Ot.prp. nr. 97 (2005-2006)

Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren)

Til innhaldsliste

7 Reaksjonar frå tilsynet

Departementet vurderer i dette kapitlet kva former for reaksjonar tilsynet skal kunne bruke dersom ein kommune ikkje oppfyller krava som følgjer av lovgivinga.

7.1 Vurderingar og tilrådingar frå ­utvalet

7.1.1 Generelt om reaksjonar frå tilsynet

Utvalet minner om at sidan kommunane er sjølvstendige rettssubjekt, må eventuelle statlege sanksjonar overfor kommunane vere heimla i lov eller i medhald av lov. Dette følgjer av legalitetsprinsippet. Myndigheitsutøving gjennom forbod eller påbod retta mot sjølvstendige rettssubjekt må vere heimla i lov eller i medhald av lov. Statlege tilsynsmyndigheiter kan såleis ikkje bruke sanksjonar mot kommunane utan heimel i lov eller i medhald av lov.

Utvalet peiker vidare på at det ligg ei avgrensing i verknadene av eventuelle sanksjonar retta mot kommunane i lov av 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring (tvangsfullbyrdelsesloven) § 1-2. Etter føresegna kan pengekrav mot ein kommune, ein fylkeskommune eller eit interkommunalt selskap ikkje setjast i verk etter tvangsfullføringslova kapittel 7 eller sikrast etter kapittel 14. Det følgjer tilsvarande av kommunelova § 55 at det ikkje kan takast utlegg eller arrest i eignelutene til ein kommune eller ein fylkeskommune.

Det forholdet at pengekrav mot ein kommune, ein fylkeskommune eller eit interkommunalt selskap ikkje kan setjast i verk etter tvangsfullføringslova kapittel 7 eller sikrast etter kapittel 14, inneber at statleg tilsyn har avgrensa verkemiddel for å tvinge kommunane til å følgje pålegg frå tilsynet gjennom tvangsmulkt.

7.1.2 Reaksjonsformer

Utvalet bruker reaksjonar som ei felles nemning på dei handlingane og verkemidla tilsynet kan bruke dersom det finn brot på lovgivinga. Somme reaksjonsformer inneheld ein grad av tvang som tilsynet kan bruke for å leggje press på kommunen. Slike reaksjonar kan naturleg kallast sanksjonar. Dette vil typisk vere pålegg og tvangsmulkt.

Utvalet gjer greie for i alt elleve ulike former for reaksjonar som tilsynet teoretisk sett kan tenkjast å bruke overfor kommunane:

  1. Teoretisk sett kan tilsynet for det første nøye seg med å observere eventuelle lovbrot utan å reagere nærmare. Utvalet oppfattar ikkje dette som ein reaksjon i eigentleg forstand, men det er grunn til å tru at rein observasjon av praksis kan tenkjast å medverke til at tilsette og politikarar i kommunane endrar åtferd, til dømes ved at fagområdet får større fokus i kommuneorganisasjonen.

  2. Tilsynet kan peike på at praksisen i kommunen ikkje er i tråd med krava i lova.

  3. Tilsynet kan ta ei formell avgjerd om at kommunen opptrer rettsstridig. Dette blir gjerne kalla avvik. Ei formell avgjerd om at det ligg føre avvik, vil krevje ei meir presis grunngiving frå tilsynet med konkret informasjon om kva det rettsstridige forholdet går ut på, enn dersom tilsynet berre peiker på brot på lovgivinga.

  4. Tilsynet kan offentleggjere og informere omverda om avviket og lovbrotet kommunen gjer seg skuldig i. Karakteristikken frå eit statleg tilsynsorgan av kommunen som lovbrytar vil kunne vere stoff for media og for opposisjonen i kommunestyret, og gjennom val har innbyggjarane høve til å «straffe» politikarane i kommunen i kommunestyra.

  5. Tilsynet kan kjenne avgjerdene til kommunen ugyldige eller på andre måtar gjere eit vedtak som fører til at kommunen må behandle det aktuelle spørsmålet på ny og eventuelt endre praksis.

  6. Tilsynet kan også få høve til å gi pålegg om retting. Skilnaden mellom å kjenne avgjerdene til kommunen ugyldige og gi pålegg om retting er at tilsynet gjennom pålegg om retting kan krevje ei ny avgjerd eller endra praksis frå kommunen si side.

  7. I forlenginga av pålegg om retting kan tilsynet peike på ei mogleg løysing.

  8. Tilsynet kan også få myndigheit til å fastsetje ei bestemt løysing som kommunen må bruke.

  9. Tilsynet kan bruke tvangsmulkt. Tvangsmulkt kan vere ein eingongsmulkt eller ein løpande mulkt. Eit tenkjeleg tvangsmiddel kan også vere å ta statlege tilskot frå kommunen, inntil kommunen gjer slutt på det lovstridige forholdet. I same retning ligg bruken av straff, men straff rettar først og fremst merksemda bakover – altså mot handlingar kommunen har gjort.

