5 Forslag om en ny § 11 b i forvaltningsloven som hjemmel for forskrifter om saksbehandlingsfrister på bestemte områder
5.1 Næringslovutvalgets forslag og høringen
Utgangspunktet for Næringslovutvalgetsrapport om saksbehandlingsfrister i forvaltningen (inntatt som vedlegg 1til proposisjonen og omtalt i punkt 2.1 foran) er næringslivets behov for forutberegnelighet i forvaltningen når det gjelder saker om tillatelser og lignende. Utvalget sier om dette at (side 2 i rapporten):
«Bedriftene er ofte avhengig av offentlige tillatelser for å kunne igangsette eller endre prosjekter (tillatelse for erverv av fast eiendom, omregulering av arealer, utslipp av avløpsvann m.v.). En sen eller forsinket offentlig saksbehandling skaper en usikkerhet som vanskeliggjør bedriftenes planlegging av investeringer og andre disposisjoner. Et langsomt tempo i saksbehandlingen kan fordyre prosjekter og medføre at investorer og initiativtakere ikke våger å satse på et prosjekt. Fordyrede prosjekter og manglende investeringslyst vil i neste runde kunne bidra til redusert lønnsomhet og tapte arbeidsplasser.
Bedrifts- og samfunnsmessige hensyn synes alt i alt å tale for at næringsdrivende raskt gis svar på henvendelser/søknader vedrørende uttalelser om tillatelser m.v. som er nødvendig for å sette igang eller legge om næringsvirksomhet».
På denne bakgrunn kommer Næringslovutvalget til at det på en rekke områder bør fastsettes bestemmelser om saksbehandlingsfrister for den offentlige forvaltning. Utvalget foreslår at dette gjennomføres ved at det i forvaltningsloven § 11 a tas inn en hjemmelsbestemmelse som gir Kongen adgang til å fastsette forskrifter om saksbehandlingsfrister på de ulike saksområder.
Næringslovutvalget drøfter hensyn for og imot at saksbehandlingsfrister er et hensiktsmessig virkemiddel for å korte ned saksbehandlingstiden. For det første drøftes hensynet til forsvarlig saksbehandling. Utvalget påpeker at innføring av faste frister vil kunne føre til forhastede avgjørelser basert på feil eller ufullstendig faktum eller ufullstendige vurderinger. For det andre peker utvalget på at frister kan nødvendiggjøre økte ressurser, pga kapasitetsproblemer, selv om frister på den annen side også kan medføre mer effektive rutiner. For det tredje viser utvalget til at saksbehandlingstiden ofte styres av forhold som ligger utenfor forvaltningsorganets egen kontroll, f eks behov for supplerende opplysninger fra søkeren selv. Næringslovutvalgets konklusjon er at disse argumentene mot innføring av saksbehandlingsfrister er viktige, men at de svekkes ved en fornuftig utforming av regelverket. Utvalget foreslår derfor at det gis hjemmel til ved forskrift å gi frister for forvaltningens saksbehandling, men utvalget presiserer at fristene må tilpasses den enkelte sakstype, at fristene må gjøres tilstrekkelig rommelige, og at eventuelle tidsfrister bør kunne forlenges når særlige grunner tilsier det. Utvalget understreker også at økt bruk av tidsfrister bare er et av flere tiltak som kan effektivisere og rasjonalisere saksbehandlingen i forvaltningen.
Når det gjelder den nærmere utforming av reglene om frister, mener utvalget at regelfesting av saksbehandlingsfrister prinsipalt bør skje i form av en hjemmel i forvaltningsloven til å fastsette nærmere bestemte frister tilpasset de ulike saksområder, men at det også er et alternativ å innføre fristbestemmelser i særlovgivningen.
Næringslovutvalgetforeslår på denne bakgrunn at forvaltningsloven § 11 a gis et nytt tredje ledd som følger:
«Kongen kan gi nærmere forskrifter om anvendelse av første ledd på de enkelte saksområder, og kan herunder fastsette bestemte frister for behandling av ulike typer saker. Kongen kan også gi forskrifter om hvilken virkning oversittelse av tidsfrister gitt i eller i medhold av denne paragrafen skal ha.»
