Ot.prp. nr. 97 (2005-2006)

Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren)

Til innhaldsliste

2 Overordna vurdering av behovet for statleg tilsyn med kommunesektoren

2.1 Innleiing

Dette kapitlet inneheld ei overordna vurdering av når det kan vere nødvendig og tenleg med statleg tilsyn med kommunesektoren. Utgangspunktet for at ein tek ei slik vurdering, er at dei ulike tilsynsordningane som eksisterer i dag, har vorte utvikla i ulike kulturar eller vorte utarbeidde på ulike tidspunkt. Det tilsynssystemet ein har i dag, er derfor ikkje eit resultat av ei bevisst utforming av ulike tilsyn som ein har sett i samanheng. Statleg tilsyn med kommunesektoren er fragmentert, og det er usikkert både kva tilsyn er, og kva tilsynet kan gjere.

Det er gjort greie for bakgrunnen for ei vurdering av behovet for statleg tilsyn med kommunesektoren i St.prp. nr. 66 (2002–2003) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004 (kommuneproposisjonen). I kapittel 17 i kommuneproposisjonen vart det gjort greie for det synet Bondevik II-regjeringa hadde på dei faglege omsyna som må leggjast til grunn ved statleg tilsyn med kommunesektoren. Departementet viser særleg til punkt 17.2. Det vart her mellom anna gitt uttrykk for at det er eit mål å komme fram til eit system der kommunane og fylkeskommunane mest mogleg er sjølvkontrollerande og har eit heilskapleg ansvar for verksemda si. Kva rolle kommunane speler i prioriteringa av knappe ressursar, vart nemnd som ein premiss for utforminga av statleg tilsyn.

I punkt 17.6 vart det lagt til grunn at tilsyn gjennom fylkesmennene er den modellen som best tek hand om dei ulike omsyna som er knytte til statleg tilsyn med kommunane. I denne samanhengen vart det særleg lagt vekt på behovet for einskaplege statlege styringssignal overfor kommunane tilpassa dei økonomiske rammene deira. Punkt 17.6 gav rammene for det vidare arbeidet gjennom eit utgreiingsutval – Tilsynsutvalet.

Mandatet til Tilsynsutvalet la vekt på at utvalet skulle komme fram til eit statleg tilsynssystem som er med på å sikre rettstryggleiken til kvar enkelt, og at tenestene har ein god nok kvalitet, utan å komme i konflikt med det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret og dei økonomiske rammevilkåra som dette sjølvstyret blir utøvd innanfor. Det vart sett opp som eit mål at utvalet skulle komme fram til eit system der kommunane/fylkeskommunane mest mogleg er sjølvkontrollerande og har eit heilskapleg ansvar for verksemda si, og at større lokal handlefridom ikkje nødvendigvis krev eit styrkt statleg tilsyn gjennom sterkare eller fleire sanksjonsmiddel og meir detaljert tilsyn.

2.2 Vurderingar og tilrådingar frå ­utvalet

2.2.1 Omsyn og verdiar i vurderinga av behovet for statleg tilsyn med ­kommunesektoren

Utvalet framhevar fire omsyn og verdiar som må spele ei viktig rolle i ei overordna vurdering av statleg tilsyn med kommunesektoren. Desse omsyna er

  • Omsynet til rettstryggleiken til kvar enkelt.

  • Omsynet til berekraftig utvikling og samfunnstryggleik.

  • Omsynet til det kommunale folkestyret.

  • Omsynet til ein formålseffektiv offentleg ressursbruk.

Når det gjeld omsynet til rettstryggleiken til kvar enkelt , ser utvalet omgrepet rettstryggleik i samanheng med kravet om effektivitet i forvaltninga og framhevar at rettstryggleiksmiddel, som til dømes høvet til å klage på ei avgjerd og få klaga behandla av eit overordna organ, er kostbare og inneber eit forseinkande element. På den andre sida kan rettstryggleiksgarantiar gjere sitt til at ein oppdagar feil og får dei retta opp, og på den måten sørgje for ei meir effektiv og føreseieleg saksbehandling og tenesteyting.

Utvalet peiker på at Stortinget og regjeringa har det overordna ansvaret for å sørgje for at heile forvaltninga innrettar verksemda si og tek avgjerdene sine på ein slik måte at kravet til rettstryggleik er oppfylt. Kommunane må derfor på same måten som staten vere forplikta til å ta omsyn til rettstryggleiken til innbyggjarane.

Det forholdet at kommunane har ei sentral rolle som produsentar av velferdsgode, gjer at mange av rettskrava i lovgivinga i dag er retta mot kommunesektoren. Rettstryggleiken til kvar enkelt er eit sentralt aspekt ved denne typen grunnleggjande velferdstenester. Dette er ei viktig grunngiving for at staten har etablert ulike kontrollordningar overfor kommunesektoren som klageinstituttet, lovlegskapskontroll og tilsyn.

Når det gjeld omsynet til berekraftig utvikling og samfunnstryggleik, framhevar utvalet at statleg tilsyn med kommunesektoren må sjåast i lys av enkelte omsyn som femner ut over rettstryggleiken til enkeltmenneske, ofte også ut over området til kvar enkelt kommune. Utvalet nemner to slike omsyn – berekraftig utvikling (ei forsvarleg forvaltning av natur- og ressursgrunnlaget i samfunnet) og samfunnstryggleik.

