1 Forskrifter om saksbehandlingsfrister for forvaltningsorganene - forslag til endringer i forvaltningslovens § 11 a
Næringslovutvalget 3.7.1991
1.1 Bakgrunnen for forslaget
Regjeringen Harlem Brundtland godkjente ved kgl. res. 22. mai 1987 programmet for fornyelse av statsforvaltningen - «Den nye staten» . Regjeringen ville bl.a. særlig satse på «å sette i verk tiltak med sikte på å redusere ventetid og saksbehandlingstid» for å bedre den offentlige service. Statlig forvaltning må ifølge «Den nye staten» ha som siktemål:
at tjenester ytes så raskt og effektivt som mulig og at alle får tilbud om de tjenester de har krav på, uavhengig av bosted, kunnskapsnivå og status
at alle tjenester er kvalitetsmessig tilfredsstillende og at det gis tilstrekkelig informasjon om tjenestene, slik at alle blir kjent med rettigheter og plikter
at tjenestene ytes ut fra prinsippet om hjelpsomhet og imøtekommenhet overfor publikum.
Statlig forvaltning må med andre ord bli mer brukerrettet i sitt daglige arbeid og ta utgangspunkt i brukernes ønsker, krav og behov.
På bakgrunn av ovenstå ende og de henvendelser Næringslovutvalget har fått fra næringsdrivende, har utvalget vurdert om faste/konkrete frister bør settes for saksbehandlingen i det offentlige og hvordan dette evt. bør gjøres. Advokatene Erik Keiserud fra advokatfirmaet Hjort, Eriksrud & Co. og Per Helset fra NHO, samt ECON Senter for økonomisk analyse har bistatt utvalget i arbeidet. Det vises til vedlegg 1, 2 og 3.
Næringslovutvalget vil understreke at innføring og økt bruk av tidsfrister bare er et av flere tiltak som kan effektivisere og rasjonalisere saksbehandlingen. Andre tiltak som kan og som bør vurderes iverksatt er regelforenkling, økt bruk av delegasjon, opplæring av tjenestemenn, standardisering av enkle saker, bedre tekniske hjelpemidler, bedre systemer for å fange opp restanser, bedre arkivsystemer, bruk av budsjett som styringsmiddel mv.
Næringslovutvalget har for øvrig, i samarbeid med NHO og LO, arrangert et eget seminar den 23. mai i år, med deltakere fra ulike departementer, etater og organisasjoner, for å få spørsmålet nærmere belyst.
1.2 Hensyn for og imot innføring av saksbehandlingsfrister for det offentlige
Bedriftene er ofte avhengig av offentlige tillatelser for å kunne igangsette eller endre prosjekter (tillatelse for erverv av fast eiendom, omregulering av arealer, utslipp av avløpsvann m.v.) En sen eller forsinket offentlig saksbehandling skaper en usikkerhet som vanskeliggjør bedriftenes planlegging av investeringer og andre disposisjoner. Et langsomt tempo i saksbehandlingen kan fordyre prosjekter og medføre at investorer og initiativtakere ikke våger å satse på et prosjekt. Fordyrede prosjekter og manglende investeringslyst vil i neste runde kunne bidra til redusert lønnsomhet og tapte arbeidsplasser.
Bedrifts- og samfunnsmessige hensyn synes alt i alt å tale for at næringsdrivende raskt gis svar på henvendelser/søknader vedrørende uttalelser og tillatelser m.v. som er nødvendig for å sette igang eller legge om næringsvirksomhet.
Forå få en analyse av gevinstpotensialet på en sektor har man valgt byggesaksbehandlingen som eksempel.
ECONs rapport av 1. februar d.å . (vedlegg 3) inneholder en kalkyle som angir det samfunnsøkonomiske tapet ved forsinket byggesaksbehandling til omlag to milliarder kroner pr. år. Tapet oppstår ifølge ECON som følge av
unødvendige kapitalutgifter når tomt eller bygg står ubenyttet
at byggeprosessen blir mindre effektiv
at frykt for lang saksbehandlingstid fører til atlønnsomme prosjekter ikke blir realisert
ECON angir videre at tap som følge av sen og upredikabel byggesaksbehandling utgjør 2,0 til 2,9 prosent av byggekostnadene.
I rapporten er det ikke tatt stilling til årsaker til treghet i byggesaksbehandlingen eller mulige tiltak for å oppnå en mer effektiv saksbehandling.
Spørsmålet blir så om det kan reises avgjørende innvendinger mot innføring av saksbehandlingsfrister for det offentlige. Nedenfor nevnes en rekke innvendinger som kan anføres mot innføring eller økt bruk av faste saksbehandlingsfrister med dertil hørende rettslige sanksjoner.
