4 Generelt om framtidig lovgrunnlag
4.1 Innleiing
Departementet behandlar i dette kapitlet prinsipielle spørsmål som er knytt til det framtidige heimelsgrunnlaget for statleg tilsyn med kommunesektoren. I kapitlet gjer departementet greie for dei omsyna ein må ta i utforminga av heimelsgrunnlaget, og den rettslege plasseringa av reglane blir vurdert. Verkeområdet for reglane er nærmare behandla i kapittel 5.
4.2 Vurderingar og tilrådingar frå utvalet
4.2.1 Omsyn ved utforminga av heimlar for statleg tilsyn med kommunesektoren
Utvalet nemner i kapittel 9 i utgreiinga si tre omsyn som må spele ei viktig rolle ved utforminga av heimelsgrunnlaget:
Omsynet til eit brukarvennleg og oversiktleg regelverk.
Rettstekniske omsyn.
Omsynet til eit regelverk som sikrar samordning av tilsyn på ulike område.
Utvalet ser det som eit mål at regelverket skal vere ryddig, oversiktleg og logisk. Heimelsgrunnlaget bør utgjere eit einskapleg og føreseieleg system, slik at aktørane har ei klar forståing av kva rolle tilsynet speler, rammene for tilsynet og verkemidla det kan bruke.
Som moglege brukarar av regelverket nemner utvalet statlege tilsynsorgan, sentraladministrasjonen i kommunane, fagfolk i kommunane og brukarane av dei ulike tenestene som det eventuelt blir ført tilsyn med, og innbyggjarane generelt. Utvalet meiner det av omsyn til rettstryggleiken og ut frå omsynet til demokratisk kontroll er eit mål å gjere regelverket mest mogleg forståeleg.
Ulike sektorar kan ha ulike behov for tilsyn med at føresegnene i ei lov blir følgde. Dette kan grunngi sektorspesifikk lovheimling for statleg tilsyn med kommunesektoren. For det første kan behova vere ulike i forhold til kva område ein ser det som nødvendig å føre tilsyn med. Behova kan også variere i forhold til innrettinga av tilsynet, tilsynsmetodikk og måten tilsynet bruker verkemiddel på.
Utvalet meiner at lovreguleringa av statleg tilsyn med kommunesektoren i størst mogleg grad bør kunne liggje fast, sjølv om andre delar av regelverket på den aktuelle sektoren blir endra.
Det siste omsynet som utvalet meiner må spele ei rolle, er omsynet til heilskap og samordning. Når det gjeld nærmare behandling av dette omsynet, viser departementet til kapittel 8 om samordning.
4.2.2 Framtidig plassering av reglane om statleg tilsyn med kommunesektoren
Utvalet trekkjer fram to hovudalternativ for plassering av reglane for statleg tilsyn med kommunesektoren:
Ein generell heimel i kommunelova – som er felles for alle sektorar.
Heimlar i kvar enkelt særlov (kommunehelsetenestelova, opplæringslova osv.).
Utvalet legg til grunn at ein felles heimel i kommunelova vil gjere systemet meir standardisert i og med at heimelen for alt tilsyn da vil finnast i ei og same lov. Dersom statleg tilsyn med kommunesektoren blir heimla i kvar enkelt særlov, vil systemet for tilsynet bli meir ueinsarta, men kanskje meir tilpassa kvar enkelt sektor.
Slik utvalet ser det, bør det vere mogleg å gjere endringar i andre delar av særlovgivinga enn det som gjeld tilsyn, utan at det samstundes må gjerast endringar i tilsynsreglane. Dette kan grunngi at reglane om statleg tilsyn med kommunesektoren blir samla i éi lov – kommunelova. På den andre sida kan ønsket om eit mest mogleg fleksibelt system med tilpassing til spesielle behov for lovreguleringa tale for å regulere tilsynet i kvar enkelt sektorlov.
Enda ei mogleg løysing er å ta med i kommunelova nokre omsyn og forhold som det skal leggjast vekt på når ein innanfor kvar enkelt sektor skal velje ut område for kva det skal førast tilsyn med. Omsyna vil også måtte nyttast for utforminga av tilsynet. I så fall vil det vere opp til tilsynsorganet å ta i bruk desse omsyna både når det gjeld val av tilsynsområde og korleis tilsynet skal praktiserast. Utvalet avviser denne løysinga. Utvalet meiner at val av tilsynsområde er eit så sentralt spørsmål at dette i utgangspunktet bør avgjerast av lovgivaren.
