Ot.prp. nr. 97 (2005-2006)

Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren)

Til innhaldsliste

6 Lovlegskapstilsyn

6.1 Vurderingar og tilrådingar frå utvalet

6.1.1 Innleiing

Utvalet viser til at det naturlege utgangspunkt for tilsynsaktiviteten er å kontrollere at tilstandar, aktivitetar og avgjerder er i samsvar med dei pliktene som er nedfelte i lov eller har heimel i lov. Tilsynet er såleis ikkje avgrensa til å omfatte berre enkeltvedtak eller anna myndigheitsutøving. Tilsyn om-fattar også tenesteproduksjon som ikkje er nedfelt som individuelle vedtak om omfang og kvalitet til kvar enkelt.

Det praktiske vil vere situasjonar der det ligg føre påstand om – eller det er grunn til å tru – at kommunane gjer for lite eller leverer feil teneste jamført med dei pliktene dei er pålagde i lov eller med heimel i lov. Når det gjeld tenesteproduksjonen, kan eit praktisk døme vere at det blir hevda at kvaliteten på maten på ein heildøgns omsorgsinstitusjon ikkje er god nok, eller at kommunen bruker ufaglærte vikarar i skolen i så stor grad at undervisninga samla sett blir for dårleg. Når det gjeld myndigheitsutøving, kan det til dømes vere påstand om at somme er tildelte færre timar heimehjelp enn det dei har krav på.

6.1.2 Uklare formuleringar av pliktene til kommunane

Utvalet slår innleiingsvis fast at mange av dei føresegnene som regulerer pliktene og ansvaret til kommunane, er prega av uklare og runde formuleringar, ikkje minst på helse- og sosialsektoren og utdanningssektoren. Til dømes krev kommunehelsetenestelova § 1-1 at kommunane skal sørgje for «nødvendig helsetjeneste» til alle som bur eller oppheld seg i kommunen. Opplæringslova § 1-5 seier at kommunane skal tilby spesialundervisning til elevar som ikkje kan få «tilfredsstillande utbytte» av det ordinære undervisningstilbodet.

Plikter kan også vere meir presist definerte, slik som til dømes opplæringslova § 2-2 tredje ledd, som seier at grunnskoleopplæringa skal strekkje seg over minst 38 veker per år. Men utvalet understrekar at hovudinntrykket er det motsette, nemleg at kommunen må rette seg etter upresise formuleringar.

Utvalet peiker på at det for lovgivaren kan vere tenleg å gi kommunane oppdraget som velferdsprodusent i runde termar med eit primært fokus på dei resultata dei skal oppnå, ikkje på innsatsfaktorane. På den måten får ein formelt ei arbeidsdeling mellom rikspolitikk og lokalpolitikk, der Stortinget peiker ut dei overordna måla for velferdsproduksjonen, mens kommunane står for den detaljerte utforminga. Detaljerte tekniske krav til ressursbruk og innsatsfaktorar leier ikkje nød-vendigvis til måloppnåing. Det kan i staden føre til liten fleksibilitet. For kommunane – som mottakarar av bestillingane – kan meir rundt formulerte krav til resultata tolkast slik at dei har fått eit visst lokalpolitisk handlingsrom.

Same kor presist eller upresist eit krav er formulert, er det ikkje tvil om at slike føresegner legg ei plikt på kommunane. Dermed er også innbyggjarane (og andre) direkte, eller meir indirekte, gitt rettar eller rettsverna forventningar. Graden av vag formulering når det gjeld utforminga av plikta, gjeld normalt ikkje spørsmålet om det ligg føre ei plikt for kommunane eller ikkje. Derimot reiser det seg to andre, viktige spørsmål. For det første: Korleis skal ein fastleggje det nærmare innhaldet i forpliktinga på kvart enkelt saksområde eller i kvar enkelt sak? Dernest: Kven skal ha kompetanse til å stå for denne fastlegginga – kommunen eller domstolane og tilsynsorgana? Svara på desse spørsmåla er avgjerande for i kor stor grad tilsynsorgana kan overprøve kommunane.