Innanfor perspektivet berekraftig utvikling skil utvalet mellom økologisk berekraft og økonomisk berekraft, men meiner at desse må sjåast i samanheng. Til dømes blir det i dag ført kontroll med kommunal økonomi. Fordi kommunesektoren disponerer ein stor prosentdel av ressursane i den norske økonomien, har dei økonomiske disponeringane i kommunane svært mykje å seie for den makroøkonomiske styringa.

Økologisk berekraft definerer utvalet som å sikre at økologiske system blir haldne ved lag over lang tid. Kommunane har lang erfaring med å vege ulike samfunnsinteresser opp mot kvarandre og finne tverrsektorielle løysingar. Gjennom nærleiken til sine eigne innbyggjarar kan kommunane fange opp miljøproblem som folk er opptekne av, og oppmuntre til lokalt engasjement i lokale miljøsaker.

Omsynet til samfunnstryggleik er knytt til ivaretaking av særleg viktige samfunnsfunksjonar som dannar grunnlaget for å halde ved lag andre samfunnsfunksjonar. Grunnleggjande for samfunnstryggleiken blir dermed å sikre at slike spesielt viktige samfunnsfunksjonar ikkje bryt saman.

I vurderinga av omsynet til det kommunale folkestyret har utvalet som utgangspunkt at Noreg er ein einskapsstat der den politiske autoriteten har utgangspunkt i og er forankra i statlege institusjonar. Dette er eit formelt utgangspunkt. Det lokale folkestyret har likevel ei sterk stilling i det norske politiske systemet, og sjølv om det kommunale sjølvstyret ikkje er grunnlovsfest, er lokaldemokratiet som prinsipp og realitet ein grunnfest del av det demokratiske samfunnssystemet vårt. Kjernen i det lokale folkestyret er retten innbyggjarane har til å styre seg sjølv og velje leiarane sine.

Utvalet viser mellom anna til Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt sjølvstyre . Ved stortingsbehandlinga av konvensjonen vart det mellom anna vist til at dei prinsippa som er nedfelte i konvensjonen, alt var forankra i norsk forvaltning, jf. St.prp. nr. 19 (1988–89) og Innst. S. nr. 110 (1988–89). Når det gjeld tilsyn med lokale styresmakter, fastset konvensjonen at dette for det første skal vere lovfest, for det andre at tilsyn som hovudregel skal ha form av ein lovlegskapskontroll, og for det tredje at graden av tilsyn skal stå i forhold til dei interessene tilsynet skal sikre.

Vidare legg utvalet vekt på lokaldemokratiet som eit element i ei maktfordeling mellom forvaltningsnivåa, der utfordringa er å finne eit balansepunkt som både tek omsyn til behovet staten har for styring og integrasjon, og til behovet kommunane har for lokal deltaking, ansvar og oppgåveløysing.

Det siste omsynet utvalet framhevar, er omsynet til ein formålseffektiv offentleg ressursbruk . Den finansielle situasjonen legg avgrensingar på handlingsrommet innanfor offentleg sektor. Behovet for arbeidskraft til ulike oppgåver innanfor offentleg sektor set også krav til prioritering av bruken av arbeidskrafta. Det følgjer av dette at staten bør velje verkemidla sine ut frå ei vurdering av kor effektive dei er for å realisere oppsette mål, og kor kostnadseffektive dei er samanlikna med andre, alternative verkemiddel.

I denne samanhengen må ein vurdere om statleg tilsyn er formålstenleg og kostnadseffektivt. Bruken av ressursar på statleg tilsyn, både i statlege tilsynsorgan og i kommunane, må kunne forsvarast. Derfor må det stillast spørsmål ved om statleg tilsyn med kommunesektoren er eit eigna verkemiddel for å nå dei måla som følgjer av lovgivinga. Dernest må ein spørje om nytteverdien av tilsyn overstig kostnadene, og om det eventuelt finst andre og meir effektive verkemiddel å nå måla med.

2.2.2 Kor nødvendig og tenleg det er med ­tilsyn

Ved vurderinga av om statleg tilsyn med kommunesektoren er nødvendig og tenleg, er det eit utgangspunkt at kommunane er eigne rettssubjekt og eit sjølvstendig og demokratisk valt forvaltningsnivå, med eit sjølvstendig ansvar for dei oppgåvene dei har fått. Samstundes har staten ved Stortinget og regjeringa eit overordna ansvar for alle offentlege tenester og oppgåver. Staten har derfor ei legitim interesse i å sikre at kommunane oppfyller dei krava som er fastsette i lov­givinga.

Slik utvalet ser det, må staten kunne gå ut frå at kommunane oppfyller dei pliktene dei er gitt i lov. Når staten har valt å leggje ei oppgåve til kommunane, er det eit ansvar for kvar enkelt kommune å løyse denne på ein måte som er i tråd med regelverket og god forvaltningsskikk. I utgangspunktet bør det vere unødvendig å ha som generell regel at staten må kontrollere om kommunane oppfyller pliktene sine.