Høringsuttalelsene til Næringslovutvalgets forslag peker ikke i noen entydig retning. Alle høringsinstansene støtter det grunnleggende formålet å få til en så effektiv og rask saksbehandling som mulig, men mange er uenige i at frister er et hensiktsmessig virkemiddel i så måte. Rundt halvparten av høringsinstansene er positive til å innføre en hjemmel i forvaltningsloven som foreslått av Næringslovutvalget. De fleste av høringsinstansene som støtter forslaget, kvalifiserer sin støtte på ulike måter, men de private høringsinstansene har generelt færre innvendinger mot forslaget enn de offentlige. De fleste av dem som er mot saksbehandlingsfrister i lov/forskrift, begrunner dette med tilsvarende vurderinger som utvalget selv drøfter, nemlig hensynet til forsvarlig saksbehandling, hensynet til ressurssituasjonen, og at saksbehandlingstiden ofte styres av forhold som ligger utenfor forvaltningsorganets egen kontroll. Mange mener at andre tiltak eller virkemidler kan være mer egnede enn frister for å få redusert saksbehandlingstiden i forvaltningen, for eksempel virksomhetsplanlegging og frister fastsatt ved instruks.
Flere påpeker at verken behovet for frister eller virkningen av å innføre frister synes tilstrekkelig utredet fra Næringslovutvalgets side. Mange høringsinstanser mener også at Næringslovutvalget fokuserer for ensidig på næringslivets problemer og for lite på andre grupper og samfunnsinteresser, og påpeker at spørsmålet ikke bare berører næringslivets behov, men like mye berører private borgere.
Fylkesmannen i Oslo og Akershusuttaler at:
«Fylkesmannen ser helt klart at saksbehandlingen i offentlig forvaltning kan føre til fordyrelse av prosjekter og manglende investeringslyst, som i neste runde kan føre til redusert lønnsomhet og tapte arbeidsplasser. Fylkesmannen vil imidlertid ikke unnlate å gjøre oppmerksom på at det noen oppfatter som sen saksbehandling av andre kan oppfattes som betryggende. Det offentlige har ikke bare næringslivet og deres behov for raske avgjørelser å forholde seg til, men også hensynet til likebehandling og rettssikkerhet for alle landets innbyggere.»
Når det gjelder lovteknisk løsning, mener rundt halvparten av de høringsinstansene som er negative til forslaget, at man eventuelt burde innføre frister gjennom særlovgivningen. For særlovalternativet nevnes hensynet til et oversiktlig regelverk og tilgjengeligheten av regelverket, hensynet til at fristreglene bør behandles av Stortinget fordi fristene kan ha budsjettmessige konsekvenser, og hensynet til at fristregler bør behandles av Stortinget fordi forskriftsformen ikke sikrer den samme grundige behandling som stortingsbehandling.
Næringslivets Hovedorganisasjon,som i prinsippet støtter Næringslovutvalgets forslag, uttaler at:
«Næringslivet vil be om at en generell fristbestemmelse i forvaltningsloven kombineres med konkrete frister i særlovgivningen. Erfaringen viser at forskriftsbestemmelser blir mindre tilgjengelige for store brukergrupper enn lovbestemmelser. En løsning med frister i forskrifter bør derfor begrenses til saksområder hvor det ikke er hensiktsmessig å gi særskilte fristregler i lovs form».
5.2 Arbeidsgruppens forslag og høringen
Arbeidsgruppen som vurderte innføring av saksbehandlingsfrister i forvaltningen (se punkt 2.4 foran) foreslår en hjemmel for innføring av frister som svarer til Næringslovutvalgets forslag, men med en noe annen lovteknisk løsning, og uten hjemmel for innføring av særlige rettsvirkninger for oversittelse av fristene (se punkt 6 nedenfor om spørsmålet om rettsvirkninger). Arbeidsgruppen foreslår følgende bestemmelse som ny forvaltningsloven § 11 b:
«§ 11 b (adgang for Kongen til å fastsette frister)
Kongen kan på bestemte områder fastsette frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak. Kongen kan i den anledning gi nærmere bestemmelser i forskrift»
Arbeidsgruppens flertall advarer mot at innføring av frister kan medføre utilsiktede og uønskede virkninger som ikke er til publikums fordel. For det første viser flertallet til at slike frister pga begrensede ressurser i forvaltningen kan innebære en tvungen nedprioritering av andre saksområder som det ikke er satt frister for. For det annet peker arbeidsgruppens flertall på at et problem når det gjelder fastsettelsen av frister, er at saksbehandlingstiden varierer mye fra forvaltningsorgan til forvaltningsorgan, og også tidvis for samme forvaltningsorgan (f eks ved sesongmessige svingninger i saksmengden). Det er derfor vanskelig å sette en generell frist for en bestemt sakstype uten at den samme fristen blir for kort for noen organer og for lang for andre. Arbeidsgruppen mener at denne forskjellen i saksbehandlingstiden medfører at fristene vil måtte gjøres svært romslige og gi mulighet for forlengelse, slik også Næringslovutvalget påpeker. Arbeidsgruppens flertall gir uttrykk for at vi allerede har en god fristregel i forvaltningsloven § 11 a, og at serviceerklæringer fra forvaltningen er et interessant alternativ til frister gitt ved lov eller forskrift.
