3 Utgangspunkter
3.1 Innledning
I kapitlet her gjøres det rede for noen utgangspunkter for vurderingene som foretas senere i proposisjonen. I punkt 3.2 blir det redegjort for dagens adgang til å bruke tvangsmidler som ledd i etterforskingen av straffbare handlinger. Våre folkerettslige forpliktelser, særlig etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), legger også føringer for lovarbeidet, se punkt 3.3.
Lovendringer som utvider adgangen til å benytte så inngripende etterforskingsmetoder som straffeprosessuelle tvangsmidler, kan bare forsvares i den grad slike endringer fremstår som nødvendige. I vurderingen av hva som er nødvendig må det ses hen til forholdsmessighetsprinsippet: Det må være samsvar mellom de skadevirkningene en bestemt form for kriminalitet kan medføre, og de metodene som tas i bruk for å bekjempe kriminaliteten mer effektivt. En slik tilnærming harmonerer godt med EMK. Etter departementets syn må begrunnelsen for en utvidet tilgang til inngripende etterforskingsmetoder i hovedsak begrunnes med endringer i kriminalitetsbildet, se punkt 3.4.
Politimetodeutvalget gir en utførlig oversikt over andre lands rett i utredningen kapittel 8. Departementet har sett hen til utenlandsk rett og erfaringene fra andre land ved utarbeidelsen av lovforslagene i proposisjonen, se blant annet kapittel 7 om romavlytting. I den grad det er mulig å sammenfatte et generelt inntrykk av adgangen til å benytte tvangsmidler i andre vesteuropeiske land, herunder i forebyggende eller avvergende øyemed, synes det som Norge har relativt restriktive regler. Blant annet har mange land et mer relativt mistankekrav enn skjellig grunn til mistanke, som er hva den norske straffeprosessloven normalt krever for at tvangsmidler skal kunne tas i bruk.
3.2 Om adgangen til å anvende straffeprosessuelle tvangsmidler etter gjeldende rett
3.2.1 Oversikt
I punkt 3.2.2 gis en kortfattet oversikt over reglene for bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler som ledd i etterforskingen av straffbare handlinger, hvor formålet er å strafforfølge de antatte gjerningspersonene. I begrenset grad kan tvangsmidler også brukes for å forhindre at straffbare handlinger blir gjennomført, se punkt 3.2.3. En mer omfattende redegjørelse for gjeldende rett er gitt i utredningen side 54-134.
3.2.2 Anvendelse av tvangsmidler med sikte på strafforfølgning
Som ledd i etterforskingen av straffbare handlinger kan politiet benytte seg av tvangsmidler. Tvangsmidler er etterforskningsmetoder som er regulert i straffeprosesslovens fjerde del. Blant tvangsmidlene finnes både utradisjonelle og mer tradisjonelle etterforskingsmetoder, som ransaking, pågripelse og fengsling. Tvangsmidlene supplerer andre etterforskingsmetoder, som for eksempel spaning og avhør. De lovfestede, men utradisjonelle etterforskingsmetodene som er hjemlet i straffeprosesslovens fjerde del, er særlig:
hemmelig ransaking, beslag og utleveringspålegg
brevkontroll
teknisk sporing
skjult fjernsynsovervåking
kommunikasjonsavlytting og annen kommunikasjonskontroll
annen avlytting av samtaler ved tekniske hjelpemidler.
Felles for disse tvangsmidlene er at det som regel stilles krav om at den som tvangsmidlet rettes mot, med skjellig grunn kan mistenkes for å ha begått en forbrytelse med en nærmere bestemt strafferamme. Utgangspunktet er derfor at tvangsmidlene først kan tas i bruk etter at den straffbare handlingen mest sannsynlig er gjennomført, se punkt 3.2.3.
For bruk av de mest integritetskrenkende tvangsmidlene kreves det som hovedregel at lovbruddet har en lengstestraff på fengsel i 10 år eller mer. Straffbare handlinger som begås som ledd i organisert kriminalitet, det kan for eksempel dreie seg om grove narkotikaforbrytelser, grove ran og terrorhandlinger, er ofte i seg selv så alvorlige at alle tvangsmidlene kan brukes. Straffskjerpelsesregelen for kriminalitet som begås som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, straffeloven § 60 a, utvider dessuten anvendelsesområdet for de straffeprosessuelle tvangsmidlene, slik at samtlige kan benyttes dersom strafferammen uten påslaget for organisert kriminalitet er fengsel i 5 år eller mer. Dette har blant annet betydning for etterforskingen av grove vinningsforbrytelser, som oppstiller en lengstestraff på 6 år (bortsett fra grovt ran, hvor lengstestraffen er 12 år). Lengstestraffen for alminnelig ran er fem år, og oppfyller dermed også strafferammekravet dersom ranet er begått som ledd i organisert kriminalitet.
Det følger av ulovfestet rett at politiet også kan infiltrere kriminelle miljøer og foreta etterforsking med provokasjonstilsnitt. Her gjelder det ingen strafferammekrav. Høyesterett har imidlertid slått fast at politiet ikke kan provosere frem en straffbar handling som ellers ikke ville ha blitt begått, og riksadvokaten har gitt nærmere retningslinjer for bruken av slike metoder.
Blant etterforskingsmetoder som politiet ikke kan benytte etter gjeldende rett, er det særlig grunn til å fremheve romavlytting (se imidlertid om nødrett i punkt 3.2.3 nedenfor).
3.2.3 Anvendelse av tvangsmidler for å avverge kriminalitet
Utgangspunktet er at tvangsmidlene som er nevnt i punkt 3.2.2 bare kan tas i bruk dersom noen med skjellig grunn kan mistenkes for en straffbar handling som er påbegynt eller allerede fullført, og ikke for å forebygge handlingen allerede under forberedelsen. Dette utgangspunktet må likevel nyanseres noe.
Lovgiverne har kriminalisert enkelte handlinger som ikke i seg selv er særlig samfunnsskadelige, men som kan tjene som forberedelse til mer alvorlige straffbare handlinger. Dersom vilkårene ellers er oppfylt, kan tvangsmidlene som er nevnt i 3.2.2 tas i bruk når noen med skjellig grunn mistenkes for slike straffbare forberedelseshandlinger. I slike situasjoner kan tvangsmidlene dermed også brukes i forebyggingen av kriminalitet (de mer alvorlige straffbare handlingene som forberedelseshandlingene utgjør forberedelse til). Når fullbyrdelsestidspunktet rykkes frem i tid på denne måten, rykker også adgangen til å bruke tvangsmidler frem i tid. Hvilke tvangsmidler som kan benyttes på et slikt forberedende stadium, beror særlig på strafferammen i straffebudet som kriminaliserer forberedelseshandlingen.
Straffeloven bruker flere teknikker for å kriminalisere forberedelseshandlinger. Mest utbredt er forbud mot å inngå forbund (avtale) om å begå en nærmere bestemt straffbar handling. Eksempler på forbundsbestemmelser (stikkord og strafferamme i parentes) er § 147 a tredje ledd (terrorhandlinger, fengsel inntil 12 år), § 162 c (organisert kriminalitet, 3 år), § 233 a (drap, 10 år) og § 269 nr. 1 (ran, 3 år). Som fremhevet i punkt 3.2.2, åpner en strafferamme på fengsel inntil 10 år eller mer for anvendelse av samtlige tvangsmidler i straffeprosessloven.
For straffeloven § 162 c om forbund om organisert kriminalitet, som i utgangspunktet ikke oppfyller kravet til strafferamme i mer enn noen få av bestemmelsene om tvangsmidler, ble det ved lov 4. juli 2003 nr. 78 gitt særregler som åpner for utvidet bruk av dem. Lovendringen innebærer at en rekke tvangsmidler kan benyttes ved skjellig grunn til mistanke om at noen har inngått forbund om å begå en forbrytelse som ledd i organisert kriminalitet. Dette gjelder blant annet
teknisk sporing av kjøretøyer, gods og gjenstander (derimot ikke av person eller personlig bagasje)
kommunikasjonskontroll som ikke innebærer avlytting (dvs. opplysninger om trafikkdata mv., avbryte samtaler, stenge kommunikasjonsanlegg)
skjult fjernsynsovervåking
hemmelig beslag
hemmelig utleveringspålegg av historiske opplysninger
avlytting av samtale politiet selv deltar i, eller som foretas med samtykke fra en av samtalepartene.
Som ved annen etterforsking, kan politiet på nærmere vilkår også søke å forhindre kriminalitet ved bruk av infiltrasjon eller etterforskingsmetoder med provokasjonstilsnitt, samt tvangsmidler som fengsling, alminnelig ransaking og spaning mv.