Vidare må omsynet til ein formålseffektiv offentleg ressursbruk vere med i vurderinga av om statleg tilsyn er nødvendig og tenleg. Det er ikkje samfunnsøkonomisk rasjonelt å kontrollere for mykje eller unødig. I kapittel 7 i utgreiinga rår utvalet til at statleg tilsyn med kommunesektoren må sjåast i samanheng med dei andre verkemidla, mekanismane og ordningane som er eigna til å påverke, overvake og sikre at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene sine.

I tillegg til dei kontroll- og påverknadsmåtane som staten har etablert, og dei som blir utøvde gjennom domstolane og media, er kommunane underlagde ulike former for demokratisk kontroll, innbyggjarkontroll og brukarkontroll. Til skilnad frå andre sjølvstendige offentlege eller private rettssubjekt er kommunane demokratisk styrte organisasjonar der synspunkta til innbyggjarane har høve til å bli fanga opp gjennom ei rekkje kanalar for kontroll og påverknad. I det demokratiske systemet ligg det sterke insentiv til å rette opp uheldige forhold som måtte bli avdekte. På denne bakgrunnen må statleg tilsyn med kommunesektoren grunngivast særskilt.

Statleg tilsyn med kommunesektoren er stort sett grunngitt anten i omsynet til rettstryggleiken til kvar enkelt eller i omsynet til berekraftig utvikling og samfunnstryggleik. Dei aller fleste eksisterande tilsynsordningane er grunngitt i eitt av desse to typane av omsyn. Slik utvalet ser det, kan særlege rettstryggleiksomsyn vere ei grunngiving for statleg tilsyn med kommunesektoren.

Statleg tilsyn har ei viktig rolle å spele for grupper av borgarar med behov for eit særleg rettstryggleiksvern og på område der konsekvensen av rettstap blir særleg inngripande. Dette kan gjelde grupper som ikkje er i stand til å ta hand om sine eigne interesser gjennom til dømes den lokaldemokratiske kanalen eller gjennom klage, eller som ikkje har interessene sine verna på anna vis gjennom ulike kontroll- og påverknadsmåtar. Statleg tilsyn kan vere ein effektiv sikringsmekanisme for at dei lovbestemte rettane til innbyggjarane blir oppfylte. Også omsynet til berekraftig utvikling og samfunnstryggleik kan vere ei grunngiving for statleg tilsyn med kommunesektoren.

Dette vil ikkje seie at staten må føre tilsyn med at kommunane oppfyller alle typar plikter der desse omsyna er til stades. Slik utvalet ser det, skal tilsyn berre nyttast på dei områda der omsynet til rettstryggleik, omsynet til berekraftig utvikling og omsynet til samfunnstryggleik ikkje i tilstrekkeleg grad blir sikra gjennom andre kontroll- og påverknadsmåtar. Det blir i tillegg understreka at på dei fleste områda vil kommunane vere i stand til sjølv å ta omsyn til både rettstryggleik, berekraftig utvikling og samfunnstryggleik.

Det blir samstundes understreka at eit eksternt tilsyn aldri kan erstatte eller bli like viktig som eigenkontrollen og kvalitetssikringa kommunen sjølv står for. Men eit eksternt tilsyn kan tilføre kvalitetssikringa element ved at ho er ekstern og uavhengig og dermed mindre mottakeleg for påverknad.

På bakgrunn av at utvalet i kapittel 10 i utgreiinga rår til at statleg tilsyn med kommunesektoren skal avgrensast til å gjelde kontroll med lovlegskapen av om kommunen oppfyller plikter som er pålagde i lov eller i medhald av lov, meiner utvalet at tilsyn prinsipielt sett ikkje endrar rammevilkåra for kommunane. Ut frå denne føresetnaden meiner utvalet at statleg tilsyn ikkje i seg sjølv innsnevrar det lokale folkestyret. Det kan likevel tenkjast at dei områda som er underlagde statleg tilsyn, får større fokus i kommuneorganisasjonen enn dei elles ville ha fått. Tilsyn kan på den måten indirekte innsnevre det lokale folkestyret. Slik utvalet oppfattar det, må derfor omsynet til det kommunale folkestyret takast med i vurderinga av kor nødvendig og tenleg statleg tilsyn vil vere.

Ut frå dette er tilråding nr. 3 frå utvalet at statleg tilsyn med kommunesektoren må grunngivast særskilt. Omsynet til rettstryggleik og samfunnstryggleik kan vere ei særskild grunngiving for statleg tilsyn med kommunesektoren. Tilsyn skal likevel berre nyttast på dei områda der omsynet til rettstryggleik og samfunnstryggleik ikkje blir godt nok sikra gjennom andre kontroll- og påverknadsmåtar.

2.2.3 Val av tilsynsområde og gjennomgang av tilsynsordningane i dag

Utvalet meiner at regjeringa snarast råd må ta ein samla gjennomgang av tilsynsordningane ein har i dag, med det formålet å vurdere på kva område tilsyn er nødvendig og tenleg. Denne vurderinga må gjerast med utgangspunkt i dei omsyna og prinsippa som etter oppfatninga i utvalet bør liggje til grunn for statleg tilsyn, jf. punkt 2.1.1.