Arbeidsgruppen peker på at det er to alternative måter å innføre saksbehandlingsfrister på. Enten frister knyttet til hver enkelt sak («Modell A»), eller mål for saksbehandlingstiden som ikke knytter seg til den enkelte sak men til en bestemt andel av den samlede saksbehandling, for eksempel at x % av sakene skal være avgjort innen y antall uker («Modell B»).
Ved høringen av arbeidsgruppens rapport er det en noe større andel (over halvparten) som gir uttrykk for at man er positiv til å innføre en hjemmel som foreslått, enn i høringen av Næringslovutvalgets utredning (se punkt 5.1 over). Det generelle siktemålet om å forbedre saksbehandlingstiden og forutberegneligheten i forvaltningen støttes av alle. Flere høringsinstanser, også flere av dem som er positive til frister, mener imidlertid at dette formålet bedre kan oppnås på andre måter, særlig gjennom serviceerklæringer, i særlovgivning eller ved å innskjerpe praksis etter § 11 a. Mange mener at modell B, med mål for en viss andel av sakene på et område, ofte vil være et bedre alternativ enn frister som gjelder den enkelte sak, fordi modell B bedre fanger opp det forhold at saker innenfor samme område kan være svært forskjellige i omfang og kompleksitet. Den Norske Advokatforeningmener derimot at modell B har mer karakter av intern målsetting i forvaltningen, og at siktemålet med en lovendring må være regler om saksbehandlingen knyttet til den enkelte sak.
Mange av høringsinstansene påpeker at fristene må være realistiske og tilpasset ressursene. De fremhever at det først og fremst er forholdet mellom saksmengden og tilgjengelige ressurser som avgjør saksbehandlingstiden, og at det ikke er mangelen på konkrete fristbestemmelser, men mangel på ressurser som er problemet der saksbehandlingstiden er for lang. Flere av fylkesmennene påpeker også at prioritering av et område, uten en tilsvarende ressurstilførsel, vil bety en tilsvarende nedprioritering av andre områder, og at frister derved kan skape utilsiktede virkninger for forvaltningens bruk av ressurser. På den annen side, fremhever enkelte, bl a Den Norske Advokatforening, faren for at fristene kan bli romsligere enn det som ellers følger av forvaltningsloven § 11 a. Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener at innføring av frister vil kunne medføre nyttige organisatoriske endringer og effektivisering, men at en også må være realistisk i forhold til hva som kan oppnås med slike frister, særlig fordi saksmengden ofte blir styrt av rammebetingelser som forvaltningen ikke har kontroll over. Arbeids- og administrasjonsdepartementet mener også at de negative virkninger av frister som arbeidsgruppen peker på, kan unngås ved at det bare gis frister der det virkelig er behov for det. Forbrukerrådeter positiv til innføring av frister, men mener det er begrenset hva man vil kunne oppnå med innføring av frister uten at det samtidig satses mer på effektivisering og bedre organisering. Forbrukerrådet mener likevel at innføring av frister vil kunne fremtvinge kortere saksbehandlingstid innenfor de eksisterende rammer, f eks ved at interne rutiner endres. Også Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, som klart støtter forslaget, påpeker at fastsettelse av saksbehandlingsfrister må vurderes kombinert med andre egnede tiltak for å redusere saksbehandlingstiden.
Regjeringsadvokatenog Kommuneadvokaten i Oslo påpeker at regler om frister kan ha så betydelige konsekvenser, særlig med hensyn til prioriteringer, at det kan spørres om ikke Stortinget i lovs form bør avgjøre hvilke frister som skal gjelde.
Kommunal- og regionaldepartementet, Kommuneadvokaten i Oslo, Kommunenes Sentralforbund, Finmark fylkeskommune, Hedmark fylkeskommune og Hordaland fylkeskommune peker på at innføring av saksbehandlingsfrister reiser spørsmål i forhold til det kommunale selvstyre.
