stiftelser. Omfanget av tilsynet beror på om stiftelsen har offentlig stadfestelse etter § 14 (slik at den er å anse som en «offentlig stiftelse»), eller om den er en såkalt «privat stiftelse», se nærmere kapittel 5.1 foran.

Tilsynet utøves av fylkesmennene, med Justisdepartementet som overordnet tilsynsmyndighet.

Utvalget beskriver nåværende lovs regler om det offentliges tilsyn med stiftelser slik på side 44 i utredningen:

«Etter gjeldende rett kan det offentlige utøve en viss kontroll med stiftelsene gjennom regler om at private stiftelser skal meldes til fylkesmannen, jfr stiftelsesloven § 18. Fylkesmannen har også kompetanse til å granske private stiftelsers møtebøker og regnskaper, jfr § 22.

Offentlige stiftelser står under tilsyn av fylkesmannen, jfr § 17. Fylkesmannen skal herunder føre kontroll med offentlige stiftelsers forvaltning, jfr forskrift om offentlige stiftelser § 17.

Justisdepartementet er overordnet tilsynsmyndighet for offentlige stiftelser, jfr forskrift om offentlige stiftelser § 2, og klageinstans for vedtak truffet av fylkesmannen, jfr forvaltningslovens § 28.

Hertil kommer at stiftelser til enhver tid vil være underlagt de alminnelige regler som gjelder på det rettsområde stiftelsene involverer seg; særlig forskjellige former for offentlig rammelovgivning, f eks vedrørende næringsvirksomhet.

Når det mer generelt gjelder det offentliges tilsyn med stiftelsene, har nok tanken vært at tilsynet skulle utføres mer ut fra tilsyns- og kontrollformål enn ut fra det formål å veilede og yte service overfor stiftelsene og omverdenen. I praksis har tilsynet likevel etterhvert også blitt utvidet mer i retning av servicefunksjoner, likevel slik at dette neppe kan sies å ha gått på bekostning av tilsynsfunksjonene.»

11.2 Bør det være et offentlig tilsyn med stiftelser?

11.2.1 Stiftelseslovutvalgets forslag

Stiftelseslovutvalget mener at det fortsatt er behov for et offentlig tilsyn med stiftelsene. Utvalget begrunner dette på side 44 i utredningen:

«Gjeldende stiftelseslov legger opp til at det offentlige ved Justisdepartementet og Fylkesmennene både skal ha kontroll- og tilsynsoppgaver vedrørende stiftelsene. Utvalget vil her vurdere om det fortsatt skal være et tilsyn med stiftelsene og hvordan dette eventuelt bør organiseres.

Drøftelsen kan ta utgangspunkt i en påstand om at det ikke hører under det offentliges oppgaver å føre tilsyn med stiftelsene, fordi tilsyn er i stiftelsenes egeninteresse og derfor burde utføres av stiftelsene selv.

Det kan også hevdes at det ikke er det offentliges oppgave å overvåke disposisjoner mv knyttet til en formuesverdi som er stilt til rådighet for et bestemt formål av en privatperson. (Det ses her bort fra de tilfellene hvor det er det offentlige som oppretter stiftelsen).

Utvalget er av den oppfatning at disse synspunktene ikke kan føre frem og skal begrunne det nærmere.

For det første står stiftelsene i en særstilling for så vidt som de ikke har eiere. I en stiftelse foreligger det derfor ikke noen eierkontroll som f eks i selskaper, der generalforsamlingen og eierrepresentantene i styret kan forebygge og avdekke forskjellige former for misbruk mv. Dette tilsier at stiftelsene har et særlig behov for at noen utenforstående forestår et tilsyn, ganske særlig med at formålet etterleves og at kapitalen forvaltes i samsvar med dette, vedtektene for øvrig og lovgivningen. Utvalget kan ikke se at det er naturlig at andre utenforstående enn det offentlige eventuelt påtar seg et slikt tilsyn.

Etter utvalgets mening er det som er fremholdt i avsnittet foran det mest tungtveiende argument til fordel for at det er behov for et offentlig tilsyn med stiftelsene.

For det annet vil et offentlig tilsyn med stiftelsene være med på å styrke omverdenens tiltro og tillit til virksomheten som drives i stiftelsene - tilsynet kan bidra til å underbygge stiftelsenes seriøsitet.

For det tredje er det en naturlig konsekvens av en tilsynsordning at det organ som fører tilsynet også får en plikt til å veilede den som stiller spørsmål i forbindelse med opprettelse, registrering og drift av en stiftelse; et tilsynsorgan vil være underlagt forvaltningens alminnelige veiledningsplikt, jfr forvaltningsloven § 11. Også på dette punkt vil stiftelsene nyte godt av en tilsynsordning.

