2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Hurtigere straffesaksbehandling

Det totale tidsforløpet ved behandlingen av straffesaker har vært urovekkende langt. En effektivisering av strafferettspleien kan både styrke straffens preventive virkning og tilliten til rettssystemet. Derfor har det vært en av Justisdepartementets mest prioriterte oppgaver de senere år å bidra til å sikre en hurtigere straffesaksbehandling. Store lokale forskjeller mht. saksbehandlingstid har tydet på at forbedringspotensialet har vært stort.

Justisdepartementet oppnevnte 16. juni 1999 to arbeidsgrupper, som fikk i oppdrag å se nærmere på saksbehandlingstiden i straffesaker fra anmeldelse er mottatt til fullbyrdelse er iverksatt. Gruppen skulle kartlegge flaskehalser og komme med forlag til hvordan saksbehandlingstiden kan reduseres.

Arbeidsgruppe I tok for seg perioden mellom anmeldelse og påtalevedtak i politiet. Gruppen ble ledet av assisterende riksadvokat Hans-Petter Jahre, og besto for øvrig av politimester Ragnar Auglend (erstattet av politimester Odd Olsen Ingerø fra 1. oktober 1999), politiinspektør Ingrid Wirum, politiavdelingssjef Leif Erik Nilsen og advokat Harald Stabell. Arbeidsgruppen avga sin rapport 20. juni 2000. Rapporten var enstemmig.

Arbeidsgruppe II beskjeftiget seg med perioden fra påtalevedtak i politiet til fullbyrdelse. Denne gruppen ble ledet av lagmann Jan Martin Flod. De øvrige medlemmene var statsadvokat Olav Helge Thue, administrasjonssjef Stein Nilsen, advokat Ellen Holager Andenæs og direktør Are Høidal. Arbeidsgruppe II avga sin rapport 26. juni 2000. Også denne rapporten var enstemmig.

Justisdepartementet arrangerte 15. juni 2000 et symposium hvor arbeidsgruppene presenterte sine sluttrapporter. På dette symposiet deltok en rekke representanter fra domstolene, påtalemyndigheten og organisasjonene.

Arbeidsgruppene fremmet forslag om endringer både i rutiner, instrukser og regelverk. Flere av de lovgivningstiltak som arbeidsgruppene vurderte, er allerede fulgt opp:

• Ved lov 3. mars 2000 nr. 13 ble straffeprosessloven § 13 endret, slik at den ikke lenger gir noe pålegg om å forene straffesaker. Påtalemyndigheten kan nå fremme flere saker mot en siktet som har begått flere lovbrudd. Dermed slipper man at saker blir forsinket når lovbrytere stadig begår nye lovbrudd som må etterforskes.

• Ved lov 2. mars 2001 nr. 7 ble straffeloven § 59 endret for å sikre at det ved straffutmålingen legges større vekt enn før på tilståelser. Nå står det uttrykkelig i loven at retten skal ta det i betraktningen under straffutmålingen hvis den siktede har avgitt en uforbeholden tilståelse. Retten har ikke plikt til å legge vekt på tilståelsen; det er opp til rettens skjønn om det skal gis fradrag i straffen, eventuelt hvor stort fradraget skal være. Før lovendringen ble tilståelser trolig tillagt liten vekt ved straffutmålingen i hverdagssakene. Formålet med lovendringen er å gi den siktede et incitament til å tilstå, slik at saken kan behandles enklere og raskere.

• Ved lov 4. mai 2001 nr. 16 ble reglene om forkynnelse av dommer i straffesaker vesentlig endret (domstolloven ny § 159 a, jf. straffeprosessloven § 42 og § 310 mv.). Rettens ansvar for forkynnelsen er fremhevet i loven. To nye forkynnelsesmåter er innført: domsforkynnelse (forkynnelse samtidig med domsavsigelsen) og fremmøteforkynnelse (forkynnelse på rettens kontor eller et annet egnet sted). Den siktede skal varsles på forhånd. Møter han ikke ved forkynnelsen, begynner likevel ankefristen å løpe. Formålet er at forkynnelsen skal gå raskere, slik at sakene kan bli tidligere rettskraftig og fullbyrdelsen kan starte før. - Ved den samme lovendringen ble også forhørsrettens domskompetanse i førerkortsaker utvidet (straffeprosessloven § 248). Dermed kan flere slike saker behandles raskt og enkelt.

I januar 2001 ble det såkalte Sanksjonsutvalget nedsatt. Utvalget skal fremheve konkrete lovbrudd som kan avkriminaliseres og komme med forslag til alternative sanksjoner som kan være mer hensiktsmessige og effektive enn straff. Det skal også vurdere om adgangen til å gi forenklet forelegg bør utvides. Utvalget ledes av ass. riksadvokat Hans-Petter Jahre, og har frist 1. august 2002.

