4 Justisdepartementets høringsnotat

4.1 Innledning

I Justisdepartementets høringsnotat av 19. mai 2006 gis en bred fremstilling av både historikken og de problemstillingene som har ført til at endringsloven ikke ble iverksatt. Som en mer generell begrunnelse for hvorfor denne situasjonen har oppstått, uttaler departementet i punkt 4.1 i høringsnotatet følgende:

«Vedtakelsen av innsynsloven og den senere innføringen av § 3a representerte derved en nyskapning i norsk rett ved at man for første gang innførte et regelverk § 3a representerte derved en nyskapning i norsk rett ved at man for første gang innførte et regelverk som gir den registrerte innsyn og rett til å få slettet uriktige opplysninger i politiets registre. Det vises i denne forbindelse til at politiets registre reguleres av lov om strafferegistrering 11. juni 1971 nr. 52, som ikke inneholder noen bestemmelser om innsyn og krav om retting og sletting. Det er også fast praksis at politiets registre, med unntak av strafferegisteret, er unntatt fra innsyn. Når den registrerte ikke har innsyn, vil det som regel heller ikke være aktuelt at vedkommende krever retting eller sletting av uriktige opplysninger. Man hadde med andre ingen erfaring på dette felt da § 3a ble vedtatt, noe som delvis kan forklare at man ikke fullt ut overskuet de problemstillingene bestemmelsen senere viste seg å reise.»

I punkt 4.2 og 4.3 i høringsnotatet foretas det en grundig gjennomgang av vilkårene i innsynsloven § 3a om «uriktige opplysninger» og «innhentet ved ulovlig metode» for å belyse de mer konkrete problemer man støter på ved anvendelsen av bestemmelsen. I punkt 4.4 i høringsnotatet gjøres det rede for departementets vurderinger og hva endringsforslaget går ut på.

Hensett til problemstillingenes kompleksitet og det faktum at flere av de aktuelle spørsmålene ikke tidligere er drøftet i lovgivningssammenheng, finner departementet det riktig å gjengi i det følgende anførslene i høringsnotatets punkt 4.2 til 4.4 i sin helhet.

4.2 Nærmere om «uriktige opplysninger»

Om problemstillingene knyttet til dette vilkåret uttaler departementet i punkt 4.2 i høringsnotatet følgende:

«Som det fremgår i punkt 3 er det særlig vilkåret «uriktige opplysninger» som i praksis skaper problemer. I Ot.prp. nr. 59 (2000-2001) punkt 5 uttales det om forståelsen av begrepet følgende:» (...) legger departementet til grunn at en uriktig opplysning er en opplysning som bygger på feil faktagrunnlag eller en misforståelse, for eksempel at det er foretatt en navneforveksling med innhenting av den aktuelle informasjonen.»

Denne definisjonen synes å likestille «uriktige opplysninger» med «uriktige fakta». I ettertid må man kunne konstatere at en slik forståelse av begrepet er meget snever, og at den ikke ta høyde for de særlige problemstillingene som gjør seg gjeldende i denne type saker.

Hvor sammensatt og vanskelig spørsmålet om retting og sletting av uriktige opplysninger innenfor politiet er, fremgår i NOU 2003:21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern, se særlig punkt 13.6 og kapittel 17 i utredningen. PSTs behandling av opplysninger, herunder retting og sletting, er omhandlet i kapittel 23. I dette høringsnotat vil det ikke være mulig å gi en detaljert fremstilling av disse problemstillingene, men en finner det likevel nødvendig å gi en kort redegjørelse for de sentrale spørsmålene og Politiregisterutvalgets vurderinger.

Den største forskjellen mellom politiets og andre forvaltningsorganers behandling av opplysninger er den måten opplysningene er innhentet på. Store deler av politiets opplysninger består av tips, vitneutsagn, observasjoner og vurderinger. At politiet kan behandle slike opplysninger er en nødvendig forutsetning for at de kan oppfylle sine oppgaver. Dette gjelder i særlig grad for PST, hvis viktigste oppgave er å forebygge straffbare handlinger som kan true sikkerheten. Det ligger videre i sakens natur at en på innsamlings- eller registreringstidspunktet ikke kan være sikker på om opplysningene er korrekte eller fullstendige. Den type opplysninger kalles gjerne «soft data» eller «ikke-verifiserte» opplysninger, og det kan ikke være tvilsomt at det er nødvendig for politiet å kunne behandle slike opplysninger. Dette slår Politiregisterutvalget uten videre fast i punkt 13.6.2 i innstillingen, og synspunktet fikk også bred støtte under høringen av innstillingen.