For det fjerde vil det være et visst behov for å kunne føre tilsyn med at stiftelsene ikke omgår, eller brukes til å omgå, annen lovgivning, som f eks nærings- og skattelovgivningen.

For det femte har mange stiftelser ideelle formål som ikke er det offentlige uvedkommende. Det kan være formål som enten kommer istedenfor eller som supplerer det offentliges egne tjenester på et område, f eks eldre- eller sykeomsorg. I disse tilfellene gis det også ofte offentlig støtte til stiftelsenes drift.

For det sjette viser erfaringene med bakgrunn i praktiseringen av gjeldende stiftelseslov at det er behov for et offentlig tilsyn med stiftelsene. Fylkesmennenes og Justisdepartementets tilsyn har i mange tilfeller avdekket forskjellige former for misbruk av stiftelsesformen.»

Utvalget mener etter dette at det er et klart behov for en offentlig tilsynsordning med stiftelsene. Utvalget mener imidlertid at nåværende lovs regler om tilsyn og kontroll er uklare og ufullstendige. Utvalget mener at man i en ny stiftelseslov bør søke å trekke opp klarere rettsgrunnlag for det offentliges tilsyn med stiftelsene. Videre mener utvalget at det er behov for å vurdere organiseringen av tilsynet med stiftelser. Se kapitlene 11.3 til 11.5.

11.2.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene uttaler seg i liten grad om det prinsipielle spørsmålet om det i det hele tatt bør være en oppgave for det offentlige å føre tilsyn og kontroll med stiftelsene. Følgende høringsinstanser gir direkte uttrykk for at det fortsatt bør være et offentlig tilsyn med stiftelsene: Nærings- og handelsdepartementet, Brønnøysundregistrene, Regjeringsadvokaten og Oslo skifterett.

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler på den annen side at det bør vurderes om kontrollen kan gjennomføres ved revisor i stedet for at det opprettes et eget offentlig stiftelsestilsyn.

11.2.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det fortsatt bør være et offentlig tilsyn med stiftelser, og slutter seg til utvalgets begrunnelse. Når det gjelder forslaget fra Næringslivets Hovedorganisasjon om å erstatte den offentlige tilsynsordningen med revisorkontroll, er departementet enig i at revisor bør spille en sentral rolle når det gjelder kontrollen med stiftelser. Det er det også lagt opp til i forslaget, jf. blant annet kapittel 9.4 foran, der det foreslås at stiftelser skal ha revisjonsplikt etter revisorloven, og de kontrolloppgaver revisor er tiltenkt blant annet etter lovforslaget § 12 første ledd bokstavene c og d og § 44 annet ledd. På den annen side kan departementet ikke se at revisor fullt ut kan erstatte en offentlig tilsynsordning. Uavhengig av hva slags ordninger man har for å avdekke ulovlige forhold, vil det være behov for en instans som har myndighet til å følge opp forholdet og gripe inn med de forskjellige tiltak som loven gir hjemmel for. En slik oppgave kan neppe legges til revisor eller en annen privat instans.

11.3 Hva bør det offentliges tilsyn med stiftelser gå ut på, og hvordan bør det gjennomføres?

11.3.1 Stiftelseslovutvalgets forslag

Spørsmålet behandles på side 45-46 i utredningen (kapitlene 15.3 og 15.4). Utvalget mener at tilsynet dels bør skje i stiftelsenes egen regi, og dels i regi av en offentlig tilsynsmyndighet.

Når det gjelder egenkontroll, viser utvalget til den rolle revisor er ment å ha etter forslaget. Utvalget viser til sitt utkast § 3-9 tredje ledd hvor det foreslås en regel om at revisor ved uttalelse i revisjonsberetningen skal kommentere om utdelingene er i samvar med vedtektene og stiftelsesloven.

Det offentliges kontroll bør etter utvalgets syn i hovedsak gå ut på å se til at stiftelsene forvaltes i samsvar med vedtektene og lovgivningen, og å treffe vedtak med hjemmel i stiftelsesloven. Utvalget mener at det offentliges tilsyn bør være en ren legalitetskontroll. Utvalget mener videre at tilsynsmyndigheten skal begrense sine aktiviteter til stiftelseslovgivningen, selv om det må være adgang til å foreta enkle skritt for å bekrefte eller eventuelt avkrefte mistanke om at stiftelsen eller dens tillitsvalgte har overtrådt annen lovgivning, blant annet straffe-, skatte- og avgiftslovgivningen. Når dette er gjort, må imidlertid tilsynsmyndigheten overlate saken til rette myndighet.

