7 Utfordringer på rusfeltet
7.1 Situasjonsbeskrivelse
Rusfeltet kjennetegnes av sammensatte utfordringer og stiller samfunnet overfor flere dilemmaer og avveininger. Etter departementets syn må spørsmålet om en permanent sprøyteromslov ses i lys av utfordringene på rusfeltet som helhet.
Det har vært et relativt høyt antall mennesker som injiserer narkotika i Norge. Tall fra Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) viser et anslag på mellom 11 000-15 000 personer i tiden frem til 2001. I 2005 er anslaget nedjustert til mellom 8200-12 500. For Oslo er anslaget over antallet mennesker med et opiatdominert injiserende bruk redusert fra ca. 6000 til 3000. Økningen i LAR-pasienter kan forklare noe av reduksjonen i antallet mennesker som injiserer narkotika. Variasjonsbredden i anslagene er imidlertid stor, og anslaget over hvor mange mennesker som injiserer narkotika er derfor beheftet med stor usikkerhet. SIRUS har ikke observert tegn til økt sprøytebruk. Tollmyndighetene har registrert en økning i antall beslag av sentralstimulerende midler, herunder amfetamin og kokain, sammenlignet med beslag av heroin. Sentralstimulerende midler inntas ikke ved injisering i samme grad som heroin. LAR-legemidler (metadon, subutex og suboxone) inneholder ikke virkestoffer (antagonister) som har noen dempende effekt på behovet for rus hos mennesker med avhengighet av sentralstimulerende midler.
Et annet urovekkende trekk er den store andelen mennesker med psykiske lidelser i kombinasjon med rusmiddelbruk. Man ser også en økning av rusmiddelproblemer blant marginalisert innvandrerungdom.
Forekomsten av registrerte overdoser og overdosedødsfall er høy i Norge, selv om tallene har sunket siden 2001. Antall overdoser er redusert fra 338 i 2001 til 200 i 2007.
7.2 Behovet for helse- og sosialtjenester
Mennesker med langvarig og omfattende narkotikabruk har ofte store og sammensatte helsemessige og sosiale vansker. Mange vil ha et omfattende behov for ulike tjenester og tilbud for å bedre sin livssituasjon, somatiske og psykiske helse og tannhelse. 1 Helsedirektoratet har i en rapport om mennesker med alvorlige psykiske lidelser og behov for særlig tilrettelagte tilbud (IS-1554) anslått at om lag 4000 mennesker er alvorlig psykisk syke, men har enten vansker med å dra nytte av helse og sosialtjenester, er ikke kjent av hjelpeapparatet eller unndrar seg hjelp slik at de har et underforbruk av tjenester. Mange av disse har en kombinasjon av psykiske lidelser og rusmiddelproblemer.
Omfattende rusmiddelbruk henger ofte sammen med fattigdom. Det antas at mellom 40-60 prosent av langtids sosialhjelpsmottakere har et betydelig rusmiddelproblem. Mange av disse har dårlige boforhold. En undersøkelse av bostedsløse personer foretatt av Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR/Byggforsk 2005), viser at over 60 prosent av denne gruppen har et rusmiddelproblem og at om lag 25 prosent både har en psykisk lidelse og et rusmiddelproblem. Erfaringene fra arbeidet med å redusere bostedsløshet viser at mange har behov for en tilpasset bolig. Gode og stabile boforhold er en forutsetning for sosial inkludering og sosial- og helsemessig rehabilitering. Rusmiddelbruk fører også ofte til kriminalitet. En undersøkelse foretatt av Fafo (2004) viser at om lag 60 prosent av innsatte og domfelte har rusrelaterte problemer.
En opphopning av levekårsproblemer blant mennesker med omfattende narkotikabruk medfører økt behov for hjelp og innsats fra ulike tjenester på ulike forvaltningsnivåer. Det er gjort mye for å styrke innsatsen og kapasiteten i hjelpe- og behandlingstilbudet, men hjelpeapparatet kan ennå ikke sies å være tilstrekkelig tilpasset brukernes behov. Mangelfullt tjenestetilbud er dokumentert i flere rapporter. Blant annet har Helsetilsynet og Riksrevisjonen i sine undersøkelser påvist svikt i kommunenes tilbud. I tillegg viser rapportering fra Norsk pasientregister at det fremdeles er ventelister til tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelmisbruk.
Ofte svikter hjelpen ved overgangen mellom ulike behandlings- og rehabiliteringstiltak. Departementet anser individuell plan for å være et viktig samhandlingsverktøy for forvaltningen som skal bidra til å sikre at tjenestemottakeren får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Individuell plan er en lovfestet rettighet for alle med behov for langvarige og koordinerte tjenester, jf. pasientrettighetsloven § 2-5, sosialtjenesteloven § 4-3a og arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 15 tredje ledd. Individuell plan er nærmere regulert i forskrift 23. desember 2004 nr. 1837.