Tvangsmidler som etter gjeldende rett ikke kan brukes selv om det er skjellig grunn til mistanke om at det er inngått et forbund om organisert kriminalitet, er teknisk sporing av person eller personlig bagasje, kommunikasjonskontroll som innebærer avlytting, hemmelig ransaking og hemmelig utleveringspålegg om fremtidige opplysninger.
Straffeloven § 161 bruker en annen teknikk for å kriminalisere forberedelseshandlinger og oppstiller straff for bestemte fysiske forberedelseshandlinger. Første ledd bokstav a setter straff for den som i den hensikt å begå en forbrytelse, anskaffer, tilvirker eller oppbevarer skytevåpen, våpendeler, ammunisjon eller sprengstoff mv. Liknende forberedelseshandlinger er gjort straffbare i § 174 (blant annet å fremstille falske penger i den hensikt å bruke dem som betalingsmiddel) og § 186 (forberedelse av dokumentfalsk ved anskaffelse av stempel eller lignende).
Deltakelse i kriminelle organisasjoner kan også ses på som en form for forberedelse til straffbare handlinger. Straffeloven § 104 a annet ledd rammer blant annet den som deltar i en forening eller sammenslutning som har til formål ved ulovlige midler å forstyrre samfunnsordenen eller å oppnå innflytelse i offentlige anliggender. Det er et vilkår at foreningen eller sammenslutningen har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler. Bestemmelsen kan ramme terroristorganisasjoner, men er lite anvendelig overfor kriminelle organisasjoner som begår vinningskriminalitet mv.
Som nevnt ovenfor, gjør kriminalisering av forberedelseshandlinger det mulig å bruke tvangsmidlene i straffeprosessloven for å forebygge ytterligere kriminalitet. Også straffeloven § 49 om straffbart forsøk kan virke slik. Dersom det er skjellig grunn til mistanke om at noen forsøker å begå en straffbar handling som oppfyller strafferammekravet i en av bestemmelsene i straffprosesslovens fjerde del, kan tvangsmidlet brukes før den straffbare handlingen er fullbyrdet. Ettersom den nedre grensen for forsøk ofte ligger tett opptil gjennomføringen, vil imidlertid forsøksbestemmelsen som regel bare gi grunnlag for tvangsmiddelbruk like i forkant av fullbyrdelsen.
For andre involverte kan reglene om straffbar medvirkning utvide grunnlaget for tvangsmiddelbruk før hovedgjerningspersonen gjennomfører den straffbare handlingen. Når en medvirker gir sin bistand før hovedgjerningspersonen gjennomfører forbrytelsen, kan forsøksbestemmelsen - i kombinasjon med reglene om straffbar medvirkning - gi grunnlag for å bruke straffeprosesslovens tvangsmidler mot medvirkeren allerede en god stund før forbrytelsen fullbyrdes. Dette kan i sin tur lede til at hovedgjerningspersonen kan stanses før han får begått den straffbare handlingen. Begrensningen ligger her i at tvangsmidlene ikke kan rettes direkte mot hovedgjerningspersonen, men må rettes mot medvirkeren.
Straffeprosessuelle tvangsmidler kan også brukes for å avverge ytterligere lovbrudd dersom gjerningspersonen begår et fortsatt straffbart forhold. Med det menes at en person begår likeartede straffbare handlinger noenlunde sammenhengende, slik at det hele ses under ett. Dette er ofte situasjonen i grove narkotikasaker. Dersom vilkårene ellers er oppfylt, kan tvangsmidler tas i bruk så snart virksomheten er i gang - og dermed gjøre det mulig for politiet å avverge ytterligere ledd i kjeden av straffbare handlinger.
Unntaksvis kan også de alminnelige reglene i straffeloven om nødrett i ekstraordinære situasjoner åpne for bruk av tvangsmidler og andre inngripende etterforskingsmetoder, også for romavlytting. Nødrett kan for eksempel hjemle avlytting av rom et eller flere rom i en bygning hvor en gisseltaker truer med å drepe ett eller flere gisler. Mer langsiktig bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed gir nødrett derimot ikke grunnlag for. Bruken av tvangsmidler med hjemmel i nødrett har dessuten den ulempe at det ikke kreves forhåndssamtykke fra domstolene. Det er heller ikke gitt at spørsmålet blir prøvet av domstolene i en etterfølgende strafforfølgning.
3.3 Forholdet til folkeretten, særlig EMK artikkel 8
Innføring av nye tvangsmidler, eller en utvidelse av allerede eksisterende hjemler, reiser spørsmål som berører forholdet til menneskerettighetene og andre folkerettslige forpliktelser. I den grad nye tvangsmidler eller utvidet bruk av allerede eksisterende tvangsmidler griper inn i den enkeltes personlige integritet, må inngrepet vurderes opp mot menneskerettighetene, og særlig den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).
I sin høringsuttalelse fremhever Utenriksdepartementet betydningen av å vurdere forholdet til menneskerettighetene og det vesentlige i at disse tillegges tilstrekkelig vekt. Samtidig peker Utenriksdepartementet på betydningen av at norsk lovgivning oppfyller andre krav som følger av våre folkerettslige forpliktelser. Det vises til at Norges folkerettslige forpliktelser ikke kun omfatter skranker som følger av menneskerettighetsvernet, og dertil knyttede rettssikkerhetsgarantier, men også målsettinger om så langt som mulig å treffe effektive tiltak for å forebygge alvorlig kriminalitet. Justisdepartementet slutter seg til disse utgangspunktene, og legger til at også menneskerettighetene i noen grad forplikter statene til å gjennomføre tiltak for å verne borgerne mot overgrep fra andre borgere.
Når det gjelder forholdet til menneskerettighetene, er det særlig EMK artikkel 8 om retten til privatliv og familieliv, hjem og korrespondanse som setter grenser for hvor langt en stat kan gå i å tillate inngripende etterforskingsmetoder, se NOU 2004: 6 side 36 flg. EMK artikkel 8 lyder slik:
Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.
There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of rights and freedoms of others.»
Det er særlig retten til respekt for privatliv og korrespondanse som nye eller utvidede lovhjemler for bruk av tvangsmidler kan komme til å gripe inn i.
Retten til privatliv beskytter mot direkte inntrengning i private hjem, men også mot innsamling av informasjon, fotografering og hemmelig overvåkning. Det er først og fremst overvåkning av private områder - som hjem, hotellrom og kontorlokaler - som omfattes av bestemmelsen. Retten til privatliv kan også krenkes på offentlige områder dersom personene har innrettet seg på privat samkvem, jf. blant annet EMDs dom i saken P.G. og J.H. mot Storbritannia (Reports of Judgments and Decisions 2001-IX). Vernet avtar i den grad personene opptrer i det offentlige rom på en måte som de må forvente at kan bli observert av andre.
Retten til korrespondanse gjelder både for skriftlige og muntlige meddelelser. EMD har i flere avgjørelser vurdert om telefonavlytting eller romavlytting er i strid med artikkel 8, jf. for eksempel Malone-saken (Malone mot Storbritannia, Reports of Judgments and Decisions, Series A vol. 82) og Khan-saken (Khan mot Storbritannia, Reports of Judgments and Decisions 2000-V). EMD har i liten grad tatt stilling til holdbarheten av konkrete, materielle avgjørelser om telefonavlytting eller romavlytting. I stedet har den lagt stor vekt på om formelle krav til hjemmel og prosessuelle garantier er oppfylt. Denne tilnærmingen må imidlertid også ses på bakgrunn av at dersom de formelle kravene ikke er oppfylt, trenger ikke EMD å prøve den konkrete holdbarheten av tiltaket.
Retten til privatliv mv., jf. EMK artikkel 8 nr. 1, er ikke absolutt. Artikkel 8 nr. 2 åpner for at offentlige myndigheter kan gripe inn i denne retten når det er «necessary in a democratic society in the interests of national security» eller «... for the prevention of disorder or crime». Dersom det først foreligger et inngrep («interference») i bestemmelsens forstand, er det flere vilkår statene må forholde seg til:
Inngrepet må være «in accordance with the law». Det kreves ikke at inngrepet er hjemlet i formell lov. Begrepet «law» omfatter både skrevne rettsregler og regler som er utviklet gjennom rettspraksis. Men hjemmelen og vilkårene for inngrepet må være tilgjengelige og klart formulert. Begrunnelsen er at borgerne skal kunne ha et rimelig grunnlag for å danne seg en oppfatning av når tvangsmidler kan brukes. Kravet til klarhet innebærer at hjemmelen ikke må være for skjønnsmessig utformet, men synes å variere noe med inngrepets styrke. Dreier det seg om rom- eller telefonavlytting, stiller EMD krav om en klar lovhjemmel, jf. for eksempel dommen i Malone-saken (se ovenfor). Dersom det først foreligger et tilstrekkelig presist lovgrunnlag, synes det imidlertid som om EMD som regel aksepterer statenes vurdering av behovet for inngrepet.
