10 Nærmere om andre forslag til endringer i sprøyteromsloven

10.1 Sprøyteromslovens formål

10.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Formålet med den midlertidige sprøyteromsloven er å legge til rette for at en tidsbegrenset prøveordning med sprøyterom skal kunne gjennomføres. Lovens formål fremgår ikke uttrykkelig av loven selv, men er kommet till uttrykk i lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 56 (2003-2004).

Formålet med sprøyteromsordningen er nærmere utdypet i sprøyteromsforskriften § 1. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at formålet med den midlertidige sprøyteromsordningen er å legge til rette for et erfaringsgrunnlag for å kunne vurdere effekten av straffrihet for besittelse og bruk av narkotika på et nærmere avgrenset område. Det fremgår videre av bestemmelsens annet ledd at sprøyteromsordningen skal bidra til økt verdighet for tungt belastede narkotikamisbrukere, gi økt mulighet for kontakt og samtaler mellom rusmiddelmisbrukerne og hjelpeapparatet, bidra til å forebygge infeksjoner og smitte og bidra til å redusere antallet overdoser og overdosedødsfall.

I høringsnotatet foreslo departementet en justering av formålsbestemmelsen i sprøyteromsforskriften § 1. Første ledd ble foreslått opphevet som følge av at sprøyteromsloven foreslås gjort permanent. I annet ledd ble angivelsen av formålet med hensyn til overdoseproblematikken foreslått moderert noe i lys av SIRUS sin evaluering av nåværende prøveordning med tanke på effekten av sprøyteromsordningen på overdosedødsfall. Departementet foreslo imidlertid ikke en uttrykkelig formålsbestemmelse i selve sprøyteromsloven.

10.1.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Kommuneadvokaten i Oslo uttaler at formålsbestemmelsen for sprøyteromsordningen bør plasseres i sprøyteromsloven og ikke kun i sprøyteromsforskriften. Kommuneadvokaten mener at dette vil bidra til å unngå unødige spørsmål av rettskildemessig art. Formålsbestemmelsen bør således gis samme formelle trinnhøyde som loven for øvrig.

Departementet er enig i Kommuneadvokatens vurdering, og foreslår derfor en uttrykkelig formålsbestemmelse i sprøyteromsloven. Departementet foreslår at formålet med selve loven skal være å legge til rette for et nødvendig rettslig grunnlag for etablering av sprøyteromsordning i kommunen. Videre foreslår departementet å presisere hovedformålene med selve sprøyteromsordningen, som er å bidra til økt verdighet for mennesker med langvarig narkotikaavhengighet ved å tilby hygieniske rammer for injisering, bidra til økt helsemessig trygghet, herunder forebygge infeksjoner og smitte og gi raskere hjelp ved overdoser, gjennom tilstedeværelse og tilsyn av helsepersonell, samt bidra til økt mulighet for kontakt og samtaler mellom den enkelte bruker og hjelpeapparatet med sikte på tverrfaglig oppfølging og behandling. Se forslag til ny § 1.

Formålsangivelsen av sprøyteromsordningen viderefører i sitt innhold dagens formålsbestemmelse slik denne fremgår av sprøyteromsforskriften § 1 annet ledd. Ordlyden foreslås imidlertid noe moderert med hensyn til overdoseproblematikken. En moderering av hva som er realistisk å oppnå ved sprøyteromsordningen med hensyn til å redusere overdosedødsfall er i overensstemmelse med SIRUS sin evaluering av nåværende prøveordning hva angår forventet effekt av sprøyteromsordningen på antallet overdosedødsfall blant det totale antallet mennesker over 18 år med langvarig heroinavhengighet og helseskadelig injeksjonspraksis.

10.2 Definisjonsbestemmelse

I henhold til kommunehelsetjenesteloven § 1-3 fjerde ledd annet punktum er sprøyteromsordning som er etablert i medhold av sprøyteromsloven, å anse som en kommunehelsetjeneste.

Sprøyteromsordningen skal inneholde et separat rom for injisering (sprøyterom), et venterom og et samtalerom/rådgivningsrom, jf. sprøyteromsforskriften § 6 første ledd første punktum. I tillegg skal sprøyteromsordningen ha tilgang til et behandlingsrom, jf. forskriftens § 6 første ledd annet punktum.

Høringsforslaget omhandler ikke forslag til en egen bestemmelse i sprøyteromsloven med definisjon av sprøyteromsordningen.

