3 Evalueringen av tomtefesteloven § 15

3.1 Innledning

Som nevnt under punkt 2.1 vedtok Stortinget 13. juni 2000 at regjeringen skulle evaluere tomtefesteloven § 15 og legge dette frem for Stortinget som egen sak. Vedtaket gikk ut på at loven skulle evalueres to år etter lovens ikrafttredelse. Loven trådte i kraft 1. januar 2002, men Justisdepartementet startet forberedelsene av evalueringen allerede ved utarbeidelsen av høringsnotatet utsendt 29. august 2001. Som en del av evalueringen arrangerte departementet et åpent høringsmøte 24. juni 2003. Det ble gitt anledning til å komme med skriftlige innspill i etterkant av høringsmøtet. Det redegjøres nedenfor i punkt 3.2 for innspill av generell karakter fra høringsinstansene om hvordan loven har virket. Evalueringen har videre bestått i innhenting av statistisk materiale, se punkt 3.3. Endelig har departementet gjennomført en spørreundersøkelse rettet mot festere og bortfestere. Spørreundersøkelsen ble foretatt i samarbeid med interesseorganisasjonene på fester- og bortfestersiden. Det redegjøres for de viktigste funnene fra spørreundersøkelsen i punkt 3.4, og i punkt 3.5 oppsummerer departementet hovedinntrykkene fra evalueringen. Resultatene fra spørreundersøkelsen er inntatt som vedlegg til proposisjonen.

3.2 Innspill om lovens virkning

Departementet har i tiden etter lovens ikrafttredelse mottatt en rekke henvendelser fra privatpersoner som har fått, eller fått varsel om, betydelige økninger i den årlige festeavgiften. Det har også vært en rekke oppslag i media om økninger i festeavgiften etter vedtakelsen av loven. Under høringene har imidlertid flere høringsinstanser pekt på at et høyt antall festekontrakter medfører svært lave festeavgifter for festerne. Høringsuttalelsene som gjelder regulering av festeavgift er det gjort rede for under punkt 4.3.

Under høringene har departementet også mottatt merknader av mer generell art. En rekke høringsinstanser peker på at gjeldende tomtefestelov er vanskelig å forstå, og at loven gir grobunn for et høyt konfliktnivå. Norske Boligbyggelags Landsforening viser til at foreningen etter ikrafttredelsen av den nye loven har registrert en betydelig økning i antall tvister om festeavgiftens størrelse i eldre festeforhold. Norsk Hytteforbund mener loven er «særdeles komplisert og nærmest umulig å forstå for folk som ikke har spesiell innsikt i materien». Deres erfaring er at det selv innenfor advokatstanden er få som synes å beherske loven. Hytteforbundet mener videre at loven gir «store usosiale utslag både gjennom at festere blir avkrevd festeavgifter på et nivå som man klart ikke hadde forutsatt den gang kontrakter ble skrevet, og dessuten gjennom at forskjellen på festeavgiften for likeverdige tomter etter regulering blir så voldsom, selv om utgangspunktet var det samme.» Landsorganisasjonen og Forbrukerrådet vektlegger behovet for at loven bør være enkel å forstå og praktisere for dem loven gjelder for. Landbruksdepartementet peker på at slik enkelte bestemmelser er utformet i dag er de trolig blitt mer konfliktskapende enn konfliktløsende. Det vises i denne sammenheng til at

«det er et selvstendig og viktig mål å foreta forenkling i gjeldende regler. I den forbindelse bør en tilstrebe enklere utforming av reglene, men også legge til rette for at interessemotsetningene mellom partene så langt dette er mulig enten kan dempes eller løses uten at partene ser seg nødt til å gjøre bruk av dyre tvisteløsningsmekanismer (domstolsbehandling).»

Også andre høringsinstanser peker på ulemper ved loven: Norges Eiendomsmeglerforbund viser til erfaringer med at uklarhet om festeavgiftens omfang «demper nødvendig omsetningsbehov». Norges Takseringsforbund fremhever at loven har skapt stor usikkerhet og store problemer for alle som trenger å vurdere en eiendoms verdi når tomten er festet. Finansnæringens Hovedorganisasjon understreker at regelverket bør være oversiktlig og enkelt å forstå, ikke bare for partene i festekontrakten, men også for tredjeparter, for eksempel panthavere.

