Ot.prp. nr. 97 (2005-2006)

Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren)

Til innhaldsliste

5 Verkeområde for føresegner om tilsyn i kommunelova

5.1 Vurderingar og tilrådingar frå utvalet

5.1.1 Innleiing

Dei problemstillingane som blir drøfta i dette kapitlet, er behandla i kapittel 9 i utgreiinga frå utvalet.

Utvalet viser til at det ut frå mandatet skal behandle statleg tilsyn med kommunesektoren. Dette aktualiserer for det første spørsmålet om kva ein skal forstå med omgrepet kommunesektoren. Dernest reiser spørsmålet seg om kva delar av verksemda på kommunesektoren det skal førast tilsyn med. Utvalet introduserer eit par nye omgrep: kommuneplikter og aktørplikter. Dette stod om mandatet til utvalet:

«Utvalgets arbeid skal omfatte tilsyns- og kontrollordninger som er spesifikt rettet mot kommuner eller fylkeskommuner. Tilsyn og kontroll som er rettet mot alle/flere samfunnssektorer inngår i utgangspunktet ikke, men når slikt tilsyn og slik kontroll likevel i realiteten først og fremst berører kommunesektoren, omfattes dette.»

5.1.2 Kva skal ein forstå med «kommune­sektoren»?

Utvalet viser til at ei fastlegging av verkeområdet for reglar om statleg tilsyn med kommunesektoren må ta utgangspunkt i ei vurdering av kva for ulike organisasjonsformer som inngår i omgrepet kommunesektoren, og som det skal førast tilsyn med.

Utvalet peiker på at utviklinga dei siste åra ser ut til å gå i retning av stadig aukande bruk av fristilte organisasjonsformer som selskap, stiftelsar og liknande. Det blir vist til at det mellom anna er vedteke ei lov om interkommunale selskap (IKS), og at kommunelova har fått eit kapittel om kommunale føretak (KF). Med nye organisasjonsformer siktar utvalet til andre modellar enn tradisjonell etatsorganisering. Uttrykket «alternativ organisering» blir brukt som ei samlenemning. Alternativ organisering kan innebere ulik grad av fristilling. Også konkurranseutsetjing kan ein sjå på som ei alternativ organisering ettersom det inneber at verksemda ikkje blir driven av kommunen sjølv, kanskje heller ikkje av ei verksemd som kommunen eig, men som derimot har private eigarar som utfører tenesta for kommunen.

Utvalet trekkjer eit hovudskilje mellom verksemd som kommunen driv aleine, og verksemd han driv saman med andre. Eit anna skilje går mellom verksemder som er ein del av kommunen som juridisk person, og verksemder som er eigne rettssubjekt og dermed ikkje ein del av kommunen.

Ei verksemd kommunen driv aleine, kan anten vere organisert som eit eige rettssubjekt eller som ein del av kommunen. Dersom verksemda er ein del av kommunen som juridisk person, kan ho vere organisert som ein ordinær etat, som ei resultateining eller som eit kommunalt føretak. Er verksemda eit eige rettssubjekt, kan ho vere organisert som eit aksjeselskap.

Driv kommunen verksemda saman med andre, kan ho vere organisert som eit selskap – eit interkommunalt selskap eller aksjeselskap, ho kan vere organisert som eit interkommunalt samarbeid etter kommunelova § 27 eller som ei foreining.

Ved sida av dei verksemdene som er knytte til kommuneorganisasjonen, kjem private tilbod. Utvalet viser til at private tilbydarar på ulike måtar kan tenkjast å medverke til at kommunen oppfyller dei lovpålagde oppgåvene sine. For det første kan kommunane gjere avtale om kjøp av tenester frå ein privat aktør, til dømes sjukeheimsplassar ved ein privat sjukeheim. I så fall har kommunen framleis eit ansvar for at den lovpålagde tenesta blir tilboden, men ansvaret er ikkje knytt til kommunen som tenesteprodusent, sidan det er andre som produserer tenesta.