Utvalget uttaler om gjennomføringen av kontrollen (side 45):

«Det offentliges tilsyn bør etter utvalgets oppfatning dels være løpende og dels basert på at man griper inn i enkelttilfelle. Den løpende kontrollen forutsettes i første rekke gjennomført gjennom en kontroll av regnskap, årsberetning mv. Det er utvalgets forutsetning at tilsynet skal gå lenger enn til å fastslå at regnskap og årsmelding foreligger - man bør i denne forbindelse også føre tilsyn med om utdelinger har funnet sted i samsvar med formålet mv, jfr foran. Et tilsyn på disse punkter forutsettes likevel i første rekke gjennomført av stiftelsens revisor og danne grunnlaget for hans attest, jfr foran om egenkontroll gjennom revisor. For det offentlige vil tilsynet på dette punkt derfor vanligvis kunne begrense seg til å etterse at revisor har gitt den nødvendige attestasjon.

Enkeltstående kontroll kan dels gjennomføres av eget tiltak, gjennom «stikkprøver», eller etter at man har mottatt informasjon om mulig overtredelse av lovgivningen eller vedtektene, og dels som ledd i en mer organisert form for undersøkelse, f eks ved at det iverksettes granskning. Forutsetningen er at tilsynet og kontrollen har hjemmel i stiftelsesloven og at tiltakene leder frem til enkeltvedtak.»

Når det gjelder reguleringen av tilsynsmyndighetens oppgaver, foreslår utvalget dels en generell kompetanseregel som gir rammene for tilsynsmyndighetens virksomhet, jf. utkastet § 1-7, dels foreslås det mer spesielle kompetanseregler. Etter § 1-7 annet ledd skal tilsynsmyndigheten føre et stiftelsesregister (bokstav a), føre tilsyn og kontroll med at forvaltningen av stiftelsene skjer i samsvar med stiftelsens vedtekter og stiftelsesloven (bokstav b), og treffe vedtak med hjemmel i stiftelsesloven (bokstav c). Når det gjelder øvrige kompetanseregler som har å gjøre med tilsynet med stiftelser, går disse blant annet ut på at tilsynsmyndigheten kan sette ned godtgjørelse som er urimelig høy (§ 4-17 første ledd annet punktum), at tilsynsmyndigheten kan oppnevne og avsette styremedlemmer (§ 4-18), og at tilsynsmyndigheten skal prøve om omdanningsvedtak som er truffet av andre, er i samsvar med loven og vedtektene (§ 6-7). Tilsynsmyndigheten er også tillagt oppgaver når det gjelder opphevelse, sammenslåing og deling av stiftelser (§§ 6-8 til 6-10).

Utvalget uttaler følgende om forholdet mellom § 1-7 og de nevnte kompetansereglene (side 46):

«Det er utvalgets forutsetning at tilsynsmyndighetens kompetanse og de plikter som kan pålegges stiftelsene ikke uttømmende er definert gjennom de sistnevnte plikt- og kompetanseregler. Det vil også kunne utledes en viss «restkompetanse» av den alminnelige kompetanseregelen i utkastet § 1-7 annet ledd bokstav b. Det er likevel utvalgets forutsetning at denne myndigheten ikke brukes ut over de rammer som følger av lovformålet og i samsvar med legalitetsprinsippet.»

11.3.2 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene har ikke uttalt seg prinsipielt om de spørsmål som utvalget behandler i kapittel 15.3 og 15.4 i utredningen.

I uttalelsen fra Regjeringsadvokaten heter det likevel:

«Det må imidlertid presiseres at et slikt organ først og fremst er etablert av hensyn til stiftelsene selv og de interesser som står bak stiftelsene og at staten ikke ved dette påtar seg noe ansvar for den drift og de disposisjoner som gjøres på stiftelsens vegne. Dette må innebære at det for eksempel skal svært mye til for at staten skal kunne holdes erstatningsansvarlig for ikke å ha grepet inn i forhold til disposisjoner foretatt av stiftelsens styrende organer selv om det skulle vise seg at disposisjonene har vært uheldige.»

11.3.3 Departementets vurdering

Departementet er enig i den skisse som utvalget har lagt opp til når det gjelder hva tilsynet med stiftelser skal gå ut på, og hvordan det skal gjennomføres.

Når det gjelder kontroll av stiftelsen ved dens revisor, er departementet enig med utvalget i at en slik kontroll vil være et viktig supplement til den kontroll som foretas av den offentlige, jf. det som er sagt om revisors rolle i kapittel 11.2.3. I den forbindelse viser departementet også til den kontrollfunksjon det vil ligge i at stiftelsen skal avlegge offentlige regnskaper, jf. kapittel 9.4, hvor det er lagt til grunn at stiftelsers regnskaper skal sendes til Regnskapsregisteret etter reglene i regnskapsloven § 8-2.