  10. Tilsynet kan gripe direkte inn i praksis i kommunen, til dømes ved at tilsynet sjølv fysisk kan stengje ein kommunal institusjon.

  11. Enda eit steg i retning av å gripe inn overfor kommunen kan vere ta frå han myndigheit til å gjere visse disposisjonar som normalt ligg til kommunen. Det vil seie at staten anten må godkjenne dei disposisjonane kommunen gjer før dei er gyldige, eller i ytste konsekvens at staten tek over den kommunale oppgåva.

Andre reaksjonar og ulike kombinasjonar av dei reaksjonane som er nemnde her, kan også tenkjast. Lista er ikkje meint å vere uttømmande. Til dømes kan det vere aktuelt å melde saka til politiet for brot på straffesanksjonerte reglar.

7.1.3 Grunngivingar for bruk av sanksjonar

Den naturlege grunngivinga for at tilsynet skal ha sanksjonsmiddel dersom tilsynet oppdagar brot på lovgivinga, er at sanksjonar frå tilsynet vil ha ein preventiv verknad mot rettsstridige forhold. At statleg tilsyn har høve til å sanksjonere overfor kommunane, kan også ha ein positiv verknad på den måten at folk flest får tillit til at tilsynet er effektivt. Det kan verke lite rimeleg at det skal vere opp til privatpersonar å måtte ta byrda ved å følgje opp når tilsynet har peikt på lovbrot, til dømes ved at dei må gå til rettssak.

7.1.4 Motførestellingar knytte til bruk av reaksjonar

Kommunen som ansvarleg for oppgåva etter lova er i utgangspunktet den som må sørgje for at praksisen i kommunen er i samsvar med krava. Det er kommunen som primært står ansvarleg overfor innbyggjarane i kommunen – både rettsleg og politisk. Statlege føringar på og vedtak om korleis kommunane skal løyse dei pålagde oppgåvene, kan skape uklare ansvarsforhold mellom forvaltningsnivåa.

Utvalet peiker på at etter tvangsfullføringslova § 1-2 kan pengekrav mot ein kommune, ein fylkeskommune eller eit interkommunalt selskap ikkje setjast i verk etter tvangsfullføringslova kapittel 7 eller sikrast etter kapittel 14. Det følgjer tilsvarande av kommunelova § 55 at det ikkje kan takast utlegg eller arrest i eignelutene til ein kommune eller ein fylkeskommune.

Reglane i kommunelova § 55 har sin bakgrunn i at kreditorbeslag av eignelutene til ein kommune eller ein fylkeskommune vil kunne få uakseptable konsekvensar for borgarane og for verksemda til kommunen eller fylkeskommunen. Det vil også lett føre til ei forfordeling kreditorane imellom, fordi kommunar og fylkeskommunar ikkje kan bli slått konkurs, noko som gjer at individuelle sikringsreglar ikkje kan omstøytast som ledd i eit breiare oppgjer (NOU 1990:13 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, s. 396). At pengekrav mot ein kommune, ein fylkeskommune eller eit interkommunalt selskap ikkje kan tvangsfullførast eller sikrast, inneber at statleg tilsyn har avgrensa verkemiddel for å tvinge kommunane til å følgje pålegg frå tilsynet gjennom tvangsmulkt.

Utvalet stiller vidare spørsmålet om i kor stor grad bruk av sanksjonar frå tilsynet si side i det heile er eit eigna verkemiddel for å få kommunane til å følgje krav i lovene. Det er grunn til å tru at det ikkje først og fremst er trugsmålet om sanksjonar frå tilsyna som hindrar kommunane i å bryte lova. Dette kan heller skuldast til dømes manglande kapasitet innanfor ei yrkesgruppe – som gjer det vanskeleg for kommunar å skaffe lovpålagt personell. I eit slikt tilfelle vil bruk av tvangsmulkt eller liknande mot kommunen ha liten effekt. Utvalet peiker også på at kommunane i motsetning til ein privat aktør i ein marknad ikkje kan trekkje seg ut av ei lovpålagd oppgåve. Kommunen må gjere oppgåva sjølv om han av ulike grunnar manglar evne til å oppfylle krav i lova.

Bruken av sanksjonar frå fylkesmannen overfor kommunen ser da også ut til å vere relativt avgrensa i dag. I ei undersøking som er teken inn i NIBR-rapport 2004:4 Statlig tilsyn med kommunesektoren undersøkte NIBR kor mange pålegg fylkesmannsembeta hadde gitt i løpet av dei siste to åra. Berre seks av dei 14 embeta som svarte på spørsmålet, hadde gitt kommunar pålegg i løpet av toårsperioden 2002–2003. Blant dei seks embeta varierte talet på pålegg frå eitt til fem i året. Det embetet som hadde gitt flest pålegg i denne perioden, rapporterte om fem pålegg i året. Det ser altså ut til at pålegg, tvangsmulkt e.l. sjeldan blir nytta. Undersøkinga til NIBR viser at fylkesmannsembeta ikkje ser på bruk av pålegg og sanksjonar som tenlege verkemiddel overfor kommunane. Det å gi pålegg ser fylkesmannsembeta på til dels som eit samanbrot i kommunikasjonen mellom embeta og kommunane. Det er derfor eit verkemiddel som berre unntaksvis blir teke i bruk.

