2 Bakgrunnen for forslaget
2.1 Politimetodeutvalgets mandat og sammensetning
Politimetodeutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. juli 2001 for å utrede og fremme forslag til regler om politiets bruk av metoder i forebyggende øyemed. Utvalget fikk følgende mandat:
«Utvalget skal gjennomgå gjeldende regler om hvilke metoder politiet kan benytte i sin forebyggende virksomhet og vurdere om det er behov for en nærmere lovregulering.
Utvalget skal særlig vurdere om det er behov for å lovfeste rett til å bruke nærmere bestemte metoder i forebyggende øyemed, som skjult fjernsynsovervåkning eller kommunikasjonskontroll, eller om det er behov for å endre eksisterende regler, for eksempel politiloven § 10 a om visitasjon. Utvalget skal også ta stilling til om det er grunn til å gi mer generelle regler om forebyggende metoder, slik man for eksempel har i den finske politiloven kapittel 3.
Et alternativ til å åpne for nye metoder i forebyggende øyemed, kan være å senke terskelen for å bruke etterforskingsmetoder i bestemte situasjoner. For eksempel kan det være en mulighet å senke mistankekravet, slik at det for én eller flere metoder er tilstrekkelig at det er grunn til mistanke. Utvalget skal vurdere om det bør foretas slike endringer i stedet for eller i tillegg til nye regler om forebyggende metoder.
Utvalget skal ta stilling til hvilke vilkår som eventuelt bør stilles for at de ulike metoder skal kunne tas i bruk, hvilke saksbehandlingsregler som skal gjelde og hvordan overskuddsinformasjon skal behandles. Utvalget skal herunder ta stilling til om enkelte metoder bare skal kunne nyttes etter at retten har gitt sitt samtykke.
Utvalget må vurdere i hvilken grad det er behov for en uavhengig kontroll med politiets bruk av metoder i forebyggende øyemed.
Den finske politilov kapittel 3 inneholder bestemmelser om observasjon, avlytting, teknisk overvåking og innhenting av opplysninger på annen måte. Departementet forutsetter at utvalget setter seg inn i disse reglene, og også undersøker gjeldende rett i de andre nordiske land. Utvalget bør undersøke gjeldende rett i andre land enn de nordiske i den utstrekning det finnes grunn til det.
Under arbeidet forutsettes det at utvalget vurderer rettssikkerhetsmessige aspekter til personvern, herunder forholdet til internasjonale forpliktelser.
Utvalget skal ta stilling til om eventuelle regler bør plasseres i politiloven, straffeprosessloven eller i en egen lov, og komme med forslag til lovtekst.»
Utvalget hadde følgende sammensetning:
Førstelagmann Odd Jarl Pedersen (leder)
Statsadvokat Kjerstin Kvande
Politiinspektør Terje Lunde
Advokat Aase K. Sigmond
Seniorrådgiver Guro Slettemark
Assisterende sjef for Politiets sikkerhetstjeneste Trond Egil With
Sekretær for utvalget har vært forsker Roald Hopsnes.
2.2 Hovedinnholdet i NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern
Politimetodeutvalgets avga 29. mars 2004 sin utredning som NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern. Utredningen er preget av dissenser. Det gjøres mer utførlig rede for de ulike fraksjonenes forslag i tilknytning til departementets behandling av de ulike lovforslagene, se særlig punkt 5.2 om valg av modell, lovstruktur og ansvarsspørsmål. Nedenfor gis det en kortfattet oversikt over hovedinnholdet i utredningen.
Flertallet i utvalget (lederen, Lund og With) går inn for en omfattende reform av politiloven, se utredningen side 16-28 med videre henvisninger, blant annet til side 219 flg. Blant de viktigste forslagene er lovfesting av en del etterforskingsmetoder som i dag er ulovfestet (som for eksempel infiltrasjon og provokasjon), og forslag om adgang til å bruke inngripende lovfestede metoder (som for eksempel kommunikasjonskontroll og romkontroll) for å forebygge kriminalitet uten at det er satt i verk etterforsking.