Utvalet framhevar at eitt og same organ eller ein og same innbyggjar i ulike situasjonar vil bli nøydd til å rette seg etter fleire sektorregelverk. Ulike løysingar i ulike sektorregelverk kan verke ulogisk og forvirrande på brukarane av regelverket, som må setje seg inn i eit nytt regelverk kvar gong dei skal inn på eit nytt fagområde. Dette taler for ei samling av reglane, slik at reglane blir gjorde felles for alle sektorar. Eit brukarvennleg regelverk kan ein best få til gjennom felles føresegner i kommunelova. Det gjer det mogleg for både forvaltninga og innbyggjarane å innrette seg etter eit einsarta system.
Utvalet viser til at det rår ulike oppfatningar av kva tilsynet skal innehalde, og av rammene for tilsynet. Utvalet ser dette som eit resultat av at reglane er vagt forma, og at det er ulik utforming av tilsynsheimlane og ulike løysingar. Slik utvalet ser det, kan uklare forhold når det gjeld innrettinga av tilsynet, kor langt tilsynet rekk, og høve til å bruke pålegg og sanksjonar, svekkje både rettstryggleiken til enkeltindivid, ei effektiv kommunal oppgåveløysing, eit effektivt tilsyn og det lokale sjølvstyret. Felles føresegner om statleg tilsyn med kommunesektoren, med avgrensing av rammene og myndigheita til tilsynet, vil gi eit tilsyn som i større grad fremmar rettstryggleik og effektivitet. Slike felles reglar vil også gjere det kommunale handlingsrommet større.
Utvalet rår til at det i kommunelova blir innført felles føresegner om statleg tilsyn med kommunesektoren, med avgrensing av rammer og myndigheit for tilsyn. Ein føreslår at føresegnene skal regulere at tilsynet skal gjelde kontroll med lovlegskapen av at kommunane oppfyller lovpliktene sine. Ein føreslår vidare reglar om at tilsynet har rett til innsyn i saksdokument, til å krevje opplysningar og til å få tilgjenge til institusjonar og anlegg, reglar om reaksjonar og om samordning av tilsyn. Kva område det skal førast tilsyn med, blir peikt ut i særlovgivinga. Dette er tilråding nr. 6 frå utvalet.
Med dette framlegget meiner utvalet at det blir teke omsyn til behova dei ulike sektorane har for å kunne definere område for tilsyn, der det etter ei konkret vurdering er behov for dette. Samstundes tek ein da omsyn til behovet for eit meir heilskapleg system som er meir føreseieleg for kommunane og innbyggjarane. Utvalet kallar kommunelova den kommunale og fylkeskommunale forfatningslova. Lova inneheld dei sentrale reglane om organiseringa av verksemda i kommunane, med særleg vekt på dei folkevalde organa og deira kompetanse. Kommunelova gjeld for all kommunal verksemd. Kommunelova regulerer allereie den kommunale eigenkontrollen og inneheld også føresegner om statleg kontroll. Utvalet viser til at det i kommunelova kapittel 10 er føresegner om lovlegskapskontroll, medrekna plikta kommunen har til å gi departementet opplysningar om enkeltsaker eller sider av verksemda til kommunen. Vidare er det føresegner om statleg kontroll og godkjenning av økonomiske vedtak i kommunelova. Slik utvalet ser det, rommar kommunelova derfor dei strukturane som tilsyn med kommunesektoren må finne sin naturlege plass innanfor.
For at det skal vere enkelt for brukarane av regelverket å sjå samanhengen mellom sektorregelverket og kapitlet i kommunelova om statleg tilsyn med kommunesektoren, meiner utvalet at det må det vere ei klar tilvising frå lovheimlane i særlovene til reglane som utvalet føreslår i kommunelova.
Slik utvalet ser det, bør heimlane i særlovgivinga vere spesifiserte, i den forstand at dei konkret fortel kva delar av lova det skal førast tilsyn med. Det bør ikkje vere føresegner som er formulerte slik: «Departementet fører tilsyn med denne lova.» Slike reglar gjer det uklart kva delar av lova det faktisk skal førast tilsyn med. I utgangspunktet vil det da kunne førast tilsyn med alt. Lovgivaren gir da avkall på høvet til å peike ut spesielt viktige område for tilsyn, og slike opne heimlar kan føre til ei utviding av talet på tilsynsområde utan at dette er viljen til lovgivaren. Utvalet meiner at det heller ikkje bør vere «automatikk» i at det blir innført tilsynsheimlar i ei lov.