Også meir indirekte kan private vere med på å oppfylle dei lovpålagde pliktene til kommunen. Når innbyggjarane i kommunen nyttar private tilbod i staden for kommunale, til dømes ved at dei vel friskole, fører det til ein reduksjon i etterspurnaden etter kommunale tilbod. I relasjon til tilsyn oppstår det i ein slik situasjon spørsmål om ansvaret til kommunen er «lagt til sides» så lenge foreldre vel private løysingar. Utvalet viser til at det representerer ei form for mellomløysing der kommunen i lov er pålagd å føre ei form for kontroll med dei private løysingane som innbyggjarane i kommunen kan velje mellom.

Utvalet meiner det vil vere lite tenleg å setje opp ulike tilsynsregime avhengig av korleis kvar enkelt kommune har valt å organisere verksemda si. Kommunane har stor fridom og kan velje mellom mange organiseringsformer, samstundes som nye vil komme til. Eit system med ulike løysingar for tilsynsverksemda vil bli ueinsarta og lite oversiktleg. Utvalet kan heller ikkje sjå at val av organisasjonsform kan grunngi ulike reglar for tilsyn.

Både tenestetilbydarar som er ein juridisk del av kommunen, og private tilbydarar som utfører kommunale tenester etter avtale med kommunen, blir dekte av dei reglane utvalet føreslår. Tilsynet må da gå ut på å sjå til at kommunen oppfyller pliktene sine gjennom bruken av private tenestetilbydarar. Tilsynet vil måtte drive tilsynsverksemda si overfor kommunen og må i tillegg ha tilgjenge til mellom anna private sjukeheimar som kommunen bruker til å oppfylle pliktene sine.

I tilråding nr. 7 frå utvalet er det framlegg om at reglane i kommunelova om statleg tilsyn med kommunesektoren for det første skal omfatte det at kommunen oppfyller pliktene sine der dette skjer i eigen regi, det vil seie ved hjelp av tenestetilbydarar som er ein del av kommunen. Reglane skal også gjelde der kommunen oppfyller pliktene sine gjennom kjøp av tenester frå sjølvstendige rettssubjekt (tenesteavtalar). Reglane skal ikkje gjelde når private tilbydarar utfører tilsvarande tenester utan avtale med kommunen eller kommunal finansiering.

5.1.3 Kva skal det førast tilsyn med? Skiljet mellom aktørplikter og kommuneplikter

Ei lang rekkje verksemder kan berre drivast lovleg så lenge utøvaren tek omsyn til lovbestemte krav til verksemda. Krava gjeld alle som driv verksemda. Dersom kommunen driv ei verksemd som det er knytt visse krav til, til dømes etter arbeidsmiljølova, vil desse gjelde for kommunane på same måten som for andre aktørar. Driv til dømes kommunen ei verksemd som gjer at han blir å rekne som ein ureinar etter det som står i ureiningslova, er kommunen pålagd dei same pliktene som andre ureinarar. Utvalet kallar denne typen plikter for aktørplikter. Det er plikter som gjeld alle aktørar av ein bestemt type verksemd.

Men kommunane må også ta omsyn til ein annan type plikter og krav. Dette er plikter som følgjer med det å vere kommune, og som ikkje gjeld for andre rettssubjekt. Utvalet kallar dette for kommuneplikter.

I dette kan det for det første liggje eit «sørgje-for-ansvar», til dømes plikt til å ha ei nødvendig helseteneste for alle som bur eller oppheld seg i kommunen, jf. kommunehelsetenestelova § 1-1. I kommunepliktene kan det også liggje ei plikt for kommunen til å drive tenesteproduksjonen sjølv, til dømes grunnskoleopplæring. Vidare har kommunane rett og plikt til å drive myndigheitsutøving, til dømes å behandle byggjesaker.

I dag skil regelverket som regulerer statleg tilsyn med kommunesektoren, i liten grad mellom kommuneplikter og aktørplikter, sjølv om dette er to heilt ulike typar plikter og rettar seg mot ulike aktørar, og sjølv om ulike omsyn gjer seg gjeldande for dei ulike plikttypane. Når ein kommune til dømes har ei plikt til å gi nødvendig helsehjelp til den som oppheld seg i kommunen, er dette ein heilt annan type plikt enn dei pliktene som rettar seg mot alle som driv sjukeheimar. Plikta til å gi nødvendig helsehjelp er ei oppgåve berre for kommunen, mens plikta til å drive ein sjukeheim etter bestemte reglar som gjeld for sjukeheimar, gjeld for alle som driv sjukeheimar, medrekna kommunen.