For det første kan rettssikkerhetshensynet anføres mot bruk av frister. Et grunnleggende krav til forvaltningens saksbehandling er at en sak skal være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningslovens § 17 første ledd. Innføring av faste frister vil kunne føre til forhastede avgjørelser basert på feil faktum og/eller uten at alle berørte interesser er vurdert på forsvarlig måte.
I den forbindelse er det grunn til å understreke at dersom oversittelse av en saksbehandlingsfrist f.eks. innebærer at en søknad anses innvilget, får ikke dette direkte konsekvenser for vedkommende forvaltningsorgan. De skadelidende vil i stedet være f.eks. naboer eller samfunnsmessige verneinteresser, som ikke kan bebreides for fristoversittelsen. Fristreglenes element av sanksjon mot den som kan bebreides for passivitet, får i en slik sammenheng liten betydning.
Tidsfrister vil forøvrig også kunne innebære et skår i initiativtakerens egen rettssikkerhet dersom det offentlige systematisk velger å avslå søknader hvor det synes klart at en innvilgelse ikke kan forsvares ut fra den utredning som det har vært mulig å foreta før fristen løper ut.
I tillegg kommer at en fastsatt tidsfrist hvor oversittelse innebærer at en søknad innvilges, ikke gir søkeren noen garanti mot at innvilgelser (som må anses som enkeltvedtak) kan bli endret etter klage eller etter forvaltningens eget initiativ. Tvert om kan det hevdes at en innvilgelse basert på at en saksbehandlingsfrist er oversittet, vil kunne føre tiløkt bruk av klage adgangen med den konsekvens at den samlede saksbehandlingstid i de enkelte saker blir lengre enn uten bruk av tidsfrister.
Næringslovutvalget er av den formening at hensynet til å sikre en forsvarlig og tilstrekkelig utredning av den enkelte sak kan ivaretas ved å tilpasse fristene til den enkelte sakstype og ved at fristene gjøres «rommelige». Rettssikkerhetshensynet taler for at eventuelle tidsfrister kan forlenges når særlige grunner tilsier det. Dette kunne kombineres med at det etableres gode varslingsrutiner slik at andre med interesser i det aktuelle vedtaket gis anledning til å uttale seg innen bestemte frister. I tillegg kan det bli spørsmål om innskrenkning av klageadgangen dersom private eller offentlige organer har unnlatt å komme med sine innsigelser på tidligere stadier i saken til tross for at de er gitt anledning til dette.
Nylig fremla Ekspertgruppen for vurdering av effektiviseringsmulighetene i offentlig virksomhet sin utredning «Mot bedre vitende? Effektiviseringsmuligheter i offentlig virksomhet» (SNF-rapport nr. 4/91).
Det pekes i utredningen på ulike årsaker til at effektiviteten i offentlig sektor ikke er optimal. Det heter bl.a. at flere forhold tyder på «at forvaltningspraksis og rettshåndhevelse kan effektiviseres betydelig. Dette kan skje uten at rettssikkerheten svekkes». Rapporten går imidlertid videre: «En forenkling ... kan både øke borgernes rettssikkerhet og fremme samfunnsøkonomisk effektivitet». Det hevdes endog at urimelig lang saksbehandlingstid kan undergrave rettssikkerheten.
Kapasitetshensynet kan også anføres mot innføring av faste frister. Innføring av faste tidsfrister vil legge press på forvaltningen til å legge opp saksbehandlingen slik at de fastsatte frister kan overholdes. Et krav om faste frister vil derfor lett bli møtt med at dette nødvendiggjørøkt bemanning.
Etter Næringslovutvalgets mening kan man ikke se bort fra at bruk av faste frister vil kunne nødvendiggjøre økt bemanning. Dette må imidlertid avveies mot fordelene ved en raskere saksbehandling, jf. foran. Videre vil utvalget understreke at dersom kravet om økte ressurser av ulike årsaker ikke lar seg etterkomme, er det viktig at innføring av tidsfrister ikke skjer som enkeltstående tiltak for å påskynde saksbehandlingen. Selve innføringen av frister kan således ha en positiv innvirkning på etatens eventuelle kapasitetsproblemer. Dels kan tidsfrister fremtvinge mer effektive rutiner for fordeling og behandling av saker, og dels vil den økte forutberegnelighet som ligger i dette kunne medføre at forvaltningen får færre henvendelser i løpende saker.
Hensynet til rammebetingelsene kan videre tenkes anført mot regler om tidsfrister. Mange forhold som bidrar til lang behandlingstid ligger utenfor myndighetenes kontroll. Dersom supplerende opplysninger må innhentes fra søkeren selv, andre forvaltningsorganer o.l. vil behandlingstiden kunne forlenges vesentlig.