Vidare meiner utvalet at val av område som krev statleg tilsyn, må byggje på risiko- og sårbarheitsanalysar, og at val av tilsyn som verkemiddel i tillegg bør kunne forsvarast gjennom kost-nytteanalysar. Dei to analyseverktøya bør også nyttast av departementa og fylkesmannen i innrettinga og gjennomføringa av tilsyn med kommunesektoren.

Utvalet meiner at risiko- og sårbarheitsanalysar bør nyttast i valet av tilsynsområde ved at risikovurderinga blir brukt til å sjå på kor sannsynleg det er at lova blir broten, og kva konsekvensar dette vil få. Risiko- og sårbarheitsanalysar vil såleis setje fokus på kva område og sektorar som er mest sårbare for feil, kvar risikoen er størst for at krava i lovgivinga ikkje vil bli oppfylte, og kvar dette får dei største uønskte konsekvensane.

Risiko- og sårbarheitsanalytisk tenking bør skje på tre statlege nivå:

  • Gjennom lovgivinga der dei lovmessige rammene og avgrensingane for statleg tilsyn blir fastlagde.

  • Gjennom dei årlege tildelingsbreva til fylkesmennene frå departementa.

  • Gjennom dei prioriteringane og vala av tilsynsområde og tilsynsobjekt fylkesmannen gjer innanfor dei rammene tildelingsbrevet fastset.

Utvalet ser det som sentralt at ein gjennomfører grundige kost-nytteanalysar av statleg tilsyn med kommunesektoren for å få kunnskap om tilsyn er eit rett og nødvendig verkemiddel. Statleg tilsyn er berre eitt av fleire moglege verkemiddel, og val av verkemiddel bør mellom anna vere avhengig av ei vurdering av kor formåls- og kostnadseffektivt kvart av dei er. Ein må undersøkje i kor stor grad tilsyn faktisk har eller vil ha den ønskte effekten, og ein må gjere ein analyse av i kor stor grad tilsyn er det verkemidlet som, innanfor ei bestemt ressursramme, er den mest effektive metoden for å nå dei måla som er sette. Som i risiko- og sårbarheitsanalysar er summen av kontroll- og påverknadsmåtar relevant også i eit kost-nytteperspektiv.

I ein risiko- og sårbarheitsanalyse vil summen av kontrollordningar og andre måtar å overvake eller påverke kommunen på vere eit viktig moment i vurderinga av risikobiletet som er knytt til det fagområdet som skal analyserast. Di fleire kontrollmekanismar som blir retta mot kommunen, di lettare vil det vere å identifisere moglege uønskte hendingar og feil i kommuneorganisasjonen. Det er derfor sentralt innanfor kvart rettsområde å kartleggje og vurdere i kor stor grad det eksisterer andre kontrollordningar retta mot eit rettsforhold som det blir ført tilsyn med eller blir vurdert å føre tilsyn med.

Fleirtalet i utvalet meiner at omsynet til det kommunale folkestyret og eksistensen av og styrken på andre kontroll- og påverknadsmåtar tilseier at statleg tilsyn med kommunesektoren må reduserast. Dette er tilråding nr. 5 frå utvalet.

Fleirtalet i utvalet viser til at det i kapittel 7 i utgreiinga er dokumentert at omfanget av andre kontroll- og påverknadsmåtar er betydeleg. Utvalet omtaler spesielt desse kontroll- og påverknadsmåtane:

  • Høvet innbyggjarane har til å klage.

  • Statleg lovlegskapskontroll og andre verkemiddel hos fylkesmannen.

  • Godkjenningsordningar.

  • Rapporteringsordningar.

  • Motsegnsinstituttet.

  • Statlege ombodsordningar.

  • Kommunal eigenkontroll.

  • Den demokratiske styringskjeda lokalt.

  • Informasjon og kommunikasjon mellom kommunane og innbyggjarane.

  • Brukarmedverknad.

  • Brukarundersøkingar.

  • Serviceerklæringar, servicegarantiar, serviceavtalar.

  • Friare brukarval.

  • Lokale folkerøystingar.

  • Innbyggjarinitiativ.

  • Kommunale ombodsordningar.

  • Domstolskontroll.

  • Rolla media speler.

Utvalet legg vekt på at i tillegg til dei statlege kontrollordningane som finst, er kommunane pålagde å ha eigenkontroll. Kommunane har dessutan på eige initiativ etablert ulike ordningar og mekanismar knytte til innbyggjar- og brukarkontroll. Kommunane er demokratisk styrte organisasjonar der synspunkta til innbyggjarane kan fangast opp gjennom ei rekkje kanalar for kontroll, påverknad og dialog.

Fleire av kontroll- og påverknadsmåtane har samanfallande og overlappande mål, verkeområde og verkemåte. Slik fleirtalet oppfattar det, kan dette tyde på at det er dobbeltkontroll på visse område. Det blir vist til at det i mange tilfelle, for å sikre viktige omsyn som rettstryggleik, berekraftig utvikling og samfunnstryggleik, vil vere nødvendig og tenleg med dobbeltkontroll. Likevel må ein, meiner fleirtalet, ta sikte på å unngå unødvendig kontroll av kommunane, både av omsyn til effektiviteten og av omsyn til lokaldemokratiet. Fleirtalet meiner også at det ikkje bør vere generelle tilsynsheimlar av typen «det blir ført tilsyn med at føresegnene i denne lova blir følgde».

