6 GENERELT OM ETTERRETNINGSTJENESTEN
6.1 Innledning
Med «Etterretningstjenesten» forstås her tjenesten som organisatorisk, ikke funksjonelt, begrep. Det kan således slås fast at E-tjenesten er en integrert del av Forsvaret. Funksjonene fremgår imidlertid av de oppgaver tjenesten pålegges. Det fremgår implisitt av beskrivelsen av disse oppgavene at lovforslaget bare vil omfatte den strategiske etterretningstjeneste. Lovforslaget vil ikke få anvendelse for Forsvarets taktiske etterretningselementer (feltetterretning mv); dvs etterretningsoppgaver som den enkelte militære enhet utfører i en øvings-, beredskaps- eller stridssituasjon for å innhente informasjon om vær, lende, fiendtlige styrker osv. Det anses tilstrekkelig å klargjøre dette i motivene her.
Forsvarssjefen er direkte foresatt for sjefen for Etterretningsstaben. Etterretningsstaben utgjør en av de tre spesialstabene i Forsvarets overkommando. I tillegg er sjefen for Etterretningsstaben sjef for Forsvarets etterretningstjeneste som del av den ytre etat med underliggende stasjoner og avdelinger. Etterretningsjenesten er ikke isolert fra resten av Forsvaret, hvis samlede ressurser selvfølgelig kan benyttes for etterretningsformål etter behov, som følge av at suverenitetshevdelse er en av Forsvarets generelle hovedoppgaver. Departementet anser det som overflødig å medta i lovforslaget en uttrykkelig bestemmelse om dette.
6.2 Dagens rettslige regulering av Etterretningstjenesten
I motsetning til hva som er tilfellet i enkelte andre land, f eks i Danmark, er det i Norge ikke gitt noen alminnelig lov om Forsvaret og dets virksomhet. Kongens hjemmel for å organisere og lede et forsvar, i den utstrekning slik hjemmel er påkrevet, finnes i Grunnloven § 25, jfr også tildels § 26. Forsvarsministeren er på Regjeringens vegne kontitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for det militære forsvar. Forsvarssjefens instruks er fastsatt ved kongelig resolusjon. På bakgrunn av hans særskilt instruksfastsatte ansvar for Etterretningstjenesten, gir Forsvarssjefen direktiver til sjefen for tjenesten, som igjen utferdiger egne operative direktiver og instrukser. Reguleringen av tjenesten må i all hovedsak sies å være instruks- og direktivbasert, selv om tjenestens virksomhet - som Forsvaret for øvrig - naturligvis skal holdes innenfor rammen av den generelt anvendelige lovgivning i Norge. Enkelte direktiver er sikkerhetsgradert etter Sikkerhetsinstruksens regler.
Det er av avgjørende betydning for en effektiv etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste at det på alle plan er et nært og tillitsfullt samarbeid mellom de organer som har ansvaret for disse tjenester. Med tanke på en krise-/beredskapssituasjon, bygger dette samarbeidet på beredskapslovgivningen og beredskapsplanverket. For øvrig er samarbeidet nedfelt i Overvåkingsinstruksen gitt med hjemmel i politiloven, kgl res av 14 mars 1980 om samarbeidet mellom Forsvaret og politiets overvåkingstjeneste til trygging av rikets sikkerhet og kgl res av 19 august 1994 om Instruks for koordinerings- og rådgivningsutvalget for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten (sistnevnte instruks er nærmere omtalt nedenfor under pkt 11).
Når det gjelder fremmede fartøyers aktivitet i havområdene langs kysten, har alle offentlige tjenestemenn plikt til å bistå sjømilitære myndigheter med opplysninger, herunder ved mistanke om fremmed etterretningsvirksomhet, jfr kgl res 2 september 1983 nr 1431 om instruks for offentlige tjenestemenn som plikter å hjelpe sjømilitære myndigheter i oppsynet langs kysten. Instruksen er for tiden under revisjon.