Dette er praktisk viktige spørsmål fordi kvar enkelt tenestemottakar, kommunen og tilsynet alle kan ha ulik oppfatning av innhaldet i forpliktinga til kommunen etter lova. Utvalet understrekar at det derfor trengst nærmare reglar om den generelle tolkinga av pliktføresegna, korleis faktum skal fastleggjast, og kven som skal kunne fastsetje omfanget av plikta med bindande verknad.

6.1.3 Ulike former for kommunalt skjøn

Utvalet viser til at ein i teori og rettspraksis skil mellom ulike typar skjønsspørsmål – vurderingar – når det skal takast stilling til det konkrete innhaldet i ei kommunal plikt som er upresist formulert.

Forvaltningsskjøn

Ein type skjøn blir kalla forvaltningsskjøn, eller det frie skjønet. Forvaltningsskjøn/det frie skjønet, er det skjønet som eit forvaltningsorgan (medrekna kommunar og fylkeskommunar) bruker når det tek avgjerder ut frå andre vurderingar enn dei reint juridiske, det vil seie avgjerder der det ikkje følgjer av lov eller forskrift kva avgjerda skal gå ut på. Ofte vil lov eller forskrift gi opplysning om at det er høve til forvaltningsskjøn/det frie skjønet. Utvalet nemner som døme plan- og bygningslova § 7 som gir kommunen høve til dispensasjon: «Når særlige grunner foreligger, kan kommunen ... gi ... dispensasjon.» Det ligg her føre høve til å velje. Styrande for valet kan mellom anna vere det ideologiske synet på kor lett det bør vere å få dispensasjon frå byggjeforbodet i strandsona.

Domstolane kan ikkje overprøve vurderingane til forvaltninga i samband med forvaltningsskjøn/det frie skjønet, bortsett frå om det ligg føre misbruk av myndigheit når slikt skjøn blir brukt.

Det blir rekna som misbruk av myndigheit når eit forvaltningsorgan let vere å basere avgjerda si på eit sakleg og forsvarleg skjøn og i staden tek utanforliggjande omsyn, tek vilkårlege eller svært urimelege avgjerder eller driv usakleg forskjellsbehandling. Dersom det ligg føre misbruk av myndigheit, kan avgjerda kjennast ugyldig av domstolane. Reglane om misbruk av myndigheit er ikkje lovfest, men har vorte utvikla gjennom teori og rettspraksis.

Rettsbruksskjøn

Ein annan type skjøn er rettsbruksskjøn. I dette skjønet ligg det to vurderingar. Den eine vurderinga går ut på å fastleggje nærmare kva som ligg i ord og uttrykk i lova. Den andre vurderinga går ut på å vurdere om dei konkrete fakta i ei sak fell innanfor eller utanfor lovføresegna. Dette blir gjerne kalla subsumsjon og subsumsjonsskjøn .

Med eitt unntak kan domstolane prøve rettsbruksskjønet/subsumsjonsskjønet. Domstolane kan prøve om saksbehandlinga og det faktiske grunnlaget ved skjønet er korrekt. Når ein står overfor særleg omtrentlege eller upresise omgrep, har det likevel i rettspraksis utvikla seg ei lære om at domstolane skal vere tilbakehaldne med å overprøve måten forvaltninga har utøvd rettsbruksskjønet/subsumsjonsskjønet på. At domstolane på denne måten har innskrenka høve til å overprøve, vil seie at forvaltninga på si side får ein tilsvarande auka grad av fridom under rettsbruksskjønet/subsumsjonsskjønet. Dette blir gjerne kalla subsumsjonsfridom. Problemet er å avgjere når forvaltninga – etter denne læra – har ein viss fridom under rettsbruksskjønet/subsumsjonsskjønet.

Somme tider går skjønsfridomen direkte fram av lova. Andre gonger kan ein utleie slik skjønsfridom for forvaltninga av lovforarbeida. Men sjølv utan slike haldepunkt vil domstolane kunne vere tilbakehaldne med å overprøve måten forvaltninga utøver rettsbruksskjønet/subsumsjonsskjønet på. Til dømes går ein ut frå at forvaltninga kan ha større fridom når det gjeld omgrep i samband med ei politisk eller utprega fagleg vurdering, enn når føresegna ber om ei vurdering av meir moralsk eller juridisk karakter.