Den tjenesten som brukeren henvender seg til har en selvstendig plikt til å sørge for at arbeidet med den individuelle planen igangsettes, selv om det ikke er fremsatt krav om det, men forutsatt at tjenestemottakeren samtykker, jf. kommunehelsetjenesteloven § 6-2a, spesialisthelsetjenesteloven § 2-5, psykisk helsevernloven § 4-1 og forskriften om individuell plan §§ 5 og 6.
Har tjenestemottakeren behov for tjenester fra andre tjenesteytere eller etater, skal kommunens helse- og sosialtjeneste og helseforetaket samarbeide med disse.
Øvrige samhandlingskrav for tjenestene fremgår av forskrift 28. juni 2001 nr. 765 om habilitering og rehabilitering, kommunehelsetjenesteloven § 6-6a om helsepersonells plikt til å samarbeide med sosialtjenesten, sosialtjenesteloven § 3-2 om sosialtjenestens initiativansvar ved mangelfullt tjenestetilbud fra andre deler av forvaltningen, og spesialisthelsetjenesteloven § 6-3 om spesialisthelsetjenestens veiledningsplikt overfor kommunehelsetjenesten.
Helsedirektoratet har styrket arbeidet for å øke tjenestenes kompetanse på bruk av individuell plan. Fylkesmannen og de regionale kompetansesentrene for rusmiddelspørsmål har et særskilt ansvar for å bidra til at flere mennesker med rusmiddelavhengighet får individuell plan.
Det må satses ytterligere for å heve kapasiteten og kvaliteten i tiltakskjeden for at mennesker med rusmiddelavhengighet skal få den hjelpen de har behov for, når de har behov for det. Samtidig må forebygging og samhandling i større grad enn i dag være rettesnor for tiltakene på rusfeltet for å få bedre effekt av den helhetlige innsatsen. Det vises til at departementet tar sikte på å fremme en stortingsmelding for Stortinget om den nye helsereformen - samhandlingsreformen - i juni 2009.
7.3 Opptrappingsplanen for rusfeltet
Regjeringen la i 2007 frem en opptrappingsplan for rusfeltet med planperiode frem til og med 2010. Planen har en bred tilnærming, hvor folkehelseperspektiv, forebygging, kompetanse og kvalitetsutvikling, mer tilgjengelige tjenester, samhandling og brukermedvirkning må ses i sammenheng. Det er ingen enkle løsninger på de omfattende og sammensatte utfordringene på rusfeltet. Et langsiktig og helhetlig perspektiv legges derfor til grunn for innsatsen.
Gjennom opptrappingsplanen er det igangsatt og planlagt en rekke tiltak for å styrke kompetanse og kvalitet i tjenestene. Tilgjengeligheten til tjenestene skal bedres gjennom å styrke tilbudet i kommunene og øke kapasiteten i tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelmisbruk. Brukermedvirkning og samhandling skal ligge til grunn for tjenestetilbudet.
En styrking og videreutvikling av tjenestetilbudet i kommunene er en forutsetning for å lykkes med å gi mennesker med rusmiddelavhengighet et godt hjelpe- og rehabiliteringstilbud. Sosial inkludering fordrer lokalbaserte tiltak hvor bolig, helse- og sosialtjenester, nettverk, meningsfulle aktiviteter og fritid inngår i et helhetlig opplegg for brukeren. Kommuner som har høy forekomst av narkotikaproblemer må ta i bruk et mangfold av virkemidler og tilbud. Det vises til at kommunene anbefales å ta i bruk rusmiddelpolitiske handlingsplaner for å ha et godt plan- og styringsverktøy og for å få en politisk forankring av innsatsen på området. 2
De årlige bevilgningene til rusfeltet er styrket med totalt 300 millioner kroner for 2009, som utgjør en vekst på til sammen 685 millioner kroner siden 2006. 3 Allerede i 2009 har regjeringen styrket innsatsen ytterligere. Det er satt av 50 millioner kroner til etablering av en rusakutt i Oslo, og det er gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse satt av midler til samhandlingstiltak og etablering av ACT-team (tverrfaglige og oppsøkende behandlingsteam) rettet mot mennesker med alvorlige psykiske lidelser og/eller rusmiddelavhengighet. Dette kommer i tillegg til hovedinnsatsen i kommunene som finansieres over kommunens frie inntekter, og innsatsen i helseforetakene som finansieres over rammebevilgningene til de regionale helseforetakene.