I proposisjonen her behandles de fleste øvrige forslag til lovendringer som de to arbeidsgruppene har foreslått. Men enkelte lovtiltak må av ulike grunner behandles senere. Det gjelder i hovedsak et forslag om å utvide politiets påtalekompetanse og ulike spørsmål som gjelder juryordningen og siling av ankesaker. Arbeidsgruppe I foreslår dessuten at Straffelovrådet gis i oppdrag å utrede «plea bargaining». Etter departementets syn bør man avvente effekten av endringen i straffeloven § 59 om straffutmålingen ved tilståelser før et slikt utredningsarbeid eventuelt settes i gang.

Også arbeidsgruppenes forslag til andre tiltak enn lovendringerer dels fulgt opp og dels under oppfølgning. Departementet kommer ikke nærmere inn på slike andre tiltak her.

2.2 Varetekt

I mai 1998 arrangerte Justisdepartementet et symposium med temaet «Lange varetekter - et problem? Beskrivelse av dagens situasjon og mulige virkemidler som kan redusere omfanget av lange varetekter». Ikke minst fra forsvarerhold ble spørsmålet om lange varetektsfengslinger er et problem, besvart bekreftende.

Norske lovbestemmelser om varetektsfengsling og praktiseringen av reglene har også vært kritisert av internasjonale kontrollorganer:

Den europeiske torturovervåkingskomité (CPT) er i rapporten 10. mars 2000 om komiteens seneste besøk i Norge (fra 13. til 23. september 1999) særlig opptatt av bruken av restriksjoner ved varetektsfengsling (brev- og besøksforbud).

I rapporten 27. mai 1998 ser FNs torturkomité med uro på bruken av isolasjon av varetektsfengslede som har brev- og besøksforbud, og anbefaler Norge å stramme inn praksis gjennom blant annet strengere lovregulering og bedre rettslig kontroll.

FNs menneskerettskomité, som Norge rapporterer til om FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, har i sin rapport 5. november 1999 uttrykt bekymring for urimelig lang varetektsfengsling i enkelte saker. Komiteen anbefaler Norge å gjennomgå lovgivningen på dette området med tanke på å oppnå fullstendig samsvar med konvensjonens artikkel 9.

Spørsmålet om hvordan man kan redusere varetektstidens lengde henger nøye sammen med spørsmålet om hvilke tiltak som bør settes i verk for å få til en hurtigere straffesaksavvikling. Reduseres saksbehandlingstiden, vil også varetektstiden reduseres. Mange av tiltakene som departementet i proposisjonen her foreslår for å øke tempoet i straffesaker generelt, vil ha virkning også for varetektssakene. Likevel er det grunn til å vurdere særskilt om det bør foretas lovendringer spesielt med sikte på disse sakene.

Kritikken mot de norske reglene om varetekt og praktiseringen av reglene gjelder ikke bare varetektstidens lengde. Også andre sider er kritisert, særlig bruken av isolasjon. Departementet har funnet det hensiktsmessig å vurdere også slike spørsmål i proposisjonen her, blant annet fordi de ulike spørsmålene om varetekt til dels henger nært sammen.

2.3 Høringen

11. desember 2000 sendte Justisdepartementet på høring et notat med forslag til en rekke endringer i straffeprosessloven og enkelte andre lover (hurtigere straffesaksbehandling, varetekt i isolasjon mv.). De fleste forslagene bygget på forslag som de to arbeidesgruppene hadde utredet for departementet i prosjektet hurtigere straffesaksbehandling. Høringsnotatet ble sendt til følgende adressater:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Herreds- og byrettene

• Riksadvokaten

• Statsadvokatene

• Politidistriktene

• Kriminalpolitisentralen (KRIPOS)

• ØKOKRIM

• Politiets overvåkingstjeneste

• Utrykningspolitiet

• Regjeringsadvokaten

• Kriminalomsorgens utdanningssenter

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Kredittilsynet

• Amnesty International (norsk avdeling)

• Banklovkommisjonen

• Bergen forsvarerforening

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Bankforeningen

• Den norske Dommerforening

• Den norske Revisorforening

• Den Rettsmedisinske kommisjon

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet ved universitetet i Tromsø

