3 Tidligere utredninger og lovgivningsarbeid
3.1 Historikk
Gjeldende lotterilov § 16 fastsetter et forbud mot «å opprette pyramidespill, lykkekjeder, kjedeforretninger eller liknende tiltak hvor penger eller andre verdier omsettes etter hvert innen en ubestemt krets av personer.»Forbud mot pyramidespill ble første gang tatt inn i lotteriloven av 1939, og den nåværende bestemmelsen er en direkte videreføring av tilsvarende forbud i 1939-loven. Bestemmelsen rammer klassiske pyramidespill, altså spill som går ut på å verve nye deltakere til pyramiden som så igjen får rett til å selge tilsvarende posisjoner under seg.
I den senere tid har en fått konsepter som i større eller mindre grad har klare likhetsrekk med de klassiske pyramidespill. Forskjellene er at flere av disse i tillegg til å selge posisjoner, også i varierende grad tilbyr salg av varer og tjenester.
Lotteriloven hørte tidligere inn under Justisdepartementet. I Ot.prp. nr. 84 (1998-99) om lov om lotterier m.v. og Statens Lotteritilsyn foreslo departementet å innta begrepet pyramidesalg i ordlyden som en presisering av forbudet mot pyramidespill. Denne delen av proposisjonen ble imidlertid ikke vedtatt av Stortinget, men isteden sendt tilbake til regjeringen for nærmere utredning.
I Innst. O. nr. 33 (1999-2000) s. 22 uttalte Justiskomiteen bl.a.:
«Komiteen presiserer at det er viktig å hindre all salgsform som inneholder de kjennetegn som er vanlige ved pyramidespill. Men komiteen vil understreke at det er viktig å avgrense ulovlig pyramidespill mot området for lovlig nettverkssalg.»
Komiteen uttalte videre:
«Komiteen mener lovgivningen bør ha som utgangspunkt at den skal samsvare med lovgivning i våre nordiske naboland, slik at nettverksvirksomhet som er lovlig i andre skandinaviske land også er lovlige i Norge. Komiteen forventer at Regjeringen legger frem lovforslag for nettverkssalg med bakgrunn i det felles nordiske samarbeidet. Komiteen mener at begrepet «pyramidesalg» ikke skal inntas i loven. Når det gjelder regulering av nettverkssalg bes Regjeringen utarbeide en egen lov som ikke er knyttet til lotteriloven og forskrifter til denne.»
Høsten 2002 ble det nedsatt en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Justisdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Kultur- og kirkedepartementet og Barne- og familiedepartementet. Siktemålet var å utrede en klarere grense mellom ulovlig pyramidespill og lovlig nettverkssalg.
Mens arbeidsgruppen arbeidet ble det i Brussel fremmet et forslag til EU-direktiv med forbud mot urimelig handelspraksis overfor forbrukere. Her ble det foreslått å svarteliste (forby) de pyramideordninger der verving er det sentrale. Direktivforslaget bygger på totalharmonisering, dvs. at det enkelte medlemsland ikke kan vedta regler med annet innhold enn det som følger av direktivet.
Den norske arbeidsgruppen gikk da inn for å påvirke direktivforslaget, for å få på plass klare og effektive felleseuropeiske regler. Barne- og familiedepartementet (som er hovedansvarlig i forhold til direktivforslaget) utarbeidet skriftlige merknader til forslaget på bakgrunn av arbeidet i arbeidsgruppen. EFTA ga på grunnlag av dette en felles uttalelse i mars 2004.
På grunn av forslaget til EU-direktiv, ble arbeidet med ny norsk lovgivning midlertidig utsatt. Direktivforslaget er nærmere behandlet i punkt 7.
3.2 Nordisk rapport om pyramidespill og Multi-level Marketing
I 1998 ble det igangsatt et prosjekt under Nordisk Ministerråd med tittelen «Multi-level Marketing och Pyramid selling». Prosjektets målsetting var å identifisere og sammenstille problemer vedrørende pyramidespill, Multi-level Marketing (MLM) og liknende distribusjonssystemer, samt formulere fellesnordiske synspunkter ut i fra et forbrukerbeskyttelsesperspektiv.
Prosjektgruppen bestod av representanter fra forbrukermyndighetene i de nordiske landene, herunder det norske Forbrukerombudet. En rapport ble utarbeidet av 2 utredere fra Juridisk Institutt, Handelshøyskolen i København. Rapporten ble offentliggjort august 2000 og publisert av Nordisk Ministerråd i TemaNord 2000:509 «Pyramidespil og Multi-level Marketing».
I rapporten blir MLM definert slik: Distribusjonssystemer oppbygget i forskjellige nivåer, hvor en distributør oppnår økonomisk gevinst ved produktsalg og verving av nye distributører på et lavere nivå, og hvor distributørene på forskjellige nivåer ivaretar den samme funksjonen. Begrepet «pyramidesalg» blir ikke brukt. Rapporten sondrer kun mellom MLM og pyramidespill.
Hovedproblemene med MLM og lignende drøftes med utgangspunkt i begrepene «pyramideeffekt» og «snøballeffekt».
Med snøballeffekt siktes til distribusjonssystemer utformet med henblikk på kraftig og hurtig vekst. Et faremoment med dette er at markedet må antas å bli fort mettet. Dette kan igjen bety en favorisering av de som kommer tidlig inn i systemet. Øvrige deltagere kan villedes ved at de presenterte inntjeningsmuligheter ikke er realistiske.
Med pyramideeffekt siktes til at størrelsen av distributørenes økonomiske gevinst avhenger av fortsatt vekst i antallet nye distributører. Et slikt system er som oftest forutbestemt til å kollapse, med den virkning at høyt plasserte deltagere oppnår gevinst på bekostning av de som kommer inn senere. Pyramideeffekten forbindes med hasardspill - utsiktene til store gevinster frister deltakerne til å utsette seg for fare for tap. Rene pyramidespill er da også forbudt i alle de nordiske land.
Følgende resonnement ledet frem til konklusjonene i rapporten:
Pyramideeffekten i et MLM-system oppstår først når den nye distributør skal betale noe, direkte eller indirekte, som er høyere verdsatt /priset enn den reelle verdien av de varer/tjenester vedkommende mottar i systemet.
Spørsmålet er om systemet belønner distributører for verving av nye distributører, og om slik belønning tilsvarer en omkostningsfordel som er innebygd i systemet eller betales direkte av nye distributører.
Kamuflerte vervebelønninger og lignende kan være svært vanskelig å avdekke/fastsette for utenforstående. Det foreslås derfor å legge avgjørende vekt på pengestrømmene utenfra og inn i systemet.
Konklusjonen i rapporten er at MLM bør være omfattet av et straffesanksjonert forbud med mindre følgende vilkår er oppfylt:
nye distributører må verken direkte eller indirekte avkreves betaling for å oppnå distributørstatus,
distributørene skal ha en generell og tidsubegrenset returrett på MLM-produkter samt tydelig informasjon om dette, og
distributørenes betaling for andre MLM-ytelser (f.eks. salgsmanualer, kursdeltagelse) må ikke overstige dokumenterte (rimelige) omkostninger.
EU-direktivet foreskriver en annen løsning. Det vises til punkt 7.5 når det gjelder hvilket handlingsrom EU-direktivet gir. Den norske arbeidsgruppen som omtales i punkt 3.1, arbeidet imidlertid etter de linjene som framkom i den nordiske rapporten.