Behovet for et enklere regelverk blir likeledes framhevet av representanter for bortfestersiden. Hensynet til ro og stabilitet rundt regelverket vektlegges også. Statskog uttaler følgende:

«Det er Statskogs oppfatning at gjeldende tomtefestelov, særlig dens regler om regulering av festeavgift og om innløsningsvilkår er kompliserte, og lite tilgjengelige for publikum. Oppfatningen er dels relatert til egne erfaringer med anvendelse av loven, og i tillegg basert på forespørsler fra andre. Statskog og særlig Kontraktservice får svært mange forespørsler om informasjon om festerett, tolking av festeavtaler, tomtefestelov mv. fra så vel festere som fra andre bortfestere. Statskog opplever at myndighetene i for liten grad har tatt konsekvensen av at tomtefesteloven er «vanskelig». Fra Statskogs side tillater vi oss derfor å tilrå at den myndighet som forvalter tomtefesteloven, i tiden framover legger opp til en langt mer aktiv informasjon enn hva som er tilfelle i dag. Statskogs erfaringer tilsier at det særlig er behov for informasjon om plikt- og rettighetsforhold for partene i festeforhold. Mange vil i tillegg ha behov for veiledning i å tolke sin egen festekontrakt, men dette anser vi i mindre grad å være en myndighetsoppgave.

Statskog vil i tillegg peke på det som uheldig at tomtefesteloven synes å være gjenstand for stadige endringer. Dette skaper i seg selv uro. Regler om tomtefeste griper direkte inn i hverdagen til enkeltpersoner, familier og næringsvirksomheter, dette burde tilsi behov for stabile regler og forutsigbarhet for så vel festere som bortfestere.

I den evalueringen og revideringen som nå foregår vil Statskog tilrå at man bestreber seg på å finne fram til eventuelle endringer som gjør tomtefesteloven enklere. For om mulig å skape «fred» og stabilitet mener vi det i så måte er viktig at eventuelle endringer oppleves som rettferdige og tar tilbørlig hensyn både til bortfester og til festers interesser.»

Andre høringsinstanser, deriblant Norges Skogeierforbund, Skogbrukets Landsforening og Norsk Almenningsforbund peker på at regelverket nok kan være komplisert, men at behovet for enkelhet ikke må gå foran prinsippene om avtalefrihet og rettssikkerhet med hensyn til gjennomføring av eksisterende kontraktsforpliktelser. Disse høringsinstansene framhever videre at svært mange festekontrakter må anses som rene gavepakker til festerne, idet disse festekontraktene gir rett til symbolske festeavgifter uten mulighet for oppregulering.

3.3 Oversikt over statistisk materiale

Som en del av evalueringen innhentet departementet i løpet av 2002 noe statistisk materiale om tomtefeste. En oversikt over hovedfunnene ble presentert i høringsnotatet 5. juni 2003 punkt 1.2:

«I grunnbøkene var det pr. juli 2002 registrert noe over 265 000 eiendommer med festere og framfestere. I følge Statens kartverk var det til samme tid registrert 352 773 festeforhold. Dette tallet er noe høyere enn det reelle, i det hver enkelt fester registreres som å ha et festeforhold også når det er flere personer på festersiden. Basert på disse tallene er det grunn til å anta at det er mellom 300 000 og 350 000 festeforhold i Norge.

I 2001 var det 137 067 registrerte hjemmelsoverføringer i Norge. Til sammenligning forelå 16 067 overføringer av festeforhold. Det ble etablert 2648 nye festeforhold. Av disse var 352 for boligformål og 1806 for fritidsformål. Dette tyder på at de aller fleste nye festekontrakter knytter seg til fritidseiendommer.

Av de 352 773 registrerte festeforholdene pr. juli 2002 står privatpersoner som festere i 295 277 tilfeller. Dette utgjør 84 % av det samlede antall festeforhold. Aksjeselskap er oppført som festere i 22 342 tilfeller (6 %), mens kommuner er oppført som festere i 18 500 tilfeller (5 %). Tallene viser at det i første rekke er privatpersoner på festersiden.