5.3 Departementets vurderinger
Som det fremgår av punkt 3.2.2 over er det i særlovgivningen mange fristbestemmelser som det er knyttet ulike typer virkninger til, og man har gjennomgående gode erfaringer med denne type regler. Departementet er enig med Næringslivets Hovedorganisasjon(se punkt 5.1) i at fristregler primært bør gis i særlovgivningen, og at en løsning med frister i forskrifter derfor bør begrenses til saksområder hvor det ikke er hensiktsmessig å gi særskilte fristregler i lovs form. Også serviceerklæringer om saksbehandlingstiden er et godt alternativ. Der hvor serviceerklæringer om saksbehandlingstiden virker etter formålet, se punkt 4 foran, bør det ikke uten særlig grunn også gis frister ved forskrift.
Departementet ser imidlertid ikke bort fra at også innføring av frister i forskrift på enkelte områder kan være hensiktsmessig, uten at dette krever betydelige ressurser, for eksempel i sammenheng med effektiviseringstiltak. Departementet foreslår derfor en slik hjemmel i forvaltningsloven som foreslått av arbeidsgruppen, se punkt 5.2 over.
Departementet ser de klare betenkelighetene ved slike frister, som er beskrevet både av Næringslovutvalget og av høringsinstansene. Det er særlig forholdet til prinsippet i forvaltningsloven § 17 om grundig saksbehandling, forholdet til prioriteringer i forhold til andre sakstyper hvor det ikke gjelder frister, og forvaltningssakenes mangfold, som kan gjøre innføring av frister ved forskrift betenkelig. Departementet er imidlertid kommet til at det er mulig å ta hensyn til disse betenkelighetene ved en fornuftig utforming av regelverket, og ved at det bare innføres frister i saker der det er et reelt og begrunnet behov for dette. Det vil nok også først og fremst være i sakstyper med relativt kurante saker, med liten variasjon i sakens faktum og få involverte interesser, at frister vil være et mer hensiktsmessig virkemiddel enn serviceerklæringer.
Departementet vil understreke at det er viktig å være realistisk i forhold til hva man kan oppnå med hensyn til kortere saksbehandlingstid ved innføring av frister. Det er først og fremst ressurssituasjonen i et organ i forhold til saksmengden og den interne organiseringen av arbeidet som er avgjørende for saksbehandlingstiden. Innføring av frister vil derfor sjelden kunne ha avgjørende betydning for saksbehandlingstiden alene, uten at dette kombineres med andre tiltak. På samme måte som ved innføring av serviceerklæringer bør det derfor før frister settes, foretas et kvalitetssikringsarbeid som sikrer at de aktuelle fristene kan overholdes på en god måte.
Flere av høringsinstansene har påpekt at innføring av saksbehandlingsfrister har en side til det kommunale selvstyret. Til dette vil departementet bemerke at forvaltningsloven er en lov som regulerer all saksbehandling i forvaltningen, også i den kommunale sektor. Det er et sentralt prinsipp at forvaltningslovens regler for saksbehandlingen skal være de samme for alle forvaltningsorganer både i statlig og kommunal sektor. Innføring av konkrete saksbehandlingsfrister kan imidlertid i særlig grad legge føringer på ressursbruken og prioriteringer mellom oppgaver i kommunal sektor, og departementet er derfor enig i at innføring av saksbehandlingsfrister i kommunal sektor ikke kan sees isolert fra hensynet til det kommunale selvstyre. Departementet mener likevel at det ikke bør gjøres unntak for kommunal sektor i den foreslåtte § 11 b i forvaltningsloven. Departementet vil imidlertid understreke at myndighetene bør legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret når det vurderes å innføre frister i saker som behandles innenfor kommunal sektor. Slike frister bør ikke innføres uten at samtlige kommuner og fylkeskommuner har fått anledning til å uttale seg i saken. Reglene om høring i forvaltningsloven § 37 annet ledd, som nedfeller plikten til å høre alle berørte institusjoner og parter ved utarbeiding og endring av forskrifter vil sikre dette. Bestemmelsen innebærer at alle kommuner skal høres i en sak om å innføre forskrifter om saksbehandlingsfrister i kommunal sektor. Etter utredningsinstruksen punkt 3.2.2 skal også alle saker som vil ha konsekvenser for kommunene eller fylkeskommunenes økonomi eller administrative forhold forelegges Kommunal- og regionaldepartementet.