4 Særlige mobilregulerte soner
4.1 Kort om lovforslaget
Samferdselsdepartementet foreslår i § 6-2 å innta et hjemmelsgrunnlag i ekomloven som gir politiet en begrenset rett til å ta i bruk frekvenser som er tildelt andre, dersom vilkårene for identifisering av kommunikasjonsanlegg ved bruk av teknisk utstyr etter straffeprosessloven foreligger. Videre foreslår Samferdselsdepartementet å ta inn et hjemmelsgrunnlag som gir myndigheten rett til å gi tillatelse til politiet til å ta i bruk frekvenser som allerede er tildelt andre også til andre formål av mer forebyggende karakter. Også Forsvaret og Kriminalomsorgen kan gis slik tillatelse av myndigheten.
Det forutsettes at bruken av særlige mobilregulerte soner ikke får urimelige konsekvenser for frekvensinnehaverne og sluttbrukerne, og at eventuelle uheldige sider ved etablering av mobilregulerte soner så langt som mulig avhjelpes. Hjemmelen for etablering av særlige mobilregulerte soner bør derfor avgrenses til politiet, Forsvaret og Kriminalomsorgen, som klart har identifisert et behov for en slik hjemmel.
4.2 Bakgrunnen for forslaget
Ved lov 17. juni 2005 nr. 87 om endringer i straffeprosessloven og politiloven har politiet i straffeprosessloven § 216 b annet ledd bokstav c fått adgang til å foreta identifisering av mobiltelefoner og andre kommunikasjonsanlegg ved bruk av teknisk utstyr. Lovendringen gir domstolen på visse vilkår kompetanse til ved kjennelse å beslutte at politiet kan bruke peileutstyr for å identifisere mobiltelefoner som brukes innenfor et begrenset område, som for eksempel den mistenktes bosted eller arbeidssted. Etter at telefonen er identifisert, kan politiet starte prosessen som leder til alminnelig kommunikasjonsavlytting. Gjennomføring av lovendringen i straffeprosessloven forutsetter etablering av såkalte mobilregulerte soner. Mobilregulerte soner kan opprettes ved at trafikken jammes – dvs. at det sendes ut signaler som interfererer med og blokkerer mobilsignal, og/eller ved at det etableres falske basestasjoner som avslører mobiltelefonenes identitet og deretter stjeler/overtar telefonens kontakt med nettoperatørens basestasjon (oppfangere).
Det er ikke bare for identifiseringsformål at politiet vil kunne ha behov for å benytte mobilregulerte soner. I øvelsesøyemed og knyttet til forebyggende virksomhet vil etablering av særlige mobilregulerte soner kunne være hensiktsmessig. Også for å ivareta andre viktige samfunnsmessige hensyn vil mobilregulerte soner kunne være nødvendige. I tillegg til politiet har Forsvaret identifisert et behov for særlige mobilregulerte soner, blant annet i forbindelse med øvelser. Kriminalomsorgen har understreket behovet for å få etablert mobilfrie soner i fengsler.
Frem til i dag har myndigheten ikke gitt særlig tillatelse til etablering av mobilregulerte soner. Post- og teletilsynet har fulgt et prinsipp utledet av mange års forvaltningspraksis om at frekvenser tildelt for bruk av offentlige mobilkommunikasjonstjenester, ikke samtidig skal kunne brukes av tredjepart.
4.3 Beskrivelse av gjeldende rett
De mest attraktive frekvensene, som bl.a. omfatter de som brukes til mobilkommunikasjon, tildeles i dag ofte ved auksjon. Brukerne av disse frekvensene er pålagt å betale vederlag for bruken i form av avgifter til staten. Plikten til å betale vederlag, kan hevdes å ha gitt tilbyderne forventninger om å kunne utnytte frekvensene eksklusivt frem til tillatelsen utløper.