Bruken av omgrep i utvalet

Utvalet bruker omgrepet «fritt skjøn» som ei fellesnemning for all den skjønsfridommen som er gitt forvaltninga. Det dekkjer dermed både forvaltningsskjønet og subsumsjonsskjønet.

6.1.4 Kva avgrensingar bør det vere for det statlege tilsynet?

Utvalet tek utgangspunkt i læra om domstolsprøving av forvaltningsvedtak når det drøftar kva avgrensingar det skal vere for det statlege tilsynet med kommunesektoren.

Forvaltningsskjønet

Utvalet seier at det må kunne leggjast til grunn som ein hovudregel at dei eksisterande statlege tilsynsordningane ikkje omfattar forvaltningsskjønet/det frie skjønet. Dette er likevel ikkje alltid klart uttalt i lovforarbeid eller andre stader. Utvalet ser det som rett å understreke eksplisitt at statleg tilsyn med kommunane ikkje skal omfatte forvaltningsskjønet/det frie skjønet.

Rettsbruksskjønet

Utvalet rår til at det statlege tilsynet med kommunane og fylkeskommunane bør vere avgrensa til eit «lovlegskapstilsyn». Med dette meiner utvalet at tilsynet ikkje skal ha vidare kompetanse enn den domstolane har når det gjeld å overprøve måten kommunen sjølv har forstått pliktene sine på. Samstundes skal tilsynet heller ikkje ha snevrare kompetanse enn domstolane.

Utvalet erkjenner at gjeldande lære om når forvaltninga har «subsumsjonsfridom», kan vere vanskeleg tilgjengeleg, og peiker på at det ligg føre ein risiko for at verken kommunane eller tilsynet vil klare å bruke læra i praksis. Utvalet har derfor hatt ein diskusjon om det er tilstrekkeleg å vise til denne læra som skranke for kompetansen til tilsynet når det gjelder kontroll med korleis kommunen har forstått utvalde ord og uttrykk som byggjer på skjøn.

Den danske modellen – krav til klarleik

Eit alternativ utvalet drøfta, er å formulere subsumsjonsfridommen til kommunen som eit klarleikskrav, delvis inspirert av dei danske reglane om statleg tilsyn med kommunane, jf. NOU-en punkt 4.2. Det danske tilsynet kan reagere på ulovlege forhold i kommunane, og det blir i praksis lagt til grunn at visse former for sanksjonar først kan nyttast når det ulovlege forholdet viser seg med ein viss klarleik.

Kravet om klarleik rettar seg både mot det rettslege og det faktiske grunnlaget for å gå ut frå at det ligg føre eit ulovleg forhold. Klarleikskravet inneber at det blir ein prinsipiell skilnad mellom prøvinga til domstolen og tilsynet:

Når domstolene skal fortolke loven (i vid forstand) og derefter afgøre, om den - sammenholdt med det faktum, der er oplyst - fører til, at der foreligger en ulovlighed, er der kun to svarmuligheder; «ja» eller «nej». Tilsynsmyndigheden skal derimod også tage en tredje svarmulighed i betragtning, som man kunne kalde «ja - efter tilsynsmyndighedens opfattelse, men ikke med den fornødne klarhed.» (Betænkning 1395/2000) .

Det danske klarleikskravet kjem likevel først inn ved spørsmål om bruk av sanksjonar, og ikkje ved spørsmål om ein i det heile står overfor eit ulovleg forhold. Ved spørsmål om det ligg føre noko ulovleg, legg ein i dansk rett stor vekt på legalitetsprinsippet. Det fører mellom anna til at det ikkje må vere grunngitt tvil om at forholdet er ulovleg. Slik tvil kan oppstå når lovlegskapen er avhengig av «skønsmæssige eller vage og elastiske lovbestemmelser» ( Betænkning 1395/2000 ).