Etter at slike opplysninger er innsamlet, vil det være politiets fremste oppgave å søke å «verifisere» slike opplysninger, det vil si at en prøver å finne ut om opplysningene er «korrekte», slik Politiregisterutvalget uttrykker det. Når det gjelder kravet om at politiet skal tilstrebe at opplysningene blir korrekte, anbefaler Politiregisterutvalget at det gjøres et skille mellom såkalte referatsitua­sjoner og andre situasjoner.

Om dette uttaler Politiregisterutvalget i punkt 13.6.3.2 i utredningen følgende:

«Politiet mottar mange opplysninger fra publikum (...). Det som kjennetegner disse situasjonene, er at politiet nedskriver det som blir sagt. Det samme gjelder for anmeldelser og politiets egenrapporter. Utvalget har valgt å kalle dette referatsituasjoner, hvor det uten videre nedtegnes en persons opplevelse av en situasjon, og referatet er følgelig korrekt. Det samme gjelder en persons meninger, vurderinger og lignende. Utvalget mener at disse opplysningene er korrekte som sådanne. De er en korrekt gjengivelse av det en person mener eller har opplevd, og bør ikke rettes. Eventuelle endringer og tillegg, herunder også fra den personen som i første omgang har gitt opplysningene, bør komme som tilføyelser.

Ut over disse referatsituasjoner må det vurderes konkret om opplysningene gjenspeiler de faktiske forholdene. I så fall må de anses korrekte.»

Denne tilnærmingen er av interesse for endringsforslaget til innsynsloven, idet de registreringene det her er snakk om nettopp gjerne vil være tips, observasjoner eller tjenestemennenes egne vurderinger. Det vil i praksis kunne fortone seg som nærmest umulig å konstatere om den type opplysninger er «uriktige». Hvordan skal man vurdere om en observasjon eller en vurdering, som ble registrert for over 30 år siden, er riktig eller uriktig? Videre vil det i mange tilfeller være svært vanskelig å verifisere om det er den registrertes fremstilling av fakta eller det som er registrert som er nærmest sannheten. I andre tilfeller igjen kan man komme i den situasjon der det ikke finnes en «objektiv sannhet», idet en kan ha ulike oppfatninger om samme saksforhold.

Hensett til disse vanskelighetene og den snevre fortolkingen av begrepet «uriktig», som ble lagt til grunn i proposisjonen, kan man risikere at bare et fåtall av anmodninger om sletting vil bli tatt til følge. Departementet antar at det bare i svært få tilfeller vil være snakk om rene navneforvekslinger eller andre åpenbare faktafeil. Derimot er det grunn til å tro at påståtte feil heller knytter seg til beskrivelser, observasjoner og vurderinger som av den registrerte oppfattes som feilaktige, unyanserte eller for den saks skyld uskjønnsomme. Slike «feil» vil imidlertid som regel ikke kunne kreves slettet, idet de må antas å falle utenfor ordlyden i innsynsloven § 3a. Avslag på fremsatte krav om sletting av uriktige opplysninger vil av de registrerte lett kunne oppfattes dithen at de ikke blir trodd, og derved oppleves som en ny krenkelse.

Etter en helhetsvurdering finner departementet derfor at det kan fremstå som en bedre løsning å gi de registrerte adgang til å inngi supplerende opplysninger. Med dette menes at de registrerte enten kan peke på registreringer som etter deres oppfatning er uriktige, eller at de fremstiller sin egen versjon av saksforholdet. På denne måten skapes det et mer nyansert bilde, og påståtte uriktige opplysninger blir derved ikke stående uimotsagt. Videre slipper de registrerte den belastningen det innebærer å få avslag på krav om sletting. Departementet antar at også en slik regulering vil ivareta de hensynene som lå til grunn ved vedtakelsen av innsynsloven § 3a.

Rent praktisk vil ordningen bli gjennomført ved at den registrertes fremstilling legges til sakens dokumenter uten at den ble undergitt noen form for kontroll. Det forutsettes videre at dette arbeid utføres av Innsynsutvalgets sekretariat.»