Utvalet meiner at dei reglane for statleg tilsyn med kommunesektoren som utvalet føreslår skal takast inn i kommunelova, må gjelde dei genuine kommunepliktene, altså plikter som berre er pålagde kommunane i eigenskap av at dei er kommunar. Det vil seie plikt til å sørgje for nødvendig helseteneste, grunnskoleopplæring osv. Også tilsyn med myndigheitsutøvinga til kommunane og sjølve tenesteutøvinga på kvar enkelt institusjon, skole og liknande, må skje etter dei reglane som er fastsette i kommunelova.

Når det gjeld tilsyn med aktørpliktene til kommunen, meiner utvalet at kommunen må behandlast på same måten som andre aktørar. Det er ikkje grunn til å særbehandle kommunane. Dei same reglane må gjelde for tilsyn med til dømes arbeidsforholda i kommunar som i andre verksemder.

Utvalet peiker likevel på at det ligg føre eit samordningsbehov for det samla statlege tilsynet med den kommunale verksemda; det vil seie både tilsynet med kommunepliktene og det tilsynet sektortilsyna har med aktørpliktene. Utvalet føreslår at fylkesmannen skal ha kompetanse til å samordne all statleg tilsynsverksemd. Vurderinga utvalet har gjort av behovet for samordning, og grunngivinga for føresegnene i kommunelova om dette er omtalt i punkt 8.1.

Vurderinga utvalet har gjort, fører fram til tilråding nr. 8. I denne tilrådinga seier utvalet at reglane om tilsyn i kommunelova skal omfatte tilsyn med kommuneplikter. Reglane skal ikkje gjelde tilsyn med at kommunane oppfyller aktørplikter. Alt tilsyn med at kommuneplikter blir oppfylte, skal skje etter tilsynsreglane i kommunelova.

5.1.4 Særleg om statleg tilsyn med helse­tenesta i kommunane

Utvalet viser til at mandatet avgrensar mot helsetenesta i kommunane, fordi tilsynet på dette området nyleg er gjennomgått og omorganisert. Utvalet legg til grunn at det er ope for å vurdere og føreslå endringar i tilsynet med helsetenesta dersom dei endringane i sosialtenestelova som utvalet ser for seg, er avhengig av endringar i regelverket for helsetenesta for å kunne bli gjennomførte.

Utvalet viser til at det er så vidt stor samanheng mellom helsetenesta og sosialtenesta i kommunen at desse to sektorane bør sjåast under eitt – også i tilsynssamanheng. Dei omsyna som legg føringar på statleg tilsyn med kommunesektoren, gjeld for helsetenesta i kommunen i like stor grad som anna kommuneretta tilsyn. Dette tilseier lik regulering. Utvalet viser også til at regjeringa oppnemnde eit eige lovutval for å betre harmoniseringa av helselovgivinga og sosiallovgivinga. Siktemålet er same regulering av like tenester, heilskaplege tilbod til brukarar med samansette behov, å hindre ansvarsfråskriving mellom tenester og sektorar og dessutan forenkling av regelverket for brukarar, tenesteytarar og kommunar. Utvalet ser dette som eit uttrykk for den sterke samanhengen det er mellom dei to sektorane.

Utvalet rår ut frå dette til at det ikkje blir gjort noko særskilt unntak for helsetenesta i dei reglane som ein føreslår for statleg tilsyn med kommunesektoren (tilråding nr. 9 frå utvalet).

5.2 Høyringsinstansane

Høyringsinstansane har i stor grad sett spørsmåla som blir behandla i dette kapitlet, i samanheng med spørsmåla om plassering av reglane om statleg tilsyn med kommunesektoren. Dei fleste høyringsinstansane er meir opptekne av plasseringa av reglane enn av verkeområdet for reglar som eventuelt blir plasserte i kommunelova. Departementet har funne det tenleg å behandle spørsmåla om verkeområdet for reglane for seg sjølv i kapittel 5. Derfor blir synspunkta til høyringsinstansane på dette spørsmålet også behandla i dette kapitlet.