Eit mindretal i utvalet (fire medlemmer) er usamde i tilråding nr. 5 om at omsynet til det kommunale folkestyret og eksistensen av og styrken på andre kontroll- og på­verknadsmåtar tilseier at statleg tilsyn med kommunesektoren må reduserast. Desse medlemmene meiner at det ikkje er godt nok sannsynleggjort at redusert tilsynsomfang vil bli resultatet av den samla gjennomgangen av tilsyna som utvalet føreslår skal gjennomførast. Eit anna mindretal (éin medlem) er også usamd i tilråding nr. 5. Denne medlemmen meiner at det gjennom utvalsarbeidet ikkje er påvist godt nok grunnlag for ei generell tilråding om at statleg tilsyn med kommunesektoren skal reduserast. Denne medlemmen meiner derfor at det ikkje skal gjerast endringar i ei einaste av dei statlege tilsynsordningane før dei er gjennomgått og jamførte med rettstryggleiken til kvar enkelt.

2.3 Høyringsinstansane

2.3.1 Synspunkt på omsyn og verdiar i ­vurderinga av behovet for statleg tilsyn med kommunesektoren

Høyringsinstansane støttar jamt over synet i utvalet om at rettstryggleik og samfunnstryggleik kan vere særskilde grunngivingar for statleg tilsyn med kommunesektoren. Fleire av høyringsinstansane framhevar rettstryggleik som eit særleg viktig omsyn. Somme av høyringsinstansane uttaler at omsynet til det kommunale folkestyret ikkje bør ha ein sentral plass i vurderinga.

Somme høyringsinstansar knyter dette til framlegget frå utvalet i kapittel 10 i utgreiinga om at tilsynet skal avgrensast til lovlegskapstilsyn – altså til å gjelde kontroll med lovlegskapen av at kommunane oppfyller plikter som er pålagde i lov eller i medhald av lov. I den utstrekning tilsynet ikkje skal kunne gå lenger enn å prøve lovlegskapen, meiner altså nokre høyringsinstansar at omsynet til det kommunale folkestyret ikkje er relevant. Til dømes uttaler Fylkesmannen i Nord-Trøndelag :

«Fylkesmannen har imidlertid problemer med å se at den kvantitative og kvalitative dimensjoneringen av tilsyn har noe med det kommunale selvstyret å gjøre. Graden av kommunalt selvstyre blir i praksis avgjort av det handlingsrom lovgivning og eksterne normer gir kommunen.»

2.3.2 Synspunkt på kor nødvendig og tenleg det er med tilsyn

Høyringsfråsegnene sprikjer når det gjeld synet i utvalet om at statleg tilsyn med kommunesektoren må grunngivast særskilt. Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler til dømes dette:

«Etter Fylkesmannens mening synes denne tilrådningen å basere seg på en underliggende oppfatning av tilsyn som et nødvendig onde, ikke et gode for å kvalitetssikre kommunale tjenester og sikre befolkningen lovfestede rettigheter. Bare dersom alt annet er prøvd, skal tilsyn kunne benyttes. Fylkesmannen stiller seg spørrende til dette. Etter vår oppfatning kan tilsyn være et meget konstruktivt virkemiddel også med større virkning enn en rekke av de andre virkemidlene.»

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag sluttar seg på si side til framlegget frå utvalet:

«Vi slutter oss derfor til tilråding nr. 2 om å se virkemidler, ordninger og mekanismer i sammenheng, og vi er enige i tilråding nr. 3 om at statlig tilsyn med kommunesektoren må begrunnes særskilt. Fylkesmannen støtter utvalgets syn om at statlig tilsyn med kommunesektoren må finne sin særskilte begrunnelse der omsynet til rettssikkerhet og samfunnssikkerhet ikke er godt nok ivaretatt på andre måter.»

Norges handikapforbund gir støtte til at statleg tilsyn med kommunesektoren må grunngivast særskilt, men er oppteke av praktiske sider ved dei tenestene kommunen yter overfor innbyggjarane:

«NHF er enig i at tilsyn ikke har en hensikt i seg selv, men at det må begrunnes særskilt. Vi er også enig i at rettssikkerhet og samfunnssikkerhet kan være slike begrunnelser. Vi vil likevel peke på at selv om rettssikkerheten til den enkelte tjenestemottaker er ivaretatt i den forstand at regelverket juridisk sett er overholdt, har tjenester som kommunen yter overfor sine innbyggere, også en praktisk dimensjon som i vesentlig grad innvirker på tjenestemottakerens mulighet til leve et verdig liv. For eksempel hjelper det lite å ha formell klageadgang når den enkelte må klare seg uten livsnødvendige tjenester i påvente av klagebehandlingen som kan ta ett til to år. NHF mener derfor at tjenestenes kvalitet og omfang bør være legitim begrunnelse for statlig tilsyn med kommunesektoren.»

Mange av høyringsinstansane uttaler at statleg tilsyn med kommunesektoren rett nok må sjåast i samanheng med dei mekanismane som er eigna til å påverke og sikre at kommunen oppfyller lovpålagde oppgåver, men gir likevel uttrykk for at tilsyn fyller behov som ikkje andre kontroll- og påverknadsmåtar kan greie.