Et mindretall i utvalget, bestående av Sigmond og Slettemark, er uenige med flertallet i en rekke spørsmål. Blant annet går dette mindretallet inn for at adgangen til å bruke inngripende metoder som ledd i forebygging (i motsetning til etterforsking) bør reserveres for Politiets sikkerhetstjeneste (PST), se utredningen side 16-28 med videre henvisninger, blant annet til side 275 flg.
Det siste mindretallet i utvalget, Kvande, har en enda mer omfattende dissens, se utredningen side 16-28 og særlig side 286 flg. Kvande går gjennomgående inn for mindre omfattende lovendringer, og mener - med unntak for PST - at det er best å la inngripende metodebruk skje som ledd i etterforsking.
2.3 Høringen
Justisdepartementet sendte 4. juni 2004 Politimetodeutvalgets utredning på høring med frist 1. oktober 2004.
Det ble varslet i høringsbrevet at forslagene om å lovfeste metoder som i dag er ulovfestet, ikke ville bli fulgt opp umiddelbart, men utredet ytterligere av et nytt utvalg.
Departementet ba særskilt om høringsinstansenes syn på enkelte spørsmål, blant dem forståelsen av etterforskingsbegrepet og om det bør åpnes for romavlytting for å forebygge og etterforske alvorlig kriminalitet.
Departementet understreket også ønsket om å utforme nye lovhjemler for metodebruk så presist og målrettet som mulig, og ba om høringsinstansenes synspunkter på hvordan denne målsettingen best kan gjennomføres. Blant annet ble det pekt på muligheten for å begrense en utvidet metodebruk slik at den kun kan nyttes til å bekjempe de mest alvorlige forbrytelsene.
Høringsbrevet supplerte utredningen med et lovforslag om å tillate identifisering av kommunikasjonsanlegg (for eksempel GSM-telefoner) ved hjelp av tekniske hjelpemidler. Slik identifisering er et vilkår for at retten skal kunne tillate kommunikasjonskontroll, og i kriminelle miljøer er det ikke uvanlig at den enkelte har flere telefoner som ikke lett kan identifiseres på annen måte enn ved hjelp av spesialutstyr.
Høringsbrevet og utredningen ble sendt til følgende adressater:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Oslo tingrett
Haugesund tingrett
Trondheim tingrett
Trondenes tingrett
Domstoladministrasjonen
Riksadvokaten
Statsadvokatembetene
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Generaladvokaten
Datatilsynet
Post- og teletilsynet
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget)
Sivilombudsmannen
Det juridiske fakultet i Bergen
Det samfunnsvitenskapelige fakultet i Bergen
Det juridiske fakultet i Oslo
Det samfunnsvitenskapelige fakultet i Oslo
Det juridiske fakultet i Tromsø
Det samfunnsvitenskapelige fakultet i Tromsø
Norsk Senter for Menneskerettigheter
Amnesty International Norge
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Forsvarergruppen av 1977
Informasjonsteknologinæringens Forening
NGO-forum for menneskerettighetene
NetCom GSM AS
Norges forskningsråd
Norges Juristforbund
Norsk forening for kriminalreform, KROM
Norsk Utenrikspolitisk Institutt
Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon
Organisasjon mot politisk overvåking (OPO)
Politiembetsmennenes Landsforening
Politiets Fellesforbund
Rettspolitisk forening
Statsadvokatenes forening
TDC Norge AS
Teleforum
TelePluss
Tele2 Norge AS
Telenor AS
Teleplan AS
TelePluss Access AS
Teletopia AS
Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader til utredningen:
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Moderniseringsdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Sosialdepartementet
Utenriksdepartementet
Oslo tingrett
Riksadvokaten
Hedmark og Oppland statsadvokatembeter
Oslo statsadvokatembeter
Rogaland statsadvokatembeter
Trøndelag statsadvokatembeter
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Datatilsynet
Post- og teletilsynet
Utlendingsdirektoratet
Abelia
Den Norske Advokatforening
Politiets Fellesforbund
Politiembetsmennenes landsforening (PEL)
NetCom GSM AS
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (NSO)
Organisasjon mot politisk overvåking (OPO)
Senter mot etnisk diskriminering
Tele2
Telenor ASA
TDC Norge AS
Politidirektoratet har forelagt høringen for politidistriktene og særorganene. Det har kommet inn svar fra ØKOKRIM, Gudbrandsdal, Agder, Asker og Bærum, Follo, Hordaland, Oslo, Romerike, Sunnmøre, Søndre Buskerud, Troms, Vestfinnmark, Østfinnmark og Østfold politidistrikter, Kripos og Politiets materielltjeneste. Uttalelsene er lagt ved uttalelsen fra Politidirektoratet.
Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke har merknader til utredningen:
Fiskeridepartementet
Helsedepartementet
Miljøverndepartementet
Utdannings- og forskningsdepartementet
Høyesterett
Domstoladministrasjonen
Generaladvokaten
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Norges forskningsråd
Et flertall av høringsinstansene som har realitetsmerknader, mener det er behov for å bedre politiets muligheter til å forebygge eller avverge alvorlig kriminalitet. Høringsinstansene har imidlertid forskjellige syn på spørsmålet om hvordan dette bør skje. Departementet kommer tilbake til de mer detaljerte høringsuttalelsene i tilknytning til behandlingen av de ulike lovforslagene i proposisjonen.
Næringslivets sikkerhetsorganisasjon gir generell støtte til forslagene i utredningen.
Senter mot etnisk diskriminering (SMED) er på generelt grunnlag enig i at utfordringene som internasjonalisering fører med seg må tas på alvor, men understreker samtidig at et uforholdsmessig stort fokus på bestemte etniske grupper kan medføre risiko for å stigmatisere hele grupper i befolkningen som potensielt kriminelle.
2.4 Lundutvalgets mandat og sammensetning
Justisdepartementet oppnevnte ved kongelig resolusjon 21. desember 2001 et utvalg ledet av høyesterettsdommer Ketil Lund for å gjennomgå reglene i blant annet straffeloven kapittel 8 og 9 og utarbeide et forslag til en ny, tidsmessig lovgivning. I tillegg fikk utvalget i oppgave å vurdere om det er behov for å endre reglene om etterforskingsmetoder for de aktuelle typer av forbrytelser og/eller for saker om terrorisme. I mandatet til utvalget het det blant annet:
«Utvalget skal gjennomgå reglene i straffeloven kapittel 8, reglene om forbrytelser mot Norges statsforfatning i straffeloven kapittel 9, militær straffelov tredje del (krigsartikler) samt lov 18. august 1914 nr. 3 om forsvarshemmeligheter og utarbeide et forslag til ny, tidsmessig lovgivning. Under arbeidet skal utvalget vurdere om det er hensiktsmessig å samle de ulike bestemmelser i straffeloven eller om straffebudene fortsatt bør stå i ulike lover.
Utvalget skal videre vurdere om det er behov for å endre reglene om etterforskningsmetoder for de aktuelle typer av forbrytelser og/eller for saker om terrorisme.
Utvalget må i tillegg til hensynet til samfunnsbeskyttelsen vurdere rettssikkerhetsmessige aspekter og hensynet til ytringsfrihet, herunder forholdet til internasjonale forpliktelser.»
Lundutvalget hadde følgende sammensetning:
Høyesterettsdommer Ketil Lund, leder
Assisterende riksadvokat Hans-Petter Jahre
Advokat Janne Kristiansen
Rektor, professor Kirsti Koch Christensen
Lagdommer Odd Emil Blomdal
Avdelingsdirektør Monica Koppang Lütken
Tingrettsdommer Per Gammelgård
Rådgiver Birgitte Janecke Lund var sekretær for utvalget fra 1. februar 2002 til 31. desember 2002. Førstekonsulent Runar Torgersen var sekretær for utvalget fra 1. januar 2002.
2.5 Hovedinnholdet i NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet
Lundutvalget la 30. juni 2003 frem sin utredning NOU 2003: 18 Rikets sikkerhet. Utredningen inneholder et fullstendig lovforslag til avløsning av bestemmelsene i gjeldende straffelov kapittel 8 og 9, samt kapittel 8 om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten i militær straffelov og lov om forsvarhemmeligheter 18. august 1914 nr. 3. Denne strafferettslige delen av utredningen vil bli fulgt opp som ledd i det pågående arbeidet med en ny straffelov.