4.3 Høyringsinstansane
Få av høyringsinstansane uttaler seg om dei omsyna utvalet meiner må spele ei viktig rolle i utforminga av heimelsgrunnlaget. Statens helsetilsyn meiner at ein bør sjå det som eit eige omsyn at regelverket tydeleg får fram formålet med tilsynet. Elles har høyringsinstansane i større grad uttalt seg om den framtidige plasseringa av reglane om statleg tilsyn med kommunesektoren.
Kommunesektoren – kommunane, fylkeskommunane og KS – støttar jamt over framlegget frå utvalet om felles føresegner i kommunelova for tilsynsverksemder, mens det i særlovgivinga blir peikt ut kva område det skal førast tilsyn med. Nokre av kommunane uttaler at felles reglar for tilsynet vil profesjonalisere kommunen i rolla som tilsynsobjekt. Bærum kommune seier til dømes:
«Kommunen stiller seg også positiv til utvalgets tilråding om å hjemle selve tilsynsvirksomheten i kommuneloven, og at særlovene gjennomgås slik at de angir hvilke områder som skal være gjenstand for tilsyn. Dette arbeidet bør prioriteres. Ved denne gjennomgangen er det ønskelig at tilsynsordningene blir harmonisert, slik at kommunen står overfor det samme tilsynsregime uansett hvilken sektor tilsynet gjelder. Dette vil bidra til å profesjonalisere kommunen i rollen som tilsynsobjekt.»
Andre høyringsinstansar er delte når det gjeld dette spørsmålet. Justis- og politidepartementet støttar tilrådinga frå utvalet om felles føresegner i kommunelova for tilsynet, mens det i særlovgivinga blir peikt ut kva område det skal førast tilsyn med, men meiner at kva det skal førast tilsyn med, i enkelte tilfelle bør formulerast nokså vidt. Departementet grunngir dette slik:
«For eksempel har Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap hjemmel til å føre tilsyn med at alle aspekter ved reguleringen som etaten forvalter, blir fulgt. Tilsynet blir innrettet mot de områdene hvor erfaring og/eller statistisk materiale tilsier at tilstanden i kommunene ikke er tilfredsstillende. Dette varierer fra kommune til kommune og over tid. Vi mener det vil være uheldig å begrense myndigheten til å føre tilsyn til enkelte områder innen de respektive lovområdene.»
Fleire av høyringsinstansane er opptekne av at det faglege og konstitusjonelle ansvaret for tilsynet i alle tilfelle ligg hos fagstatsrådane på dei aktuelle sektorane. Nokre av høyringsinstansane meiner at dette ansvaret kan bli utydeleggjort gjennom felles føresegner i kommunelova for tilsynet . Statens helsetilsyn uttrykkjer dette slik:
«Lovregulering av tilsynet med kommunesektoren i kommuneloven vil også skape utydelighet om det overordnede faglige ansvaret for tilsynet. Helsetilsynet forutsetter i likhet med utvalget at det konstitusjonelle ansvaret for tilsynet fortsatt skal innehas av fagstatsrådene på de aktuelle sektorene.»
Fylkesmannen i Vest-Agder gir også uttrykk for at det i forarbeida til lovendringa må klargjerast at felles føresegner i kommunelova for tilsynet – mens det i særlovgivinga blir peikt ut kva område det skal førast tilsyn med – ikkje innskrenkar det konstitusjonelle ansvaret til vedkommande fagstatsråd. Det daverande Utdannings- og forskingsdepartementet peiker også på dette forholdet.
Om dette forholdet uttaler Fylkesmannen i Møre og Romsdal :
«Etter fylkesmannen si vurdering er det naturleg å plassere desse reglane i kommunelova. Fylkesmannen har lang praksis med å nytte reglar både frå den generelle og den spesielle forvaltningsretten innanfor dei same fagområda, og eg ser det slik at dette ikkje har medført problem i høve forståinga av regelverket hos fylkesmannen, kommunane eller brukarane. Fylkesmannen driv også utstrakt rettleiing etter kommunelova og er kontrollinstans etter lova sin § 59. Fylkesmannen skulle difor ha kompetanse og legitimitet som utøvar av mynde etter denne lova.»