Når det gjelder det offentliges kontroll, slutter departementet seg til prinsippet om at hovedoppgaven for tilsynsmyndigheten bør være å føre tilsyn med at stiftelsene forvaltes i samsvar med vedtektene og stiftelsesloven, og å treffe vedtak med hjemmel i loven. Departementet er også enig med utvalget i at det tilsynet skal utføre, er en ren legalitetskontroll, jf. likevel merknaden til § 53 tredje ledd. Departementet foreslår en generell regel om tilsynsmyndighetens oppgaver i § 7 første ledd, som stemmer med utvalgets § 1-7 annet ledd, se nærmere merknaden til bestemmelsen. Når det gjelder mer spesielle kompetanseregler vedrørende tilsynet med stiftelser, er disse tatt inn i departementets lovforslag som § 29, § 40 første ledd annet punktum, § 43 annet ledd, § 50 annet punktum og §§ 51 til 54). Disse forslagene og høringsinstansenes syn er behandlet i spesialmerknadene til bestemmelsene.

Som det fremgår av kapittel 5.4, innebærer forslaget at alle stiftelser i prinsippet skal være underlagt samme form for tilsyn. Som det også fremgår samme sted, er dette likevel ikke til hinder for at tilsynet til en viss grad differensieres, slik at det brukes mer ressurser på noen typer stiftelser enn andre. Med dette forbeholdet slutter departementet seg til det utvalget uttaler om hvordan tilsynet bør gjennomføres.

Departementet viser dessuten til høringsuttalelsen fra Regjeringsadvokaten, og slutter seg til synspunktet om statens ansvar for ikke å gripe inn i forhold til uheldige disposisjoner som foretas av stiftelsens styrende organer.

11.4 Organiseringen av det offentliges tilsyn

11.4.1 Stiftelseslovutvalgets forslag

Stiftelseslovutvalget går inn for betydelige endringer når det gjelder organiseringen av det offentlige tilsyn med stiftelser. I det følgende behandles organisering av tilsynet på førsteinstansnivå, mens organisering når det gjelder klagebehandling behandles i kapittel 11.5.

Utvalget mener at dagens ordning, hvor tilsynet er lagt til fylkesmennene, bør erstattes av en sentral tilsynsordning. Utvalget begrunner dette slik på side 47 (kapittel 15.5):

«For det første bør det offentliges tilsyn med stiftelsene organiseres slik at tilsynet kan gjennomføres best mulig faglig sett. Dette betyr at tilsynsmyndigheten må ha tilgang på høy juridisk ekspertise både på førsteinstans- og klageinstansnivå. De rettsspørsmålene som knytter seg til stiftelsene er temmelig særegne sammenlignet med de som gjelder for andre organisasjonsformer, som f eks foreninger og selskaper. Dette har sammenheng med at stiftelsen ikke har eiere, og at dens formål er å forvalte en grunnkapital og herunder foreta utdelinger til destinatarene.

For det annet er det viktig at tilsynsmyndigheten organiseres slik at den praksis som tilsynsmyndigheten legger opp til og følger, blir mest mulig ensartet. For stiftelsene og deres tillitspersoner er dette av betydning for at disse skal kunne forutberegne sin rettsstilling. For å kunne oppnå dette er det nødvendig at tilsynsmyndigheten ikke er organisert i så mange enheter at det blir vanskelig eller umulig å ha oversikt over praksisen og å samordne den.

For det tredje må tilsynsmyndigheten være organisert på en måte som gjør at den til enhver tid kan få seg forelagt et så stort antall saker at den på dette grunnlaget kan oppnå et best mulig erfaringsgrunnlag. Dette er nødvendig for at tilsynet til enhver tid kan rettes inn mot de områder der behovet er størst og for at tilsynsmyndigheten skal holde seg kvalitativt på høyden når det gjelder de utfordringer den møter.

For det fjerde må det være prioritert at tilsynsmyndigheten organiseres slik at den på mest effektiv måte kan disponere de ressurser som blir stilt til dens rådighet. Dette forutsetter blant annet at det utarbeides funksjonelle og mest mulig ensartede saksbehandlingsrutiner, og at det ikke er lang «avstand» mellom de enheter og kontorer som forestår tilsynet.

Det legges endelig vekt på at det i dag ofte oppstår vanskelige og utfordrende saker vedrørende kontrollen med stiftelsene, noe som kan tilsi en samordning av det tilsyn og den kontroll som utøves.

Utvalget mener at de foran nevnte hensyn bare kan realiseres fullt ut hvis tilsynsmyndigheten på førsteinstansnivå sentraliseres.»

Utvalget fremhever at det er en nær sammenheng mellom hvem som bør være registreringsmyndighet, jf. kapittel 12, og hvem som bør ha kompetanse vedrørende tilsyn og kontroll. Utvalget mener at disse funksjonene bør legges til ett og samme organ, siden dette vil muliggjøre en effektiv utveksling av informasjon.