6.3 Historikk
I nasjonal sammenheng er Etterretningstjenestens historie ikke lang. Dette er betinget av vår historiske arv på bakgrunn av unionsperiodene med Danmark og Sverige. Nasjonal etterretningsfaglig virksomhet ble først en realitet som følge av behov for informasjon i forbindelse med Norges nøytralitet og skipsfartsinteresser under første verdenskrig.
I mellomkrigstiden foregikk det etterretningsarbeid primært innenfor Forsvaret, for å dekke forsvarsgrenenes behov for taktisk etterretning på ulike nivå. Det var først i forbindelse med annen verdenskrig at et reelt, nasjonalt etterretningsarbeid skjøt fart. Virksomheten ble drevet av norske myndigheter etablert i et fremmed land, men med mål i Norge. Formalisering og samling av virksomheten ble foretatt ved kgl res 6 februar 1942. Vedtaket reetablerte da formelt Forsvarets overkommando, med avdeling II som ansvarlig for etterretnings- og sikkerhetssaker og chiffertjeneste. Ved krigens slutt ble organisasjonen og oppgavene overført til Norge. Det var i noen tid uklare organisasjons- og oppgaveforhold, hvilket hadde sin vesentlige årsak i den nødvendige omstilling av organisasjonsleddene som omleggingen til fredsdrift i Norge satte krav om. Forholdene ble avklart gjennom en nyordning med virkning fra 1 oktober 1947.
Det såkalte Nygaard Haug-utvalget ble oppnevnt ved kgl res den 16 april 1993. Utvalget avga innstilling den 30 juni 1994. I utvalgets innstilling pkt 6.3 er det gitt følgende historiske oversikt over utviklingen av Etterretningstjenesten i Norge, med vekt på utviklingen under og etter den annen verdenskrig:
«Allerede i 1915 var det etablert et eget kontor for etterretning i Forsvarets overkommando, dengang kalt Generalstaben. Under Den annen verdenskrig ble all etterretningstjeneste underlagt Forsvarets militære ledelse ved at Forsvarsdepartementets etterretningskontor og Forsvarets overkommandos 2. avdeling ble slått sammen til en avdeling i Forsvarets overkommando, benevnt ½FO II½.
Krigstidens etterretningstjeneste gikk ut på å samle mest mulig opplysninger om norske forhold og om tyskernes militære potensiale og intensjoner i Norge. Tjenesten var ikke først og fremst myntet på å dekke norske styrkers behov, men heller som et bidrag til den samlede allierte krigføringen.
Personellet som utførte denne tjeneste under krigen, ble i stor utstrekning hentet utenfor de militære rekker. Dermed unngikk en å binde folk som var knyttet til den operative krigføringen, samtidig som en kunne ta hensyn til mer spesielle egenskaper enn de som var bundet i kravene til befalsyrket.
Krigen ga således erfaring i bruk av sivilt personell til denne formen for tjeneste, og i samarbeid med allierte om etterretning. Etter frigjøringen i mai 1945, fikk FO II ansvaret for etterforskningen og repatrieringen (hjemsending m.m.) av tyskerne i Norge. Deretter ble Etterretningstjenesten bygd opp i samsvar med Forsvaret for øvrig og tilpassingen til NATO.
Det var naturlig ut fra spenningsforholdet øst-vest, å konsentere virksomheten om Sovjet og Warzawapakt-landene. At tjenesten skulle være åpen og tilgjengelig for allmennheten, var med erfaringene fra krigsårene en fremmed tanke. Men det var stor forståelse for behovet for slik tjeneste både militært og politisk.
I oktober 1947 ble FO II organisert i fire seksjoner - radio, chiffer, etterretning og forvaltning. Navnet ble i samsvar med praksis i Forsvarets overkommando for øvrig, endret til Forsvarsstabens 2. avdeling (FST II).
Også i 1950-årene ble Etterretningstjenesten bredt omtalt i media og drøftet en rekke ganger i Stortinget. Debatten dreide seg hovedsakelig om tjenesten skulle være under sivil eller militær ledelse og kulminerte med St.prp. nr. 100 (1954), hvor tjenesten ble underlagt sjefen for Forsvarsstaben og benevnt «Forsvarsstabens utenriks- og etterretningsstab» (FST/E).