Statens helsetilsyn uttrykkjer dette slik:

«Det vil være så stor variasjon i hvor effektiv beskyttelse disse virkemidlene utgjør innenfor ulike brukergrupper, tjenester og tjenesteformer og kommunene imellom, at en gjennomgang av tilsynsordningene ikke kan gi et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for å utelukke behov for tilsyn. Kunnskap om hvilke faktorer som kan bidra til å sikre at tjenestene blir forsvarlige, er først og fremst nyttige i risiko- og sårbarhetsvurderinger på konkrete områder og i forhold til den enkelte kommune.»

2.3.3 Synspunkt på val av tilsynsområde og gjennomgang av tilsynsordningane i dag

Dei fleste høyringsinstansane støttar framlegget frå utvalet om at det bør takast ein samla gjennomgang av dei tilsynsordningane ein har i dag, med det formålet å vurdere på kva område tilsyn er nødvendig og tenleg. Høyringsinstansane er likevel delte når det gjeld tilrådinga frå fleirtalet i utvalet om at omsynet til det kommunale folkestyret og eksistensen av og styrken på andre kontroll- og påverknadsmåtar tilseier at statleg tilsyn med kommunesektoren må reduserast (tilråding nr. 5 frå utvalet). Generelt blir det gitt støtte frå kommunane og fylkeskommunane til eit slikt utgangspunkt. Høyringsfråsegnene er gjerne knappe i forma og gir generell støtte til framlegget frå fleirtalet.

Eit fleirtal av fylkeskommunane støttar også tilrådingane frå fleirtalet i utvalet. Det same gjeld KS .

Enkelte høyringsinstansar presiserer innhaldet i ein reduksjon av tilsynet. Fylkesmannen i Oppland uttaler:

«Dersom målsettingen om å redusere tilsynsomfanget skal realiseres, er det først og fremst departementer og direktorater som kritisk må gjennomgå sine bestillinger av tilsyn. Fylkesmannen opplever at det gjennom oppdragsbrevene er de sentrale, statlige instanser som er pådrivere for en økt tilsynsvirksomhet. Fylkesmannen har inntrykk av at disse bestillingene er noe ukoordinert og dessuten har økt i omfang. Fylkesmannens fagavdelinger bruker betydelige ressurser på å innfri slike sentrale krav og har derfor allerede kuttet ned på egne selvvalgte tilsyn. Fylkesmannen imøteser en kritisk gjennomgang av tilsynsordningene fra sentralt hold. Fylkesmannen oppfatter flertallstilrådingen som uttrykk for en ambisjon om redusert tilsynsomfang, men foreløpig mangler empirisk grunnlag for å fastslå hvorvidt tilrådingene i utredningen virkelig vil bidra til en reell reduksjon. Ut fra en klar forventning om at bedre internkontroll og kvalitetssystemer er kommunenes eget ansvar, bør redusert tilsynsomfang være oppnåelig. Samtidig kan stadig strammere økonomiske rammer i kommunene, med bemanningsreduksjoner som konsekvens, gjøre det vanskeligere for kommunene å ivareta sine oppgaver. Som tidligere nevnt må sentrale myndigheter se kritisk på sine egne bestillinger av tilsyn overfor fylkesmannsembetene.»

Dei aller fleste av dei andre høyringsinstansane uttaler at det ikkje bør stå noko om retninga på kva ein gjennomgang bør føre til, før ein har teke denne gjennomgangen. Somme høyringsinstansar uttaler at ein auke av statleg tilsyn med kommunesektoren kan bli resultatet av ein gjennomgang av tilsynsordningane. Fylkesmannen i Aust-Agder uttaler til dømes dette:

«Vi er enige i at det bør foretas en samlet gjennomgang av dagens tilsynsordninger for å vurdere om tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. Men det virker litt merkelig, og nærmest ulogisk, at flertallet i utvalget allerede har konkludert med at statlig tilsyn med kommunesektoren må reduseres. På dette punktet (tilråding nr. 5) er vi helt enige med det betydelige mindretallet i at man først bør ta gjennomgangen, deretter konkludere.»

Det blir gjennomgåande gitt støtte til utgangspunktet utvalet har om at val av område som krev statleg tilsyn, må byggje på risiko- og sårbarheitsanalysar, og at val av tilsyn som verkemiddel i tillegg bør kunne forsvarast gjennom kost-nytteanalysar. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler til dømes dette:

«Tilsyn basert på risiko- og sårbarhetsanalyse og kost-nytteanalyse vil gjøre Fylkesmannens tilsyn både mer treffsikkert og mer effektivt. Fylkesmannen slutter seg til utvalgets vurderinger på dette punktet.»

Fylkesmannen i Buskerud uttaler dette:

«Tilsynet bør være begrunnet i risiko- og sårbarhetsvurderinger ut fra den kunnskapen man har om den enkelte kommune gjennom klagesaker, henvendelser fra borgerne, statistikk, rapporteringer m.m. Vi mener at krav til antall tilsyn på enkelte sektorer må fjernes i lov/forskrift. Tilsynet vil ikke bli nedprioritert uten disse kvantitetskravene, men ressursene vil bli satt inn der det er størst risiko for den enkeltes rettssikkerhet, samfunnets sikkerhet og kvaliteten på tjenestetilbudet.»