Praksis i Statens helsetilsyn – krav om kvalifisert avvik frå god praksis

Ein annan måte å gjere det på som utvalet viser til, er det systemet som har utvikla seg som fast praksis i Statens helsetilsyn her i Noreg. Etter lova om statleg tilsyn med helsetenesta § 5 kan Statens helsetilsyn gi rettingspålegg mellom anna når helsetenesta blir driven på ein måte som «kan ha skadelige følger for pasienter eller andre eller på annen måte er uheldig eller uforsvarlig» . Med dette som utgangspunkt understrekar utvalet at ein opererer med ei tredeling, der «god praksis» vil vere det ein ideelt sett prøver å få til, men der likevel ikkje alle avvik frå god praksis blir vurderte som uforsvarlege (ulovlege). Grensa for det uforsvarlege blir først passert når avviket frå god praksis er kvalifisert.

Om denne tredelinga blir gjort gjeldande på alle felt der pliktene til kommunen er formulerte etter skjøn, ville ein kunne identifisere desse tre stadia langs ein akse frå det heilt ideelle til det klart ulovlege: 1) Den gode og klart rettmessige oppfyllinga av ei kommunal plikt. 2) Ei oppfylling som vik av frå den gode og klart rettmessige oppfyllinga, men der avviket likevel ikkje er så omfattande at ein har gått ut over lova. 3) Ei oppfylling som markerer eit så stort avvik frå den gode og klart rettmessige oppfyllinga, at ein må vurdere det slik at plikta er misleghalden.

Læra om velferdsmessige minstestandardar

Utvalet viser til slutt til ein tredje alternativ framgangsmåte for å forklare eller markere grensa mellom det lovlege og ulovlege når pliktene til kommunen er formulerte etter skjøn. Dette alternativet er læra om velferdsmessige minstestandardar. Utvalet viser til ein dom som er teken inn i Norsk Rettstidende 1990 s. 874 – Fusadommen. Domstolen uttalte her at han berre såg seg kompetent til å kontrollere om « det aktuelle vedtak tilfredsstiller et visst minstekrav som må forutsettes å gjelde for slike ytelser ». I Norsk Rettstidende 1990 s. 360 –Malvikdommen avgrensa kjæremålsutvalet det som kunne prøvast, til eit spørsmål om opplæringa fylte «et visst minimums- og likhetskrav».

Vurderinga i utvalet – eit lovlegskapstilsyn

Etter denne gjennomgangen konkluderer utvalet med at det ikkje finn det tenleg å prøve å forklare læra om subsumsjonsfridommen i forvaltninga ved hjelp av eitt eller fleire av desse tre alternativa, eller på andre måtar.

Det tilsynet som det etter dette blir plass til, kan kallast eit «lovlegskapstilsyn.» I tilråding nr. 10 går utvalet inn for at det statlege tilsynet med kommunesektoren blir avgrensa til å gjelde kontroll med lovlegskapen av at kommunen har oppfylt plikter som er pålagde i lov eller i medhald av lov. Tilsynet skal ha dei same avgrensingane som domstolane med omsyn til å overprøve forvaltningsskjønet/det frie skjønet til kommunen.

I samsvar med vanleg oppfatning inneber det at tilsynet ikkje har kompetanse til å setje til side forvaltningsskjønet/det frie skjønet bortsett frå når det ligg føre misbruk av myndigheit (usakleg forskjellsbehandling, utanforliggjande omsyn, eit grovt eller opplagt urimeleg resultat eller at inngrepet er utilbørleg). I tillegg ligg det i omgrepet «lovlegskapstilsyn» at tilsynet ikkje har kompetanse til å overprøve subsumsjonen under skjønsmessige og vage omgrep i større utstrekning enn domstolane.