Dei fleste høyringsinstansane som uttaler seg om spørsmålet, støttar framlegget om at dersom statleg tilsyn med kommunesektoren skal regulerast i kommunelova, bør reglane gjelde både der kommunen driv verksemda sjølv, og der kommunen oppfyller pliktene sine gjennom å kjøpe tenester frå sjølvstendige rettssubjekt (tenesteavtalar). Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«Dagens lovverk er heller ikke tilpasset økt konkurranseutsetting og kjøp av tjenester fra private aktører. Det er f. eks uklart om private leverandører av tjenester etter sosialtjenesteloven har plikt til å føre internkontroll og det er usikkert om fylkesmannen kan føre tilsyn med dette mot virksomhetens vilje (Johnsen, Sletnes og Vabo 2004, s. 287). Fylkesmannen slutter seg til utvalgets forslag om at «Kommunelovens regler om statlig tilsyn med kommunesektoren skal omfatte kommunens oppfyllelse av sine plikter enten oppfyllelsen skjer i a) i egen regi eller b) ved kjøp av tjenester fra selvstendige rettssubjekter.» Reglene må også sikre at det kan føres tilsyn med selskapskonstruksjoner som er organisert som nett av selvstendige næringsdrivende med derav pulverisert ansvar som yter tjenester av institusjonsliknende art i form av hjemmetjenester og private husleiekontrakter. Praksis har vist at kreativiteten fra tilbydernes side er stor og at kommunenes problemer med å skaffe tilbud skaper et marked for tjenester som kan ligge i lovens grenseland og hvor det derfor er behov for klare tilsynshjemler.»

Det er eit gjennomgåande trekk ved høyringsfråsegnene at dei gir støtte til at reglane ikkje skal gjelde tilsyn med at kommunane oppfyller aktørplikter. (Jamfør likevel fråsegnene frå høyringsinstansane til kapittel 8 om samordning av tilsyn.)

Justis- og politidepartementet uttaler:

«Kommunenes aktørplikter bør vurderes likt med andre virksomheter. Vi støtter utvalgets konklusjon om at det ikke er grunn til å forskjellsbehandle kommunen og andre når det gjelder tilsynet med aktørplikter. Kommunenes økonomi og egne planer kan ikke styre sikkerheten slik at virksomheter som eies og/eller drives av kommunen får en lavere sikkerhetsstandard enn andre virksomheter.»

Fleire av fylkeskommunane uttaler seg om den rolla fylkesmannen bør ha i statleg tilsyn med fylkeskommunane. Vestfold fylkeskommune uttaler:

«Fordi fylkeskommunene er en del av kommunesektoren, og fordi det vil gi administrativ besparelse, vil Vestfold fylkeskommune også støtte utvalgets forslag om at statens tilsyn med fylkeskommunene legges til fylkesmannen. Vestfold fylkeskommune vil sterkt understreke at i skjæringspunktet mellom utøvelse av regionalt/lokalt folkevalgt styring og statlig kontroll, må tilsynet utelukkende gjelde dersom lokale vedtak tydelig fattes i strid med lov /forskrift.»

Elles er fylkeskommunane som uttaler seg, negative til at fylkesmannen skal drive tilsyn med fylkeskommunen, eller dei meiner at spørsmålet må greiast meir ut.

Justis- og politidepartemente t uttaler seg om spørsmålet om lovføresegnene skal omfatte Longyearbyen lokalstyre:

«Det bør [...] etter vårt syn være slik at prinsipielle bestemmelser som legger rammer for statens styring av kommunesektoren, også bør omfatte Longyearbyen lokalstyre, med mindre særlige grunner skulle tilsi noe annet. Slike grunner ser vi ikke at det er. Tilsynet, som for kommunene er foreslått å ligge til fylkesmannen, bør for Longyearbyen lokalstyre legges til Sysselmannen på Svalbard. Lovteknisk antar vi at den beste løsningen vil være å gi en henvisningsbestemmelse i svalbardloven ift det mulige nye kapitlet i kommuneloven.»