Etter Samferdselsdepartementets oppfatning er ekomloven ikke til hinder for at frekvensene også kan brukes av tredjepart. Alle tillatelser til bruk for offentlige mobilkommunikasjonstjenester har dessuten en klausul som sier at tillatelsene kan endres av Samferdselsdepartementet til skade for innehaveren, dersom viktige samfunnshensyn tilsier det. Spørsmålet om innføring av særlige mobilregulerte soner er av prinsipiell og telepolitisk betydning. Dette taler etter Samferdselsdepartementets oppfatning for at en innføring av slike mobilregulerte soner bør synliggjøres ved en endring i ekomloven.
Tillatelsene som er gitt til bruk av frekvenser som brukes til offentlig mobilkommunikasjonstjenester, har vilkår om at nettverkene skal gi en viss geografisk og/eller befolkningsmessig dekning. Det stilles også krav om at sluttbrukerne innenfor dekningsområdet alltid skal ha tilgang til å ringe nødnummer. Krav til dekning og mulighet for nødanrop er viktige telepolitiske prinsipper som setter begrensninger i adgangen til å etablere særlige mobilregulerte soner.
4.4 Rettstilstanden i andre land
Erfaringer med bruk av særlige mobilregulerte soner i andre land er begrensede. Gjennomgående er det skepsis mot etablering av slike soner, både ved bruk av jammere og oppfangere. Frankrike har, som det første landet i Europa, tillatt bruk av oppfangere som medfører at mobiltelefoner ikke virker i kinoer, konsertsaler, teatre eller i operaer. Et grunnvilkår er at muligheten til nødanrop ivaretas. Sverige har i utgangspunkt et generelt forbud mot bruk av mobilregulerte soner, men har godtatt begrenset bruk av jammere i fengsler. Det svenske forsvaret har også fått en generell tillatelse til bruk av utstyret. Irland godtar at tilbydere installerer oppfangere som en del av det eksisterende nettet på forespørsel fra tredjeparter. Installasjonene er basert på kommersielle ordninger mellom partene. Kravet er at utstyret kan gjenkjenne nødnumre eller en liste over godkjente numre. Etter hva Post- og teletilsynet har opplyst, tillater også Tsjekkia, Estland, Nederland, Portugal og Storbritannia bruk av oppfangere på særlige vilkår.
4.5 Nærmere om lovforslaget
Samferdselsdepartementet foreslår å innta et hjemmelsgrunnlag i ekomloven som gir politiet rett til å ta i bruk frekvenser som er tildelt andre, dersom vilkårene for identifisering av kommunikasjonsanlegg ved bruk av teknisk utstyr etter straffeprosessloven § 216 b annet ledd bokstav c foreligger. Den foreslåtte bestemmelsen gir et eksplisitt rettsgrunnlag i ekomloven for politiet til å ta i bruk identifisering av kommunikasjonsanlegg som ny etterforskningsmetode gjennom tilrettelegging for frekvensbruk.
Samferdselsdepartementet foreslår videre å innta et hjemmelsgrunnlag som gir politiet mulighet til i særskilte tilfeller å søke myndigheten om etablering og bruk av mobilregulerte soner også til andre formål og da av mer forebyggende karakter. Myndigheten kan bare gi slik tillatelse når det må anses nødvendig for oppfyllelse av viktige, tjenestelige behov. Departementet foreslår også å gi Forsvaret en tilsvarende mulighet til å søke myndigheten om etablering og bruk av særlige mobilregulerte soner. Forsvarets hovedbegrunnelse for å kunne etablere mobilregulerte soner er for å kunne øve på håndtering av trusler som norske styrker i fredsbevarende operasjoner blir utsatt for. Tillatelser til Forsvaret skal som hovedregel bare kunne gis i tilknytning til øvelser, og bare for en nærmere avgrenset periode.
