2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Næringslovutvalgets forslag
Næringslovutvalget avga 3 juli 1991 sin rapport Forskrifter om saksbehandlingsfrister for forvaltningsorganene - forslag til endringer i forvaltningsloven § 11 a til det daværende Næringsdepartementet. I rapporten går Næringslovutvalget inn for at det i forvaltningsloven § 11 a inntas et nytt tredje ledd som hjemler adgang for kongen til å fastsette særskilte saksbehandlingsregler ved forskrift. Næringslovutvalgets rapport følger som vedlegg 1 til denne proposisjonen. Bakgrunnen for Næringslovutvalgets forslag var den daværende regjeringens program for fornyelse av statsforvaltningen med vekt på bedret offentlig service. Ved kgl res 22 mai 1987 hadde regjeringen Harlem Brundtland godkjent fornyelsesprogrammet «Den nye staten», hvor bedre service i staten var et hovedmål.
Næringslovutvalgets rapport ble sendt på høring fra Justisdepartementet i mars 1992 til følgende instanser, med høringsfrist 22 juni 1992:
Samtlige departementer
Statsministerens kontor
Samtlige fylkesmenn
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Riksrevisjonen
Regjeringsadvokaten
Forskningspolitisk råd
Kommunenes Sentralforbund
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Norges Juristforbund
Norsk Kommuneforbund
Statstjenestemannsforbundet
Statstjenestemannskartellet
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Landsorganisasjonen i Norge
Akademikernes Fellesorganisasjon
Norsk Kommuneforbund
Den Norske Bankforening
Sparebankforeningen
Norske Avisers Landsforbund
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Rettspolitisk forening
Juss-Buss
Kontoret for fri rettshjelp
Kommuneadvokaten i Oslo
Nordisk Administrativt forbund
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Universitetet i Trondheim
Følgende 58 høringsinstanser avga uttalelse:
Forsvarsdepartementet
Forsvarets Overkommando
Miljøverndepartementet
Planavdelingen i Miljøverndepartementet (særuttalelse)
Riksantikvaren
Statens forurensningstilsyn
Direktoratet for naturforvaltning
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Televerket
Statens Teleforvaltning
Postdirektoratet
Luftfartsverket
Norges Statsbaner
Vegdirektoratet
Barne- og familiedepartementet
Forbrukerrådet
Olje- og energidepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Kulturdepartementet
Landbruksdepartementet
Kommunaldepartementet
Fiskeridepartementet
Kystdirektoratet
Havforskningsinstituttet
Fiskeridirektoratet
Fiskerirettlederen i Flekkefjord
Fiskerisjefen i Rogaland
Fiskerisjefen i Finnmark
Datatilsynet
Brønnøysundregistrene
Riksadvokaten
Landets fylkesmenn (fellesuttalelse)
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Telemark
Sysselmannen på Svalbard
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Riksrevisjonen
Regjeringsadvokaten
Kommunenes Sentralforbund
Norsk Kommuneforbund
Statstjenestemannskartellet
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Landsorganisasjonen
Akademikernes Fellesorganisasjon
Norges Juristforbund, Departementenes Juristforening
Norges Juristforbund, Fylkesmannsembetenes Juristforening
Den Norske Bankforening
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Juss-Buss
Kommuneadvokaten i Oslo
Universitetet i Trondheim
Likestillingsombudet
2.2 Initiativ i Stortinget
I et forslag datert 6 mai 1991 ba stortingsrepresentant Jan Erik Fåne regjeringen innføre tidsfrister for det offentlige når det gjelder behandling av alle søknader, konsesjoner osv (Dokument nr 8:45 (1990-91)). Forslaget var begrunnet i de ulemper lang saksbehandlingstid kan ha for søkerne. Justiskomiteen innstilte i Innst S nr 11 (1991-92), på at forslaget ble oversendt Regjeringen til utredning og uttalelse, og dette ble enstemmig bifalt av Stortinget 19 november 1991.