Denne innvendingen mot innføring av tidsfrister for saksbehandlingen kan etter Næringslovutvalgets syn motvirkes ved at det f.eks.
stilles krav til den private part m.h.t. søknadens kvalitet,
settes frister for andre forvaltningsorganers eller andre interessenters uttalelse i saken, eller gjør bruk av «offentlige høringer» hvor disse får sin siste sjanse til å reise innvendinger mot et foreslått vedtak i forvaltningssak.
Hensynet til forvaltningssakenes mangfold kan endelig være et argument mot innføring av faste frister. Særlig vil variasjonsbredden i sakenes art og kompleksitet kunne tale mot innføring av frister.
Næringslovutvalget vil til dette peke på at det ikke vil være aktuelt å innføre en generell tidsfrist for samtlige saker forvaltingen behandler. Hensynet til forvaltningssakenes mangfold vil kunne varetas gjennom at tidsfristenes lengde tilpasses den enkelte sakstype. Næringslovutvalgets konklusjon er at drøftelsene overfor viser at tungtveiende hensyn kan anføres for innføring av tidsfrister for offentlig saksbehandling. Motargumentene er viktige, men kan imøtekommes ved en fornuftig utforming av regelverket.
1.3 Saksbehandlingsfrister for forvaltningen etter fremmed rett
Forå belyse rettstilstanden i Norge kan det være interessant å se på om fremmed rett har reguleringer på dette området.
Norden
De enkelte nordiske land har som Norge en generell forvaltningslov som gir bestemmelser om utøvelse av offentlig myndighet. Innen Norden er det kun den svenske forvaltningslov av 1986 som har regler om hvor raskt henvendelser skal besvares. Det følger av lovens § 4 annet ledd at henvendelser fra publikum skal «besvares så snart som mulig». § 7 bestemmer at i de saker hvor en privat er part, skal behandlingen skje «så enkelt, hurtig og billig som mulig, uten at sikkerheten svekkes». Det er imidlertid ikke foretatt noen konkretisering av fristens lengde, og det er heller ikke fastsatt noen sanksjon overfor myndighetene ved at fristen oversittes.
Det juridiske miljø i Danmark har diskutert om det bør innføres bestemmelser om fristregulering, men noe forslag om slike bestemmelser har aldri blitt fremmet av danske myndigheter.
Den finske forvaltningslov inneholder ingen bestemmelser om frister.
Tyskland
I Tyskland har forvaltningsdomstolslovens § 75 (VWGO § 75) regler om frister for den offentlige saksbehandling. Hvis en borger ikke får svar på en søknad eller henvendelse innen 3 måneder, danner dette grunnlaget for et saksanlegg ved forvaltningsdomstolen. Tysk rett har også et ulovfestet prinsipp (Vertrauenschutz) som sier at man må kunne stole på forvaltningsinstansenes handlinger, herunder også at det ikke skjer unødige utsettelser ved saksbehandling.
Hvis en privatperson har henvendt seg til forvaltningen og forvaltningsorganet har unnlatt å gripe inn overfor dennes aktiviteter eller på annen må te forholdt seg passiv, anses forvaltningen å ha gitt sitt samtykke.
Hvis det offentlige viser passivitet, eller unnlaterå gripe inn overfor en borgers aktiviteter, hvis denne borger har henvendt seg til forvaltningen først, må resultatet bli at forvaltningen oppfattes å ha gitt samtykke.
Frankrike
I Frankrike finnes ingen generell forvaltningslov. Et generelt prinsipp i forvaltningslovgivningen er imidlertid at hvis en borger retter en henvendelse til et forvaltningsorgan, og ikke får svar innen rimelig tid, regnes søknaden som avslått. Dette danner grunnlaget for saksanlegg for forvaltningsdomstolen. Fransk forvaltningsrett og forvaltningsinstitusjoner har en meget lang sammenhengende historie som går helt tilbake til Napoleonstiden. Det omtalte prinsipp er utviklet gjennom rettspraksis.
EF
EF-retten setter krav til saksbehandlingsfrister for nasjonale forvaltningsorganer på ulike måter. I en del tilfelle finnes formelt vedtatte regler om frister. Videre har EF-domstolen gjennom sine avgjørelser stilt opp visse prinsipper for saksbehandlingen.
Formelt vedtatte regler finnes på områder hvor det må søkes om tillatelse forå sette igang en nærmere bestemt virksomhet. Det stilles krav om at den nasjonale forvaltning behandler innkomne søknader innen bestemt angitte frister. Eksempler på slike frister er 120 dager og 6 måneder. I noen tilfelle anses fristoversittelse som avslag på søknaden, noe som igjen kan bringes direkte inn for domstolene.