Utvalget drøfter ulike varianter når det gjelder gjennomføringen av en sentralisert tilsynsordning. Utvalget vurderer om oppgaven kan legges til ett eller noen få fylkesmannsembeter, eller til et allerede eksisterende organ, for eksempel Kredittilsynet. Utvalget avviser imidlertid disse alternativene, og går inn for at det opprettes et nytt sentralt organ for tilsynet med stiftelser, Stiftelsestilsynet.

Utvalget har ingen oppfatning av hvor Stiftelsestilsynet bør plasseres geografisk.

11.4.2 Høringsinstansenes syn

Under høringen har det vært bred oppslutning om at tilsynet med offentlige stiftelser bør sentraliseres. Følgende høringsinstanser støtter forslaget: Nærings- og handelsdepartementet, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Østfold, Brønnøysundregistrene, Kredittilsynet, Økokrim, Oslo skifterett, Kommunenes Sentralforbund, Den Norske Advokatforening, Den norske Bankforening, Norges Registrerte Revisorers Foreningog Sparebankforeningen i Norge. I en fellesuttalelse fra fylkesmennene og i en fellesuttalelse fra ti private og allmennyttige stiftelserstøttes også forslaget. Disse høringsinstansene legger i stor grad vekt på de samme hensynene som utvalget viser til, for eksempel mulighetene for å utvikle kompetanse innenfor saksfeltet, effektiv ressursutnyttelse og ensartet praksis og forutsigbarhet.

Regjeringsadvokaten har ikke klare synspunkter når det gjelder organiseringsspørsmålet, men mener at rasjonaliserings- og effektivitetshensyn kan tale for at det etableres et sentralt organ.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har ikke merknader til forslaget, men uttaler at tilsynet med stiftelser er forskjellig fra de øvrige tilsynsoppgavene som fylkesmannen utfører, slik at forslaget ikke bryter med viktige prinsipper for hvilke oppgaver embetene bør ha.

Følgende høringsinstanser går imot eller gir uttrykk for skepsis til forslaget om å sentralisere tilsynet: Trondheim kommune, Universitetet i Bergen, Innsamlingskontrollen i Norge og Institusjonen Fritt Ord. Disse høringsinstansene gir uttrykk for at forslaget virker unødvendig dyrt og omfattende. Institusjonen Fritt Ord uttaler:

«Den tilbakeholdenhet, som preger gjeldende regler for det offentliges kontroll av stiftelser, er prinsipiell av natur. Den kan ses som en logisk konsekvens av den rett, som ingen anfekter, nemlig til borgernes rett til fritt å beslutte stiftelsers opprettelse, hvilket formål de skal ha og hvilken kapital de skal tilgodeses med. De fleste stiftelser vil ha ideelle formål, og i stor utstrekning supplere offentlige tjenester og velferdsgoder. Det offentlige vil følgelig være interessert i å stimulere den utfordring som stiftelsenes tradisjonelle frihet representerer for personers og foretagenders offervilje og samfunnsengasjement. Gode argumenter taler derfor for at lovgiveren fortsatt utviser tilbakeholdenhet overfor stiftelsene.

Utvalget anfører at erfaringen fra praktiseringen av gjeldende stiftelseslov dokumenterer behovet for et skjerpet offentlig tilsyn, og viser til at det er avdekket mange tilfeller av misbruk (utredningens side 44, høyre spalte). Disse tilfeller er nettopp avdekket av de offentlige tilsynsorgan, som etter gjeldende lov er tillagt tilsynsoppgavene. Etter vårt skjønn er det derfor like nærliggende å trekke den slutning at dagens kontroll og tilsyn virker etter sin hensikt, og at det følgelig ikke er dokumentert at lovforarbeidene til gjeldende lov tok feil da de fant å burde trekke grenser for det offentliges kontroll, jfr. side 25 (høyre spalte) i Ot. prp. nr. 3 (1979-80).

Utvalgets forslag om å opprette et landsdekkende tilsynsorgan, Stiftelsestilsynet, er svært ambisiøst, og krever god begrunnelse. Det anføres at det er ulikt hvor store ressurser de forskjellige fylkesmannsembetene i dag anvender på kontrollen av stiftelser. Etter vårt skjønn er det forhastet om man derav trekker den slutning at de embeter som bruker mindre ressurser enn andre, kontrollerer for lite. Annet sted i utredningen trekker uttalelsene endog i annen retning (side 47, høyre spalte). Det heter der at erfaringene med nåværende ordning «på ingen måte (er) dårlige». Den omstendighet at det er avdekket uregelmessigheter i forvaltningen av stiftelser, er ikke egnet til å overraske. Det følger, nær sagt av saksfeltets størrelsesområde, at misbruk vil forekomme. Det er lite som tilsier at stiftelsesområdet, mer enn andre deler av samfunnslivet, skulle være forskånet for uregelmessige disposisjoner. Spørsmålet er heller om misbruk har fått en slik utbredelse innenfor stiftelsessektoren, at situasjonen begrunner en prinsipiell utvidelse av statens kontroll, og opprettelse av en landsomfattende kontrollinstans. Vi kan ikke se at utredningen har dokumentert at dette er den faktiske situasjon. Og, på bakgrunn av de prinsipielle betraktninger vi mener taler for fortsatt tilbakeholdenhet med offentlig kontroll av stiftelser, er det derfor vårt syn at det ikke er dokumentert behov for innstramninger, enn si opprettelse av en egen statsinstitusjon for tilsyn med stiftelser.»