Høyringsinstansane er delte når det gjeld synet på kva som blir oppfatta som brukarvennleg regelverk. Somme høyringsinstansar ser det som ein fordel at regelverket blir samla i kommunelova, andre meiner at reglane bør stå i kvar enkelte særlov. Ein del høyringsinstansar er opptekne av at regelverket bør harmoniserast, men meiner dette bør gjerast ved at dei ulike sektorlovene blir tilpassa ei felles norm. Fylkesmannen i Troms uttaler dette:
«Fylkesmannen er av den oppfatning at det vil ha lite for seg å innføre felles bestemmelser i kommuneloven om statlig tilsyn med kommunesektoren. En slik modell er avhengig av at det fortsatt må være «spesialregler» knyttet til tilsyn i de ulike særlovene. Vi har derfor vanskelig for å se at forslaget vil bidra til å oppfylle utvalgets mål om et mer brukervennlig og oversiktlig regelverk. Fylkesmannen har mer tro på at målet kan nås gjennom en harmonisering av tilsynsbestemmelsene i de ulike særlovene, i tråd med det harmoniseringsarbeidet som er gjort innenfor HMS-området. For nye områder som måtte bli underlagt tilsyn, vil nye lovbestemmelser da måtte utformes i tråd med den «felles standard» som et eventuelt harmoniseringsarbeid måtte lede frem til.»
Andre ser det som mogleg å gjennomføre framlegget frå utvalet, men likevel slik at det i særtilfelle kan vere nødvendig med spesielle tilpassingar av denne hovudmodellen. Fylkesmannen i Rogaland uttaler:
«Fordelane med generell lovheimel overstig klart ulempene. Her tenkjer vi mellom anna på behovet for samordning, oversikt og klårleik. Vidare peikar kommunelova seg klart ut som den best eigna plasseringa av tilsynsreglane, saman med dei kontrollreglane som alt finst der. Lovfesting i kommunelova vil likevel ikkje vere til hinder for spesialreglar i særlov dersom det skulle vise seg å vere behov for slike. Dette er det dessutan tatt høgde for i utvalet sitt forslag til lovtekst.»
Nokre av høyringsinstansane er opptekne av samanhengen mellom tilsyn som rettar seg mot sjølve kommunesektoren (det utvalet kallar tilsyn med kommuneplikter), og tilsyn som rettar seg mot alle aktørar på området (det utvalet kallar tilsyn med aktørplikter).
Det daverande Utdannings- og forskingsdepartementet uttaler til dømes:
«Departementet vil på det nåværende tidspunkt ikke anbefale at det innføres felles bestemmelser i kommuneloven om statlig tilsyn med kommunesektoren. Innenfor grunnopplæringen går kommunesektorens plikter som del av offentlig forvaltning og ansvarlig overfor borgerne, og kommunens forpliktelser som skoleeier og ansvarlig overfor den enkelte elev over i hverandre. Friskoler (og til dels private skoler etter opplæringsloven) har i hovedsak de samme forpliktelsene overfor den enkelte elev som de kommunale skolene. Slike skoler utfører imidlertid ikke oppgaver på vegne av kommunesektoren. Fylkesmannen er tilsynsmyndighet på alle disse områdene. Å ha forskjellig type lovhjemler for samme tilsynsorgan når det føres tilsyn med den samme type bestemmelser, men i forhold til forskjellige eiere, synes ikke hensiktsmessig.»
Både Statens helstilsyn og Den norske lægeforening er mellom anna opptekne av at det innanfor helsetenesta ofte er i grenseflatene mellom tenestenivåa at det kan bli svikt.