Stortingsrepresentantene Anders Talleraas, Svein Ludvigsen, Gunnar Fatland og Kjellaug Nakkim fremmet 24 november 1993 et forslag om innføring av frister for forvaltningens saksbehandling (Dokument nr 8:14 (1993-94)). Forslaget var basert på Næringslovutvalgets forslag og begrunnet med hensynet til næringslivets behov for rask og forutsigbar saksbehandling. Justiskomiteen støttet dette forslaget i sin innstilling datert 12 oktober 1994 (Innst S nr 8 (1994-95)). I innstillingen ga komiteen uttrykk for at det ved innføring av frister bør vurderes en erstatningsplikt for forvaltningen knyttet til søkerens ekstrakostnader. Komiteen viste også til høringsinstansenes påpeking av at også andre virkemidler enn frister kan være hensiktsmessige.
Stortinget traff 31 oktober 1994 følgende vedtak: «Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om innføring av tidsfrister i forvaltningen»
Stortingsrepresentant Steinar Bastesen fremmet 16 juni 1998 forslag om å innføre en ny bestemmelse i forvaltningsloven § 2 om at dersom en forvaltningssak ikke er behandlet innen 6 måneder, skulle saken anses som avvist. (Dokument nr 8:120 (1997-98)). Forslaget var begrunnet med at en slik tidsfrist vil medføre at private rettssubjekter innen nærmere angitt tidsfrist - forslagsvis 6 måneder - garanteres en realitetsbehandling av overordnet organ.
2.3 Kartlegging av saksbehandlingstiden i statsforvaltningen
Som et ledd i oppfølgingen av Næringslovutvalgets forslag besluttet den daværende regjeringen i mai 1994 at det skulle foretas en kartlegging av saksbehandlingstiden i statsforvaltningen. Undersøkelsen omfattet ikke de rent kommunale ansvarsområder, men omfattet ellers kommunene der de deltok i saksbehandlingen forøvrig. Arbeidet ble ledet av det daværende Administrasjonsdepartementet i samråd med Justisdepartementet og det daværende Nærings- og energidepartementet, og ble avsluttet med en rapport fra Administrasjonsdepartementet i august 1995. Rapporten ble offentliggjort i november 1996.
Undersøkelsen viste stor variasjon i saksbehandlingstiden. Det er naturlig på grunn av stor ulikhet og bredde i sakstypene. Det fremkom at saksbehandlingstiden i noen tilfelle er lang. Arbeidsgruppens vurdering var imidlertid at man ikke kunne slutte av dette at saksbehandlingstiden var forlang. Den viktigste årsak til lang saksbehandlingstid som ble oppgitt, var at det tar tid å innhente uttalelse fra andre instanser. En del etater nevnte også at man er underbemannet i forhold til saksmengden, og at lovverket er komplisert. Det ble også påpekt at det fra publikums side ikke alltid gis tilstrekkelige opplysninger i saker som gjelder søknader, og at sykdom blant saksbehandlerne samt mangelfull organisering internt kan skape problemer. Departementene og deres underliggende etater opplyste at de ville sette igang, eller hadde satt igang, tiltak for å korte ned saksbehandlingstiden, bl a ved delegering av vedtaksmyndighet, forbedret statistikk, interne saksbehandlingsfrister, opplæring, mer effektiv purring i forhold til andre instanser som er sene med å avgi uttalelse, samt endring av vanskelige søknadsskjemaer.
2.4 Arbeidsgruppen til å utrede innføring av saksbehandlingsfrister i forvaltningen
2.4.1 Arbeidsgruppens sammensetning og mandat
I november 1996, etter at kartleggingen av saksbehandlingstiden i forvaltningen (jf punkt 2.3 over) var fullført, ble det nedsatt en arbeidsgruppe for å følge opp Stortingets vedtak om å be regjeringen fremme forslag om innføring av tidsfrister for forvaltningen. Arbeidsgruppen bestod av representanter fra Planleggings- og samordningsdepartementet (før 1.1.1997 Administrasjonsdepartementet), Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet, Justisdepartementet, Finansdepartementet, og det daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet. I tillegg bisto en representant for Regjeringsadvokaten gruppen og deltok på møtene. Fra arbeidsgruppens mandat siteres følgende:
«Arbeidsgruppen skal utarbeide forslag til innføring av en generell hjemmel i forvaltningsloven, hvor Kongen i forskrift kan regelfeste en kvalitetsnorm i forvaltningen for enkelte typer enkeltsaker i form av muligheten til å fastsette frister, så fremt annet ikke er bestemt i særlov.»