I en del tilfeller må private henvende seg til EF-organet forå få godkjent sine privatrettslige avtaler. I flere tilfeller er det bestem t at EF-organet må gripe inn innen en viss frist dersom ikke avtalen automatisk skal anses godkjent av EF. Dette gjelder f.eks. kommisjonsforordning av 23. juli 1984 (2349/84) 85,3, art. 4. Her bestemmes at avtaler om patenter og lisenser som inneholder konkurransebegrensninger og som er meldt til EF, er å anse som godkjent hvis det ikke gripes inn innen 6 måneder fra avtalen anmeldes.
EF-domstolen har i en rekke saker stilt opp prinsipper som de nasjonale myndigheter må overholde når de administrerer rettsområder av betydning for EF-retten. Prinsippene innfortolkes og anses å følge av den skrevne materielle EF-rett. Eksempelvis forbyr Romatraktatens art. 30 alle kvantitative innførselsrestriksjoner mellom EF-land. I praksis er den et forbud mot alle tiltak som kan hindre fri utveksling av varer mellom EF-land. Domstolen har i en rekke saker fastslått at forvaltningens myndighetsutøvelse i forbindelse med at en vare passerer en grense må gjennomføres med en «passende hurtighet». I motsatt fall kan praksisen anses å være i strid med art. 30.
USA
Den føderale Administrative Procedure Act har regler om frister for det offentlige, se f.eks. § 522 (a)(6)(A) som setter detaljerte frister for når det offentlige må svare på en henvendelse om utlevering av dokumenter. § 558 (C) sier at søknader skal avgjøres «within reasonable time». I samme bestemmelse er også inntatt at hvis en privatperson søker om fornyelse av en tillatelse han innehar, anses tillatelsen å gjelde selv om han ikke har mottatt svar på søknaden på den tid tillatelsen utløper.
1.4 En oversikt over gjeldende saksbehandlingsfrister for forvaltningsorganene etter norsk rett
Bestemmelser om tidsfrister som retter seg mot forvaltningens saksbehandling forekommer i to hovedformer. Dels settes det frister for forvaltningens egen saksbehandling. Dels kan et organ sette frister for andre organers uttalelser m.v. i saker organet skal avgjøre.
1.4.1 Frister for forvaltningens egen saksbehandling
En generell frist for forvaltningens saksbehandling finnes i forvaltningslovens § 11a, som krever at saken skal avgjøres «uten ugrunnet opphold» når den er ferdig forberedt. Bestemmelsen gjelder i alle saker hvor avgjørelser treffes av forvaltningsorganer, med mindre særlovgivningen positivt gjør unntak.
I det utkast til ny § 11a som Justisdepartementet sendte til høring i oktober i fjor foreslås denne regelen utvidet til også å omfatte et krav om at saken skal forberedes uten ugrunnet opphold. Dette er en kodifisering av ulovfestet rett. Forslagets signaleffekt må anses som viktig, men etter Næringslovutvalgets mening vil forslaget bare i liten grad kunne få reell betydning for en raskere saksbehandling i det offentlige.
Forvaltningslovens § 11a inneholder videre en regel om at foreløpig svar skal gis når det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før saken kan besvares. I nevnte utkast til ny § 11a foreslås en positiv angivelse av når foreløpig svar skal gis. Slikt svar skal gis når en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned. I 1978 sendte Justisdepartementet ut et rundskriv om hvordan § 11a var å forstå, og anga der når foreløpig svar skulle gis. For kurante henvendelser skulle foreløpig svar gis dersom saken ikke kunne besvares innen to uker, mens det i søknader om tillatelse o.l. skulle gis dersom saken ikke kan avgjøres innen en måned. Det påpekes så vel av Sivilombudsmannen i Årsmeldingen for 1989 s. 14 som i øvrig juridisk litteratur at underretningsplikten og retningslinjene for praktisering i liten grad synes å bli fulgt i praksis. Dette kan henge sammen med at rundskrivet er dårlig kjent i forvaltningen.
Allerede i dag finnes bestemmelser med faste frister i forvaltningsloven. I § 34 er det bestemt at dersom et vedtak endres til skade for klageren i klageomgangen skal vedkommende gis melding om dette innen 3 måneder etter at underinstansen mottok klagen. Forvaltningslovens § 35 inneholder to tilsvarende meldingsfrister for det tilfelle at overordnede organer ønsker å omgjøre underinstansens vedtak til skade for parten av eget tiltak.
Forvaltningslovens generelle fristregler i §11a suppleres med særregler på spesielle forvaltningsområder. I det følgende vil det bli en kort oversikt over enkelte typer slike bestemmelser.
Noen bestemmelser setter frister for å foreta inngrep o.l. overfor private, se f.eks. konsesjonsloven av 31. mai 1974 nr. 19 § 13 om at forkjøpsrett må benyttes innen 3 måneder og kulturminneloven av 9. juni 1978 nr. 50 § 26. Etter sistnevnte bestemmelse må vedtak om områdefredning treffes innen et år etter forhåndsskjønn.
