12 Utvidelse av den militære påtalemyndighets kompetanse

12.1 Gjeldende rett

Ved lov 24. juni 1994 nr. 36 fikk straffeprosessloven en ny tiende del om rettergangsmåten i militære straffesaker. Siktemålet ved revisjonen var å forenkle og harmonisere rettergangsreglene for militære straffesaker med reglene for borgerlige straffesaker. De nye reglene trådte i kraft 1. juli 1997.

Kompetansen til å ta ut tiltale i militære straffesaker er regulert i straffeprosessloven § 474. Første ledd omhandler situasjonen i fredstid, og annet ledd omhandler situasjonen i krigstid. Det er bare fredstidsreglene som nå foreslås endret.

Av § 474 første ledd første punktum går det frem at statsadvokaten avgjør spørsmålet om tiltale i saker om militære forbrytelser når det ikke hører under Kongen i statsråd eller riksadvokaten å avgjøre spørsmålet. Ordningen tilsvarer regelen som gjelder for borgerlige straffesaker i straffeprosessloven § 66, sammenholdt med §§ 64 og 65. I praksis betyr ordningen bl. a. at tiltale må tas ut av Kongen i statsråd for handlinger som er begått i tjenesten av militært befal som er embetsmenn utnevnt av Kongen i statsråd. Dette gjelder en stor andel av det militære befal.

Paragraf 474 første ledd annet punktum bestemmer at politiet avgjør spørsmålet om tiltale i saker om militære forseelser, og i saker om forbrytelser dersom politiet ellers er gitt slik kompetanse med hjemmel i § 67 annet ledd. Påtaleinstruksen § 22-2 gir regler om utvidet kompetanse for politiet i forbrytelsessaker. Den praktisk viktigste gruppen forbrytelser begått av militært personell hvor politiet har tiltalekompetanse, er overtredelser av militær straffelov § 34 om ulovlig fravær.

Militærjuristenes kompetanse i fredstid er begrenset til utferdigelse av forelegg. Av § 474 første ledd tredje punktum følger det at generaladvokaten, førstekrigsadvokaten og krigsadvokaten har samme kompetanse til å utferdige forelegg som politiets embets- og tjenestemenn med påtalemyndighet.

Politiets kompetanse til å utferdige forelegg omfatter for det første forseelsessaker. Det fremgår forutsetningsvis av § 67 annet ledd første punktum. Når politiet har tiltalekompetanse i forseelsessaker, kan det også utferdige forelegg. Dette går også frem av § 255, og er dessuten direkte sagt i påtaleinstruksen § 20-3 første ledd første punktum.

I forbrytelsessaker kan politiet utferdige forelegg når politiet er delegert påtalekompetanse etter annet ledd annet punktum. Det følger av § 67 sammenholdt med påtaleinstruksen § 20-3 annet ledd første punktum jf. § 22-2. Delegeringen til politiet omfatter bl. a. overtredelse av militær straffelov § 34, som er en praktisk viktig gruppe overtredelser. I andre forbrytelser kan politiet utferdige forelegg etter § 67 tredje ledd når strafferammen ikke er høyere enn fengsel i ett år.

Den militære straffelov § 34 inneholder flere straffalternativer. Etter annet ledd første straffalternativ straffes en «krigsmand» for ulovlig fravær med arrest eller med fengsel inntil 3 måneder dersom fraværet ikke er lenger enn 7 dager. I disse tilfellene regnes overtredelsen som forseelse, jf. militær straffelov § 2, og den militære påtalemyndighet kan utferdige forelegg med hjemmel i § 474 første ledd tredje punktum, jf. § 67 annet ledd første punktum. Etter annet straffalternativ, som gjelder hvis fraværet er lenger enn 7 dager, er strafferammen arrest eller fengsel inntil 2 år. Overtredelsen er dermed en forbrytelse, og den militære påtalemyndighet har foreleggskompetanse etter regelen i § 67 annet ledd annet punktum og påtaleinstruksen §§ 20-3 og 22-2, jf. ovenfor, i den grad politimesteren har delegert myndighet til embets- og tjenestemenn med påtalekompetanse. I militære straffesaker kan det også gis forelegg på arrest, jf. straffeprosessloven § 479.

I praksis avgjøres saker om fravær mellom 7 og 12 dager ved forelegg på arrest. Saker om fravær ut over 12 dager medfører i utgangspunktet tiltale. Tiltale kan ikke tas ut av den militære påtalemyndighet, men må besluttes av politiet på grunnlag av militærpolitiets etterforskning og militærjuristenes tilrådning og forslag til tiltale.