Departementet har imidlertid kommet til at en slik bestemmelse vil være hensiktsmessig både av oppklarende og pedagogiske grunner. Det foreslås derfor en bestemmelse i sprøyteromsloven som presiserer at sprøyteromsordningen er å anse som en kommunehelsetjeneste, jf. kommunehelsetjenesteloven § 1-3 fjerde ledd annet punktum. Videre foreslås det å innta i bestemmelsen de lokaler som sprøyteromsordningen skal omfatte, herunder sprøyterom (injiseringsrom), fremmøterom (venterom) og samtalerom, samt at sprøyteromsordningen skal ha tilgang til et tilstøtende behandlingsrom. Se forslag til ny § 2.

10.3 Beslutning om etablering av sprøyteromsordning og krav om godkjenning fra departementet

10.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Etter sprøyteromsloven § 1 har Kongen myndighet til å bestemme at det som sådan kan etableres en prøveordning med sprøyterom. Den enkelte kommune beslutter selv om den ønsker å søke om å få etablere en sprøyteromsordning, jf. kommunehelsetjenesteloven § 1-4 fjerde ledd tredje punktum. Myndigheten til å godkjenne den enkelte prøvekommune er delegert til departementet, jf. sprøyteromsforskriften § 15.

I høringsnotatet foreslo departementet å endre sprøyteromsloven § 1 slik at beslutningsmyndigheten med hensyn til etablering av sprøyteromsordning uttrykkelig tillegges kommunen. Forslaget følger forutsetningsvis av at loven foreslås gjort permanent med det formål at kommunen fortsatt skal kunne velge om den ønsker å etablere en sprøyteromsordning.

Det ble imidlertid foreslått å videreføre kravet om godkjenning fra departementet før sprøyteromsordningen kan etableres.

10.3.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurdering

Enkelte høringsinstanser uttaler seg om forslaget til godkjenningskrav fra departementet. Forslaget støttes av Fagrådet innen Rusfeltet i Norge, Midt-Norsk Kompetansesenter for rusfaget, Oslo statsadvokatembeterog Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO).

Etter departementets vurdering vil kommunen selv, ut fra lokale behov og prioriteringer, best kunne avgjøre om den ønsker å etablere en sprøyteromsordning. Sprøyteromsordningen vil kunne være et viktig supplement i en helhetlig kommunal tiltakskjede for å komme mennesker med omfattende rusmiddelproblemer og store helsemessige og sosiale vansker i møte. Den enkelte kommune bør derfor ha myndighet til å beslutte etablering av sprøyteromsordning, under forutsetning av at sprøyteromordningen er et tiltak som kommer i tillegg til kommunenes øvrige helse- og sosialtjenestetilbud til sprøyteromsordningens målgruppe.

Departementet mener det imidlertid er behov for å sikre at den ordningen som etableres er i samsvar med regelverket og formålet med ordningen. Sprøyteromsordningens innhold og karakter, herunder ansvaret for å forhindre at sprøyterommet blir et ulovlig fristed for bruk av narkotika, tilsier en utstrakt offentlig kontroll med gjennomføringen av virksomheten. Et krav om godkjenning fra departementet vil således knytte seg til selve utformingen av sprøyteromsordningen. Se forslag til ny § 3.

Sprøyteromsordningen vil være underlagt tilsyn fra Statens helsetilsyn og Helsetilsynet i fylket. Dersom sprøyteromsordningen, etter at godkjenning er gitt, ikke tilfredsstiller krav gitt i lov og forskrift, vil godkjenningen kunne tilbakekalles i tråd med den alminnelige forutsetningslæren i forvaltningsretten.

10.4 Presisering av helsepersonellovens anvendelse for personalet i sprøyteromsordningen

Ettersom sprøyteromsordningen er å anse som en kommunehelsetjeneste, er alle ansatte i sprøyteromsordningen som yter helsehjelp helsepersonell etter helsepersonelloven § 3 første ledd nr. 2. Dette gjelder uavhengig av om vedkommende har helsefaglig eller sosialfaglig utdanning, og personellet vil dermed være underlagt de plikt- og ansvarsreglene som følger av helsepersonelloven.

Kommuneadvokaten i Oslo påpeker at det kan reises tvil om enhver tjeneste som tilbys i sprøyteromsordningen vil være å regne som helsehjelp etter helsepersonelloven § 3 tredje ledd. Sprøyteromsordningens innhold fremgår av sprøyteromsforskriften § 6 annet ledd. I de tilfeller den tjenesten som ytes i sprøyteromsordningen ikke er å anse som helsehjelp etter helsepersonelloven, får dette den konsekvens at det personalet i sprøyteromsordningen som ikke er autorisert helsepersonell, for eksempel sosionomer, ikke vil ha opplysningsplikt til barneverntjenesten, sosialtjenesten eller nødetater direkte i medhold av helsepersonelloven §§ 31-33. Riktignok vil slikt personell ha opplysningsplikt til barneverntjenesten i kraft av barnevernloven § 6-4 tredje ledd, men en tydelig opplysningsplikt til sosialtjenesten eller nødetater vil slikt personell likevel ikke ha.