FST/E ble organisert i 6 avdelinger:
Avdeling I Forvaltning
Avdeling II Sikkerhetstjeneste
Avdeling III Etterretning
Avdeling IV Chiffer
Avdeling V Radioetterretning
Avdeling VI Særskilte oppdrag
Den nye avdeling II i FST/E skulle ivareta den forebyggende sikkerhetstjeneste. Avdeling VI skulle bl.a. bygge opp en okkupasjonsberedskapsstyrke som i tilfelle Norge på nytt skulle bli besatt, ville bli gjenværende i landet på samme måte som krigstidens radioagenter. FST/E bygde i denne sammenheng spredte lagre og depot med våpen og annet utstyr for operasjoner i et besatt område som et ledd i mobiliseringsforsvarets forberedelser for å avskrekke fra og om nødvendig motstå angrep hvor de enn måtte komme.
Antall ansatte i FST/E ble i perioden 1945-65 nærmest tredoblet. Tradisjonen fra krigen med å rekruttere utenfor de militære rekker fortsatte, med ca 90 % av personellet som sivilansatt.
Bemanningsøkningen skyldtes gjenoppbygningen av Forsvaret, og Sovjets betydelige militære opptrapping. Økningen skyldtes også at ny teknikk ble tatt i bruk og at Etterretningsstaben ble utvidet med en rekke utestasjoner rundt i Norge.
Neste store organisasjonsendring skjedde i april 1965, da FST/E avdeling II - sikkerhetstjenesten - ble omgjort til en egen, selvstendig fagstab, benevnt Forsvarets overkommando/Sikkerhetsstaben (FO/S), som gjennom forsvarssjefen på forsvarsministerens vegne skulle kontrollere og samordne sikkerhetstiltakene i Forsvaret og statsforvaltningen for øvrig.
På 1960- og 70-tallet ble også oppgaver som tidligere hadde vært utført av Luftforsvaret og Sjøforsvaret, inkorporert i Etterretningsstaben. Det dreiet seg blant annet om signaletterretning mot sovjetiske radaranlegg og innsamling av akustiske data fra ubåtaktivitet. Sammen med elektronisk signaletterretning mot satelitter og utbygging av mobile signaletterretningsenheter, førte dette til en ekspansjon av Etterretningstjenesten frem mot slutten av 1980-årene.
(---).
1990-årene har for Etterretningsstaben, som for Forsvaret ellers, vært påvirket av avspenningen øst-vest og omlegging av virksomheten.»
En mer utfyllende historisk oversikt fremgår av Lund-kommisjonens rapport, se Dok nr 15 (1995-96) ss 443-454.
6.4 Nåværende organisasjon og ansvarsforhold
De etterretningsbehov Norge har for å ivareta nasjonens sikkerhetsmessige interesser, kan utledes av de mål som er styrende for Forsvarets generelle virksomhet. Gjennom behandlingen av St meld nr 16 (1992-93) sluttet Stortinget seg til følgende grunnleggende mål for norsk sikkerhetspolitikk:
Å forebygge krig og medvirke til stabilitet og fredelig utvikling.
Å beskytte norsk handlefrihet overfor politisk og militært press, og ivareta norske rettigheter og interesser, ved å sikre norsk medinnflytelse i internasjonale samarbeidsprosesser.
Å forsvare land-, sjø- og luftterritorium mot krenkelser og angrep.
Etterretningsbehov, prioriteringer og krav er et resultat av det ansvar som den forsvarspolitiske og militærfaglige ledelse er gitt for å ivareta rikets sikkerhet i vid forstand. Ansvaret er nedfelt i politiske styringsdokumenter for Forsvarets virksomhet og utvikling.
Forsvarsministeren er på Regjeringens vegne ansvarlig for Etterretningstjenesten, på lik linje som Forsvarsministeren er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for all virksomhet på det militære området. Styringen av E-tjenesten skjer gjennom Forsvarssjefen, som er gitt det utøvende ansvaret for tjenesten. Dette er nedfelt i Forsvarssjefens instruks, fastsatt ved kgl res 5 august 1994. Forsvarssjefen er pålagt å tilrettelegge Etterretningstjenesten slik at etterretningsbehov, prioriteter og krav som følge av hans ansvar for Norges forsvar, blir imøtekommet. Instruksens pkt V lyder:
«Forsvarssjefen er ansvarlig for etterretningstjenesten. Han skal gjennom Forsvarsministeren eller etter dennes anvisning gi Regjeringen de informasjoner som er av betydning for dens virksomhet.»