Samferdselsdepartementet foreslår videre at det inntas hjemmel til at myndigheten etter søknad kan gi kriminalomsorgen rett til å etablere særlige mobilregulerte soner i og i tilknytning til sine anstalter. Formålet er å hindre/kontrollere innsattes bruk av mobiltelefon. Det finnes flere virkemidler for å hindre uønsket elektronisk kommunikasjon i anstalter, som for eksempel etablering av fysiske hindre i form av metallplater eller finmasket metallnett i vegger. Samferdselsdepartementet mener denne type virkemidler ofte er å foretrekke. Departementet ser imidlertid at etablering av mobilregulerte soner, i fravær av andre virkemidler, vil kunne bidra betydelig til å forhindre ulovlig mobilbruk under straffegjennomføringen og foreslår derfor at en hjemmel om dette tas inn i ekomloven. Mobilregulert sone i og i tilknytning til ansalter vil i praksis bli permanente, i motsetning til den type mobilregulerte soner som politiet og Forsvaret vil komme til å etablere, og begrepet mobilfri sone vil være mer dekkende å bruke for denne type soner. Hensynet til transparens og mobilfrie soners permanente karakter tilsier at de berørte parter, det vil i praksis si netteierne, skal høres før slike soner etableres.
På grunn av de viktige samfunnsmessige hensyn som særlige mobilregulerte soner skal ivareta, ser Samferdselsdepartementet det ikke som en hensiktsmessig løsning at Forsvaret, politiet og kriminalomsorgen skal være avhengig av frekvensinnehaverens samtykke til etablering av særlige mobilregulerte soner. Bruk av utstyr for å etablere særlige mobilregulerte soner vil imidlertid kunne påvirke dekningsgraden, sikkerheten og stabiliteten i nettene, samt sluttbrukernes mulighet til å motta og foreta anrop i en begrenset tidsperiode. Det er derfor viktig at myndigheten til enhver tid er oppdatert om den faktiske etableringen av slike soner. På denne bakgrunn foreslås det å stille krav om at politiet når det etableres mobilregulerte soner for identifikasjonsformål, skal varsle Post- og teletilsynet så snart som mulig etter at frekvensene er tatt i bruk.
Etter straffeprosessloven § 216i skal alle bevare taushet om at det er begjært eller besluttet kommunikasjonskontroll i en sak, og om opplysninger som fremkommer ved kontrollen. For at gjennomføringen av avgjørelser etter straffeprosessloven skal fungere etter sin hensikt, er det derfor ikke hensiktsmessig å gi myndigheten rett eller plikt til å varsle frekvensinnehaverne om at særlige mobilregulerte soner vil bli etablert i hvert enkelt tilfelle. Dette er likevel ikke til hinder for at særlig autorisert personell hos netteier kan varsles når mobilregulert sone er etablert. I de tilfeller hvor Forsvaret, politiet og Kriminalomsorgen etter søknad har fått tillatelse fra myndigheten til å etablere mobilregulert sone, skal netteier normalt bli underrettet.
For Forsvaret, Kriminalomsorgen og politiet når det er til formål utover straffeprosessloven § 216 i, foreslår departementet at det ved praktiseringen av bestemmelsen gis enkeltillatelser til etablering av særlige mobilregulerte soner. I vurderingen av hvorvidt tillatelse til bruk skal gis, må dekningsgrad, sikkerhet og stabilitet i nettet i det enkelte tilfelle tas i betraktning. Samferdselsdepartementet legger opp til at Post- og teletilsynet årlig skal utarbeide en oversikt over bruken av slike mobilregulerte soner. Denne oversikten skal være offentlig.
Etter Samferdselsdepartementets syn er det i utgangspunktet naturlig å anse tillatelse til Forsvaret, Kriminalomsorgen og politiet når det er til formål utover straffeprosessloven § 216 i om å ta i bruk frekvenser tildelt andre, som et inngrep i frekvensinnehaverens rettighet, slik at forvaltningslovens regler om vedtak gjelder når slike vedtak fattes av myndigheten. På bakgrunn av tidligere praksis fra Post- og teletilsynet, legges det til grunn at det vil kunne bli behov for lukket behandling av søknader hos myndigheten . Dette vil bero på myndighetens skjønn i hvert enkelte tilfelle. Lukket behandling vil innebære at klagesaksbehandlingen unntas offentlighet etter offentlighetsloven, og at det gjøres unntak fra blant annet forvaltningslovens regler om partsinnsyn begrunnet i hensynet til rikets sikkerhet og landets forsvar.