• Finansforbundet

• Finansieringsselskapenes forening

• Forsikringsfunksjonærenes Landsforbund

• Forsvarergruppen av 1977

• Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon

• Institutt for menneskerettigheter

• Juridisk rådgivning for kvinner - JURK

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Lensmannetatens landslag

• Norges dagligvarehandels Forbund

• Norges fengselstjenestemannsforbund

• Norges Fondsmeglerforbund

• Norges Forsikringsforbund

• Norges kvinne- og familieforbund

• Norges Juristforbund

• Norges Lensmannslag

• Norges Skatterevisorers Landsforening

• Norske Assurandørers Forbund

• Norsk forening for kriminalreform, KROM

• Norsk forening for voldsofre

• Norsk krisesenterforbund

• Politiets fellesforbund

• Norske kvinnelige juristers forening

• Norske Vaktselskapers Landsforening

• Oslo Handelsstands Forening

• Politiembetsmennenes Landsforening

• Rettspolitisk forening

• Sjøassurandørenes Centralforening

• Sparebankforeningen i Norge

• Straffedes organisasjon i Norge (SON)

• Verdipapirsentralen

Høringsfristen var satt til 1. mars 2001. Følgende instanser har hatt realitetsmerknader til høringsnotatet:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Barne- og familiedepartementet

• Finansdepartementet

• Sosial- og helsedepartementet

• Utenriksdepartementet

• Agder lagmannsrett

• Borgarting lagmannsrett

• Gulating lagmannsrett

• Asker og Bærum herredsrett

• Bergen byrett

• Hadeland og Land sorenskriverembete

• Hallingdal sorenskriverembete

• Horten sorenskriverembete

• Indreøy sorenskriverembete

• Nedre Romerrike herredsrett

• Nord-Troms herredsrett

• Oslo byrett

• Romsdal sorenskriverembete

• Senja sorenskriverembete

• Stavanger byrett

• Trondheim byrett

• Riksadvokaten

• Hordaland statsadvokatembeter

• Oslo statsadvokatembeter

• Trondheim statsadvokatembeter

• Arendal politidistrikt

• Asker og Bærum politidistrikt

• Bergen politidistrikt

• Bodø politidistrikt

• Drammen politidistrikt

• Fjordane politidistrikt

• Fredrikstad politidistrikt

• Hordaland politidistrikt

• Kragerø politidistrikt

• Kristiansand politidistrikt

• Lofoten og Vesterålen politidistrikt

• Nord-Jarlsberg politidistrikt

• Nordmøre politidistrikt

• Oslo politidistrikt

• Ringerike politidistrikt

• Romerike politidistrikt

• Sarpsborg politidistrikt

• Skien politidistrikt

• Sunnmøre politidistrikt

• Telemark politidistrikt

• Troms politidistrikt

• Trondheim politidistrikt

• Vest-Agder politidistrikt

• Vestfinnmark politidistrikt

• Kriminalpolitisentralen

• ØKOKRIM

• Politiets overvåkningstjeneste

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Amnesty International (norsk avdeling)

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Revisorforening

• Forsvarergruppen av 1977

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Norsk forening for kriminalreform, KROM

• Oslo Handelsstands Forening

• Politiembetsmennenes Landsforening

• Politiets fellesforbund

• Rettspolitisk forening

• Sparebankforeningen i Norge

Departementet har i tillegg mottat synspunkter fra Finansnæringens Hovedorganisasjon, Norsk Arbeidsmandsforbund, Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund og Oslo Sporveier.

Følgende instanser har gitt uttrykk for at de ikke har noen merknader til høringsnotatet:

• Fiskeridepartementet

• Forsvarsdepartementet

• Kirke- utdannings-, og forskningsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Landbruksdepartementet

• Miljøverndepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Høyesterett

• Regjeringsadvokaten

Innholdet i høringsuttalelsene blir behandlet senere i proposisjonen i tilknytning til de enkelte punktene i lovforslaget. Som en kort beskrivelse kan det sies at høringsinstansene langt på vei støtter forslagene i høringsnotatet. Samtlige instanser som har uttalt seg, er positive til å korte ned saksbehandlingstiden i straffesaker. Et overveiende flertall mener at mange av forslagene som Justisdepartementet har fremsatt, vil kunne virke positivt og effektiviserende på straffesaksavviklingen. Dessuten fremhever flere høringsinstanser som positivt at departementet tar initiativ til å gjøre noe med de sider av norsk varetektspraksis som har vært gjenstand for kritikk både nasjonalt og internasjonalt.

Men ikke alle forslag får like sterk støtte. Særlig har en del instanser innvendinger mot forslagene om å utvide fristen til å fremstille en fengslet person for varetektsfengsling og om å begrense det frie forsvarervalget.

Av ulike grunner blir et par av punktene i høringsnotatet ikke behandlet i proposisjonen her. Det gjelder forslagene om å utvide adgangen til å gi forklaring for politiet og om å overføre kompetanse fra politiet til kriminalomsorgen.