6.1.5 Nærmare drøfting av lovlegskaps­tilsynet

Utvalet understrekar at ein regel om at tilsynet skal vere eit lovlegskapstilsyn, byr på visse særlege utfordringar. For det første rettar tilsyn seg mot meir enn berre avgjerder. Tilsyn er i stor grad retta mot faktiske situasjonar eller tilstandar. Når fylkesmannen fører tilsyn med til dømes grunnskoletilbodet i ein kommune, er tilsynet ikkje nødvendigvis retta mot avgjerder som blir tekne i skolen, men om opplæringa fyller krava i lova. Det forholdet at det ikkje ligg føre eit kommunalt vedtak å prøve, er i prinsippet likevel ikkje annleis enn den utfordringa ein domstol står overfor når han må prøve om ein kommune på lovleg vis har oppfylt dei lovpålagde oppgåvene sine.

Ei anna utfordring er at lovlegskapstilsyn er mindre tilpassa regelverk som fokuserer på mål og resultat av arbeid i kommunen enn på innsatsfaktorar som bemanning, tekniske standardar eller andre klare kriterium for oppfylling av lova. Tilsynet må da skilje mellom delar av regelverket som er meinte å vere rettsleg bindande for kommunane, og delar som er meir rettleiande. Utvalet peiker på at regelverk ideelt sett ikkje bør innehalde normer av rettleiande karakter. Likevel ser ein ofte at regelprodusentane ikkje konsekvent skil mellom reglar som rettar seg mot prestasjonar som pliktsubjektet bør innfri, og prestasjonar som pliktsubjektet innfri. Derfor er delar av regelverket ofte ein kombinasjon av «bør-reglar» og «skal-reglar».

6.1.6 Særleg om faglege standardar

Utvalet knyter nokre særlege kommentarar til bruken av faglege standardar og normer i samband med statleg tilsyn med kommunesektoren. Problemstillinga er her om statlege tilsyn skal kunne vurdere verksemda i kommunane ut frå sjølvstendige faglege standardar der det ikkje følgjer klart av lova sjølv at det er den faglege standarden som også utgjer grensa i lova mellom det lovlege og det ulovlege. Slike faglege normer og standardar kan til dømes vere krav til forsvarlegheit innanfor ein profesjon, normer for bemanning som tilsynet ser som nødvendig, krav til areal i kommunale institusjonar og liknande. Tilsvarande problemstilling får ein ved regelverk som fokuserer på mål og resultat.

Utvalet peiker på at det følgjer implisitt av framlegget deira at autonome faglege normer og standardar ikkje kan nyttast. Berre standardar og normer som må haldast for å vere rettsleg bindande etter lova og ei tolking av denne, kan vere grunnlaget for lovlegskapstilsyn.

6.2 Høyringsinstansane

Høyringsinstansane har ulike syn på framlegget frå utvalet om lovlegskapstilsyn. Mange gir støtte til at tilsynet skal avgrensast til å gjelde kontroll med lovlegskapen av om kommunen oppfyller pliktene som dei er pålagde i lov eller i medhald av lov. Ein del høyringsinstansar gir uttrykk for at dette er ei naturleg forståing av tilsyn, og at det er denne forma for tilsyn som blir drive i dag.

Drammen kommune uttaler:

«Hovedpoenget med statlig tilsyn er lovlighetskontroll. Rettslig sett bør tilsynshjemler utformes slik at tilsynet er begrenset til lovlighetskontroll. Slik er det vel også i dag, men problemet synes å være at enkelte tilsynsetater ikke begrenser seg til lovlighetskontrollen, men opptrer uryddig i forhold til hva som er de sentrale myndighetskrav som følger av lovgivningen. I prinsippet om kommunalt selvstyre ligger en selvfølgelig forutsetning om at kommunene i sin virksomhet og ved sine vedtak må holde seg innenfor loven, og tilsyn med lovligheten må kommunen naturligvis tåle. Utover dette bør kommunene stå mest mulig fritt til å styre virksomhet og tjenester overfor innbyggerne, basert på kommunenes politiske og faglige forutsetninger og målsettinger, økonomi, lokale forhold og kompetanse. [...]. Utredningen konkluderer med at grensen for tilsynet bør være som for domstolene: Tilsynsorganet kan ikke overprøve kommunens frie skjønn. Dette støttes også av Drammen kommune.»