Statens helsetilsyn meiner at felles føresegner i kommunelova for tilsynet, mens det i særlovgivinga blir peikt ut kva område det skal førast tilsyn med, vil få store konsekvensar for helselovgivinga. Tilsynet seier dette:
«For sosialtjenestens del er de kommunale pliktene i all hovedsak samlet i sosialtjenesteloven med tilhørende forskrifter. En stadig voksende utfordring, som loven i liten grad er tilpasset, er framveksten av private omsorgstilbud som mottar brukere fra flere forskjellige kommuner og spesialisthelsetjenesten. [...] Helselovgivningen er ikke tilpasset den logikk utvalgets løsning bygger på. Helselovgivningen er en kombinasjon av pliktbestemmelser tillagt henholdsvis kommunene og spesialisthelsetjenesten, pasientrettigheter uavhengig av hvem som yter helsetjenester, generelle pliktbestemmelser uavhengig av hvem som yter helsetjenester og plikter pålagt helsepersonell uavhengig av om de arbeider i kommunehelsetjenesten, spesialisthelsetjenesten eller som privat helsetjeneste. Innenfor helsetjenesten er det også et stort omfang av virksomheter som bare delvis er underlagt kommunens ansvar. Et eksempel på dette er allmennlegetjenesten, der kommunen har et ansvar for å sørge for tilstrekkelig allmennlegetjenester og ivareta offentlige legetjenester, mens den enkelte lege i hovedsak selv er ansvarlig for den kliniske virksomheten som lege.»
Sosial- og helsedirektoratet støttar framlegget frå utvalet:
«Direktoratet støtter utvalgets tilråding om at det innføres felles bestemmelser i kommuneloven om statlig tilsyn med kommunesektoren, mens det i særlovgivningen pekes ut hvilke områder det skal føres tilsyn med. Vi mener at dette kan være en hensiktsmessig fordeling av ansvar i lovgivningen.»
4.4 Merknader og framlegg frå departementet
Slik departementet ser det, er dei omsyna som utvalet meiner må vere styrande for utforminga av reglane om statleg tilsyn med kommunesektoren, relevante og dekkjande. Omsyna har i seg dei elementa som eit godt regelverk for tilsynet vil måtte byggje på. Departementet ser det som eit skjønsspørsmål om det må sjåast som eit eige omsyn at regelverket tydeleg får fram formålet med tilsynet – slik Statens helsetilsyn uttaler – eller om dette inngår i rettstekniske omsyn. Departementet støttar at regelverket må vere formålstenleg.
Departementet meiner at omsynet til eit brukarvennleg regelverk må ha ein sentral plass når ein skal vurdere utforminga og plasseringa av reglane om statleg tilsyn med kommunesektoren. Det bør vere enkelt og oversiktleg for både innbyggjarane, dei folkevalde og profesjonar å innrette seg etter reglane om statleg tilsyn. Departementet deler oppfatninga i utvalet om at ulike løysingar i ulike sektorregelverk er tungt tilgjengeleg for brukarane, som må setje seg inn i eit nytt tilsynsregime kvar gong dei skal inn på eit nytt fagområde. Det finst reglar om statleg tilsyn med kommunesektoren i meir enn 20 lover, med eigne reglar for innrettinga av tilsynet, kor langt tilsynet rekk, og høvet til å bruke pålegg og sanksjonar. Det bør vere eit siktemål å samordne reglane og gjere dei meir einsarta. Eit slikt arbeid bør starte opp snarast råd i eit samordna prosjekt på tvers av ulike fag- og sektorområde.
Kommunelova inneheld reglar om verksemda til kommunane og fylkeskommunane, medrekna verksemda deira i medhald av andre lover. Ein styrke med lova er – på same måten som med til dømes saksbehandlingsreglane i forvaltningslova – den einsarta utforminga lova har ført til. Innbyggjarane og rettsbrukarane har eitt regelverk å rette seg etter same kva for eit fagområde saka gjeld. Dette gir fordelar med omsyn til attkjenning og føreseielege prosedyrar.
På same måten vil felles tilsynsreglar for ulike tilsynsordningar gjere reglane meir einsarta når det gjeld innrettinga av tilsynet, kor langt tilsynet rekk, og høve til å bruke pålegg og sanksjonar. Departementet meiner dette vil vere med på å styrkje rettstryggleiken for enkeltindivid, gjere kommunal oppgåveløysing meir effektiv, gjere tilsynet meir effektivt og styrkje det lokale sjølvstyret. Dette er omsyn som taler for ei samling av reglane, slik at reglane blir gjorde felles for alle sektorar.
På den andre sida kan omsynet til eit fleksibelt system med høve til løpande tilpassing til spesielle behov for lovreguleringa innanfor kvar sektor tale for å regulere tilsynet i kvar enkelt sektorlov. Departementet ser det likevel som ein fordel dersom felles reglar kan medverke til ein viss stabilitet i reguleringa av tilsyn. Likevel må eventuelle felles reglar ikkje gjere tilsynet rigid og til dømes hindre utviklinga av ny tilsynsmetodikk. Slik departementet ser det, er det ikkje grunn til å tru at felles reglar for tilsynet vil verke mindre utviklande på tilsynet enn sektorvis regelverk, så lenge felles reglar ikkje regulerer tilsynsmetodikken innanfor kvar enkelt sektor.