Inngrepet må videre være «necessary in a democratic society». Dersom et tvangsmiddel hjemles i formell lov, slik ordningen er i Norge, er det bare dette vilkåret som setter skranker for å gi politiet fullmakter til å anvende tvangsmidler som griper inn i interessene som er vernet av artikkel 8 nr. 1. Med utgangspunkt i det nevnte kriteriet - «nødvendig i et demokratisk samfunn» - har EMD utviklet et proporsjonalitetsprinsipp. Det må være forholdsmessighet mellom de mål som søkes oppnådd - for eksempel å forhindre alvorlig kriminalitet - og de midler som tas i bruk for å nå dette målet. De lovhjemler som Stortinget gir, må bygge på en avveining av hensynet til borgernes forventninger om å kunne leve sine privatliv uten å bli overvåket, og samfunnets behov for å kunne bruke avanserte tvangsmidler for å bekjempe alvorlig kriminalitet. I vurderingen av om lovgrunnlaget oppfyller kravet til forholdsmessighet må det tas hensyn både til den mistenkte lovbryter, og til tredjepersoner som kan bli rammet av tiltaket, som for eksempel familiemedlemmer og forretningsforbindelser. Prinsippet om forholdsmessighet krever mer enn at tiltaket er ønskelig eller kan vise seg å være nyttig i kriminalitetsbekjempelsen, men det kreves ikke at tiltaket er uunnværlig. Det må foretas en interesseavveining, og EMD legger i denne avveiningen blant annet vekt på om mindre inngripende metoder kommer til kort. Også den konkrete anvendelsen av tvangsmidlene må bygge på et prinsipp om slik forholdsmessighet (jf. regelen om forholdsmessighet i straffeprosessloven § 170 a).
Enkelte tvangsmidler, som hemmelig ransaking, rom- og telefonavlytting, forutsetter at den tiltaket retter seg mot, ikke underrettes på forhånd. Alminnelige prinsipper, blant annet om varsel og kontradiksjon, kan derfor ikke legges til grunn. Dette vanskeliggjør EMDs forholdsmessighetskontroll og gir statene en relativt vid skjønnsmargin på dette området. EMD prøver imidlertid lovskravet, og legger også stor vekt på nasjonale kontrolltiltak. Det følger av EMDs praksis at det må foreligge tilfredsstillende og effektive garantier mot misbruk av metodene. Domstolsprøving vil kunne bidra til å sikre etterlevelse av dette kravet.
EMD prøver også om en konkret beslutning om bruk av tvangsmidler går utover hva forholdsmessighetskravet tillater. Politimetodeutvalget fremholder inngrepets art og styrke, samt de krav som stilles til saksbehandlingen og til hvem som har fattet beslutningen om i et konkret tilfelle å bruke en metode, som sentrale momenter i denne vurderingen. Videre skriver utvalget på side 40 i utredningen: «Et annet moment er om inngrepet utelukkende rammer personer som med god grunn kan mistenkes for forberedelse eller begått kriminalitet, se Texeira de Castro mot Portugal (Klagesak nr 25829/98). Sentralt vil det også være hvilket kriminalitetskrav bestemmelsen oppstiller og hvor alvorlig den konkrete planlagte handling eventuelt begåtte kriminelle handling er. Med den tilbakeholdenhet domstolen har vist med å overprøve statenes vurdering, vil det etter utvalgets oppfatning likevel tilligge statene en betydelig frihet på dette området.»
Også FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17 gir rett til beskyttelse av privatliv, familieliv, hjem og korrespondanse:
«1. No one shall be subjected to arbitrary or unlawful interference with his privacy, family, home or correspondence...
2. Everyone has the right to the protection of the law against such interference or attacks.»
Bestemmelsen er bygd opp noe annerledes enn EMK artikkel 8, men antas å gi et tilsvarende vern. Hvorvidt et inngrep krenker artikkel 17, avhenger etter ordlyden av om inngrepet er vilkårlig eller ulovlig. I Menneskerettighetskomiteens generelle kommentar 16/32 (1988), som er utformet med hjemmel i SP artikkel 40 nr. 4, er disse kriteriene presisert slik:
«3. The term «unlawful» means that no interference can take place except in cases envisaged by the law. Interference authorized by States can only take place on the basis of law, which itself must comply with the provisions, aims and objectives of the Covenant.
4. The expression «arbitrary interference» is also relevant to the protection of the right provided for in article 17. In the Committee's view, the expression «arbitrary interference» can also extend to interference provided for under the law. The introduction of the concept of arbitrariness is intended to guarantee that even interference provided for by law should be in accordance with the provisions, aims and objectives of the Covenant and should be, in any event, reasonable in the particular circumstances. ...
5. Even with regard to interferences that conform to the Covenant, relevant legislation must specify in detail the precise circumstances in which such interferences may be permitted. A decision to make use of such authorized interference must be made only by the authority designated under the law, and on a case-by-case basis. ...»
Etter departementets vurdering ligger lovforslagene som fremmes i proposisjonen her godt innenfor de rammer våre folkerettslige forpliktelser trekker opp. Departementet har lagt stor vekt på å gi de nye inngrepshjemlene en mest mulig presis utforming, og har også lagt stor vekt på å etablere gode kontrollordninger, både i form av krav om forhåndstillatelse fra domstolene og ved etterfølgende kontroll av uavhengige organer ved kommunikasjonskontroll og romavlytting. Departementet vil understreke viktigheten av at våre folkerettslige forpliktelser også respekteres ved praktiseringen av reglene. Forslaget griper ikke inn i eller endrer disse forpliktelsene, jf. også straffeprosessloven § 4.
3.4 Om behovet for å utvide adgangen til å anvende straffeprosessuelle tvangsmidler. Særlig om kriminalitetsutviklingen
3.4.1 Innledning
Fra de senere årene foreligger det flere vurderinger av kriminalitetsutviklingen i Norge og trusselbildet vi må forholde oss til. Politimetodeutvalgets utredning inneholder en oppdatert generell vurdering, se utredningen punkt 3.4.2. De fleste høringsinstansene slutter seg til hovedtrekkene i utvalgets vurderinger, se punkt 3.4.3. Det samme gjelder departementet, se punkt 3.4.4.
3.4.2 Politimetodeutvalgets trusselvurdering og vurdering av endringer i kriminalitetsbildet
Politimetodeutvalget understreker innledningsvis i kapittel 9 «Kriminalitetsbilde og trusselvurdering» at det er viktig å vurdere behovet for utvidet bruk av etterforskingsmetoder før en åpner for slike utvidelser:
«Kriminalitetens art og omfang utgjør en viktig faktor i vurderingen av politiets behov for metoder. Nye metoder bør ikke åpnes for og eksisterende ikke utvides uten et konkret behov. På den annen side må de hjemler som står til politiets disposisjon være tilstrekkelige til å bekjempe alvorlig kriminalitet.»
Utvalget vurderer både kvantitative og kvalitative endringer i kriminalitetsbildet, og fokuserer særlig på organisert kriminalitet og internasjonalisering. Når det gjelder de kvantitative endringene, bemerker utvalget (på side 160-61) blant annet:
«Som statistikken viser, går endringen i retning av mer «offerløs» kriminalitet. Offeret i straffbare handlinger som reduseres (for eksempel vinningsforbrytelser) ønsker normalt både å anmelde og medvirke til oppklaring av den straffbare handling. For de straffbare handlinger som har hatt en økning er det i mindre grad noe «offer» som bidrar til oppklaring ved å anmelde eller gi annen informasjon i saken. I narkotikasaker vil «kjøperen» av narkotikaen se seg tjent med å holde forholdet skjult ettersom ervervet er straffbart. Antallet anmeldte narkotikaforbrytelser er nesten utelukkende et resultat av at politiet og andre kontrollmyndigheter selv avdekker og anmelder forhold. Det samme gjelder en del former for økonomisk kriminalitet og kriminalitet knyttet til IKT (informasjons- og kommunikasjonsteknologi). Mindre enn 1 % av gjennomførte datainnbrudd og mindre enn 0,1 % av forsøkene i 2001 ble anmeldt til politiet ...»
I utvalgets påfølgende redegjørelse for de kvalitative endringene i kriminalitetsbildet, heter det blant annet (se side 161 flg. i utredningen):
«Noe annet enn omfanget av kriminaliteten, er hvilke konsekvenser de straffbare handlingene får for samfunnet. Straffbare handlinger er kriminalisert ut i fra en betraktning av handlingens uønskede konsekvens for samfunnet. Likevel varierer den straffbare handlings samfunnsskadelige karakter, og dermed behovet for å bekjempe den, betydelig. Når handlingens alvorlighet skal vurderes, må det tas utgangspunkt i de kortsiktige og langsiktige skadevirkningene handlingen påfører samfunnet. Alvorlige skadevirkninger kan måles ut fra samfunnsøkonomisk skade, personskader, uopprettelige miljøskader, undergraving av tillit og trygghetsfølelse i samfunnet, samt politiske skadevirkninger (destabilisering). ...