I denne forbindelse vises også til de regler som er gitt om behandling om saker om bedriftserverv etter prisloven av 26. juni 1953 nr. 4 § 42a. Det følger her av forskrift av 8. juli 1988 nr. 559 § 3 at Prisrådet kan gjøre inngrep mot et bedriftserverv etter prislovens § 42a innen 3 måneder etter at Prisdirektoratet har brakt saken inn for rådet. I tillegg gjelder en endelig frist for inngrep etter forskriftens § 5 hvoretter det ikke kan gripes inn senere enn et år etter endelig avtale om ervervet. Fristen kan forlenges med inntil ett år.
Ved oversittelse av nevnte frister vil følgen normalt være at det offentlige ikke kan foreta pålegg, inngrep o.l., men det er vanligvis bestemt at dersom det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger vil ikke fristen begynne å løpe før forholdene er rettet opp, jf. konsesjonslovens § 13 tredje ledd og § 3 annet ledd i sist nevnte forskrift.
For enkelte slags byggearbeider/tiltak er det også gitt bestemmelser om at forvaltningen innen en nærmere angitt frist må reagere dersom man vil at tiltaket skal undergis en nærmere forvaltningsmessig vurdering før det settes ut i livet, se plan- og bygningslovens § 81, jf. § 84 annet ledd og § 86 a.
Det er bare i liten grad satt konkrete frister for behandling av søknader om ulike typer tillatelser. Et eksempel på at tidsfrist er satt gir etableringsloven av 20. februar 1976 nr. 5 § 7 som setter krav om at forvaltningsorganet vanligvis skal avgjøre saken innen 120 dager etter at søknad om samtykke er kommet inn til riktig myndighet. Bestemmelsen forutsetter at søker har gitt alle nødvendige opplysninger. Fristen på 120 dager er ikke absolutt. Det følger av bestemmelsen at dersom avgjørelse av særlige grunner ikke kan fattes innen fristen skal søkeren få melding om dette.
Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 har i § 87 nr. 1 i.f. en bestemmelse som innebærer at dersom ikke kommunen senest 6 måneder etter at søknad om byggetillatelse til nærmere angitte arbeid på bestående bygning er mottatt, må byggetillatelse gis.
I enkelte tilfeller er det gitt konkrete frister i forbindelse med klagebehandling. Dette gjelder særlig i regelverket omkring børs og verdipapirhandel. Så ledes gir børsforskriften av 21. desember 1988 nr. 1060 kap. V § 3 på legg om at børsstyret innen 4 uker fra klagen mottas må oversende saken til klagenemnden, og videre at klagenemnden innen 4 uker fra saken mottas må avgjøre saken. Fristen kan forlenges når særlige grunner foreligger.
Etter verdipapirsentralloven av 14. juni 1985 nr. 62 § 6-1 kan avgjørelser truffet av en kontofører eller Verdipapirsentralen imidlertid bringes inn for en klagenemnd. Nærmere regler om klagebehandlingen er gitt i lovens § 6-3 hvor det bl.a. er bestemt at den myndighet som har fattet avgjørelsen så snart som mulig, og senest innen 14 dager etter at klage over avgjørelsen er mottatt skal avgjøre hvorvidt den selv vil ta klagen til føl ge eller oversende denne til behandling i Verdipapirsentralen.
De fleste av bestemmelsene om tidsfrister i særlovgivningen er av mer skjønnsmessig karakter. Enkelte av bestemmelsene har samme innhold som forvaltningslovens § 11 a første ledd, se f.eks. lov av 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd § 14-7 nr. 1 første ledd hvoretter krav om ytelser skal avgjøres «uten ugrunnet opphold».
I andre bestemmelser er tidsfristen f.eks. angitt slik at søknaden «straks» eller «snarest mulig» må behandles og avgjøres. Som eksempel nevnes forurensningslovens § 37 tredje ledd, som bestemmer at dersom noen ber kommunen gi pålegg om opprydning eller betaling av utgifter til opprydning o.l. skal kommunen ta stilling til henvendelsen «snarest mulig» .
I nevnte bestemmelser er det ikke gitt uttrykkelige bestemmelser om virkningen av at en frist oversittes.
I gjeldende lovgivning finner man i det hele tatt få uttrykkelige bestemmelser om virkninger av fristoversittelse. Det normale er i dag at oversittelse av tidsfrister for forvaltningens saksbehandling ikke får noen konsekvenser, bortsett fra eventuelt erstatningsansvar, jf. f.eks. høyesterettsdommene i Rt. 1956 s. 29 og Rt. 1977 s. 1069. Erstatningssøksmål pga. sen saksbehandling er imidlertid sjeldne.
Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) mottar derimot jevnlig klager over sendrektighet i forvaltningen, se bl.a. redegjørelsen i hans årsmeldning for 1989 s. 14-15. Når det gjelder konkrete saker, kan det f.eks. vises til sak 475/84 hvor ombudsmannen kritiserte Fiskeridirektoratet for direktoratets behandling av søknad om fiskeoppdrett (se Sivilombudsmannens årsmelding for 1984- inntatt i dokument nr. 4 (1984-85)).
Enkelte uttrykkelige bestemmelser om virkningen av fristoversittelse i forbindelse med søknad om tillatelse finnes imidlertid i tidligere lovgivning. En noe særegen bestemmelse fantes i krigsskadeloven av 25. april 1947 nr. 4 hvor det i § 10 siste ledd var fastsatt:
«Søknad som ikke er besvart innen 1/1-1949 anses for avslått med mindre annet er tilstrekkelig tilkjennegitt».
Bestemmelsen ble imidlertid ikke gjennomført i praksis.
Videre kan det vises til lov om boligformidling av 30. juni 1950 § 9. Bestemmelsen krevde at boligformidlingsnemnda senest innen 14 dager etter at den fra utleier hadde mottatt forslag om utleie skulle gi skriftlig underretning dersom forslaget ikke kunne godkjennes. Videre het det:
«Forslaget blir å anse som godkjent, såframt slik underretning ikke er sendt innen denne frist».
Regelen var gitt for at utleieren skulle være sikret hurtig svar fra nemnda og på denne måten unngå leietap.
1.4.2 Frister for andre organers saksbehandling
I tillegg til de frister som er oppsatt for forvaltningens egen saksbehandling finnes det på enkelte områder regler som gir et organ hjemmel til å sette frister for andre organers behandling av saker det selv skal avgjøre. Særlig aktuelt er dette hvor en etat som ledd i saksbehandlingen innhenter uttalelser fra andre forvaltningsorganer.
I lovgivningen finnes en rekke bestemmelser som gir forvaltningsorganene adgang til å sette frist ved innhenting av uttalelser. Forvaltningslovens § 16 første ledd har en generell regel hvoretter en part som ikke allerede ved søknad eller på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist. Det er med andre ord en forutsetning at det normalt skal settes en presist angitt frist.
Bestemmelsen i forvaltningslovens § 16 er utslag av et generelt forvaltningsrettslig prinsipp. I tillegg er det også en rekke bestemmelser i særlovgivningen som gir et forvaltningsorgan adgang til å sette frister i forbindelse med at en sak sendes til uttalelse til private og offentlige organer. Vanligvis vil det være opp til forvaltningsorganet å fastsette fristens lengde, f.eks. slik at det må settes en «rimelig frist» o.l. Men i enkelte bestemmelser er det fastsatt en minimumsfrist, se f.eks. forskrift av 11. juni 1983 nr. 1328 om saksbehandling etter forurensningsloven § 3. Det vil for øvrig særlig være aktuelt med minimumsfrister hvor saken er lagt ut til offentlig ettersyn, se f.eks. oreigningsloven av 23. oktober 1959 nr. 3 § 12 annet ledd (søknad om ekspropriasjonstillatelse) og naturvernloven av 19. juni 1970 nr. 63 § 18 nr. 2 (kunngjøring av verneforslag).
I de nevnte bestemmelser er det ikke gitt nærmere regler om virkningen av at uttalelse ikke er avgitt innen fristens utløp. Det normale vil være at forvaltningsorganet har rett og plikt til å ta hensyn til uttalelser som kommer også etter den fastsatte frist. En avgjørelse som treffes etter fristens utløp vil imidlertid normalt ikke kunne angripes på det grunnlag at privatpersoner eller andre ikke har fått anledning til å uttale seg.
En spesiell fristbestemmelse finnes i plan- og bygningslovens § 95 nr. 2 andre ledd i.f. Etter denne bestemmelsen kan det ved nærmere regler som gis ved forskrift gis anledning for bygningsrå det å sette tidsfrister for andre myndigheters saksbehandling. Slike forskrifter er ikke gitt. Byggesaksutvalget la i NOU 1985:13 frem forslag til slike forskrifter, men forslaget møtte i høringsrunden så vidt sterke motforestillinger at det ikke ble ført videre.
1.5 Utkast til nytt tredje ledd i forvaltningslovens § 11a
Næringslovutvalget er kommet til at i en rekke tilfeller kan og bør det settes bestemt angitte frister for forvaltningens saksbehandling, så vel for egen saksbehandling som for andre organers befatning med saken.
Etter utvalgets mening vil dette arbeidet mest hensiktsmessig kunne påbegynnes ved at det i forbindelse med forvaltningens virksomhetsplanlegging foretas en gjennomgang av de enkelte saksområder med sikte på å vurdere bruken av faste frister for saksbehandlingen.