Også KS støttar tilrådinga frå utvalet:

«Utvalget mener at tilsynet skal avgrenses til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Her underlegges tilsynet samme begrensninger som domstolene med hensyn til å overprøve kommunenes frie skjønn. For kommunesektoren generelt og for demokratiet spesielt er det viktig å «slå ring om det frie skjønn». Med både begrenset økonomi, økning i rettighetslovgivningen og øvrig redusert handlingsrom for kommuner og fylkeskommuner er det viktig å understreke betydningen av å bevare kommunenes frie skjønn. Det norske demokratiske system bygger på prinsipper som dette og tillit til at oppgavene finner sin beste løsning og tilpasning nærmest mulig den enkelte borger.»

Ein del høyringsinstansar er likevel kritiske til andre del av tilrådinga frå utvalet, det vil seie at tilsynet bør ha dei same avgrensingane som domstolane med omsyn til å overprøve det frie skjønet til kommunen. Kritikken går delvis på at læra om forvaltningsskjøn/det frie skjønet er – slik utvalet sjølv peiker på – tungt tilgjengeleg. Kritikken går også ut på at tilvisinga til læra om forvaltningsskjøn/det frie skjønet i praksis gir lita rettleiing om rammene for tilsynet.

Fylkesmannen i Rogaland uttaler:

«Skjønnsmessige formuleringar i lovtekst gjev i utgangspunktet større fridom med omsyn gjennomføringsmåte og omfang. Tilsynsorganet må også i slike tilfelle byggje på skjønnsmessige vurderingar, og kan vanskeleg, med lov eller forskrift i handa, krevje andre løysingar enn det kommunen sjølv har hamna på. Som utvalet sjølv peikar på, er det likevel mange former for skjønn og grensene mellom fritt skjønn og til dømes «hensiktsmessigheitsskjønn» og «rettsanvendelsseskjønn» er langt frå klåre. Tilvising til domstolpraksis er truleg berre til ei viss grad til hjelp for kommunane og tilsynsorganet. Det som må til, er å grundig gjennomgå alt lovverk som heimlar kommuneretta tilsyn, vurdere og ta stilling til kvar grensene for kommunalt sjølvstyre går og konkretisere kva staten skal før tilsyn med. Det er vel likevel grunnlag for å tru at ein aldri heilt vil unngå noko uvisse og tolkingstvil omkring grensetilfelle.»

Statens helsetilsyn uttaler om det same forholdet:

«Hvor grensen går mellom rettsspørsmål som kan prøves av domstolene og hensiktsmessighetsspørsmål (politiske, faglige) som ikke kan prøves av domstolene kan være uklar og vil kunne variere. Tilsvarende er det vanskelig å si noe sikkert om og hvor langt domstolene vil overprøve forvaltningens rettsanvendelse i den konkrete subsumsjonen ved skjønnsmessige begreper, jf. ovennevnte dommer fra Høyesterett. Domstolenes oppgaver er knyttet til at det skal være en arbeidsdeling mellom den lovgivende, utøvende og dømmende makt. Det vil være opp til domstolene å trekke grensen for hva som etter loven er rettsspørsmål og hva som er hensiktmessighetsskjønn ved overprøving av forvaltningsvedtak ut fra alminnelig rettskildelære og prinsipper. Hvor langt domstolene går i sin prøving av rettsspørsmål kan variere både ut fra rimeligheten av forvaltningens avgjørelser og hvor skjønnspregede og faglige vurderingstemaene er. Selv om domstolene anser at de kan overprøve forvaltningens avgjørelser knyttet til skjønnsmessige vurderingstemaer er det ikke alltid de gjør dette hvis for eksempel et forvaltningsorgan innehar særskilt kompetanse og forutsetninger til å vurdere saken. På denne bakgrunn anser Helsetilsynet at utvalgets presisering av lovlighetstilsynet om at: «Tilsynet underlegges de samme begrensinger som domstolene med hensyn til å overprøve det frie skjønn» ikke gir noen ytterligere veiledning om rammene for tilsynet.»