Særlig etter at Metodeutvalget i 1997 beskrev utviklingen innenfor «organisert kriminalitet», har bekjemping av organisasjoner som begår straffbare handlinger vært sentralt i debatten om kriminalisering og politimetoder. Omfanget av den «organiserte kriminaliteten» er meget uklar. Uklarheten skyldes blant annet uttrykkets vage karakter. Men det er også vanskelig å fastslå om en straffbar handling er begått i organisert form. Enkelte organiserte kriminelle miljøer (for eksempel MC-miljøene i Norge) er eksempler på kjent og delvis synlig organisert kriminalitet. Men en rekke organiserte kriminelle miljøer opererer meget skjult. Slike miljøer har i økende grad knyttet kontakter over landegrenser. Omfanget av problemet blir derfor vanskelig å fastslå. ...
Bakmenn i de godt organiserte og sterkeste organisasjonene får stor økonomisk gevinst av den kriminelle virksomhet. Samtidig har politiet ofte store vanskeligheter med å skaffe tilstrekkelig bevis mot bakmenn. For det første er organiserte kriminelle miljøer ofte meget lukket (for eksempel MC-miljøene), og dermed blir det vanskelig for politiet å skaffe informasjon om dem. I forhold til noen av de kriminelle organisasjoner (blant annet det etnisk albanske narkotikamiljøet) gjør kulturforskjeller det også vanskelig for politiet å bruke tradisjonelle metoder som infiltrasjon og kildekontakt.
Samtidig er det registrert at miljøer har brukt vold og trusler for å holde sin virksomhet lukket. Frykt for represalier og voldsanvendelse gjør at vitner, både i og utenfor miljøet, er lite villige til å bistå politiet. Disse problemene viste seg tydelig i den såkalte «Vietnameser-saken» på Oslo S, flere skyteepisoder innenfor MC-miljøet, episoder innenfor nasjonalistiske miljøer og i enkelte andre drapssaker knyttet til organiserte miljøer. Politiet får i mindre grad informasjon utenifra, og må derfor aktivt gå inn og selv skaffe seg informasjonen.
Muligheten for å forhindre den straffbare virksomheten blir mindre, samtidig som lav oppdagelsesrisiko gir politiet små muligheter til å rive opp organisasjonen. Stor økonomisk gevinst og lav oppdagelsesrisiko medfører også en fare for dannelse av flere slike kriminelle miljøer.
Nettverkene er også blitt mer fleksible. Personer med spisskompetanse innenfor eksempelvis forfalskning av dokumenter, kunnskaper om sikringssystemer eller med IKT-kompetanse kan figurere i flere nettverk samtidig, og inngå i ulike kriminelle opplegg parallelt. I noen grad kjøpes det tjenester fra personer eller foretak som primært driver lovlig virksomhet og som har juridisk, administrativ, regnskapsfaglig eller teknisk kompetanse. Ikke minst er dette en utvikling innen hvitvasking og verdiforvaltning. Denne fleksibiliteten og profesjonaliteten gjør politiets avdekking vanskeligere enn tidligere.
I etterforskingen av straffesaker har politiet avdekket utro tjenere i flere virksomheter som har vært utsatt for grove tyverier, ran og utroskap. Profesjonelle kriminelle nettverk er nok i økende grad villig til å bestikke eller true ansatte i privat og offentlig virksomhet til å gi fra seg verdier, informasjon eller gjenstander som skal benyttes i andre straffbare forhold. Kriminelle handlinger av denne art kan være en betydelig trussel for samfunnsordenen. ...
Det pengesterke norske markedet er i økende grad kommet i fokus for personer med kriminelle tilbøyeligheter og nettverk i utlandet. Ventelig vil det komme et økende tilbud av illegale varer og tjenester, bedragerikonsepter og lignende rettet mot Norge. Likeledes ser politiet nå flere eksempler på at utenlandske personer oppretter kontakt og samarbeid med nordmenn for derved mer effektivt å kunne begå kriminalitet i Norge med hovedbase i utlandet. Flere østeuropeiske kriminelle nettverk opererer i økende grad inn mot Norge. De er meget profesjonelle i utførelsen av kriminelle handlinger og preges av særlig hensynsløs opptreden.
Forskning viser at innvandrere generelt ikke begår mer kriminalitet enn etniske nordmenn. Imidlertid er utenlandske grupperinger overrepresentert innenfor noen forbrytelseskategorier. Enkelte etniske gruppers og nettverks rolle i dagens kriminalitetsbilde er betydelig. Innførselen av heroin til Norge organiseres nesten utelukkende av utenlandske nettverk med internasjonale forgreininger.»
Utvalget oppsummerer redegjørelsen for de kvalitative endringene i kriminalitetsbildet slik (se utredningen side 163):
«Dagens kriminalitetsbilde sammenlignet med kriminaliteten for ti år siden har enkelte betenkelige trekk ved seg som forventes å forsterke seg ytterligere i årene fremover. De generelle kjennetegn som i økende grad forventes å prege den fremtidige grove kriminaliteten, kan oppsummeres med følgende stikkord:
bedre organisering og økt fleksibilitet med større grad av samarbeid mellom ulike kriminelle nettverk
økt internasjonalisering gjennom den økte mobiliteten
økt bruk av avansert teknologi
økt spesialisering og profesjonalisering
økt sammenblanding mellom illegal og legal virksomhet
fare for økt brutalitet.»
Videre tar utvalget for seg en del utvalgte kriminalitetstyper, og vurderer hvilken trussel disse utgjør. Om narkotikakriminalitet heter det blant annet (se side 163-64):
«Narkotikakriminaliteten utgjør et av hovedproblemene i det norske kriminalitetsbildet. Dels fordi narkotikakriminalitet genererer en rekke andre lovbrudd, men også fordi den i omfang øker og stadig blir vanskeligere å bekjempe. Markedet i Norge er meget attraktivt på grunn av de store fortjenestemulighetene. ...
Nettverkene er profesjonelle og har utvist en stor fleksibilitet blant annet til å endre modus i løpet av de senere årene. De har åpenbart utnyttet de åpne grensene i Schengen. Bruken av uregistrerte telefoner og kontantkort er utbredt og gjør det vanskeligere for politiet å gjennomføre kommunikasjonskontroll.
Det kriminelle miljø av etniske albanere er preget av en hard indre justis, og det er mange eksempler på voldsbruk, blant annet flere væpnede og voldelige oppgjør. For politiet er bruk av infiltrasjon og kildekontakt vanskelig fordi miljøene er organisert i familie- (slektskap) og klanstrukturer. ...
I tillegg er det antatt å være en økning av alvorlige trusler og trakassering i disse miljøene. Noe som også indikeres av økningen i beslag av slag-, stikk- og skytevåpen i kriminelle miljøer. Vold og trusler knyttes både til utførelsen av kriminelle handlinger, for å skjule dem eller for å påvirke vitner og så videre. Trusler mot politi, rettspersonell og vitner har også tiltatt den senere tid.»
Om de organiserte ransmiljøene skriver utvalget blant annet (se side 164-65):
«Fra 1995 til 2000 var det en betydelig økning i antall post-, bank- og verditransportran, og utbyttet var mellom 4 og 15 millioner kroner per ran. Etter å satt fokus på problemet var det en stagnasjon i 2001 og 2002. Men ingen av verditransportranene i 2001 og 2002 er oppklart. Utbyttet fra disse ranene har imidlertid blitt mindre som en følge av at selskapene har bedret sine rutiner og utstyr. Miljøene som står bak ranene er profesjonelle og velorganiserte. ...
Nettverkene knytter til seg ressurspersoner som er mer løselig tilknyttet miljøene, og som har spisskompetanse innen ulike områder. Disse skaffer til veie biler, våpen og annet utstyr. Ranene preges av å være svært godt og detaljert planlagt. Gjennomføringen gir grunn til å mistenke miljøene for å ha tilgang på innsideinformasjon. Automatvåpen har vært benyttet under gjennomføringen av ran.
Miljøene preges av en hard indre justis, og det er flere tilfeller av grov vold mot personer som mistenkes for å samarbeide med politi og offentlige myndighetspersoner. Miljøet har også fremsatt trusler mot polititjenestemenn.»
Om illegal innvandring og menneskesmugling skriver utvalget blant annet (se side 165):
«De siste årene har det vært en sterk økning av menneskesmugling til Norge. Sammenlignet med første halvår i 2001 viser halvårstallene over asylsøkere for 2002 en økning på over 3.000 personer. Prognosen for 2002 er 17.000 asylsøkere. Norsk politi regner med at mer enn 80 % av dem som søker politisk asyl, har fått hjelp av organiserte menneskesmuglere. National Criminal Intelligence Service (NCIS) i Storbritannia anslår at så mange som 90 % av dem som ulovlig innvandrer til EU-land, har fått hjelp av kriminelle nettverk. OECD har beregnet den årlige illegale immigrasjonen til EU til om lag 500.000 personer årlig.»