Den militære påtalemyndighet aktorerer fraværssakene og andre militære straffesaker for retten, jf. straffeprosessloven § 476. I løpet av 2000 utførte krigsadvokatene 171 aktorater, i det vesentlige i saker etter militær straffelov § 34. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden var 20 måneder og 19 dager.

12.2 Generaladvokatens forslag

I brev 29. august 2001 til riksadvokaten, med kopi til Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet, foreslo generaladvokaten at Justisdepartementet fremmer forslag om at den militære påtalemyndighet får samme kompetanse som politiet til å ta ut tiltale i militære straffesaker.

Som begrunnelse for forslaget viser generaladvokaten til at en slik ordning vil være mer helhetlig og ikke så fragmentarisk som nå, og at den militære påtalemyndighet i krigstid har den samme påtalekompetanse som statsadvokatene. Generaladvokaten påpeker at de militære straffesakene hvor det tas ut tiltale, i det alt vesentlige dreier seg om ulovlig fravær, og fortsetter slik:

«Etter generaladvokatens syn er dette et svært tungvint og forsinkende system i forhold til den militære del av strafferettspleien. Fraværssakene er - med svært få unntak - kurante og enkle straffesaker. Hovedforhandlingen i sakene varer sjelden mer enn et par timer. Til tross for dette tar det ofte mer enn to år før sakene blir pådømt i retten, siden det ulovlige fraværet fant sted.

...

Den vesentlige årsaken til denne forsinkelsen er at vedkommende krigsadvokat etter sin tilrådning og forslag til tiltale, må sende saken til den borgerlige påtalemyndighet for avgjørelse av tiltalespørsmålet. Med det store antall straffesaker som hver politijurist/statsadvokat normalt behandler, får disse militære straffesakene lang saksbehandlingstid som uprioriterte saker. En skal ikke se bort fra at sakene kan bli liggende hos enkelte politijurister ut fra at dette er saker som juristene ellers har liten erfaring med.

Denne forsinkelsen er ikke på noen måte akseptabel. For mistenkte blir ventetiden en unødig belastning. Straffens allmennpreventive effekt blir dertil svekket ved at domstolene på grunn av påtalemyndighetens sommel og tidsspille, i stedet for utgangspunktet om ubetinget fengsel i fraværssakene, må ilegge betinget fengsel.

Ordningen med dobbelt behandling i den militære og borgerlige påtalemyndighet for fraværssakene synes heller ikke å ha noen annen fornuftig forklaring enn at sakene - som er ferdig etterforsket av militærpolitiet og behandlet av krigsadvokat - også inngår i politidistriktenes/statsadvokatembetenes statistikk over antall tiltalebeslutninger.

...

I forhold til generaladvokatens tidligere fremsendte forslag bør det presiseres i lovteksten at den militære påtalemyndighet også får delegert påtalekompetanse etter mil strl § 34, ettersom kompetansen her ikke er tillagt politiet som sådan, men politimesteren og de av ham særskilt bemyndigede politijurister, jf. påtaleinstruksen § 22-2.

En slik utvidet påtalekompetanse vil effektivisere de militære straffesaker, samtidig som at politijuristene/statsadvokatembetene får frigjorte ressurser til å bedre håndtere de ikke-militære straffesaker.»

Generaladvokaten foreslår i brevet at § 474 første ledd tredje punktum gis denne ordlyd:

«Generaladvokaten, førstekrigsadvokatene og krigsadvokatene har dog for de militære forbrytelser og forseelser samme påtalekompetanse som politiet, herunder kompetanse til å avgjøre spørsmålet om tiltale etter militær straffelov § 34.»

Generaladvokaten fremholder:

«En slik formulering vil dekke også dagens hjemmel for den militære påtalemyndighet til å ilegge forelegg. Den foreslåtte ordning vil fortsatt muliggjøre at politiet/statsadvokatene kan avgjøre tiltalespørsmålet av nevnte militære straffesaker, typisk der det foreligger andre straffbare forhold, og særskilt pådømmelse av de militære forhold ikke er naturlig etter strpl § 13.»

Generaladvokaten gir uttrykk for at den foreslåtte lovendringen bør fremmes i forbindelse med Justisdepartementets planlagte proposisjon om hurtigere straffesaksbehandling.