Sjefen for Etterretningstjenesten er direkte underlagt Forsvarssjefen, og fungerer herunder som hans nærmeste rådgiver i etterretningsfaglige spørsmål. Tjenestens virkeområde er angitt i «Forsvarssjefens oppdrag og operative direktiv til Etterretningsstaben» av 1 november 1993. Direktivet, som er sikkerhetsgradert, angir de grunnleggende retningslinjer og rammebetingelser for tjenestens virksomhet. På denne bakgrunn utarbeider sjefen for Etterretningstjenesten sitt operative direktiv og fastslår etterretningsbehovets omfang og prioritet.
Etterretningstjenesten er pr i dag organisert i fire avdelinger for best mulig å kunne løse sine pålagte oppgaver. Avdelingene er som følger:
- 1.
Avdeling for teknisk innsamling og analyse: Avdelingen utfører innsamling av elektronisk etterretningsmateriale fra radio-, radar- og akustiske kilder. Den disponerer en rekke innsamlingsstasjoner, og utfører sine stabsmessige oppgaver i et sentralt senter for bearbeidelse og etterbehandling av innsamlet data. Herfra foregår også den faglige ledelse.
- 2.
Avdeling for spesiell innsamling: Avdelingen utgjør det andre leddet i den nasjonale innsamlingskjeden. Den forestår innsamling av prioritert informasjon, som av fremmede stater er spesielt beskyttet, og som ikke kan innhentes med øvrige nasjonale midler. Innhenting av opplysninger skjer bl a ved avgrenset og prioritert samarbeid med andre lands etterretningstjenester, i den grad dette tjener norske interesser.
- 3.
Avdeling for vurdering og rapportering: Avdelingen utfører stabsmessig analyse av informasjon og utarbeider militære etterretningsvurderinger. Videre utarbeider avdelingen vurderinger av betydning for norsk sikkerhets- og utenrikspolitikk. Vurderingene presenteres for Forsvarets ledelse ved Forsvarssjefen (og underlagte operative kommandoer under Forsvarssjefen), som gjennom Forsvarsministeren holder Regjeringen orientert om forhold av betydning for dens virksomhet. Avdelingen er E-tjenestens organ for samarbeid med NATO, og nasjonalt med de andre stabsleddene i Forsvarets overkommando og den sivile del av totalforsvaret.
- 4.
Avdeling for forvaltning og støtte: Avdelingen har ansvaret for alle forvaltningsfunksjoner i Etterretningstjenesten. Den ivaretar praktisk ressursstyring mht økonomi, materiell og personell. Avdelingen utøver alle administrative støttefunksjoner for primærdriften av tjenesten.
I tillegg kommer avdelingen for okkupasjonsberedskap, som i dag er organisatorisk og kommandomessig direkte underlagt sjefen for Etterretningstjenesten. Avdelingens primære oppdrag er å innhente og formidle etterretninger fra områder i Norge som i en krigssituasjon måtte bli okkupert. Etter direktiv fra Forsvarsministeren har Etterretningstjenesten planlagt og øvd på slike oppdrag siden 1948.
Gjennom Stortingets vedtak av 10 mars 1993 ble grunnlaget for Etterretningstjenestens organisasjonsmessige og faglige omstilling fastlagt. Faglig omstilling er fortsatt en utfordring sett opp mot nye oppgaver og utvidede funksjoner. Utviklingen av tjenesten fra en i hovedsak signaletterretningsfunksjon til en nasjonal etterretningstjeneste er et fortløpende hovedmål også i tiden fremover.
De nåværende ansvarsforhold og overordnede organisatoriske prinsipper bør videreføres, og lovforslaget innebærer ingen endringer i så henseende.