Departementet vil i tilknytning til dette understreke at antallet asylankomster faktisk gikk ned siste år, både i Norge og andre industrialiserte land.
Om voldssaker generelt, og trusler og drap spesielt, heter det (se side 165-66):
«Antall anmeldte voldssaker økte i perioden 1998-2002. Den største økningen de senere år er knyttet til mindre alvorlige voldstyper, men samtidig kan man se en viss økning i relativt alvorlige former for vold. Anmeldelsestallene viser ikke den reelle forekomsten av vold i samfunnet, og statistikken gir ikke noe grunnlag for å vurdere ulike gruppers utsatthet. Dette skyldes at bare en liten andel av tilfellene anmeldes. ...
Mens anmeldelsesstatistikken entydig viser en økning, viser altså levekårsundersøkelser de siste 20 årene ingen betydelige endringer. Forskjellene i de to statistikkene kan skyldes flere forhold. Blant annet er det antatt å være en større tilbøyelighet til å anmelde mindre alvorlige forhold enn tidligere, se Ellingsen 2001. Også endringer i politiets registrering har vært pekt på som en mulig faktor, se Stene 2003. Levekårsundersøkelsen har også svakheter. I og med at den bygger på undersøkelser av 22.000 tilfeldig utplukkede personer, ligger det en fare for at spesielt utsatte grupper ikke blir fanget opp, se Stene 2003. Likevel konkluderer Politidirektoratet i sin trusselvurdering fra 2003 med at vold neppe utgjør en større trussel mot befolkningen i dag enn for 15 år siden. ...
Antallet anmeldte trusler øker betydelig. I 1991 ble det anmeldt 3354 trusler, mens det i 2001 ble anmeldt 9011. I perioden 1997-2001 økte antallet anmeldte trusler med hele 46 %. Sett i forhold til andre former for kriminalitet, er trusler en kategori som øker betydelig i anmeldelsesstatistikken. Trenden er den samme som i våre naboland ... .
Bak tallene skjuler det seg også handlinger av svært forskjellig alvorlighetsgrad. ...
Statistikken for drap viser for perioden 1992-2002 om lag 40 drap i året. I 2002 var det 42 drap. Tallene behøver ikke å samsvare med den underliggende realitet. Trolig vil enkelte dødsfall som reelt er drap, ikke bli oppdaget. Særlig gjelder dette overdosedødsfall. Likevel er det grunn til å tro at drapstallet ligger noenlunde stabilt. ...»
Om faren for at terrorhandlinger vil ramme norske interesser, skriver utvalget blant annet (se side 166-68):
«Terrorangrepene mot USA 11. september 2001 viser at terrorisme utgjør en sikkerhetsutfordring, ikke bare i USA, men også i en rekke andre land. Denne formen for terrorisme skiller seg ut fra det vi tidligere har sett. Først og fremst gjennom omfanget, men også fordi den i større grad fremstår som global. ...
Det internasjonale trusselbildet de siste årene har også gjenspeilet følgende trender: Fremveksten av religion som den fremtredende motivasjonen bak terrorhandlinger, tiltagende internasjonalisering blant militante islamister, økende skadeomfang/dødelighet pr. angrep, militante aktivisters økende teknologiske og operasjonelle kompetanse, samt terrorgruppers ønske om å anskaffe masseødeleggelsesvåpen. ...
Per dags dato har Norge ikke vært utsatt for terrorhandlinger som rammes av definisjonen i straffeloven § 147a. ...
Norge har frem til våren 2002 heller ikke fremstått som noe aktuelt terrormål. På et lydbånd som ble kjent 21. mai 2003, ble det fremsatt trusler om nye terroraksjoner mot vestlige mål. Norge og norske interesser i utlandet var blant de målene som ble spesifikt nevnt. Stemmen på lydbåndet tilhørte angivelig Ayman al-Zawahiri, som er kjent som Osama bin Ladens nære rådgiver. Al-Zawahiri er trolig nummer to i al-Qaida-hierarkiet. I løpet av de siste månedene har det vært fremsatt flere trusler mot vestlige mål. Detaljnivået i disse truslene har variert betydelig.
Terrortrusselen mot Norge per i dag er vanskelig å fastslå. Noen konkrete planer om terroranslag mot Norge har ikke vært avdekket. ...
Også ulike lands diplomatiske representasjoner utgjør et mulig mål for terrorhandlinger. Israels ambassade i Oslo er ved flere anledninger forsøkt påført skadeverk. Dessuten fremstår USA og dets allierte som terrormål for enkelte miljøer. Ikke minst amerikanske symboler har i en rekke land verden over vært utsatt for angrep eller forsøk på angrep. Rekkevidden og omfanget av angrep på israelske og amerikanske mål, har til nå være begrenset.
Norsk energiproduksjon er av vital betydning for andre stater, og kan utgjøre et mål for aktører som ønsker å påvirke Norge eller mottakere av norsk energi. Vår betydelige olje- og gassproduksjon må derfor kontinuerlig betraktes i et sikkerhetspolitisk perspektiv. Imidlertid var ingen av de trusler som ble fremsatt mot norske interesser i perioden etter 11. september 2001 rettet mot petroleumsvirksomheten. Selv om Norge så langt ikke har hatt terrorrelaterte hendelser rettet mot norsk petroleumsvirksomhet, kan terror- og sabotasjetrusselen imidlertid ikke utelukkes. ...
Politiets sikkerhetstjenestes vurdering av trusselnivået for Norge og norske interesser på norsk har variert det siste halvåret. I en periode var trusselen vurdert til fra moderat til lav. Lund-utvalget vurderer risikoen for terrorangrep per i dag som «ikke stor», se NOU 2003: 18 side 61. ...
Uansett om ytterligere kontroll er påkrevd av hensyn til internasjonale forpliktelser, utgjør personer med tilknytning til terrorvirksomhet i Norge også en risiko for Norge og norske interesser. ...»
Når det gjelder ulovlig etterretningsvirksomhet, peker utvalget (på side 168-69) blant annet på følgende utviklingstrekk:
«... Etter at fremmede stater i liten grad drev etterretningsvirksomhet på begynnelsen av 1990-tallet, er det mye som tyder på at denne virksomheten har tatt seg betraktelig opp i de senere år. Det er lite som tyder på at den vil avta de kommende år.
Etterretningsvirksomhet blir gjennomført med høy grad av profesjonalitet og sikkerhet. Etterretningstjenestene benytter seg av et bredt spekter av metoder i sin informasjonsinnhenting.»
Om høyreekstremisme og trusler mot myndighetspersoner skriver utvalget (på side 169) blant annet:
«Politiets sikkerhetstjeneste har opplysninger om at det har foreligget konkrete trusler mot myndighetspersoner i Norge med utgangspunkt i det høyreekstreme miljøet. Ved et bestemt tilfelle forelå det formentlig planer om å aksjonere mot boligen til en statsråd. Den angivelige aksjonsplanen ble ikke iverksatt.
Hvilken trussel det høyreekstreme miljøet utgjør, kan det være delte meninger om. Lund-utvalget konkluderer med at miljøet i dag vanskelig kan oppfattes som «noen egentlig sikkerhetstrussel her i landet», se NOU 2003: 18 side 60. I mindre skala vil likevel miljøet kunne stå bak alvorlig samfunnsskadelig virksomhet. ...
Medlemmer av Kongefamilien, regjeringsmedlemmer, stortingsrepresentanter og andre profilerte myndighetspersoner har vært og vil også i framtiden være mål for ulike former av trusler. Politikere synes å være særlig utsatt for saksrelaterte trusler, som i utgangspunktet vil være tidsbegrenset. Trusler mot medlemmer av Kongefamilien kommer i stor grad fra mentalt forstyrrede personer, som regel er slike av mer permanent karakter.»
Om faren for spredning av masseødeleggelsesvåpen skriver utvalget (på side 169-70) blant annet: «Utfordringen for Norge i forbindelse med spredning av masseødeleggelsesvåpen vil primært knytte seg til Norge som mulig eksport- og transittland for produkter til bruk i produksjon av slike våpen. ...
Til tross for at enkelte terrororganisasjoner både har vist interesse for og i begrenset grad også brukt masseødeleggelsesvåpen, synes disse gruppene fremdeles å foretrekke konvensjonelle våpen. Det skadepotensialet som ligger i kjemiske, biologiske, kjernefysiske eller radiologiske våpen, gjør imidlertid slike våpen attraktive for spesielle typer terrororganisasjoner, som for eksempel ekstreme apokalyptiske sekter.»