2.4 Merknader og framlegg frå ­departementet

Departementet deler synet utvalet har om at kommunane må ta ansvar for dei oppgåvene som dei er pålagde som sjølvstendige rettssubjekt, med sjølvstendig myndigheit og eit sjølvstendig ansvar for verksemda si. Kommunane er demokratisk styrte organisasjonar og står ansvarleg overfor sine eigne innbyggjarar. Samstundes har staten ved Stortinget og regjeringa eit overordna ansvar for alle offentlege tenester og oppgåver og har derfor ei legitim interesse i å sikre at kommunane oppfyller dei krava som er fastsette i lovgivinga. Det knyter seg derfor ulike spenningar og ulike omsyn og interesser til statleg tilsyn med kommunesektoren. Målsetjinga må vere å balansere desse omsyna.

Dei fire sentrale omsyna og verdiane utvalet meiner må vere med i ei slik vurdering, er – slik departementet oppfattar det – dei sentrale og relevante omsyna. Somme høyringsinstansar har uttalt at omsynet til det kommunale folkestyret ikkje kan vere eit relevant omsyn når ein skal vurdere behovet for statleg tilsyn med kommunesektoren. Dei fleste av høyringsinstansane som har denne oppfatninga, knyter dette til at utvalet rår til at tilsynet skal avgrensast til å kontrollere at kommunane oppfyller plikter som er pålagde i eller i medhald av lov, og at det ikkje kan liggje innanfor den kommunale handlefridommen å bryte lovgivinga.

Utvalet set sjølv fokus på denne problemstillinga, idet utvalet meiner det er lovgivinga og ressurstilførselen til kommunane som utgjer dei viktigaste rammevilkåra og avgrensingane for det lokale sjølvstyret. Utvalet meiner likevel at dei områda som er underlagde statleg tilsyn, på grunn av prioriteringane til tilsynet får større fokus i kommuneorganisasjonen enn dei elles ville ha fått. Tilsyn kan på den måten indirekte innsnevre det lokale folkestyret.

Departementet vil peike på at det må vere heva over all tvil at omsynet til det kommunale folkestyret har klar relevans innanfor tilsynssystem der tilsynet ikkje blir avgrensa til å gjelde prøving av lovlegskapen. Omsynet til den kommunale handlefridommen er ei grunngiving for at tilsynet skal avgrensast til lovlegskapstilsyn.

Slik departementet ser det, er omsynet til den kommunale handlefridommen eit viktig omsyn i vurderinga av statleg tilsyn med kommunesektoren, også i tilfelle der tilsynet er avgrensa til å gjelde lovlegskapen av pliktene kommunane har.

For det første er dette omsynet viktig i innrettinga av tilsynet. For det andre er omsynet relevant i vurderinga av behovet for statleg tilsyn. Departementet deler her for det første oppfatninga i utvalet om at områda som er underlagde statleg tilsyn, som følgje av prioriteringane til tilsynet kan få større fokus i kommuneorganisasjonen enn dei elles ville ha fått. Spesielt i kombinasjon med rettleiing kan tilsyn fungere som eit sterkt styringsverktøy.

Etter det departementet meiner, har tilsyn i sin natur, trass i freistnadene frå utvalet på å rydde i omgrep og praksis, klare element av styring og påverknad av ressursane og merksemda til kommunane. Dette kjem mellom anna av den vage uttrykksmåten i lovverket. Upresise omgrep i lovgivinga gjer at tilsynsorgana må fylle lovføresegnene med innhald. Lovkrav om omfang, kvalitet og dimensjonering av ulike sektorar er ofte forma gjennom reglar som byggjer på skjøn. Dei tilsyna som legg vekt på dei strengaste kvalitetsnormene, vinn plass innanfor kommunebudsjetta og politisk og administrativ merksemd.

Ideelt sett burde lovverket gitt uttømmande og presise svar, slik at det ville vere klart kva som var rein fagleg lovbruk, og kva for spørsmål som inneheld gradar av skjøn som er overlate til kommunen sjølv. Dit vil ein aldri komme, fordi regelverket aldri kan bli så omfattande og detaljert. Dette er kritikken frå nokre av høyringsinstansane mot framlegget frå tilsynet om at tilsynet skal vere lovlegskapstilsyn. Dette krev ein grensegang mot den såkalla læra om «det frie skjønet i forvaltninga», som er tungt tilgjengeleg og derfor vanskeleg å bruke. Derfor vil det kunne oppstå tvistar om tilsynet har halde seg innanfor ramma av å prøve om lovlegskapen av om kommunen oppfyller plikter som er pålagde i lov – lovlegskapstilsyn – eller om tilsynet har gått inn i avgjerder og forhold som det er opp til kommunen å avgjere. Departementet viser her til drøftinga av lovlegskapstilsyn i kapittel 6. Når det gjeld praksis og regelutforming ved tilsyna, viser departementet til ei nærmare utgreiing i St.meld. nr. 17 (2004–2005) Makt og demokrati, punkta 3.7.2 og 3.7.3.

På denne bakgrunnen meiner departementet at omsynet til det kommunale folkestyret må takast med i vurderinga av behovet for statleg tilsyn med kommunesektoren, også i eit eventuelt system der tilsynet blir avgrensa til å gjelde tilsyn med lovlegskapen av måten kommunen utfører oppgåvene sine på.