5.3 Merknader og framlegg frå departementet

5.3.1 Kva skal ein forstå med «kommune­sektoren»?

Departementet er samd med utvalet i at det ikkje er tenleg å utarbeide ulike tilsynssystem avhengig av korleis kvar enkelt kommune har valt å organisere verksemda si. Måten kommunane organiserer verksemda på, er i stadig utvikling. Eit tilsynssystem som går ut frå eller tek utgangspunkt i ei spesiell organisering, må snøgt reviderast. Departementet er samd med utvalet i at eit system med ulike løysingar for ulike organseringsmodellar vil bli ueinsarta og lite oversiktleg. Dei reglane som ein føreslår blir tekne inn i kommunelova, bør derfor omfatte både tenestetilbydarar som er ein juridisk del av kommunen eller fylkeskommunen, og private tilbydarar som utfører kommunale tenester etter avtale med kommunen. Tilsynet vil såleis gå ut på å sjå til at kommunen oppfyller pliktene sine gjennom bruk av private tenestetilbydarar. Tilsynet vil måtte drive tilsynsverksemda si i forhold til kommunen. I tillegg må tilsynet ha tilgjenge til til dømes private sjukeheimar som kommunen bruker til å oppfylle pliktene sine.

Departementet føreslår derfor at reglane i kommunelova om statleg tilsyn med kommunesektoren for det første skal omfatte det at kommunen oppfyller pliktene sine der dette skjer i eigen regi. Reglane skal også gjelde der kommunen oppfyller pliktene sine gjennom kjøp av tenester frå sjølvstendige rettssubjekt (tenesteavtalar eller liknande), frå interkommunale selskap eller på andre måtar.

5.3.2 Kva skal det førast tilsyn med?

Departementet finn det uheldig at delar av lovgivinga i dag ikkje gjer det klart når tilsynet rettar seg mot kommuneplikter, og når det rettar seg mot kommunen som aktør på lik linje med andre – aktørplikter. Av omsyn til klarleik i lovverket bør det gå fram av lovgivinga når tilsynet rettar seg mot kommunen når han opptrer som alle andre aktørar, og når han opptrer som kommune. Slik departementet ser det, vil det derfor vere klargjerande og meir brukarvennleg å synleggjere dette skiljet i lovgivinga gjennom å regulere tilsynet med kommunepliktene i kommunelova og tilsynet med aktørpliktene til kommunen i lovgiving som gjeld alle aktørar.

Slik departementet ser det, bør reglane om statleg tilsyn med kommunesektoren i kommunelova derfor i utgangspunktet gjelde for dei genuine kommunepliktene, altså plikter som berre er pålagde kommunane i eigenskap av at dei er kommunar. Også tilsyn med myndigheitsutøvinga til kommunane og sjølve tenesteutøvinga på kvar enkelt institusjon, skole og liknande, må skje etter dei reglane som er fastsette i kommunelova.

Det er ikkje grunn til å særbehandle kommunane når det gjeld tilsyn med aktørpliktene deira. Dei same reglane må gjelde for tilsyn med til dømes arbeidsforholda i kommunar som i andre verksemder. Likevel er det heilt klare behov for ei samordning av det samla statlege tilsynet med den kommunale verksemda. Dette samordningsbehovet gjeld vel så mykje tilsyn med aktørplikter som med kommuneplikter.

Fylkesmannen bør derfor ha kompetanse til å samordne det statlege tilsynet både når det gjeld tilsynet med kommuneplikter og med aktørplikter. Både praktiske sider ved tilsynsarbeidet og bruken av reaksjonar frå tilsynsmyndigheitene må inngå i denne samordninga. Framlegget inneber ikkje at fylkesmannen skal ha myndigheit til å overprøve sektortilsyna. Når sektortilsynet øver tilsyn med aktørpliktene til ein kommune, bør det vere sektortilsynet som avgjer om kommunen oppfyller dei lovpålagde pliktene sine, og om det eventuelt skal reagerast. Når det gjeld den nærmare vurderinga frå departementet si side av behovet for samordning og grunngivinga for føresegner i kommunelova om dette, viser ein til punkt 8.3.

5.3.3 Tilsyn med helsetenesta i kommunane

Dei omsyn som legg føringar for utforminga av statleg tilsyn med kommunesektoren og føresegner om dette i kommunelova, gjeld også for helsetenesta i kommunen. Som utvalet påpekar er det ein nær samanheng mellom helsetenesta og sosialtenesta i kommunane. Departementet viser i denne samanheng blant anna til vurderingar i NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenesten , og forslaget om ei felles lov for sosial- og helsetenestene i kommunane.