Utvalget, delt i et flertall og et mindretall - og med en særskilt uttalelse fra utvalgsmedlemmet Kvande, knytter også noen ytterligere vurderinger til redegjørelsen for kriminalitetsutviklingen og trusselbildet. Flertallet (Pedersen, With og Lunde) knytter blant annet følgende tilleggsbemerkninger til utvalgets redegjørelse for trusselsituasjonen (se side 176 flg.):
«I avveiningen mellom hensynet til samfunnsbeskyttelse og hensynet til individets rettssikkerhet, utgjør kravet om et dokumentert behov for metoden et minstekrav. Men fordi lovgivningsprosessen tar tid, kan det ikke være riktig å vente med lovendringer til situasjonen eventuelt blir akutt. En teoretisk mulighet for inntreden av en straffbar handling kan ikke være tilstrekkelig til å åpne for tvangstiltak. Men det kan heller ikke kreves at det kan føres statistisk dokumentasjon for at trusselen tidligere har realisert seg. Selv om Norge til nå har vært forskånet for alvorlige terrorhandlinger, kan det i seg selv ikke være til hinder for at det foreligger et dokumentert behov for metodebruk i forhold til eksisterende terrortrussel. Etter flertallets syn må det foreligge en realistisk mulighet for at slike handlinger kan bli begått i Norge. Sannsynligheten for at straffbare handlinger vil bli begått, må sammenholdes med trusselens alvorlighet. Jo alvorligere handling og større skadevirkninger som kan inntre, jo lavere må sannsynlighetsgraden settes for at handlingen skal bli begått. ...
Lund-utvalget går i NOU 2003: 18 side 61-62 langt i å vektlegge den norske tradisjon med milde straffereaksjoner og en begrenset adgang til å bruke inngripende metoder i etterforskingen av straffbare handlinger. Flertallet mener Lund-utvalget i for liten grad tar høyde for den trusselsituasjon vi står overfor. En realistisk vurdering av det kriminalitetsbilde og den trusselsituasjon Norge står overfor, tilsier en opprusting av det forebyggende arbeid. ...»
Et mindretall i utvalget (utvalgsmedlemmene Sigmond og Slettemark) gir uttrykk for et annet grunnsyn enn flertallets. Mindretallet peker særlig på at den norske strafferettslige tradisjonen har vært preget av milde straffereaksjoner og tilbakeholdenhet med hensyn til å tillate bruk av tvangsmidler i etterforsking av straffbare handlinger. Det understrekes at dette er en stor verdi i vårt samfunn. Mindretallet tillegger det ikke vekt at våre naboland går lenger enn oss i å tillate bruk av tvangsmidler. Trusselsituasjonen og behovet oppsummeres slik (se utredningen side 183):
«Tidspunktet for vurdering av trusselbildet er dagens situasjon. I tillegg må det tas i betraktning den antatte utvikling de første kommende år. ... Forskuttering av fremtidig utvikling i negativ retning med påfølgende metoder, vil fort sette fart på den negative trenden.
Med de betenkelige sider forebyggende politimetoder har, mener mindretallet det utelukkende er meget alvorlige trusler som kan gi grunn til å åpne for forebyggende politimetoder. ...
Trusselsituasjonen for straffbare handlinger med så høy alvorlighet at samfunnet må forhindre dem, er etter mindretallets oppfatning ikke særlig alarmerende. ... Selv om trusselsituasjonen kan forandre seg i negativ retning, er dette lite sannsynlig i den nærmeste fremtid. ...
Norge har til nå ikke vært utsatt for terrorhandlinger som rammes av definisjonen i straffeloven § 147 a. I Politiets sikkerhetstjenestes vurdering av trusselnivået for Norge og norske interesser per 30. september 2003 ansett som lav. Sommeren 2003, når trusselen var vurdert på sitt høyeste, var den satt til fra moderat til lav. Lund-utvalget NOU 2003: 18 side 61 vurderer risikoen for terrorangrep per i dag som «ikke stor». Mindretallet har ikke sett informasjon som tyder på endring i dette trusselbildet med det første. På verdensbasis vil det bli begått terrorhandlinger - på samme måte som det vil bli begått andre former for kriminalitet. Det kan heller ikke utelukkes at Norge kan bli et mål, og det foreligger nok også en høyere trussel mot utenlandske interesser i Norge. Likevel fremstår det som mindre sannsynlig at slike handlinger vil ha langtrekkende og drastiske konsekvenser ....
Også når det gjelder vurderingen av behovet for å begrense omfanget av de straffbare handlinger, har mindretallet et annet syn enn flertallet. Enkelte offentlige dokumenter har tidligere beskrevet en meget dyster utvikling mot flere og bedre organiserte kriminelle miljøer, se for eksempel NOU 1997: 15 side 23-25 og B. innst. S. nr. 4 (2002-2003) punkt 3.4. Hvilket omfang den organiserte kriminalitet har, er ikke kartlagt. Likevel tyder ikke trusselsituasjonen på at det er i ferd med å skje en masseoppblomstring av kriminalitet i Norge. Tvert i mot har antallet anmeldte straffbare handlinger ligget stabilt de siste 5 årene.»
Et annet mindretall (utvalgsmedlemmet Kvande) finner det ikke tvilsomt at vi i dag står overfor en kriminalitetstrussel som berettiger bruk av ekstraordinære metoder, også i avvergende øyemed, jf. NOU 2004: 6 side 297. Kvande viser særlig til vurderingene som utvalgets flertall legger til grunn på side 176 flg., og uttrykker enighet med flertallet i at det er behov for å utvide adgangen til å bruke metoder for å forhindre straffbare handlinger.
3.4.3 Høringsinstansens syn
Et flertall av høringsinstansene som uttaler seg om utvalgets analyse av endringene i kriminalitetsbildet, mener utviklingen i de senere årene kan begrunne en utvidelse av politiets adgang til å anvende straffeprosessuelle tvangsmidler.
Utenriksdepartementet mener at det generelle trusselbildet har endret seg vesentlig siden fremleggelsen av Sikkerhetsutvalgets utredning (NOU 1993: 3 Strafferettslige regler i terroristbekjempelsen), og konstaterer at kriminaliteten i Norge de senere årene har blitt alvorligere og mer profesjonell. Det samme gjelder trusselsituasjonen knyttet til internasjonal terrorisme. Blant annet av denne årsak går Utenriksdepartementet nå inn for å tillate romavlytting i de mest alvorlige straffesakene.
Riksadvokaten slutter seg til vurderingen av kriminalitetsbildet som gis av flertallet i NOU 2004: 6, og viser dessuten til utvalgsmedlemmet Kvandes merknader med videre henvisninger til ytterligere trusselvurderinger. Etter riksadvokatens oppfatning er utviklingen slik at det nå beklageligvis er nødvendig å utvide metoderepertoaret både ved å senke terskelen for å kunne gripe inn i avvergende øyemed og ved å tillate romavlytting. Riksadvokaten ser et presserende behov for å utvide adgangen til å innhente informasjon som kan brukes for å avverge kriminalitet.
Trøndelag statsadvokatembeter deler utvalgets bekymring for utviklingstendensene innen organisert og grov kriminalitet, samt internasjonal terrorisme. Embetet viser til utredningene fra Politimetodeutvalget og Sårbarhetsutvalget (NOU 2000: 24), og slutter seg til at selv når det er lav sannsynlighet for at noe alvorlig skjer, kan den store skadeevnen som enkelte former for kriminalitet har, tale for å iverksette tiltak til forebygging og avverging.
Politidirektoratet mener i hovedsak at det trusselbildet som Politimetodeutvalget tegner i NOU 2004: 6 kapittel 9, er dekkende. Kriminalitetsutviklingen de siste årene tilsier etter direktoratets oppfatning at det nå er påkrevd å gi politiet tilgang til metoder som for få år siden ikke ble funnet nødvendige. Når det gjelder organisert kriminalitet, vises det til en analyse der konklusjonen er at dette kriminalitetsfeltet er ekspanderende og utviklingen alarmerende, selv om antallet personer som er engasjert i organisert kriminalitet, trolig er begrenset. Videre skriver direktoratet:
«Den organiserte kriminaliteten er i sin art mer profesjonell enn den tradisjonelle kriminaliteten. Den har ofte et annet rekrutteringsmønster, og de involverte håndterer erfaringsmessig avansert teknologi, metoder og operasjonskonsepter. Vi ser en økt tendens til at norske kriminelle grupper samarbeider med utenlandske kriminelle miljøer både under planlegging og i gjennomføringsfasen av kriminell aktivitet. På denne måten «importeres» både personell og metoder til de norske miljøene. Miljøene infiltrerer samfunnet, ofte gjennom en utspekulert sammenfletting av legal og illegal virksomhet. Det er dessuten registrert en voksende hensynsløshet og råhet i de kriminelle miljøer, blant annet ved en økning av grove ran. ...»