Næringslovutvalget er av den formening at Justisdepartementet, sammen med Arbeids- og administrasjonsdepartementet og evt. Næringsdepartementet, bør stå ansvarlig for at gjennomgangen gjennomføres i departementene og underliggende etater. Næringslovutvalget vil anta at det kan være hensiktsmessig å opprette en egen gruppe med representanter fra de tre nevnte departementer med ansvar for gjennomføring av prosjektet.
Det forutsettes at hver etat legger frem forslag til frister på egne saksområder for Justisdepartementet- som foretar den endelige utformingen av forskriftene og forelegger disse for Kongen i statsråd. Utvalget forutsetter årlig rapportering til Regjeringen om status i oppfølgningsarbeidet. Næringslovutvalget vil dessuten anbefale at nytteverdien av så vel forskriftshjemmelen som gjennomføringen av faste tidsfrister på enkeltområ der evalueres 5 år etter vedtakelsen.
Når det gjelder den lovtekniske gjennomføringen av regler om saksbehandlingsfrister, vil dette kunne gjøres på flere måter. Etter utvalgets mening vil det mest hensiktsmessige være at det i forvaltningslovens § 11 a inntas en hjemmel til å fastsette forskrifter om saksbehandlingsfrister på de enkelte saksområder, og at den nærmere utforming av regelverket skjer i forskriftsform tilpasset det enkelte saksområde. Se forøvrig vedlegg 1 (Keiseruds notat) s. 38-41, hvor det er laget en skisse til bestemmelser om tidsfrister.
Utvalget vil ut fra dette foreslå at følgende bestemmelse tas inn som nytt tredje ledd i forvaltningslovens § 11 a (under forutsetning av at Justisdepartementets forslag til nytt første og annet ledd i paragrafen vedtas):
«Kongen kan gi nærmere forskrifter om anvendelse av første ledd på de enkelte saksområder, og kan herunder fastsette bestemte frister for behandling av ulike typer saker. Kongen kan også gi forskrifter om hvilken virkning oversittelse av tidsfrister gitt i eller i medhold av denne paragrafen skal ha».
Når det gjelder den nærmere utformingen av eventuelle forskrifter i medhold av nevnte forslag til nytt tredje ledd i § 11 a, vil utvalget bemerke:
Forslagets første punktum inneholder en bestemmelse om at Kongen kan «fastsette bestemte frister» for saksbehandlingen på enkeltområder. Så vel spørsmål i tilknytning til fristens utgangspunkt som lengde (evt. også om fristen skal kunne forlenges) må avklares i den forbindelse. Se vedlegg 1 s. 28-30.
Sentralt står altså spørsmålet om fristens utgangspunkt dvs. fra hvilket tidspunkt fristen skal begynne å løpe. I saker om søknad som gjelder tillatelse vil et naturlig utgangspunkt være tidspunktet da søknaden ble mottatt av vedkommende forvaltningsorgan. I enkelte saker vil søknaden kreve en forholdsvis omfattende forberedelse fra søkerens side. Det vil undertiden måtte utveksles synspunkter mellom søkeren og forvaltningsorganet før søknaden formelt innsendes. Dette bør normalt kunne skje uten at det løper noen tidsfrist. Men også på dette foreløpige stadiet vil det kunne bli spørsmål om bruk av frister, f.eks. i forbindelse med behandling av spørsmålet om konsekvensutredning etter plan- og bygningslovens kap. VII-a og forurensningslovens § 13.
Gjelder saken et inngrep fra det offentliges side, vil et naturlig utgangspunkt for fristen være det tidspunkt da melding ble sendt forvaltningsorganet om den disposisjon/det tiltak som kan gi grunnlag for inngrepet.
Under sakens behandling kan det vise seg at det i søknaden/meldingen er gitt feilaktige eller ufullstendige opplysninger. Dette er forhold som må få konsekvenser for fristens utgangspunkt og også for virkningen av eventuell fristoversittelse. Dette følger forøvrig også av gjeldende lovregler hvor det er satt frist for myndighetenes adgang til å gripe inn overfor erverv eller tiltak, se f.eks. konsesjonslovens § 13 tredje ledd og § 3 annet ledd i forskrift 8. juli 1988 nr. 559 om saker etter prislovens § 42a.
Et annet viktig spørsmå l er fristens lengde. Etter Næringslovutvalgets syn må fristen tilpasses den enkelte sakstype. Det kan være aktuelt å gradere saker innen det enkelte saksområde etter vanskelighetsgrad, slik at dette igjen gir seg utslag i ulike frister. Eksempelvis vises til Holt-utvalgets innstilling NOU 1987:33 «Nytt hovedgrep på plan- og bygningslovgivningen» s. 34-36, hvor det skisseres fire ulike typer byggesaker med dertil hørende tidsfrister. Å få samme frist for alle saker innen saksområdet er ikke ønskelig. Det bør likevel innføres klare og forpliktende frister for alle ledd i saksbehandlingen.