Det går frem av sitatene ovenfor at generaladvokaten også tidligere har fremmet det samme forslaget til lovendring. Dette skjedde i 2000, 1998 og 1995. Ved disse anledninger foreslo generaladvokaten også en rekke andre justeringer i straffeprosesslovens tiende del og lovgivningen om militære straffesaker for øvrig. Disse forslagene har departementet foreløpig ikke hatt ressurser til å følge opp, og de vil ikke bli omtalt nærmere i proposisjonen her.

12.3 Høringen

På bakgrunn av generaladvokatens siste brev sendte departementet 13. mars 2002 spørsmålet på en rask og begrenset høring til Den norske Dommerforening, Den Norske Advokatforening og Forsvarergruppen av 1977. Fristen for å uttale seg ble satt til 20. mars 2002. Ingen av adressatene hadde innvendinger mot forslaget.

Forsvarsdepartementet og riksadvokaten, som begge var adressater for generaladvokatens brev, har også uttalt seg om forslaget.

Forsvarsdepartementet uttaler i brev 19. september 2001 til Justisdepartementet at det støtter forslaget, og viser til at det i betydelig grad vil effektivisere den militære delen av strafferettspleien.

Også riksadvokaten gir sin tilslutning til realiteten i forslaget, men har likevel enkelte merknader til utformingen av bestemmelsen. Riksadvokaten foreslår at den militære påtalemyndighet gis samme kompetanse som «politimesteren» og ikke som «politiet», og begrunner synspunktet slik:

«En slik formulering vil klargjøre to forhold:

• Den miltære påtalemyndighet vil ha påtalekompetanse i saker vedrørende militær straffelov § 34 uten at de er meddelt utvidet påtalekompetanse i forbrytelsessaker. Av påtaleinstruksen § 22-2 annet ledd følger at det bare er politimesteren som har slik kompetanse uten særskilt meddelelse.

• Av en slik formulering gjøres det også klart at den militære påtalemyndighet har kompetanse til å erklære anke i saker om forseelser, jf. straffeprosessloven § 68 første ledd.»

12.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i at det er behov for å endre reglene, og slutter seg til realiteten i generaladvokatens forslag om å gi militærjuristene samme tiltalekompetanse som politiet i militære straffesaker.

Forslaget fikk tilslutning fra Forsvarsdepartementet og riksadvokaten. De øvrige høringsinstansene hadde ingen innvendinger.

Ved siste revisjon av rettergangsmåten for militære straffesaker var det et mål at den militære påtaleordning i størst mulig grad skulle harmoniseres med ordningen i borgerlige straffesaker. Samtidig ble hensynet til de særlige behov som gjør seg gjeldende i militære straffesaker, understreket, jf. Ot.prp. nr. 43 (1993-94) om lov om endringer i straffeprosessloven m.v. (rettergangsmåten i militære straffesaker) s. 14. Det har nå vist seg at den ordning som ble innført ved revisjonen, på dette punktet ikke tar tilstrekkelig hensyn til et mål om å avvikle de militære straffesakene med rimelig hurtighet. Dette må etter departementets syn veie tyngre enn harmoniseringshensynet.

Departementet deler generaladvokatens, Forsvarsdepartementets og riksadvokatens oppfatning om at dagens ordning er unødig omstendelig og forsinkende. Departementet slutter seg til generaladvokatens begrunnelse, som er gjengitt under punkt 12.2 ovenfor, og fremhever særlig følgende:

Etter at krigsadvokaten på bakgrunn av militærpolitiets etterforskning har utarbeidet sin tilråding og forslag til tiltale, sendes saken til den borgerlige påtalemyndighet for den formelle avgjørelsen av tiltalespørsmålet. Den faglige bearbeidingen av saken er da allerede i det alt vesentlige gjort. I praksis er det ytterst sjelden at den borgerlige påtalemyndighet ikke følger innstillingen fra militærjuristen. Likevel blir de militære straffesakene liggende uforholdsmessig lenge hos den borgerlige påtalemyndighet. Det er fare for at disse sakene nedprioriteres hos den borgerlige påtalemyndighet, som er tungt nok belastet med de borgerlige straffesakene og som har begrenset erfaring med de militære straffesakene.

De militære juristene har derimot opparbeidet seg en særskilt kompetanse i disse sakene. Å gi disse utvidet selvstendig påtalemyndighet, er derfor ubetenkelig fra et rettssikkerhetssynspunkt. Tvert om vil det være en fordel for den tiltalte om hans sak kan behandles raskere. Adskillig tid kan spares for ham ved at tiltalespørsmålet avgjøres av den militære påtalemyndighet uten å måtte gå veien om den borgerlige påtalemyndighet.