Politiets sikkerhetstjeneste (PST) fremholder at forslagene til nye metoder må ses i sammenheng med norske myndigheters evne til å oppfylle «tunge forpliktelser ved å bistå andre lands myndigheter i å trygge et vestlig sikkerhetsfellesskap», og at nettopp «hensynet til internasjonal/bilateral samhandling» på PSTs arbeidsfelt fordrer en vesentlig større grad av harmonisering av reglene for bruk av metoder. Når det gjelder faren for terrorhandlinger, fremhever PST blant annet:
«Som nevnt har vi i den senere tid sett hvilke ekstreme handlinger terrorister er i stand til å begå på bakgrunn av dypereliggende konflikter og politiske/religiøse/kulturelle oppfatninger. Som andre vestlige land må vi være i stand til på best mulig måte å forebygge slike handlinger. Dette er en relevant problemstilling, selv om Norge likevel for tiden befinner seg i et fredelig hjørne av verden. Men trusselbildet er komplisert og uforutsigbart og kan endres dramatisk over svært kort tid. Nettopp for å sikre de viktige og prinsipielle avveininger som må gjøres ved utforming av regelverket, er det nødvendig at dette skjer før lovgiver føler seg «tvunget» til å gjøre brå og drastiske endringer som følge av en konkret hendelse.»
Oslo statsadvokatembeter bemerker at det bør utvises en viss nøkternhet, særlig når en skal vurdere i hvilken grad kriminalitet utgjør en trussel mot vitale samfunnsinteresser:
«Dersom man eksempelvis sammenligner situasjonen i Norge med resten av Europa, må det konstateres at kriminaliteten i Norge er lavere - og gjennomgående vesentlig lavere - enn i de fleste andre land. Det er derfor ikke dekning for å hevde at situasjonen i Norge er spesielt dramatisk eller at utviklingen skulle begrunne særskilte tiltak hos oss. Gjennomgående synes det å være slik at enkelte «trender» i kriminaliteten også når oss etter noen tid. Det er for så vidt typisk det økende antall ran i forbindelse med pengetransporter som ikke har vært uvanlig i utlandet, også er blitt mer vanlig hos oss. Hvorvidt dette vil vedvare er nok i like stor grad avhengig av muligheten for effektivt å sikre og skjule slike transporter, som politiets virksomhet. ...»
Oslo statsadvokatembeter mener likevel at det er flere trekk ved kriminalitetsutviklingen som gir grunn til bekymring, og nevner særlig økningen av visse typer voldsforbrytelser, grove ran, menneskesmugling og grov seksuell utnyttelse av kvinner.
Oslo statsadvokatembeter mener at terrortrusselen har endret seg de siste 10 år, og at dette også gjelder Norge. Den økende faren for terror er noe vi deler med de fleste land. Selv om det synes å være en lav eller moderat vedvarende trussel mot Norge og norske interesser, presiserer denne høringsinstansen at vurderingen av trusselbildet er usikker og kan variere. Embetet gjør samtidig gjeldende at terrorisme er et upresist begrep:
«Et kjernepunkt er likevel at det rammer uskyldige ofre. Dette er også tilfellet med annen grov voldskriminalitet. Det særegne er antagelig at man søker å skape en generell frykt for å oppnå politiske mål og viljen til i noen tilfeller å bruke helt ekstreme virkemidler. ...
Rett nok er «terrortrusselen» høyere enn for 10 år siden. På den annen side er det klart at terrortrusselen mot Norge antagelig er lavere enn for de fleste større land i Europa. Denne vurdering må selvsagt stilles opp mot dagens lovgivning. Etter gjeldende lovgivning er det straffbart å «planlegge» eller «forberede» en terrorhandling, jf. straffeloven § 147 a, siste ledd. Strafferammen er 12 år og alle tvangsmidler kan således brukes. Flertallets vurdering av dette spørsmål er at PST i noen tilfeller ikke klarer å oppfylle lovens krav til mistanke. Den naturlige vei å gå burde da være å vurdere om lovens krav (skjellig grunn) er for strenge. ...»
Advokatforeningen knytter sine kommentarer særskilt til behovet for å ta i bruk romavlytting som etterforskingsmetode, og tar utgangspunkt i at det må finne sted en avveining mellom hensynet til samfunnsbeskyttelse på den ene side og hensynet til rettssikkerhet, personvern og beskyttelse av privatlivet på den annen side. Advokatforeningen kan imidlertid ikke se at trusselsituasjonen og kriminalitetsutviklingen i Norge er slik at det i dag er dokumentert et behov for romavlytting, selv om den senere tids kriminalitetsutvikling i Norge, hva gjelder alvorlige lovbrudd, ser ut til å være preget av profesjonalitet og god organisering.
Datatilsynet mener at utredningen ikke inneholder tungtveiende argumentasjon for at det alminnelige politiet har behov for en utvidet tilgang til straffeprosessuelle tvangsmidler:
«Datatilsynet ønsker å rette et kritisk søkelys mot den stadige utvidelsen av politimetoder, da tilsynet ser en fare for at nye metoder avfostrer ytterligere utvidelser. Straks politiet blir tilført nye metoder, finner tunge kriminelle måte å omgå disse på og et mulig behov for utvidelse av de eksisterende metoder etableres. Dette er en ond sirkel som medfører innskrenking av den enkeltes private sfære. Det vil hele tiden være en pågående kamp mellom samfunnet som helhet og de kriminelle. I takt med utvidelsene, risikerer vi at flere og flere uskyldige innlemmes innenfor metodebrukens radius, mens de man virkelig ønsker å bekjempe ofte vil være et hestehode foran.»
KROM mener utvidet tvangsmiddelbruk eller innføring av nye tvangsmidler ikke er veien å gå for å endre dagens kriminalitetsbilde:
«Norge er i dag å anse som et fredelig samfunn med relativt lite vold og kriminalitet. Faren er stor for at man ved lovfesting av de nye metodene er med på å skape en illusjon om at Norge har et uttrygt samfunn og at man til en hver tid står i fare for å miste liv, helse og sikkerhet. ...»
Organisasjon mot politisk overvåking (OPO)mener Politimetodeutvalgets flertall legger til grunn en beskrivelse av trusselsituasjonen i Norge «som det overhodet ikke er dekning for». OPO mener at utvalget på en lettvint måte slår fast at trusselsituasjonen er meget alvorlig.
3.4.4 Departementets vurdering
I lys av utredningen og synspunktene som har kommet frem under høringen, legger departementet til grunn at den alvorlige og organiserte kriminaliteten utgjør en større trussel i dag enn for bare få år siden. Dette underbygges blant annet at høringsuttalelsene fra riksadvokaten, Politidirektoratet og Utenriksdepartementet. Mange kriminelle synes å ha blitt mer profesjonelle, og stadig flere straffbare handlinger utøves på en brutal og hensynsløs måte ved rå bruk av makt, trusler eller våpen. Kriminaliteten synes å være grundig planlagt, og utført i en mer organisert form enn før. Profesjonaliteten i de kriminelle miljøene viser seg blant annet ved bruk av teknologiske hjelpemidler, ulike midler for å skjule eller kamuflere den kriminelle virksomheten og ved at det i forberedelsen til og gjennomføringen av en forbrytelse oftere enn før trekkes veksler på flere former for spisskompetanse. Denne kompetansen hentes både innenlands og utenlands. Disse og andre årsaksfaktorer har samlet sett gjort det vanskeligere for politiet å komme den grove kriminaliteten til livs.
For så vidt gjelder risikoen for at Norge skal bli utsatt for terrorhandlinger eller sabotasje, bør utvalgets vurderinger suppleres av en rapport fra januar 2005, utarbeidet av tre forskere ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI). I rapporten (Notat nr. 673 - Hva gjør Norge utsatt for terrorisme (Arnesen, Bjørgo og Mærli)) uttales at det til tross for en «begrenset internasjonal terrortrussel mot Norge, kan noen utviklingstrekk, forhold og situasjoner bidra til at trusselbildet blir mer alvorlig, og aktualisere sårbarheter i det norske samfunnet». Videre heter det blant annet:
«Internasjonalt har Norge fremstått som et lite, fredsommelig land i utkanten av verden. Slik oppfattes vi ikke nødvendigvis lenger - iallfall ikke i alle miljøer som gjør bruk av terroristiske midler. Nye forhold og omstendigheter kan bidra til å gjøre Norge til et aktuelt mål for terrorisme og sabotasje for utenlandske aktører.»
Forskerne identifiserer følgende områder som særlig sårbare for terrorisme og sabotasje: Energiproduksjon, transportsikkerhet, informasjons- og kommunikasjonsteknologi, kontroversielle næringer og aktiviteter, symbolobjekter og -personer og utenlandske mål i Norge.