2.4.2 Arbeidsgruppens utredning og høringen
Arbeidsgruppen avga sin rapport i september 1997. I rapporten blir Næringslovutvalgets forslag fulgt opp med et forslag til en ny § 11 b i forvaltningsloven, som vil gi Kongen adgang til å fastsette frister for forvaltningens behandling av saker på bestemte områder. Arbeidsgruppen foreslår at den nye bestemmelsen i § 11 b ikke skal kunne hjemle særlige bestemmelser om virkningene av fristoversittelse. Rapporten tar også opp andre spørsmål enn innføring av frister, blant annet bruk av serviceerklæringer, det vil si mål som det enkelte forvaltningsorgan fastsetter for sin egen saksbehandlingstid, og som det gjør kjent for publikum. Serviceerklæringer er omhandlet kort under avsnitt 4 nedenfor.
Justisdepartementet sendte arbeidsgruppens rapport på høring 4 mars 1998 til følgende instanser, med anmodning om at høringsinstansene uttalte seg om forslaget til ny § 11 b i forvaltningsloven:
Samtlige departementer
Fylkesmennene
Fylkeskommunene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Kreditttilsynet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksarkivet
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Statistisk sentralbyrå
Statstjenestemannsforbundet
Statstjenestemannskartellet
Brønnøysundregistrene
Den Norske Advokatforening
Den norske Bankforening
Den norske Dommerforening
Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon
Juridisk rådgivning for kvinner
Juss-Buss
Kommuneadvokaten i Oslo, Bergen og Trondheim
Kommunene i Oslo, Bergen, Stavanger og Tromsø
Kommunenes Sentralforbund
Kontoret for fri rettshjelp
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Juristforbund
Norsk Journalistlag
Norsk Kommuneforbund
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norske Avisers Landsforbund
Norske Inkassobyråers forening
Næringslivets Hovedorganisasjon
Rettspolitisk forening
Sparebankforeningen i Norge
Universitetet i Oslo,
Universitetet i Tromsø
Universitetet i Trondheim
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Høringsfristen var satt til 1 juli 1998. Følgende 69 høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse til forslaget:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Fiskeridepartementet
Forsvarsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kulturdepartementet
Landbruksdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Sosial- og helsedepartementet
Utenriksdepartementet
Fylkesmannen i Aust-Agder
Fylkesmannen i Buskerud
Fylkesmannen i Finnmark
Fylkesmannen i Hedmark
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
Fylkesmannen i Oppland
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Fylkesmannen i Telemark
Fylkesmannen i Vest-Agder
Fylkesmannen i Vestfold
Fylkesmannen i Østfold
Akershus Fylkeskommune
Finnmark fylkeskommune
Hedmark Fylkeskommune
Hordaland Fylkeskommune
Nord-Trøndelag Fylkeskommune
Troms Fylkeskommune
Vestfold Fylkeskommune
Oslo Kommune
Trondheim kommune
Trondheim byrett
Kommuneadvokaten i Bergen
Kommuneadvokaten i Oslo
Kommunenes Sentralforbund
Forbrukerrådet
Kredittilsynet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksarkivaren
Statistisk Sentralbyrå
Arbeidstilsynet, Direktoratet
Brønnøysundregistra
Fylkeslegen i Rogaland
Konkurransetilsynet
Luftfartsverket
Politiet i Asker og Bærum
Produkt- og elektrisitetstilsynet
Rikstrygdeverket
Statsbygg
Statens Innkrevingssentral
Statens Vegvesen
Den Norske Advokatforening
Den Norske Bankforening
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Sparebankforeningen
Universitetet i Tromsø
Utlendingsdirektoratet
Borgarting Lagmannsrett, Forbrukerombudet, Norsk Journalistlag og Statistisk Sentralbyrå uttaler at de ikke har merknader til forslaget.