Kommuneadvokaten påpeker at opplysningsplikt av eget tiltak til barneverntjenesten, sosialtjenesten og nødetater innenfor den kontekst som sprøyteromsordningen innebærer, er viktige plikter for bemanningen i sprøyteromsordningen.

Høringsforslaget omhandler ikke forslag til en bestemmelse i sprøyteromsloven som uttrykkelig gir helsepersonelloven anvendelse for personalet i sprøyteromsordningen.

Departementet er enig i de betraktningene som Kommuneadvokaten påpeker, og mener det vil være uheldig dersom personalet i sprøyteromsordningen er underlagt forskjellige regler om taushetsplikt og opplysningsplikt til barneverntjenesten, sosialtjenesten og nødetater. Departementet antar at de ulike personellgruppene i stor grad vil motta samme opplysninger, men vil da ha ulike plikter med hensyn til håndteringen av opplysningene, alt etter om den tjenesten som ytes faller innenfor eller utenfor definisjonen av «helsehjelp» etter helsepersonelloven § 3 tredje ledd.

Departementet foreslår derfor en bestemmelse i sprøyteromsloven som presiserer at helsepersonelloven skal gjelde for personalets yrkesutøvelse i sprøyteromsordningen. Se forslag til ny § 7 nytt første ledd. Dette medfører at alle ansatte i sprøyteromsordningen som yter tjenester etter sprøyteromsforskriften § 6 annet ledd, er underlagt de plikt- og ansvarsreglene som følger av helsepersonelloven, herunder opplysningsplikt av eget tiltak til barneverntjenesten, sosialtjenesten og nødetater, samt opplysningsplikt til tilsynsmyndighetene om forhold som kan medføre fare for pasienters sikkerhet, jf. helsepersonelloven § 17, med mindre annet følger av sprøyteromsloven.

10.5 Høringsinstansenes forslag til endringer i sprøyteromsloven som ikke følges opp

10.5.1 Mulighet for inntak av andre narkotiske stoffer og andre inntaksmåter enn injisering

Straffriheten i sprøyteromsordningen omfatter bare besittelse og injisering av én brukerdose narkotika, jf. sprøyteromsloven § 2 første ledd. Med hjemmel i sprøyteromsloven § 6 bokstav c er straffriheten med hensyn til type narkotisk stoff begrenset til heroin, jf. sprøyteromsforskriften § 5 første ledd. Dette betyr at inntak av andre narkotiske stoffer enn heroin, inntak av mer enn én brukerdose og inntak på andre måter enn ved injisering kan straffeforfølges på vanlig måte.

Flere høringsinstanser mener at sprøyteromsordningen bør åpne for inntak av andre narkotiske stoffer og andre inntaksmåter enn injisering. Oslo kommune uttaler at kommunen opprettholder sitt tidligere standpunkt om at det også bør være adgang til å injisere andre rusmidler enn heroin i sprøyterommet.

Norsk Sykepleierforbund (NSF)viser til at injisering av heroin er én av årsakene til at Norge topper overdosestatistikken i Europa, og mener at en permanent lovgivning bør åpne for andre inntaksmåter. NSF påpeker videre at gjeldende regulering ekskluderer mange med omfattende rusmiddelavhengighet fra å bruke sprøyterommet, og viser til at blandingsmisbruk er utbredt blant de mest vanskeligstilte i målgruppen. En vil derfor nå flere i målgruppen dersom også inntak av andre stoffer tillates.

Stiftelsen Kirkens Bymisjon Oslo (SKBO)uttaler at blandingsmisbruk bidrar til økt fare for overdose. Gjennom kun å tillate injeksjoner av heroin i sprøyterommet, henvises de injeksjonene med størst overdosefare, nemlig de der ulike stoffer blandes, til inntak utenfor sprøyterommet. Denne begrensningen medfører at mange innen målgruppen avskjæres fra å ta del i de formålene som ligger til grunn for sprøyteromsordningen, herunder trygghet og opplevelse av verdighet samt kontakt og samtaler med hjelpeapparatet. SKBO mener derfor at sprøyteromsloven bør endres slik at den tillater inntak av alle narkotiske stoffer. SKBO peker også på at mindre helseskadelige måter å innta heroin på enn injisering bør tillates.