Ved vurderingen av tidsfristens lengde vil man måtte ta utgangspunkt i den faktiske saksbehandlingstid. Det er viktig at det settes realistiske frister. Dersom fristen skal ha betydning som ledd i effektivisering av saksbehandlingen, må man imidlertid ta stilling til hvilket mål som bør settes for saksbehandlingstiden. Det vil dessuten være av stor betydning for effekten av tiltaket at en slik gjennomgang og målsetting ikke skjer isolert, men ses i sammenheng med andre tiltak for å effektivisere saksbehandlingen.
I forbindelse med vurdering av fristens lengde må det også tas stilling til i hvilken grad fristen skal kunne forlenges og i tilfelle av hvem. Næringslovutvalget er av den formening at fristen i særlige tilfelle bør kunne forlenges for å unngå urimelige resultater av innføring av faste frister.
Forslagets andre punktum fastslår at Kongen også kan gi forskrifter om hvilken virkning det skal få at forvaltningsorganet oversitter den fristen som er fastsatt for den enkelte sakstype. Effekten av regler som fastsetter frister vil sannsynligvis i stor grad avhenge av hvilke følger det får at disse oversittes.
Dersom det er satt tidsfrist for myndighetenes adgang til å gripe inn overfor et erverv/tiltak vil den naturlige konsekvens være at myndighetene avskjæres fra inngripen etter fristens utløp. Dette er også ordningen etter gjeldende tidsfristbestemmelser, jf. f.eks. konsesjonslovens § 13.
Ved søknader om tillatelse vil en mulig rettsvirkning av fristoversittelse være at søknaden må innvilges evt. anses innvilget. En kan også tenke seg den motsatte virkning, dvs. at søknaden anses avslått dersom søker ikke mottar svar innen fristens utløp. Vurderingen av om slike virkninger kan tenkes benyttet, vil kunne falle forskjellig ut etter hvilken type søknad det er snakk om.
En mulig rettsvirkning av oversittelse av en bestemt tidsfrist vil kunne være at saken automatisk kan bringes inn for overordnet organ. Slike bestemmelser er kjent fra utenlandsk rett, jf. pkt. 3 foran.
Bruk av tidsfrister bør etter utvalgets syn også benyttes i forbindelse med klagebehandling. Ved utformingen av tidsfrister her må en imidlertid ta hensyn til at det kan oppstå rettslige problemer dersom søkeren har fått innvilget sin søknad ved førstehåndsbehandling og det er andre som påklager vedtaket. Et «passivt» vedtak i klageomgangen skulle her medføre at tillatelsen ikke anses gitt, noe som kunne føre til urimelige resultater. Dette gjelder særlig dersom søkeren ikke selv har funnet det nødvendig å opptre aktivt i forbindelse med klagesaken.
En mulig sanksjon mot oversittelse av frister under klagebehandlingen vil være at saken kan bringes direkte inn for domstolene, eller for Sivilombudsmannen.
Det er også andre rettsvirkninger som kan være aktuelle ved oversittelse av fastsatte tidsfrister. En mulighet er at det offentlige på legges et objektivt erstatningsansvar dersom saken- etter at fristen er utløpt- munner ut i vedtak til skade for vedkommende privatperson/bedrift. Et slikt ansvar inntrer uavhengig av at oversittelsen kan lastes noen som opptrer på vegne av det offentlige.
Av andre økonomiske sanksjoner kan mulkt/gebyr tenkes brukt overfor forvaltningsorganer som ikke følger de fastsatte frister.
For ordens skyld nevnes også at fristoversittelse kan være så vidt graverende at den kan medføre straffansvar og disiplinære forføyelser for vedkommende tjenestemann, jf. bl.a. strl. §§ 324 og 325. Slike sanksjoner anses imidlertid av mindre praktisk betydning for å oppnå at det offentlige følger fastsatte frister.
For mer inngående drøftelse og nærmere belysning av mulige virkninger ved fristoversittelse- se vedlegg 1 (Keiseruds notat) s. 31-38.
Anbefaling
Næringslovutvalget vil på bakgrunn av ovenstående foreslå at følgende bestemmelse inntas som nytt tredje ledd i forvaltningslovens § 11 a (det forutsettes at Justisdepartementets forslag om nytt første og andre ledd fra oktober1990 vedtas):
«Kongen kan gi nærmere forskrifter om anvendelse av første ledd på de enkelte saksområder, og kan herunder fastsette bestemte frister for behandling av ulike typer saker. Kongen kan også gi forskrifter om hvilken virkning oversittelse av tidsfrister gitt i eller i medhold av denne paragrafen skal ha».