Virksomheten til Post- og teletilsynet skal i samsvar med vedtak i Stortinget være selvfinansiert. Gebyrene skal dekke kostnadene med den delen av forvaltningsvirksomheten som Post- og teletilsynet utøver. Samferdselsdepartementet legger opp til at Forsvaret, politiet og Kriminalomsorgen ikke skal betale gebyr for mobilregulerte soner til Post- og teletilsynet. Tilsynets kostnader vil således måtte bli dekket av tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester.
Forskriftshjemmelen i bestemmelsen foreslås videreført. Med denne hjemmelen vil det blant annet bli fastsatt nærmere regler for etableringen av mobilregulerte soner i praksis, herunder rutiner for bruk, utstyr, tekniske begrensninger og liknende. Av forskriften vil det fremgå at man ved bruk av mobilregulerte soner må vurdere konsekvensene av, og ta hensyn til, personvernet. Forskriften er ment å tre i kraft samtidig med lovendringene. Det er etablert en arbeidsgruppe som utreder de tekniske spørsmålene knyttet til mobilregulerte soner. Arbeidet til gruppen vil gi viktig premisser i forskriftsarbeidet.
4.6 Høringsinstansenes syn
Telenor er bekymret for omfanget av kommunikasjonsavbrudd og for at deres forhold til kundene skal ødelegges som følge av redusert oppetid. Telenor mener forslaget ikke rommer konkrete begrensninger om etablering og bruk av soner, og at forslaget står i motsetning til politiske signaler om dekning og kvalitet. NetCom uttrykker forståelse for at samfunnsmessige hensyn kan begrunne etablering av mobilregulerte soner, men stiller seg uforstående til at det er myndigheten som skal varsles ved etablering og ikke frekvensinnehaverne. Telenor, NetCom og Tele2 har i en felles uttalelse (ettersendt brev) stilt krav om at konsekvensene av forslaget utredes før ikrafttredelse av lovforslaget. Tilbyderne peker blant annet på nødvendigheten av å få klarlagt politiets behov og de tekniske konsekvensene som følge av at politiet skal ta mobilregulerte soner i bruk. IKT-Norge uttrykker bekymring for lovforslaget og peker på fare for liv og helse som følge av forstyrrelser i nettene. Organisasjonen peker blant annet på faren for at volds- og husalarmer og ambulansetjenesten kan rammes, og at forbrukere og næringsdrivende kan få problemer på grunn av sin avhengighet av mobil som kommunikasjonsmiddel. IKT-Norge peker videre på at det ikke foreligger noen vurdering av politiets behov for denne type inngrep og på nødvendigheten av en konsekvensanalyse.
Flere høringsinnstanser, blant andre Dataforeningen og Datatilsynet, mener Forsvarets behov for etablering og bruk av mobilregulerte soner ikke er godt nok begrunnet i høringsnotatet.
Politidirektoratet ber om at det ses nærmere på muligheten for at politiet skal kunne benytte mobilregulerte soner også i andre sammenhenger enn for identifikasjonsformål.
Post- og teletilsynet støtter høringsnotatets forslag om å gi politiet en begrenset rett i henhold til vilkår i straffeprosessloven. Tilsynet forutsetter at øving og testing kun kan skje etter søknad. Post- og teletilsynet støtter forslaget om at tilsynet skal varsles om at mobilregulert sone er etablert og legger til grunn at de kan fastsette retningslinjer for hva varslingen skal inneholde. Tilsynet støtter videre forslaget om at Forsvaret kan søke om tillatelse til å etablere mobilregulert sone.