4.3 Nærmere om «innhentet ved ulovlig metode»

Om problemstillingene knyttet til dette vilkåret uttaler departementet i punkt 4.3 i høringsnotatet følgende:

«Innsynsloven § 3a gir den som har fått innsyn også rett til å få slettet opplysninger som er innhentet ved ulovlig metode. I Ot.prp. nr. 59 punkt 5 uttaler departementet om forståelsen av begrepet «ulovlig metode» følgende:

«At opplysningen er ulovlig innhentet må (...) være basert på at det har vært benyttet en ulovlig metode ved innhentingen. Dette betyr i praksis at en registrering foretatt utelukkende på politisk grunnlag ikke kan kreves makulert/slettet selv om det måtte være skjedd i strid med den da gjeldende overvåkingsinstruks, forutsatt at metoden som har vært brukt i seg selv er lovlig. Som eksempler på lovlige ordinære metoder kan nevnes bruk av åpne kilder, samtaler, vitneavhør og spaning. Som ulovlige metoder hvor det kan være aktuelt å kassere innhentede opplysninger nevnes uhjemlet telefonkontroll, dvs. tilfeller der rettens kjennelse ikke foreligger, og ulovlig romavlytting.»

Umiddelbart kan det synes som om dette alternativet er enklere å praktisere, men også her vil man i praksis kunne støte på visse problemer. Det vises her til at det var og er gjeldende rett at ellers ulovlig metodebruk, for eksempel romavlytting, i visse tilfeller kan anses hjemlet i de alminnelige strafferettslige reglene om nødrett og nødverge, noe som også uttrykkelig fremgår i blant annet punkt 7.3 og 9.2 i Ot.prp. nr. 60 (2004-2005) Om lov om endringer i straffeprosessloven og politiloven (romavlytting og bruk av tvangsmidler for å forhindre alvorlig kriminalitet).

I de tilfellene der den registrerte krever sletting på dette grunnlag, kan en med andre ord komme i den situasjon å måtte ta stilling til om den foretatte metoden eventuelt var hjemlet i nødrett, med den følge at metoden da ikke kan anses for å være ulovlig. En slik vurdering vil kunne være minst like vanskelig som de tilfellene som ble beskrevet i punkt 4.3, fordi man ved vurderingen av om det foreligger nødrett alltid må ta utgangspunkt i situasjonen slik den fortonet seg da beslutning om metodebruken ble truffet.

Departementet mener derfor at det også i disse tilfellene kan være hensiktsmessig å følge den fremgangsmåten som ble skissert ovenfor. Den registrertes supplerende opplysninger vil i så fall bestå i at vedkommende hevder at opplysningene ble innhentet ved en ulovlig metode, og i tillegg vil vedkommende selvfølgelig også ha adgang til å kommentere innholdet av disse opplysningene.»

4.4 Departementets vurdering

I punkt 4.4 i høringsnotatet gir departementet uttrykk for følgende vurderinger:

«Som nevnt innledningsvis ble innsynsloven § 3a aldri iverksatt, noe som hovedsakelig er begrunnet i at bestemmelsen i praksis er vanskelig å gjennomføre. I tillegg er den tiden som har gått siden vedtakelsen av lovendringen i seg selv blitt et argument mot å iverksette bestemmelsen nå, jf. merknadene i punkt 3.

Når departementet nå fremlegger et forslag om å endre innsynsloven § 3a, er det begrunnet i et ønske om å få en regel som både kan gjennomføres i praksis og som ivaretar de hensyn som lå til grunn for vedtakelsen av § 3a. I etterkant kan det også erkjennes at en i større grad skulle ha vektlagt Innsynsutvalgets betenkeligheter i nevnte brev av 24. april 2001, og da særlig Innsynsutvalgets oppsummering hva gjelder vilkårene for krav om sletting, hvor det heter:

«Forslaget slik det nå er formulert vil innebære at det i mange tilfeller gis rett til makulering av opplysninger som er instruksmessig registrert, men uriktige. Mens det på den annen side ikke gis rett til makulering av opplysninger som er instruksstridig registrert, men korrekte, særlig da med hensyn til registrering av politisk aktivitet. Dette vil stride mot den allerede vedtatte innsynsloven og de hensyn som tilsa at innsyn ble gitt. Forslaget om rett til makulering av «uriktige opplysninger» virker også svært vanskelig om ikke umulig å praktisere.»

Da Justiskomiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet fremsatte forslaget om rett til sletting av visse typer opplysninger, ble dette begrunnet med at «det vil være urimelig om de som etter mange år får bekreftet en mistanke om ulovlig overvåking, må akseptere at de innsamlede opplysningene fortsatt skal finnes i offentlige arkiver». Videre ble det vist til at «med den makulering som har foregått, vil det materialet som på denne måten kan overlates til Riksarkivet under ingen omstendigheter gi et fullstendig bilde av situasjonen. Dermed vil også materialets historiske verdi forringes.»