Det er likevel eigenskapar ved regelverket om den kommunale helsetenesta, som gjer regelverket spesielt. Dette regelverket er samansett av pliktreglar som rettar seg både mot kommunane og mot spesialisthelsetenesta. Innafor helsetenesta er det også verksemder som berre delvis er underlagt kommunen sitt ansvar, for eksempel allmennlegetenesta, der kommunen har eit ansvar for å sørgje for tilstrekkeleg allmennlegetenester og ivareta offentlege legetenester, mens kvar enkelt lege i hovudsak sjølv er ansvarleg for den kliniske verksemda som lege. Regelverket inneheld også plikter for helsepersonell og pasientrettigheitar uavhengig av kven som bringer fram tenesta.

I den sektorvise gjennomgangen av heimel for statleg tilsyn med kommunesektoren som departementet foreslår skal gjerast, må heilskapen og kompleksiteten i kommunale, statlege og private helsetenester leggjast vekt på og dei særlege behova som gjer seg gjeldande innafor helsetenesta ivaretakast. Det er for eksempel stort behov for å sjå nivåa og aktørane i helsetenesta i samanheng. Mykje av svikta som skjer er knytt opp mot samhandling og i grenseflater, for eksempel i samhandlinga mellom forvaltningsnivåa. Såleis må det skje ei vurdering av tilsynet, der det blir teke omsyn til horisontal samordning av tilsyn (samordning mellom ulike sektorar som kommunane har ansvar for), og vertikal samordning (samordning på tvers av forvaltningsnivåa). I vurderinga av regelverket for tilsynet kan derfor ikkje tilsyn med kommunale tenester sjåast isolert og behovet for eventuelle tilpassingar i regelverket om tilsyn med helsetenesta må vurderast nærmare.

5.3.4 Tilsyn med fylkeskommunane

Utkastet frå departementet til lovføresegner om statleg tilsyn med kommunesektoren omfattar tilsyn med både kommunar og med fylkeskommunar. Statleg tilsyn med fylkeskommunane blir i dag ført når det gjeld vidaregåande opplæring. Dette tilsynet står fylkesmannen for.

Departementet viser til at det i St.prp. nr. 60 (2004–2005) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2004 (kommuneproposisjonen) er varsla ein gjennomgang av styrings- og forvaltningsstrukturen. Regional statsforvaltning vil naturleg også bli omfatta av ei slik vurdering. Konkret blir det teke sikte på at Stortinget våren 2007 skal kunne behandle ei prinsippmelding som gjeld heile det norske styrings- og forvaltningssystemet på lokalt og regionalt nivå. Det vil i denne samanhengen vere naturleg å vurdere statleg tilsyn med fylkeskommunane nærmare.

5.3.5 Tilsyn med Longyearbyen lokalstyre

Kommunal- og regionaldepartementet er samd med Justis- og politidepartementet i at reglane om statleg tilsyn med kommunesektoren også bør gjelde Longyearbyen lokalstyre. Tilsynet, som for kommunane er føreslått å liggje til fylkesmannen, bør for Longyearbyen lokalstyre leggjast til sysselmannen på Svalbard. Dette kan lovteknisk løysast ved at det blir laga ei tilvisingsføresegn i svalbardlova (lova av 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard) til det nye kapitlet i kommunelova. Svalbardloven § 43 har bestemmelser om at kommuneloven §§ 59 om lovlighetskontroll, opplysningsplikt m.v. og 60 om statlig kontroll og godkjenning av økonomiske forpliktelser får tilsvarende anvendelse for Longyearbyen lokalstyre. Bestemmelsen kan utvides til å gi kapitlet om statlig tilsyn med kommunesektoren tilsvarende anvendelse for Longyearbyen lokalstyre. Dette inneber at sysselmannen får den rolla som fylkesmannen er meint å få når det gjeld samordning av statleg tilsyn. Departementet viser her til Ot.prp. nr. 58 (2000–2001) kapittel 7.1.

Til forsida av dokumentet