Av de registrerte festeforholdene er 151 790 til boligformål, mens 97 128 er til fritidsformål. 67 843 tilfeller er ikke oppgitt å knytte seg til ovennevnte kategorier, men i 55 433 av disse tilfellene er det privatpersoner som står oppført som festere. Dette tyder på at det stort sett dreier seg om feste til bolig- eller fritidsformål. På denne bakgrunn foreligger det trolig om lag 300 000 festeforhold som er til bolig- eller fritidsformål.»

I høringsnotatet (side 4) pekte departementet på at det ikke var utarbeidet statistikk om hvordan festeavgiften reguleres. Departementet antok imidlertid at 75 % av festekontraktene til fritidsformål reguleres etter konsumprisindeks, mens ca. 25 % reguleres etter tomteverdi. Disse forholdene er bedre belyst ved spørreundersøkelsen, se punkt 3.4 og vedlegget til proposisjonen.

3.4 Spørreundersøkelsen

For å få et bedre faktagrunnlag for lovrevisjonen besluttet departementet å foreta en spørreundersøkelse rettet mot festere og bortfestere. Undersøkelsen ble foretatt i samarbeid med Tomtefesterforbundet, Norsk Almenningsforbund, Norges Bondelag og Norges Skogeierforbund. Organisasjonene har via sine medlemsblad og websider formidlet spørreskjemaet til medlemmene. Medlemmene har returnert skjemaene til organisasjonene, og organisasjonene har bearbeidet resultatene etter en mal utarbeidet av Justisdepartementet i samråd med organisasjonene. Spørreskjemaet og oversikt over resultatene fra spørreundersøkelsen følger som vedlegg til proposisjonen.

Tomtefesterforbundet registrerte til sammen 1353 kontrakter om boligfeste og 1800 kontrakter om fritidsfeste. Almenningsforbundet registrerte 219 kontrakter om boligfeste og 8169 kontrakter om fritidsfeste. Norges Bondelag og Norges Skogeierforbund registrerte til sammen 5102 kontrakter om boligfeste og 17 114 kontrakter om fritidsfeste. I tillegg mottok Justisdepartementet svar fra Sarpsborg kommune (550 boligfestekontrakter og 100 fritidsfestekontrakter), Porsgrunn kommune (800 boligfestekontrakter), Oslo kommune (417 boligfestekontrakter) og Sør-Varanger kommune (1950 boligfestekontrakter).

Noen av de viktigste funnene fra spørreundersøkelsen er:

• Festeavgiften er regulert etter konsumprisindeksen i flertallet av festekontraktene.

• I underkant av 30 prosent av boligfestene og mellom 10 og 20 prosent av fritidsfestene har regulering på annen måte enn etter konsumprisindeksen. Dette vil i de fleste tilfeller si regulering etter tomteverdiutviklingen. Tallene fra Almenningsforbundet viser at 20 prosent av boligfestene og over 40 prosent av fritidsfestene har regulering på annen måte enn etter konsumprisindeksen.

• For festekontrakter med tomteverdiklausul har § 15 medført kraftig økning av festeavgiften i en del tilfeller. Det gjennomsnittlige årlige avgiftsnivået for boligfeste med tomteverdiklausul som er regulert etter lovens ikrafttredelse har økt fra om lag 2500 kroner til mellom 8000 og 10 500 kroner pr. festeavtale. For fritidsfeste er den gjennomsnittlige økningen fra om lag 2000 kroner til et sted mellom 5000 og 10 000 kroner pr. festeavtale (tallene fra grunneiersiden og festersiden spriker). Tallene fra Almenningsforbundet viser en økning fra om lag 900 kroner til 3800 kroner for tomter festet bort til fritidshus.

• I overkant av 40 prosent av boligfesteavtalene har en årlig festeavgift under 1000 kroner, 30 til 40 prosent ligger mellom 1000 og 3000 kroner, 6-7 prosent ligger mellom 3000 og 6000 kroner, mens mellom 1 og 11 prosent har festeavgift over 9000 kroner pr. dekar. Tallene fra Almenningsforbundet er ufullstendige på dette punktet, men indikerer at omkring 70 prosent av festeavtalene har en årlig festeavgift under 1000 kroner. Det gjennomsnittlige avgiftsnivået må imidlertid ses i sammenheng med at en stor del av avtalene med tomteverdiklausul først blir regulert de nærmeste 8 år fram i tid (regulering skjer som hovedregel hvert 10. år).