Etter ei samla vurdering meiner departementet at løysinga utvalet presenterer med felles føresegner i kommunelova for utøving av tilsynet, mens det i særlovgivinga blir peikt ut kva område innanfor kvar enkelt særlov det skal kunne førast tilsyn med, er den beste løysinga for dei kryssande omsyna som gjer seg gjeldande.
I særlovgivinga som regulerer tilsyn generelt, altså både tilsyn med kommuneplikter og aktørplikter, må det takast inn føresegner om at reglane i lova om tilsyn ikkje gjeld tilsyn med kommunane eller fylkeskommunane. Føresegnene i kommunelova om statleg tilsyn med kommunesektoren gjeld i staden. I særlovgivinga blir det likevel peikt ut kva område innanfor lova det skal førast tilsyn med etter reglane i kommunelova. Også i lover som berre regulerer tilsyn med aktørplikter, må det takast inn tilvising til i kommunelova. Reglane i særlovgivinga i dag vil likevel gjelde i staden for dei føreslåtte reglane i kommunelova kapittel 10 A inntil særlovsreglane er endra.
Også eventuelle reglar i særlovgivinga om tvangsmulkt eller andre reaksjonar vil gjelde inntil særlovsreglar eventuelt vert endra. Heimel for eventuell bruk av tvangsmulkt eller andre reaksjonar må vurderast konkret i den etterfølgjande gjennomgangen av særlovgivinga.
Denne løysinga sikrar best omsynet til brukarane ved at desse får eitt felles sett av reglar samla i kommunelova. Samstundes er løysinga fleksibel nok i og med at ho ikkje regulerer tilsynsmetodikk, men overlet til kvart enkelt tilsynsområde å bruke den metodikken ein finn mest tenleg.
Kommunesektoren har i høyringsfråsegnene vore kritisk til manglande samordning av dei ulike statlege tilsyna med kommunesektoren. Løysinga med felles føresegner i kommunelova for tilsynet, mens det i særlovgivinga blir peikt ut kva område det skal førast tilsyn med, vil vere eit ledd i samordninga av tilsynet.
Felles reglar for tilsynet i kommunelova gjer det også mogleg å samordne verkemiddelbruken til tilsyna. Den moglege bruken dei ulike tilsyna har av reaksjonar mot lovbrot, er i dag ikkje samordna slik at desse står i forhold til kor alvorleg lovbrotet er. Med felles lovgiving for dei ulike tilsyna kan det bli meir lik bruk av reaksjonar som står betre i forhold til lovbrotet, og felles reglar vil gjere sitt til at ulike reaksjonar ikkje motverkar kvarandre. Den nærare vurderinga av verkemiddelbruken må likevel skje i den etterfølgjande gjennomgangen av særlovgivinga. Departementet viser elles til kapittel 8 om samordning og til kapittel 5 om verkeområdet for reglane som departementet føreslår.
Departementet legg til grunn at kvar fagstatsråd på same måten som når det gjeld til dømes saksbehandling etter reglane i forvaltningslova og lovlegskapskontroll etter kommunelova § 59 vil vere fagleg og konstitusjonelt ansvarleg for tilsynet innanfor sin sektor, sjølv om det blir innført eit felles heimelsgrunnlag for tilsynet.
Departementet deler elles oppfatninga i utvalet om at det bør vere eit mål å gjere tilsynsheimlane mest mogleg spesifiserte. Det bør ikkje vere føresegner som er formulerte slik: «Departementet fører tilsyn med denne lova.» Slike reglar gjer det uklart kva delar av lova ein faktisk skal prioritere å føre tilsyn med. Lovgivaren bør ikkje gi avkall på høvet til å peike ut spesielt viktige område for tilsyn. Innanfor dei rammene lovgivaren set opp for tilsynet, bør tilsynet likevel gjennom risiko- og sårbarheitsanalysar og kost-nytteanalysar velje både tilsynsobjekt og område for tilsyn. Når det gjeld den nærmare behandlinga av desse spørsmåla, viser departementet til punkt 2.1.3.