Hos politiet vil det frigjøres tid og ressurser. Noen merbelastning av betydning for den militære påtalemyndighet vil lovendringen neppe medføre. Krigsadvokatene bruker allerede i dag tid på å vurdere tilrådingen til politiet, og må i alle tilfelle forberede seg for å føre aktoratet.

Også hensynet til rettsenhet på området taler for å legge selvstendig tiltalekompetanse til den militære påtalemyndighet. Avgjørelsen av sakene blir konsentrert hos færre personer som har opparbeidet seg særlig kunnskap på området gjennom behandlingen av et stort antall saker.

Hvis den militære påtalemyndighet gis selvstendig kompetanse til å ta ut tiltale i visse militære straffesaker, oppstår spørsmålet om politiet bør beholde sin kompetanse på det samme området. Departementet er kommet til at det er hensiktsmessig at den militære og den borgerlige påtalemyndighet har sideordnet kompetanse her, på samme måte som i dag hva gjelder foreleggssakene. I praksis vil den militære påtalemyndighet avgjøre de fleste sakene som omfattes av ordningen. Det kan imidlertid tenkes at ulovlig fravær er kombinert med overtredelser av den borgerlige straffelov, hvor bare politiet har tiltalekompetanse. I så fall kan det være en fordel om tiltalen for samtlige forhold tas ut av politiet med henblikk på en samlet pådømmelse, eventuelt etter en innstilling fra den militære påtalemyndighet forsåvidt gjelder overtredelsen av den militære straffelov. Departementet legger til grunn at eventuelle uklarheter omkring den nærmere arbeidsdelingen i saker hvor begge påtalemyndigheter er kompetente, vil bli løst ved instruks.

Når det gjelder den lovtekniske utformingen av bestemmelsen, har departementet valgt en noe annen og enklere løsning enn i generaladvokatens forslag.

Departementet er enig med riksadvokaten i at den militære påtalemyndighets tiltalekompetanse bør likestilles med politimesterens, og ikke med politiets. Hovedformålet med lovendringen er å forenkle og påskynde behandlingen av de fraværssakene etter den militære straffelov § 34 som ikke avgjøres ved forelegg. Tiltalekompetansen her er med hjemmel i straffeprosessloven § 67 annet ledd annet punktum delegert til politimesteren, jf. påtaleinstruksen § 22-2. Andre embets- og tjenestemenn i politiet som ellers har påtalemyndighet, har ikke tiltalekompetanse i disse sakene uten at politimesteren uttrykkelig har tildelt dem dette.

Det innebærer en viss utvidelse av gjeldende kompetanse til å utferdige forelegg at militærjuristene skal likestilles med politimesteren. Politimesteren vil i alle tilfelle ha samme foreleggskompetanse som politiets embets- og tjenestemenn med påtalemyndighet, men har i tillegg delegert kompetanse etter § 67 annet ledd annet punktum.

Ved å sidestille militærjuristenes kompetanse med politimesterens, gis dessuten den militære påtalemyndighet kompetanse til å beslutte anke i forseelsessaker, jf. straffeprosessloven § 68 første ledd siste punktum. Dette er en hensiktsmessig ordning.

Presiseringen i generaladvokatens forslag av at påtalekompetansen gjelder militære forbrytelser og forseelser, er det etter departementets syn ikke behov for. Det samme gjelder henvisningen til militær straffelov § 34. Begge deler følger av at militærjuristenes kompetanse likestilles med politimesterens, og tredje punktum må leses i sammenheng med annet punktum og med § 67 annet ledd.

Som generaladvokaten fremholder, vil en regel som gir militærjuristene samme tiltalekompetanse som politimesteren, også dekke en hjemmel for den militære påtalemyndighet til å utferdige forelegg. Departementet er enig i at foreleggsalternativet ikke lenger trenger å nevnes uttrykkelig i lovteksten.

Som sagt ovenfor, er behovet for utvidet tiltalekompetanse for den militære påtalemyndighet først og fremst knyttet til fraværssakene etter den militære straffelov § 34. Selv om kompetanseregelen etter sin ordlyd ikke er begrenset til disse sakene, vil en slik begrensning følge indirekte av at disse straffesakene er de eneste sakene om militære forbrytelser hvor politimesteren er tillagt tiltalekompetanse.