Justis- og politidepartementet stiller spørsmål om i kor stor grad tilsynet i dag verkeleg er avgrensa til å gjelde lovlegskapen. Departementet uttaler:

«Med den definisjonen som er gitt av tilsynsbegrepet i utredningen kapittel 5, er Justisdepartementet enig i at prinsipielle grunner taler for at statlig tilsyn med kommunesektoren bare innebærer lovlighetstilsyn. Det er i utredningen kapittel 6 imidlertid i liten grad gjort rede for hvor langt dagens ulike lovregler er begrenset på denne måten, og hvilke begrunnelser i motsatt retning som eventuelt har vært gitt for mer omfattende tilsyn. Det vil på denne bakgrunn være ønskelig med en noe nærmere vurdering av hvilke konsekvenser en alminnelig bestemmelse som foreslått i utkastet til ny § 60 b i kommuneloven vil ha for omfanget av tilsynet før det konkluderes på dette punktet.»

Somme høyringsinstansar er opptekne av at feil og manglar kan dukke opp i gråsoner mellom ulike lover, og at slike gråsoner også må dekkjast opp av tilsyn. Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler:

«Fylkesmannen støtter tilrådningen med de kommentarer som er gitt i forbindelse med definisjonen av «tilsyn» i forbindelse med tilrådning nr. 1. Avgrensning til lovlighetskontroll må ikke hindre et tilsyn som kan avdekke rettssikkerhetsproblemer som følge av gråsoner, uklare ansvarslinjer og ufullkomne lover og regler. I mange sammenhenger er dette et større problem for den enkelte enn «ulovligheter» i den kommunale tjenesteproduksjon.»

6.3 Vurderingar og framlegg frå ­departementet

Slik departementet ser det, er framlegget frå utvalet om lovlegskapstilsyn eit eigna utgangspunkt for å avgrense rammer og myndigheit for tilsyna. Departementet ser framlegget frå utvalet meir som ei rydding i omgrep enn som eit framlegg om noko vesentleg nytt. Kommunane er bundne av dei pliktene som følgjer av lovgivinga. Tilsyna kan ikkje påleggje sjølvstendige rettssubjekt, medrekna kommunane, plikter ut over det som følgjer av lov eller forskrift. Om tilsyna ut over dette til dømes skal drive rettleiing eller andre aktivitetar, er eit anna spørsmål. Det er ikkje noko i vegen for at tilsyna kan drive rettleiing, men utvalet meiner at dette er noko anna enn tilsyn.

Det er likevel eit spørsmål om tilsynet, innanfor lovrammene, skal ha dei same avgrensingane som domstolane når det gjeld å prøve forvaltningsskjønet/det frie skjønet. Slik departementet ser det, fell avgrensingane i høvet tilsynet har til å overprøve forvaltningsskjønet/det frie skjønet, naturleg saman med høvet domstolane har til det same.

Dersom tilsyna skulle kunne prøve forvaltningsskjønet/det frie skjønet generelt innanfor dei om-råda der det blir ført tilsyn, ville dette i realiteten nærme seg ei rein instruksjonsmyndigheit frå staten overfor drifta og verksemda til kommunane. Ei slik vid og generell overprøving av kommunane innanfor tilsynsheimlane vil vanskeleg kunne tenkjast innanfor det kommune-stat-forholdet vi har i dag.

Kompetansen ved domstolane til å overprøve forvaltningsskjønet/det frie skjønet speglar seg òg i lovlegskapskontrollen som skjer etter kommunelova § 59. Også her er tilsynet frå fylkesmannen avgrensa på same måten som myndigheita til domstolane.

Departementet føreslår derfor at statleg tilsyn med kommunesektoren blir avgrensa til å gjelde kontroll med lovlegskapen av pliktene kommunane er pålagde i eller i medhald av lov. Tilsynet bør ha dei same avgrensingane som domstolane med omsyn til å overprøve forvaltningsskjønet/det frie skjønet.