Departementet ser ikke behov for å supplere utredningen og høringen med ytterligere analyser av kriminalitetsbildet. Spørsmålet er om utviklingen som er beskrevet, kan begrunne utvidelser av adgangen til å bruke straffeprosessuelle tvangsmidler for å forebygge eller avverge den mest alvorlige kriminaliteten, samt om utviklingen kan begrunne innføring av nye inngripende etterforskingsmetoder, som for eksempel romavlytting. Dette vil bli nærmere vurdert i tilknytning til de enkelte lovforslagene, se særlig kapittel 5, 6 og 7. Noen utgangspunkter vil imidlertid bli skissert allerede her.
Sammenliknet med en rekke andre land har norske myndigheter tradisjonelt utvist tilbakeholdenhet med å ta i bruk inngripende etterforskingsmetoder. Norsk strafferett og straffeprosess bygger på en tradisjon med en nøktern og begrenset bruk av inngripende etterforskningsmetoder, og hvor slike metoder bare tillates brukt hvor dette anses strengt nødvendig. Departementet ønsker å holde fast ved denne tradisjonen. Dersom det skal innføres nye og inngripende metoder, eller anvendelsesområdet for eksisterende metoder skal utvides, må kriminalitetsutviklingen gi klare indikasjoner i retning av at det eksisterer et behov for slike lovendringer. Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet og krav på personvern tilsier at lovgiverne bare bør utvide bruken av tvangsmidler på områder hvor kriminalitet utgjør en alvorlig trussel, og hvor politiet ikke kan bekjempe denne trusselen effektivt med allerede tillatte virkemidler. Riktignok bør de rettshåndhevende myndigheter ikke til enhver tid ligge på «etterskudd» i forhold til de kriminelle miljøene og deres metoder for utøvelse av straffbare handlinger. Dette bør imidlertid unngås ved at lovgiverne jevnlig vurderer behovet for mer inngripende metodebruk i lys av kriminalitetsutviklingen og det til enhver tid rådende trusselbildet, ikke ved å forsøke å ligge på «forskudd» gjennom å åpne for tvangsmiddelbruk som det vil kunne komme til å bli behov for i fremtiden, men som det ikke er dokumentert behov for nå.
I trusselvurderingen må det legges særlig vekt på hvor alvorlige handlinger som kan tenkes å bli begått, hvilke rettsgoder som kan bli rammet og hvor omfattende skadevirkninger som kan komme til å inntre. Dersom de sannsynlige skadevirkningene er særlig store, som for eksempel hvor det er spørsmål om å avverge terrorhandlinger hvor liv kan komme til å gå tapt, bør det få betydning for hvilke vilkår som bør stilles før tvangsmidler kan tas i bruk. En ikke urealistisk mulighet for at terrorhandlinger kan komme til å bli begått på norsk jord, kan etter departementets syn utgjøre en tilstrekkelig begrunnelse for mer inngripende metodebruk. Forutsetningen må imidlertid være at dagens metoder ikke strekker til i terrorbekjempelsen. Terskelen for å utvide metodetilgangen for å avverge mindre alvorlige straffbare handlinger, bør være langt høyere.
I vurderingen av behovet for utvidet tvangsmiddelbruk, eller innføring av nye tvangsmidler, må trusselsituasjonen sammenholdes med allerede tillatt metodebruk. Som utgangspunkt må det kreves at lovendringene reelt sett vil kunne effektivisere kriminalitetsbekjempelsen. Utvidet tvangsmiddelbruk eller innføring av nye tvangsmidler kan bare forsvares dersom politiet ikke effektivt klarer å forebygge, avverge eller oppklare den aktuelle typen kriminalitet med allerede tillatt tvangsmiddelbruk.
Alt etter forbrytelsestype, gjerningspersonens tilknytning til bestemte miljøer, anvendt teknologi mv. kan det være forskjellige og sammensatte årsaker til at politiet kommer til kort innenfor rammen av gjeldende rett. Politiet kan allerede bruke et bredt spekter av tvangsmidler i strafforfølgningen av de fleste grove former for kriminalitet, jf. oversikten i punkt 3.2.2 og 3.2.3. I den grad politiet i dag kommer til kort og ikke klarer å avverge alvorlige straffbare handlinger, har det gjerne sammenheng med at tvangsmidler bare kan benyttes der det foreligger skjellig grunn til mistanke om at en straffbar handling allerede er begått. Som det går frem av redegjørelsen for gjeldende rett, er det i dag nokså begrensede muligheter til å bruke tvangsmidler for å avverge straffbare handlinger som det er grunn til å tro at vil komme til utførelse, men som ennå ikke er begått. Dagens rettstilstand gir også de kriminelle enkelte «fristeder», som vanskeliggjør politiets arbeid med å bekjempe alvorlig kriminalitet. Blant annet gjør forbudet mot romavlytting det mulig for kriminelle miljøer å tilpasse sin kommunikasjon slik at den ikke fanges opp av politiet. Politiet kommer ofte til kort i forhold til den organiserte kriminaliteten, begått av personer med tilknytning til lukkede miljøer som praktiserer en hard indre justis. Her kan det være vanskelig for politiet å få tak i informasjon som er nødvendig for å kunne forebygge, avverge eller forfølge straffbare handlinger. Dels vil ellers effektive metoder - som for eksempel tradisjonell spaning, bruk av informanter eller infiltrasjon - være lite egnet eller nær umulige å bruke på disse områdene. Dels vil bruk av slike metoder - særlig infiltrasjon - kunne innebære en uakseptabelt stor sikkerhetsrisiko. De allerede tillatte formene for kommunikasjonsavlytting mv. vil heller ikke alltid produsere resultater. Årsakene til dette kan blant annet være at de kriminelle miljøene bruker uregistrerte mobiltelefoner og kontantkort, at de unnlater å kommunisere med teknologiske hjelpemidler (og for eksempel begrenser seg til å samtale i lukkede rom), eller at de benytter seg av mer avansert teknologi, kryptering av data mv.
Departementet legger stor vekt på å utforme eventuelle bestemmelser som åpner for utvidet bruk av eksisterende tvangsmidler eller innfører nye, så målrettet som mulig. Det er først og fremst de organiserte kriminelle miljøene som skal rammes av utvidelsene. Personer som ikke har gjort seg fortjent til å komme i politiets søkelys, bør så langt det er mulig beskyttes.
Inngripende tvangsmidler som rom- og kommunikasjonsavlytting bør bare kunne brukes for å forebygge, avverge eller strafforfølge bestemte former for kriminalitet, som samfunnet har en særlig interesse av å bekjempe. Nye inngrepshjemler bør derfor knyttes opp mot særlig utvalgte straffebud eller forbrytelsestyper. Det bør stilles krav til grunnlaget for mistanken, og etter departementets syn bør det også stilles krav om at det må være påvist et konkret behov for at tvangsmidler skal kunne brukes (et såkalt indikasjonskrav). Det kan for eksempel være grunn til å kreve at bruken av tvangsmidlet - i den konkrete saken - må antas å være av vesentlig betydning for å kunne avverge den straffbare handlingen, og at avverging ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort. Slike tilleggsvilkår kan bidra til ytterligere å målrette metodebruken, ved å redusere risikoen for bruk i utrengsmål.
Adgangen til å anvende tvangsmidler bør ikke utvides uten at det tas tilbørlig hensyn til rettssikkerhet og personvern. I avveiningen som må foretas mellom disse hensynene og behovet for samfunnsbeskyttelse gjennom effektiv kriminalitetsbekjempelse, kan det være at ytterligere begrensninger bør legges på inngripende metodebruk - ut over de begrensningene som følger av kravene til egnethet og effektivitet. Departementet vil særlig framheve viktigheten av forholdsmessighetsprinsippet - som gjelder ved all bruk av tvangsmidler - samt av at metodebruken undergis gode og effektive kontrollordninger. Samtidig skal det understrekes at tvangsmidler i gitte situasjoner kan være mer personvernvennlige og mindre inngripende enn ulovfestede metoder - for eksempel er det ikke gitt at teknisk sporing alltid er mer inngripende enn spaning. Der slike tvangsmidler samtidig vil kunne bidra til å effektivisere kriminalitetsbekjempelsen, vil slike hensyn kunne gi grunnlag for å tillate utvidet bruk av dem.
At en i noen land bruker tvangsmidler som ikke er tillatt i Norge, kan tenkes å tiltrekke visse former for organisert kriminalitet. Det kan bli mer attraktivt for organiserte kriminelle å operere fra eller i Norge dersom politiets virkemidler her er mindre effektive enn i andre land. Slike forskjeller kan imidlertid ikke etter departementets syn i seg selv begrunne utvidet bruk av tvangsmidler eller innføring av nye, med mindre det er dokumentert et reelt behov for metoden også i Norge.