Samlet sett er den bærende tanke at den historiske verdien forringes når dokumentene ikke gir et fullstendig bilde av situasjonen, samt at en fortsatt lagring av uriktige opplysninger eller opplysninger innhentet ved ulovlig metode vil innebære en fortsettelse av den krenkelsen som har funnet sted gjennom den ulovlige overvåkingen.

Forslaget om at den registrerte kan gi supplerende opplysninger, og derved fremstille sin versjon av historien, vil imidlertid etter departementets oppfatning føre til at det kan gis et mer fullstendig bilde av situasjonen. Videre må det antas at en fortsatt lagring av uriktige opplysninger mv. først og fremst kan anses som en fortsettelse av krenkelsen så lenge slike opplysninger står der uimotsagt. Når det i slike tilfelle også fremgår at opplysningene hevdes å være uriktige eller innhentet ved ulovlige metoder, er departementet av den oppfatning at opplysningenes krenkende eller injurerende karakter svekkes i betydelig grad.

Departementet legger også vekt på at den nå foreslåtte ordningen vil gjøre det mulig at mange flere vil kunne korrigere et ellers noe skjevt bilde enn hva som hadde vært tilfelle dersom man hadde gjennomført nåværende innsynslov § 3a.

Nærmere om saksbehandlingsregler

Et forslag om retten til å inngi supplerende opplysninger nødvendiggjør at det i tillegg gis regler om saksbehandlingen. For det første er det viktig å sikre at alle som har fått innsyn gjøres kjent med denne retten. Dette vil man kunne oppnå ved at Innsynsutvalget pålegges å tilskrive alle som har fått innsyn, der de informeres om denne retten. Hensett til at Innsynsutvalget etter planen avslutter sitt arbeid sommeren 2007 er det dernest nødvendig å fastsette en tidsfrist for innlevering av supplerende opplysninger. Denne fristen må være av en slik lengde at den registrerte gis rimelig tid til å utferdige sine merknader, samtidig som fristen må ivareta behovet for å kunne avvikle Innsynsutvalgets arkiv innen nevnte tidsrom. Departementet antar at en frist på to måneder, som også er sammenfallende med klagefristen i innsynsloven § 11, er passende for å ivareta begge disse hensynene.

Siden det ikke legges opp til noen form for saksbehandling fra Innsynsutvalgets side, er det heller ikke behov for klageordninger. Som nevnt ovenfor vil slike supplerende opplysninger bli lagd inn i sakens dokumenter, slik at det heller ikke treffes noe vedtak som kan være gjenstand for klagebehandling. På den annen side kan det bli aktuelt at innlevering av supplerende opplysninger avvises når de kommer inn etter at fristen er utløpt. Departementet foreslår at en slik avvisning ikke bør være gjenstand for klagebehandling, ikke minst fordi det etter avviklingen av både Innsynsutvalget og klagenemnden ikke lenger finnes noen organer som vil kunne håndtere slike saker.

I denne sammenheng kan det også nevnes at saksdokumentene, som befinner seg hos Innsynsutvalget, vil bli oversendt Riksarkivet når utvalget med tilhørende sekretariat avslutter sitt arbeid. Materialet vil bli oppbevart på en sikker måte i egnede lokaler. Materialet omfattes av forvaltningslovens alminnelige bestemmelser om taushetsplikt, samt § 11 i sikkerhetsloven. Sistnevnte bestemmelse fastslår at en sikkerhetsgradering som hovedregel bortfaller etter 30 år. Dersom det gjøres unntak fra hovedregelen i form av utvidet graderingstid, skal graderingsbehovet vurderes med 10 års mellomrom.»

I høringsnotatet har departementet ikke foretatt en vurdering av endringsforslaget i lys av EMK artikkel 8 nr. 2, idet man mener at forslaget om å gi adgang til å inngi supplerende opplysninger åpenbart ikke vil representere et inngrep i den enkeltes privatliv. At forslaget samtidig innebærer at den som har fått innsyn ikke lenger har krav på å få slettet uriktige opplysninger endrer ikke ved dette når begrunnelsen for endringsforslaget nettopp er at sletteregelen i praksis ikke gjennomførbar, samtidig som endringsforslaget åpner for at påståtte uriktige opplysninger kan rettes opp ved at det inngis supplerende opplysninger.