Også Fylkesmannen i Telemark gir uttrykk for skepsis, og viser til at en sentralisering av tilsynet vil innebære at det vil bli vanskeligere å veilede og yte service overfor stiftelsene. Fylkesmannen i Telemark mener at det kan være et alternativ å styrke fylkesmannsembetene med faglig opplæring og personalressurser. Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler seg i samme retning, og viser til at det også kan være et alternativ at fylkesmennene beholder oppgavene med tilsyn som i dag, men at enkelte embeter, for eksempel Fylkesmannen i Oslo og Akershus, blir tillagt et særlig ansvar for informasjon og kompetanse om loven.

Kredittilsynet og Fylkesmannen i Nordland støtter uttrykkelig forslaget om at oppgaven med å føre tilsyn og kontroll med stiftelsene legges til et eget stiftelsestilsyn, og ikke til et eksisterende tilsynsorgan (noen få utvalgte fylkesmannsembeter eller Kredittilsynet). (En del høringsinstanser gir generell støtte til forslaget om å opprette et sentralt stiftelsestilsyn, slik at det er vanskelig å vite om støtten også omfatter forslaget om at det opprettes et nytt og eget organ for tilsyn med stiftelser.)

Kredittilsynet uttaler:

«Utvalget drøfter om ikke det beste ville være å legge tilsynet til et eksisterende organ, og nevner da Kredittilsynet som det mest nærliggende. Kredittilsynet har i dag ingen kompetanse på dette området, slik at denne delen av tilsynet også her måtte bygges opp fra grunnen av. Videre har allerede tilsynet et svært stort antall uensartede tilsynsobjekter. Det må forventes økende tilsynsoppgaver innenfor kjerneoppgavene bank, forsikring og verdipapirer. Hensynet til et forsvarlig og kompetent tilsyn med virksomheten på disse områdene, taler klart mot en utvidelse av Kredittilsynets ansvarsområde. Kredittilsynet støtter derfor utvalgets forslag om at det etableres en egen tilsynsetat for stiftelser; Stiftelsestilsynet.»

Følgende høringsinstanser mener at det bør vurderes å legge tilsynsoppgavene til et eksisterende organ: Nærings- og handelsdepartementet, Brønnøysundregistrene, Statskonsult, Den norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge. Av disse mener de to førstnevnte at det er Brønnøysundregistrene som utpeker seg, mens Den norske Bankforening mener at Kredittilsynet bør ha oppgaven med å føre tilsyn over stiftelsene. Oslo kommune synes også å mene at Kredittilsynet bør bli tilsynsorgan for stiftelsene, idet det uttales: «Lovforslaget innebærer at den generelle tilsynsoppgaven legges til Kredittilsynet, og kommunen anser dette som hensiktsmessig.» Oslo skifterett uttaler at registreringen av stiftelser bør skje i regi av Brønnøysundregistrene, og at «[e]t stiftelsestilsyn, eventuelt under ledelse av en fylkesmann, bør hensiktsmessig kunne etableres i tilknytning til Brønnøysundregistrene».

Statskonsult uttaler:

«Når det gjelder forslaget til organisering av et nytt stiftelsestilsyn med eget styre, mener vi at Justisdepartementet nøye bør vurdere hvorvidt det ikke er mer hensiktsmessig å legge tilsynet til et eksisterende forvaltningsorgan for å bidra til å holde tallet på små tilsynsorganer så lavt som mulig, og øke den administrative kostnadseffektiviteten.»

Brønnøysundregistrene mener at en av de viktigste faktorene for å skape et effektivt tilsyn er at det etableres gode og åpne løsninger for tilgang til informasjon om stiftelsene, og mener at det derfor bør være offentlighet både om opplysninger om selve stiftelsen og om dennes regnskaper. Dette synspunktet gir også Nærings- og handelsdepartementet uttrykk for. Før øvrig heter det i uttalelsen fra Brønnøysundregistrene:

«Når utvalget har foreslått den tilsynsordning som fremgår av utkastet, er det grunn til å tro at en i vesentlig grad har sett hen til hva som kan fungere bedre sett med utgangspunkt i dagens ordning for stiftelsene. En har sett lite hen til den effekt, forbedring og kompetanseutnytting som en kan oppnå ved en databasert registrerings- og kontrollordning, og ikke minst den hjelp til oppfølgning av tilsynet en kan oppnå ved at slike datatekniske løsninger etableres. Konkret tenker vi her på muligheten til å gjøre bruk av dataverktøyet til oppfølgning og kontroll av den enkelte stiftelse. Brønnøysundregistrene har etablert slike automatiserte oppfølgningsrutiner på en rekke områder i dag, som hjelp til kontroll og tilsyn med de enhetene som er registrert i våre registre. Vi mener dataverktøyet også bør brukes aktiv i Stiftelsestilsynets kontroll- og tilsyn med stiftelsene, slik at tilsynet blir mest mulig effektivt.