Departementet meiner såleis at alle omsyna som utvalet framhevar, må leggjast til grunn for ei vurdering av behovet for statleg tilsyn med kommunesektoren:

  • Omsynet til rettstryggleiken til kvar enkelt.

  • Omsynet til berekraftig utvikling og samfunnstryggleik.

  • Omsynet til det kommunale folkestyret.

  • Omsynet til ein formålseffektiv offentleg ressursbruk.

Kva vekt dei ulike omsyna skal få, må likevel vurderast konkret. I slike risiko- og sårbarheitsanalysar/kost-nytteanalysar vil område som gjeld rettstryggleiken til kvar enkelt vere eit særleg sentralt moment. For eksempel vil rettstryggleiken til kvar enkelt vere særleg viktig på område som gjeld livet til innbyggjarane og helse (for eksempel smittevern, epidemiar, beredskap), eller på område der det ut frå erfaring kan skje overgrep mot enkeltindivid eller der rettstryggleiken til svake grupper ikkje blir godt ivareteken på annan måte (for eksempel heimetenester og institusjonar for barn, eldre og funksjonshemma).

Mange av høyringsinstansane har uttalt at andre kontroll- og påverknadsmåtar vanskeleg kan erstatte tilsyn. Slik departementet ser det, vil det etter ei konkret vurdering av det aktuelle fagområdet vise seg om andre kontroll- og påverknadsmåtar kan sikre rettstryggleik og samfunnstryggleik. I denne samanhengen er det sentrale vurderingstemaet ikkje om kvar og ein av andre kontroll- og påverknadsmåtar kan seiast å fylle den same rolla som tilsyn, men om summen av andre kontroll- og påverknadsmåtar sikrar rettstryggleiken og samfunnstryggleiken godt nok. Summen av andre kontroll- og påverknadsmåtar vil vere eit viktig element i risiko- og sårbarheitsanalysar og kost-nytteanalysar, som utvalet meiner skal brukast som grunnlag i ei vurdering av om tilsyn er nødvendig og tenleg. Departementet er samd i dette og meiner at ein må sjå statleg tilsyn med kommunesektoren i samanheng med dei andre verkemidla, mekanismane og ordningane som er eigna til å påverke, overvake og sikre at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene sine.

Departementet legg til grunn at risiko- og sårbarheitstenking i lang tid har vore nytta av tilsynsorgan i samband med val av tilsynsområde og tilsynssubjekt. Systematisk bruk av risiko- og sårbarheitsanalysar og kost-nytteanalysar i utforminga av tilsynsheimlar og område for tilsyn inneber likevel noko nytt. Departementet har derfor gjennomført eit utgreiingsoppdrag med sikte på å utvikle ein metodikk som gjer risiko- og sårbarheitsanalysar operasjonelle som reiskapar i val av tilsynsområde. Metodikken som vart utvikla i prosjektet, skal særleg vere grunnlaget for ein gjennomgang av lovheimlane ein har i dag for statleg tilsyn med kommunesektoren, men metodikken bør også kunne nyttast av departementa og fylkesmannen i innrettinga og gjennomføringa av tilsyn med kommunesektoren.

Mange høyringsinstansar har uttalt at resultatet av den gjennomgangen som utvalet føreslår bør gjerast av tilsynsheimlane ein har i dag, ikkje kan forskoterast. Departementet meiner at det bør setjast opp som eit siktemål for gjennomgangen at statleg tilsyn med kommunesektoren bør bli meir målretta og effektivt. Arbeidet med statleg tilsyn med kommunesektoren inneheld normative element, som ønsket om å gjere kommunane meir sjølvkontrollerande med eit heilskapleg ansvar for eiga drift. Dette må liggje til grunn for gjennomgangen av tilsynsordningane.

Samla sett føreslår departementet at statleg tilsyn med kommunesektoren må grunngivast særskilt. Omsynet til rettstryggleiken og samfunnstryggleiken kan vere ei særskild grunngiving for statleg tilsyn med kommunesektoren. Tilsyn med kommunesektoren må sjåast i samanheng med dei andre verkemidla, mekanismane og ordningane som er eigna til å påverke, overvake og sikre at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene sine. Tilsyn skal berre nyttast på dei områda der omsynet til rettstryggleiken og samfunnstryggleiken ikkje blir sikra gjennom andre kontroll- og påverknadsmåtar på ein god nok måte.

Med dette utgangspunkt bør det takast ein samla gjennomgang av tilsynsordningane ein har i dag, for å vurdere om tilsyn er nødvendig og tenleg. Val av område som krev statleg tilsyn, må byggje på risiko- og sårbarheitsanalysar, og val av tilsyn som verkemiddel må i tillegg kunne forsvarast gjennom kost-nytteanalysar. Desse to analyseverktøya bør også nyttast av departementa, fylkesmannen og andre tilsynsetatar i innrettinga og gjennomføringa av tilsyn med kommunesektoren. Omsynet til det kommunale folkestyret og eksistensen av og styrken på andre kontroll- og påverknadsmåtar tilseier at statleg tilsyn med kommunesektoren bør bli meir målretta og effektivt.

Til forsida av dokumentet