4.7 Departementets vurderinger
Ved etablering av særlige mobilregulerte soner, er det en risiko for at bruken av utstyret får utilsiktede virkninger, typisk at det virker utenfor det fysiske området som det er installert for å betjene, og at den alminnelige mobilkommunikasjonen rammes. Hensynet til samfunnets behov for uavbrutt elektronisk kommunikasjon står derfor mot blant annet hensynet til kriminalitetsbekjempelse. Det er i myndighetenes samlede interesse å legge forholdene til rette for at mobilregulerte soner skal kunne etableres, men med så få og kortvarige kommunikasjonsavbrudd som mulig.
Departementet har forståelse for tilbydernes ønske om en konsekvensutredning før en hjemmel om mobilregulerte soner inntas i ekomloven. Departementet mener imidlertid lovendringen bør foretas nå fordi ekomloven med dagens ordlyd kan hevdes å være i motstrid med straffeprosessloven. For å bidra til bevissthet i bruken av hjemmelen i straffeprosessloven, foreslås det en presisering i bestemmelsen om at bruken av blant annet identitetsfangere skal skje på en måte som i minst mulig grad griper inn i rettigheter som følger av allerede tildelte frekvenstillatelser.
For å komme tilbyderne noe i møte i ønsket om en konsekvensutredning, har Samferdselsdepartementet i samarbeid med Justis- og politidepartement iverksatt et utredningsarbeid om hvordan etablering av mobilregulerte soner skal kunne gjennomføres i praksis slik at både hensynet til kriminalitetsbekjempelse og kommunikasjonssikkerhet blir ivaretatt. Utredningen skal klargjøre justismyndighetenes og Forsvarets behov for å kunne etablere særlige mobilregulerte soner, og den skal klargjøre konsekvensene ved etablering av slike soner. Utredningen skal også vurdere hvorvidt det vil være mulig for justismyndighetene og Forsvaret å kjøpe etablering av særlige mobilregulerte soner av tilbyderne, som en tjeneste. Det er satt ned en arbeidsgruppe bestående av representanter fra justismyndighetene, Forsvaret og ekomtilbyderne. Arbeidet ledes av Post- og teletilsynet.
Departementet har delvis valgt å imøtekomme tilbydernes ønske om å bli varslet ved etablering av mobilregulerte soner, ved å foreslå at tilbyderne normalt skal bli underrettet i de tilfeller hvor Forsvaret, politiet og Kriminalomsorgen etter søknad har fått tillatelse fra myndigheten til å etablere mobilregulert sone.
Departementet finner at politiets merknad om at det foreligger behov for å benytte mobilregulerte soner også i andre sammenhenger enn til avlytting/kommunikasjonskontroll, og særlig i forebyggende arbeid, er godt begrunnet og bør etterkommes. Departementet mener det er hensiktsmessig at politiet likestilles med Forsvaret på dette området, og åpner for at også politiet kan søke Post- og teletilsynet om å få opprette mobilregulerte soner til annet formål.
Forsvaret har i etterkant sendt en skriftlig presisering av sitt behov for kunne etablere mobilregulerte soner med det formål å kunne øve på håndteringen av trusler norske styrker i fredsbevarende operasjoner blir utsatt for. Samferdselsdepartementet finner på bakgrunn av Forsvarets presisering grunn til å opprettholde forslaget i høringsnotat.
Anstalter/fengsler ble nevnt i høringen som et av flere steder der det kan være aktuelt å innføre særlige mobilregulerte soner. Det ble i høringen vist til at det i fengsler kan være mulig å sette opp fysiske hinder ved å etablere rom med vegger av metallplater eller finmaskede metallnett. Det ble således i høringen ikke foreslått innført en konkret hjemmel for etablering av særlige mobilregulerte soner i anstalter. Innspill som kom inn i høringsrunden, og etterarbeid gjort i forbindelse med dette, viser at det foreligger et godt begrunnet behov for en hjemmel for kriminalomsorgen til å kunne kontrollere kommunikasjonen til/fra innsatte i anstaltene ut fra samfunnets behov for effektiv kriminalitetsbekjempelse og forsvarlig gjennomføring av ilagt straff. Departementet finner derfor at lovhjemmelen må utformes slik at kriminalomsorgens grunngitte behov for å kunne etablere mobilregulerte soner etterkommes.