Denne måten å drive tilsyn på gjennom moderne registerforvaltning tror vi har en betydelig større effekt enn den som utvalget har lagt opp til. Vi kan derfor ikke se at det er grunnlag for å opprette et nytt offentlig organ med eget styre, som skal ha til funksjon å være kontroll- og tilsynsorgan med stiftelsene.

I og med at de funksjonene som søkes lagt til stiftelsestilsynet i store trekk er i samsvar med den aktivitet som vi faktisk foretar i forbindelse med føringen av våre registre, sier vi oss også villig til å påta oss oppgaven som kontroll- og tilsynsmyndighet med stiftelsene. Hva angår vår kompetanse på området viser vi til det som er sagt foran vedrørende føringen av stiftelsesregisteret.»

11.4.3 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å sentralisere det offentliges tilsyn med stiftelser. Det vises til utvalgets begrunnelse for forslaget, som departementet slutter seg til. Departementet legger også stor vekt på den brede oppslutningen forslaget har fått under høringen.

Når det gjelder gjennomføringen av en sentral tilsynsordning, er departementet enig i at det bør opprettes en egen tilsynsenhet som gis navnet «Stiftelsestilsynet». Departementets lovforslag bygger på en slik forutsetning. Departementet har imidlertid ikke med dette konkludert med at tilsynet nødvendigvis bør legges til et nyopprettet organ. Slik departementet ser det, er det tvert imot gode grunner som kan tale for å legge tilsynsmyndigheten til et eksisterende organ. Regjeringen tar sikte på å foreta en gjennomgang av alle statlige tilsynsordninger, hvor siktemålet delvis er en forenkling og eventuelt avvikling og delvis en effektivisering og samordning av ordningene. Opprettelsen av et Stiftelsestilsyn må vurderes i lys av dette arbeidet. Spørsmålet om hvor tilsynsmyndigheten bør legges må dessuten ses i lys av prosessen med omorganisering av Justisdepartementet. Departementet har på denne bakgrunn ikke tatt noen endelig stilling til hvor Stiftelsestilsynet bør legges, men vil komme tilbake til spørsmålet.

Departementet er enig med utvalget i at Stiftelsestilsynet også bør ha oppgaven som registreringsmyndighet. Det er vanskelig å tenke seg at de vedtak som må treffes i forbindelse med registreringen av stiftelser i Stiftelsesregisteret, skal treffes av et annet organ enn det organ som fører tilsyn med stiftelser og treffer vedtak med hjemmel i loven ellers. Se også kapittel 12.

11.5 Bør det opprettes en Stiftelsesklagenemnd?

11.5.1 Stiftelseslovutvalgets forslag

Utvalget tar på side 49 i utredningen opp spørsmålet om hvilken ordning som bør gjelde ved behandling av klager over Stiftelsestilsynets vedtak. Utvalget mener at det bør opprettes en egen klagenemnd for behandling av slike klager, «Stiftelsesklagenemnden». Utvalget uttaler:

«Utvalget vil fremheve at arten av de avgjørelser som klageorganet skal ta stilling til, tilsier at det bør sammensettes mer som et ekspertorgan enn det som er vanlig i offentlig forvaltning. Organet vil måtte foreta til dels vanskelige og sammensatte juridiske vurderinger knyttet til de enkelte plikt- og kompetanseregler i stiftelsesloven. Som eksempel kan nevnes spørsmål vedrørende stiftelsenes selvstendighet, formål, kapitalutdelinger og omdanning. Organet bør derfor være sammensatt av personer med høy juridisk ekspertise og ha stilling som et ekspertorgan.

Etter utvalgets mening bør organet videre - som faginstans - være langt på vei uavhengig av overordnet offentlig organ, her departementet. Dette er viktig for at organet skal ha tillit både hos stiftelsene selv, disses opprettere, forvaltere og ulike tredjemenn som destinatarer, kreditorer og ansatte.

I denne forbindelse er det et poeng at en del av organets virksomhet vil bestå i å erstatte den eierkontroll som foreligger i forhold til selskaper og andre rettssubjekter, som stiftelsene på grunn av sin stilling som selveiende rettssubjekter, ikke nyter godt av.