For å stimulere til økt innsats og utviklingsarbeid i kommunene, er det etablert en statlig tilskuddsordning for kommunalt rusarbeid over statsbudsjettets kapittel 761 post 63. I tillegg gis tilskudd til kompetanse- og kvalitetsarbeid over statsbudsjettets kapittel 761 post 21 og post 77. I 2008 fikk om lag 145 kommuner tilskudd fra staten. Det gis tilskudd til lavterskel helsetiltak, LAR-arbeid og til styrking av kommunenes oppfølgingsarbeid. I 2008 ble det i tillegg igangsatt et treårig forsøk med koordinerende tillitsperson i 30 kommuner. Hensikten er å prøve ut ulike modeller for å bidra til at mennesker med rusmiddelavhengighet får de tjenestene de har behov, og at hjelpe- og rehabiliteringsopplegget blir fulgt opp. Tilskuddsordningen er de siste årene blitt styrket. For 2009 er den samlede tilskuddsordningen til kommunalt rusarbeid på om lag 250 millioner kroner. Styrkingen innebærer at flere kommuner kan få stimuleringstilskudd til rusarbeid.
Det er også etablert rusrådgivere hos fylkesmannen for å følge opp kommunenes arbeid med opptrappingsplanen for rusfeltet. Fylkesmannen skal videre bidra til å samordne bruken av ulike statlige tilskuddsordninger og bidra til kompetanse- og kvalitetsutvikling. Det gis om lag 130 millioner kroner i statlig tilskudd til en rekke frivillige og ideelle virksomheter som yter omsorgs- og rehabiliteringstilbud til mennesker med rusmiddelavhengighet i kommunene. I tillegg ytes tilskudd til bruker- og pårørendearbeid. Opptrappingsplanen for psykisk helse har bidratt til å styrke tilbudet til mennesker med både rusmiddelproblemer og psykiske lidelser.
For å senke terskelen til hjelp, skal det blant annet satses ytterligere på samorganisert ambulant virksomhet, for eksempel etter ACT-modellen i Moss, og det skal satses ytterligere på å rekruttere psykologer i kommunene. Det gis også tilskudd til tjenester av betydning for mennesker med rusmiddelavhengighet gjennom Arbeids- og inkluderingsdepartementets innsats for å redusere fattigdom og fremme inkludering, og Kommunal- og regionaldepartementets arbeid for å redusere bostedsløshet.
Skadereduksjon - Tilbud til de mest utsatte og hjelpetrengende mennesker med rusmiddelavhengighet
Erfaringene viser at flere mennesker med rusmiddelavhengighet tross gjentatte behandlingsforsøk, fortsetter med omfattende og til dels destruktiv bruk av (flere) rusmidler. Disse har en belastende hverdag preget av svekket fysisk helsetilstand, psykiske lidelser, sosial ekskludering, kriminalitet og prostitusjon kombinert med bruk av opioider og andre rusmidler. Det er etablert en rekke tiltak for å imøtekomme deres behov, slik som lavterskel helsetiltak, Gatehospitalet, tilpassede boliger med oppfølging, oppsøkende og ambulante tjenester som ACT-team i Moss og ROP-Tøyen. Likevel er det noen som hjelpeapparatet ikke når ut til, eller som ikke klarer å nyttiggjøre seg eksisterende tilbud. Hvordan mennesker med omfattende heroinavhengighet kan hjelpes til en mer verdig tilværelse, stiller samfunnet overfor flere dilemmaer og avveininger.
Det er tatt til orde for å vurdere ulike ordninger for mennesker med omfattende heroinavhengighet som ikke har lyktes i LAR, men som er i en aktiv rusfase. Spørsmålet om heroinassistert behandling er reist i den offentlige debatten som svar på en måte å gi mennesker som ikke klarer å slutte med opiater, mulighet til å få en mer ordnet tilværelse uten kriminalitet og fornedring.
Departementet mener det er nødvendig med en bredere gjennomgang av tilbudet til denne gruppen, og hvordan hjelpetilbudene bedre kan innrettes, tilrettelegges og tilpasses slik at de som i dag faller utenfor, oppnår bedre helse og økt sosial inkludering. Det vises til at regjeringen har nedsatt et offentlig utvalg som, på et etisk og verdimessig grunnlag, skal utrede disse spørsmålene samt fremme forslag til tiltak som vil inngå i oppfølgingen av opptrappingsplanen på rusfeltet etter planens utløp. Utvalget har fått frist til å fremlegge en NOU i februar 2010.
Det vises også til at departementet i mars 2009 har gitt Stiftelsen Kirkens Bymisjon Oslo (SKBO) i oppdrag å igangsette tiltak overfor den gruppen mennesker med rusmiddelavhenghet med størst behov for tett oppfølgning og hjelp. I samarbeid med Oslo kommune, Helse Sør-Øst RHF og Oslo politidistrikt, skal SKBO avhjelpe det umiddelbare behovet for tiltak som denne gruppen har. SKBO vil i en to-årsperiode få tildelt om lag 60 millioner kroner for å drive døgnbasert oppsøkende og kontaktskapende arbeid som skal bidra til bedre helse og økt sosial inkludering for målgruppen.