Departementet deler synet til dei av høyringsinstansane som meiner at gjeldande lære om når forvaltninga har «subsumsjonsfridom», kan vere vanskeleg tilgjengeleg både for tilsynet og for kommunane. Slik departementet ser det, er dette ikkje spesielt for læra om forvaltningsskjønet/det frie skjønet. Dei ulike modellane som utvalet presenterer, er alle avhengige av ei skjønsmessig operasjonalisering på dei konkrete tilfella modellane skal nyttast på. Departementet deler derfor synet i utvalet om at dei alternative modellane utvalet la fram, ikkje klargjer innhaldet i lovlegskapstilsynet betre enn den eksisterande læra om forvaltningsskjønet/det frie skjønet.

Etter den danske modellen der subsumsjonsfridommen til kommunen er definert som eit klarleikskrav, vil tilsynet kunne reagere på ulovlege forhold i kommunane, men slik at visse former for sanksjonar først kan nyttast når det ulovlege viser seg med ein viss klarleik. I denne modellen må det takast stilling til både om den aktuelle føresegna og om det faktiske grunnlaget for ei ulovleg avgjerd eller ein ulovleg tilstand er klar nok.

Ei vurdering om ei avgjerd eller ein tilstand kan ha skadelege følgjer eller på andre måtar er uheldig eller uforsvarleg, inneheld både faglege og juridiske vurderingar. Slike vurderingar vil også måtte vere dynamiske slik at innhaldet i og resultatet av vurderingane vil endre seg over tid og ha vage og uklare grenser. Også læra om velferdsmessige minstestandardar vil vere dynamisk og bli avgjord skjønsmessig.

Læra om forvaltningsskjønet/det frie skjønet er ei lære som er utvikla over tid og grundig prøvd og akseptert av domstolane. Det ligg føre omfattande rettspraksis og litteratur på området. Såleis er modellen vel så utprøvd i rettssystemet som dei andre forklaringsmodellane som utvalet trekkjer fram: klarleikskriteriet, ei vurdering av om ei avgjerd eller ein tilstand kan ha skadelege følgjer eller på andre måtar være uheldig eller uforsvarleg, og læra om velferdsmessige minstestandardar.

Departementet meiner derfor – som utvalet – at innhaldet i eit lovlegskapstilsyn best blir uttrykt ved at ein viser til at tilsynet skal vere underlagt dei same avgrensingane som domstolane med omsyn til å overprøve forvaltningsskjønet/det frie skjønet til kommunane.

Dette vil seie at tilsynet ikkje bør ha kompetanse til å setje til side forvaltningsskjønet/det frie skjønet, bortsett frå når det ligg føre misbruk av myndigheit (usakleg forskjellsbehandling, utanforliggjande omsyn, eit grovt eller opplagt urimeleg resultat eller at inngrepet er utilbørleg). I tillegg ligg det i omgrepet «lovlegskapstilsyn» at tilsynet ikkje har kompetanse til å overprøve subsumsjonen under skjønsmessige og vage omgrep i større utstrekning enn domstolane. Tilsynet vil dermed ikkje ha vidare kompetanse enn den domstolane har når det gjeld å overprøve måten kommunen forstår sine eigne plikter på. Departementet ser det som eit naturleg utgangspunkt at administrative statlege organ ikkje skal ha vidare fullmakter til å overprøve måten kommunane bruker forvaltningsskjønet/det frie skjønet på, enn det domstolane sjølv har. Samstundes vil tilsynet heller ikkje ha snevrare kompetanse enn domstolane.

Helsetilsynet peikar i sin høyringsuttalelse på at framlegget om lovlegskapstilsyn gir svak rettleiing i tolkninga av skjønnsmessige begrep. Departementet meiner det er naudsynt å sjå nærmare på tolkinga og bruken av skjønnsmessige begrep, som for eksempel «forsvarlig helsetjeneste», i densektorvise gjennomgangen som departementet føreslår skal gjerast, jf. punkt 2.4.

Slik departementet ser det, er det viktig at tilsyn må rettast også mot eventuelle feil og manglar som kan dukke opp i gråsoner mellom ulike lover, og at slike gråsoner også må dekkjast opp av tilsyn. Det er derfor sentralt at tilsynet mest mogleg har eit heilskapleg grep på tilsyn. Departementet viser i denne samanhengen til kapittel 8 om samordning.

Til forsida av dokumentet