• 25-30 prosent av fritidsfestene har en årlig festeavgift under 1000 kroner, omkring 50 prosent ligger mellom 1000 og 3000 kroner, i underkant av 10 prosent ligger mellom 3000 og 6000 kroner, under 5 prosent ligger mellom 6000 og 9000 kroner, og omkring en halv prosent har festeavgift over 9000 kroner pr. dekar. Hovedtyngden av kontraktene fra Almenningsforbundets undersøkelse ligger fra 1000 til 6000 kroner. Også her må det tas i betraktning at en stor del av avtalene med tomteverdiklausul først blir regulert de nærmeste 8 år fram i tid.

• Omkring 80 prosent av boligfestekontraktene og over 50 prosent av fritidsfestekontraktene er inngått før 1976. Dette har særlig betydning for innløsningsreglene, i det innløsningsvilkårene knytter seg til tidspunktet for festeavtalens inngåelse.

3.5 Hovedinntrykk fra evalueringen

Om lag 300 000 husstander i Norge fester tomt til bolig- eller fritidshus. Av boligfestene ligger om lag tre fjerdedeler i by eller tettsted. Disse, samt fritidsfestene som ligger i populære kystfylker, er i økende grad preget av konflikter mellom fester og grunneier. Mange av avtalene er gamle, og inngått på en tid da tomtefeste var et godt alternativ for dem som ikke kunne låne penger for å kjøpe tomt, og før samfunnsutviklingen presset eiendomsprisene i sentrale strøk til nivåer som ingen kunne forutse. Festetomtene må i dag anses varig omdisponert gjennom festerens opparbeiding av tomten og betydelige investeringer i hus på tomten. På grunneiersiden ser man både tradisjonelle bortfestere, f.eks. innen landbruksnæringen, men bortfeste har også tatt form av profesjonell eiendomsforvaltning med mange festekontrakter på grunneierens hånd.

Noe av det viktigste evalueringen har vist, er etter departementets oppfatning et klart behov for forenkling av innløsningsreglene. Flere høringsinstanser og andre som har henvendt seg til departementet, har påpekt at regelverket nå er så komplekst at partene ofte ser seg nødt til å søke juridisk bistand for det som i utgangspunktet skulle være en enkel transaksjon. Behovet for forenkling av reglene må ses i sammenheng med at fire av fem boligfestekontrakter og halvparten av fritidsfestekontraktene er inngått før 1976. En rekke av disse kontraktene vil gå ut i årene framover. Spørsmål knyttet til innløsning av festetomter vil derfor trolig bli stadig mer aktuelle. Dette er det nærmere redegjort for nedenfor under punkt 5 og 6.

Responsen på departementets høringsbrev i form av skriftlige innspill og innlegg på det åpne høringsmøtet, samt henvendelser ellers til Justisdepartementet og oppslag i media, har vist at den utvidede adgangen til oppregulering av festeavgiften som tomtefesteloven § 15 gir, har ledet til klart høyere avgifter for festerne i flere festeforhold. På den andre siden har en del grunneiere fått økt avkastning på festekontrakter som har vært prisregulert i en årrekke. Resultatene fra spørreundersøkelsen med hensyn til antall kontrakter som faktisk er underlagt konsumprisindeksregulering, det gjennomsnittlige nivået pr. dekar, samt det gjennomsnittlige nivået på festeavgifter som er regulert etter lovens ikrafttredelse, tilsier etter departementets oppfatning at tomtefesteloven § 15 ikke har gitt utilsiktede resultater. Tallene viser også at det gjennomsnittlige festeavgiftsnivået for avgifter som er regulert etter lovens ikrafttredelse 1. januar 2002 samsvarer med det som ble forutsatt da § 15 ble endret i 2000. Likevel mener departementet at gjeldende regler om regulering av festeavgift bør endres slik det gjøres nærmere rede for under punkt 4.4 i proposisjonen. Lovforslaget baseres på en fornyet vurdering av de reelle forhold etter vedtakelsen av § 15 annet ledd i 2000.