Utvalget fremmet også forslag om endringer i straffeprosessloven, som vil bli fulgt opp i proposisjonen her. Blant annet ble det foreslått å snevre inn adgangen til å nytte hemmelig ransaking og kommunikasjonskontroll som ledd i etterforskingen av forbrytelser mot rikets sikkerhet. Et flertall i utvalget ønsket ikke å åpne for romavlytting i saker om terrorisme eller rikets sikkerhet, mens et mindretall foreslo å åpne for romavlytting i saker om forbrytelse mot straffeloven §§ 147 a (terrorhandlinger) eller 147 b (finansiering av terrorisme). For øvrig gikk utvalget inn for mindre utvidelser blant annet av adgangen til å ta i bruk teknisk sporing (straffeprosessloven §§ 202 b og 202 c) og adgangen til å pålegge noen til i fremtiden å overlevere bevis til politiet (straffeprosessloven § 210 b). Utvalget gikk også inn for å åpne for anonym vitneførsel i saker om terrorhandlinger (straffeloven § 147 a), og foreslo å senke mistankekravet for avlytting og opptak med samtykke fra en av samtalepartene, jf. straffeprosessloven § 216 l.
De fleste av utvalgets forslag til endringer i straffeprosessloven vil bli behandlet i punkt 10. Spørsmålet om generelt å senke mistankekravet er behandlet i punkt 9.3, mens spørsmålet om å tillate romavlytting er behandlet i kapittel 7.
2.6 Høringen
Lundutvalgets utredning ble sendt på høring 13. oktober 2003 med høringsfrist til 15. januar 2004. Høringsbrevet og utredningen ble sendt til følgende adressater:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Oslo tingrett
Stavanger tingrett
Trondheim tingrett
Nord-Troms tingrett
Domstolsadministrasjonen
Riksadvokaten
Statsadvokatembetene
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Generaladvokaten
Datatilsynet
Stortingets Kontrollutvalg (EOS-utvalget)
Sametinget
Det juridiske fakultet i Bergen
Det samfunnsvitenskapelige fakultet i Bergen
Det juridiske fakultet i Oslo
Det samfunnsvitenskapelige fakultet i Oslo
Det juridiske fakultet i Tromsø
Det samfunnsvitenskapelige fakultet i Tromsø
Norsk Senter for Menneskerettigheter
Amnesty International Norge
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Forsvarergruppen av 1977
NGO-forum for menneskerettighetene
Norges forskningsråd
Norges Juristforbund
Norges Offisersforbund
Norsk forening for kriminalreform, KROM
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk rikskringkasting AS
Norsk Utenrikspolitisk Institutt
Norske Avisers Landsforbund
Næringslivets Sikkerhetsorganisasjon
Organisasjon mot politisk overvåking (OPO)
Politiembetsmennenes Landsforbund
Politiets Fellesforbund
Rettspolitisk forening
Statsadvokatenes forening
Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader til utredningen:
Utenriksdepartementet
Forsvardepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet.
Oslo tingrett
Oslo statsadvokatembeter
Generaladvokaten
Politiets sikkerhetstjeneste
Sametinget
Datatilsynet
Riksarkivaren
Dommerforeningen
Norges Røde Kors
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk presseforbund
Organisasjon mot politisk overvåking (OPO)
Politidirektoratet har forelagt høringen for politidistriktene og særorganene. Det har kommet inn svar fra ØKOKRIM, Agder, Oslo og Troms politidistrikter, samt Kripos. Uttalelsene er lagt ved høringsuttalelsen fra Politidirektoratet.
Følgende høringsinstanser har gitt uttrykk for at de ikke har merknader til utredningen:
Miljøverndepartementet
Fiskeridepartementet
Sosialdepartementet
Utdannings- og forskningsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Helsedepartementet
Barne- og familiedepartementet
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Finansdepartementet
Politihøgskolen
Riksadvokaten var representert i Lundutvalget med assisterende riksadvokat Jahre, og har av den grunn ikke avgitt høringsuttalelse.