I samsvar med redegjørelsen foran, fremmer utvalget forslag om at det opprettes en egen nemnd; Stiftelsesklagenemnden, hvor medlemmene oppnevnes av departementet. Nemndens kompetanse vil være å behandle klager over vedtak som treffes av Stiftelsestilsynet i registreringssaker og saker om det alminnelige tilsyn med stiftelsene, i den grad sistnevnte leder frem til at Stiftelsestilsynet treffer enkeltvedtak, jfr utkastet § 1-8 første ledd.»

Utvalget mener at Justisdepartementet fortsatt skal ha stilling som overordnet stiftelsesmyndighet. Utvalget mener videre at loven ikke bør avskjære departementets instruksjons- og omgjøringsrett. Utvalgets klare oppfatning er likevel at departementet bare unntaksvis bør gjøre bruk av denne kompetansen. I motsatt fall vil formålene med en mest mulig uavhengig klagenemnd ikke kunne realiseres.

Utvalget viser ellers til at det ikke er nytt at den offentlige forvaltningen på spesielle områder organiseres slik utvalget foreslår. Utvalget viser som eksempel til ordningen med en børsklagenemnd etter børsloven § 6-4.

11.5.2 Høringsinstansenes syn

I en fellesuttalelse fra fylkesmennene og i en fellesuttalelse fra ti private og allmennyttige stiftelser støttes utvalgets forslag om at det bør opprettes en uavhengig klagenemnd. Også Næringslivets Hovedorganisasjon støtter forslaget, men mener at departementet ikke bør ha en alminnelig instruksjons- og omgjøringskompetanse i forhold til klagenemnden. Næringslivets Hovedorganisasjon viser til at Finansdepartementet heller ikke har slik kompetanse overfor Børsklagenemnden, og at rekrutteringen til Stiftelsesklagenemnden kan bli dårligere dersom departementet skal ha instruksjons- og omgjøringskompetanse.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og Trondheim kommune mener at det ikke er behov for å opprette en egen klagenemnd. Brønnøysundregistrene er noe skeptisk til at det opprettes nemnder for løsningen av bestemte enkeltspørsmål, og viser også til at det kan være en viss fare for at en slik nemnd vil kunne frata departementet innflytelsen på de faglige spørsmål. Kredittilsynet er i tvil om det vil bli aktuelt med så mange klagesaker at det kan begrunne at man oppretter en egen klagenemnd. Kredittilsynet mener at det bør vurderes i første omgang å overlate klagebehandlingen til Justisdepartementet for senere å vurdere behovet for en egen klagenemnd. I uttalelsen fra Fylkesmannen i Nordlanduttales det at Fylkesmannen ikke er overbevist om at det vil være hensiktsmessig å overføre klagerollen til en særskilt nemnd, og det vises til at den erfaring og kompetanse som departementet har i dag, over tid vil bli redusert dersom oppgaven legges til en egen klagenemnd.

11.5.3 Departementets vurdering

Justisdepartementet går på det nåværende tidspunkt ikke inn for å opprette en egen klagenemnd for behandling av klagesaker etter stiftelsesloven. Justisdepartementet legger til grunn at en slik ordning vil bli dyr i forhold til de ressurser departementet i dag bruker på klagesaker etter stiftelsesloven. Justisdepartementet bruker grovt regnet rundt 0,3 årsverk på arbeidet som overordnet tilsynsmyndighet. (Dette omfatter noe mer enn selve klagesaksbehandlingen.) Selv om det må antas at antallet klagesaker kan øke etter den nye loven, antar departementet likevel at det ikke vil dreie seg om et så stort antall saker at det kan begrunne opprettelsen av en egen klagenemnd.

Selv om utvalget peker på enkelte hensyn som kan tale for at det opprettes en egen klagenemnd, kan departementet ikke se at disse er av en så prinsipiell art at de i seg selv tilsier den løsningen utvalget foreslår. I forvaltningen har man eksempler både på at klagesaker behandles av en egen nemnd, og på at slike saker behandles av departementet. Et eksempel på det første er Børsklagenemnda som behandler børsklagesaker. Et eksempel på det andre er Nærings- og handelsdepartementets behandling av klager over Foretaksregisterets vedtak. Etter departementets syn må det etter dette være forsvarlig å legge betydelig vekt blant annet på de kostnadsmessige sidene av spørsmålet.

Klage over Stiftelsestilsynets vedtak vil derfor følge de alminnelige reglene om klage i forvaltningsloven.

I og med at departementet ikke følger opp utvalgets forslag om en egen klagenemnd, er det heller ikke naturlig å følge opp de særlige reglene om søksmålsadgangen i utvalgets tredje ledd. Det vil derfor på vanlig måte være tvistemålsloven § 437 som regulerer betydningen av klage i forhold til søksmålsadgangen.