Foreningen for human narkotikapolitikk mener at begrensningen til injisering av heroin er en urimelig forskjellsbehandling av opiatbrukere og andre injiserende stoffbrukere. Foreningen påpeker at de mest vanskeligstilte brukerne oftest bruker piller i skuddet for å potensere effekten av heroinet på en billig måte. Med dagens begrensninger vil derfor sprøyteromsordningen ikke nå frem til disse.

Departementet har forståelse for innvendingene som er reist mot sprøyteromsordningens snevre rammer for type og mengde narkotisk stoff som tillates inntatt i sprøyterommet. Mulighet for inntak av mer enn én brukerdose narkotika og inntak på andre måter enn ved injisering, påkrever en utvidelse av straffrihetsunntaket i sprøyteromsloven § 2 første ledd. En utvidelse av straffrihetsunntaket vil etter departementets vurdering utfordre grensene for den norske sprøyteromsordningens forenlighet med de internasjonale narkotikakonvensjonene ytterligere. Blandingsmisbruk er svært risikofylt og skadelig, og øker faren for overdoser. Hensikten med skadereduksjon er å bidra til mindre skadelige måter å bruke narkotika på. Et formål med veiledningsfunksjonen i sprøyteromsordningen må derfor være å advare mot og begrense blandingsmisbruk. Å legge til rette for dette ville være kontraindisert. Etter departementets oppfatning vil en avgrensning til heroin være best i samsvar med konvensjonsforpliktelsene. Det vises til vurderingene i Ot.prp. nr. 56 (2004-2004) kapittel 11. Departementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre gjeldende begrensninger.

Departementet vil også peke på at en sprøyteromsordning skal være et avgrenset og supplerende tilbud i en helhetlig tiltakskjede på rusfeltet. Hvordan mennesker med omfattende narkotikaavhengighet kan hjelpes til en mer verdig tilværelse, kan stille samfunnet overfor flere dilemmaer og avveininger. Det vises til at det er etablert en rekke tiltak for å imøtekomme målgruppens behov, se punkt 7.3.

10.5.2 Klageadgang

Lovlig adgang til sprøyteromsordningens tjenester forutsetter lovlig adgang til sprøyterommet. Lovlig adgang til sprøyterommet påkrever at vedkommende er registrert som bruker av sprøyterommet, jf. sprøyteromsforskriften § 2 første ledd. For å bli registrert som bruker av sprøyterommet, må personen være en «tungt belastet heroinmisbruker» og «ha fylt 18 år», jf. forskriftens § 2 annet ledd. Personalet i sprøyteromsordningen avgjør om kriteriene for registrering er oppfylt, jf. forskriftens § 3 første ledd første punktum. Lederen for sprøyteromsordningen avgjør om en person skal nektes registrering, jf. forskriftens § 3 første ledd annet punktum.

I henhold til sprøyteromsloven § 4 første ledd er en avgjørelse om adgang til bruk av sprøyterommet ikke å regne som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det fremgår videre av sprøyteromsloven § 4 tredje ledd første punktum at adgang til bruk av sprøyterommet heller ikke er å regne som nødvendig helsehjelp etter kommunehelsetjenesteloven § 2-1 første ledd og pasientrettighetsloven § 2-1 første ledd annet punktum. Sprøyteromsordningen er således ikke en ytelse som borgerne har rettskrav på. En avgjørelse om adgang til bruk av sprøyterommet er følgelig unntatt fra bestemmelsene om klageadgang etter kommunehelsetjenesteloven § 2-4 og pasientrettighetsloven § 7-3, jf. sprøyteromsloven § 4 tredje ledd annet punktum.

Enkelte høringsinstanser mener at en avgjørelse om adgang til bruk av sprøyterommet bør betraktes som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven og at brukerne bør gis klageadgang. Dette gjelder Norsk Sykepleierforbund (NSF) og Høgskolen i Buskerud. Disse fremholder behovet for økt rettssikkerhet og muligheten for å etterprøve grunnlaget for avgjørelsen ved en eventuell beslutning om avvisning.

Departementet er av den oppfatning at sprøyteromsordningens karakter av lavterskeltiltak tilsier at avgjørelser om adgang til sprøyterommet vil måtte tas raskt og på en ubyråkratisk måte. Lavterskel med få og enkle adgangskriterier oppveier etter departementets vurdering behovet for begrunnede vedtak og klagerett. I avveiningen mellom ulike hensyn, mener departementet at hensynet til lavterskel må gå foran den ekstra garanti som ligger i en skriftlig behandling med klageadgang. Departementet ønsker derfor ikke å foreslå endringer i sprøyteromsloven § 4 første og tredje ledd som vil forrykke ordningens karakter av lavterskeltilbud. Det vises til tilsvarende vurderinger i Ot.prp. nr. 56 (2003-2004) side 39.