Når det gjeld dei reaksjonane som tilsynet bør bruke dersom det finn brot på lovgivinga, meiner utvalet at det er rom for dialog med kommunen om kva for reaksjonar som er mest tenlege. Dei reaksjonsformene som tilsynet bør kunne nytte, bør vere relevante – i den forstand at dei medverkar til betre samsvar med krava i lovgivinga. Dei bør vere eigna til å setje kommunane i stand til å oppfylle krava i lovene. Sjølv om det ikkje først og fremst er trugsmålet om sanksjonar frå tilsynet si side som hindrar ein kommune i å bryte lova, bør tilsynet ha verkemiddel og reaksjonsmåtar det kan bruke. Slik utvalet ser det, er det likevel ikkje nødvendigvis slik at det er dei reaksjonsformene som inneber stor grad av tvang overfor kommunen som er dei best eigna verkemidla i så måte. Tilsynet og kommunen bør mest mogleg komme fram til tilfredsstillande løysingar utan at det blir brukt pålegg. Tvangsmulkt som tappar kommunen for enda fleire ressursar, høver dårleg til å rette på forhold som til dømes kjem av manglande ressursar. Pålegg må også nyttast med varsemd.

Fleirtalet i utvalet meiner at det må vere tilstrekkeleg at tilsynet skal kunne gi pålegg til kommunen om å rette på forhold som er i strid med dei føresegnene det blir ført tilsyn med at kommunen følgjer. Å bruke andre sanksjonar, som til dømes tvangsmulkt, blir dermed ikkje tilrådd. Dette er tilråding nr. 14 frå utvalet. Ein medlem meiner konsekvensen av å ikkje kunne bruke tvangsmulkt ikkje er godt nok utgreidd, og sluttar seg derfor ikkje til tilrådinga frå fleirtalet om ikkje å opne for bruk av tvangsmulkt i tillegg til pålegg.

I kapittel 16 føreslår utvalet i skissa til § 60 d i kommunelova at reglane i forvaltningslova kapittel VI Om klage og omgjøring skal gjelde tilsvarande for vedtak om pålegg etter § 60 d. Kommunane blir altså gitt klagerett.

7.2 Høyringsinstansane

Det er eit generelt trekk ved høyringsfråsegnene også til dette framlegget at kommunane og fylkeskommunane støttar framlegga frå fleirtalet i utvalet. Elles sprikjer høyringsfråsegnene. Somme av dei andre høyringsinstansane støttar også fleirtalet i utvalet når det gjeld utgreiinga om at tilsynet skal kunne gi pålegg til kommunen, men ikkje bruke andre sanksjonar. Andre meiner tilsynet bør ha fleire sanksjonar.

Mange høyringsinstansar reknar med at det er lite behov for reaksjonar ut over høvet til å gi pålegg, men ser det likevel som ønskjeleg at tilsynet kan bruke til dømes tvangsmulkt i spesielle tilfelle. Denne fråsegna frå Fylkesmannen i Hedmark er illustrerande:

«Fylkesmannen antar at pålegg i de fleste tilfelle vil være et tilstrekkelig virkemiddel for endring og at tvangsmulkt normalt ikke er påkrevet. Tvangsmulkt bør imidlertid ikke fjernes helt som reaksjonsform. Det bør vurderes særskilt for de enkelte områdene om pålegg på grunn av sin viktighet eller andre årsaker bør kunne ledsages av tvangsmulkt.»

Fylkesmannen i Buskerud uttaler på den andre sida:

«Fylkesmannen i Buskerud har erfaring med ileggelse av tvangsmulkter til kommuner for fristoversittelser i barnevernet. Vi har totalt gitt 4 mulkter til 3 kommuner. Våren 2004 sto 5 kommuner i fare for å bli ilagt mulkt. Politisk og administrativ ledelse i kommunene ble innkalt til møter med fylkesmannen hvor de ble bedt om å redegjøre for hva de ville gjøre for å rette opp forholdene. Ingen av kommunene ble etter dette gitt mulkt. Ved siste rapportering var det ingen fristoversittelser i disse kommunene, og i høst hadde de fleste etablert langt bedre rutiner for å sikre at fristene ble holdt. Det kan diskuteres om det var trusselen om mulkt som ga et positivt resultat. Vi vil likevel støtte flertallets tilråding. Vi tror at pålegg, offentliggjøring av disse og dialogmøter med kommuneledelsen er en bedre reaksjonsform enn tvangsmulkter.»

Somme høyringsinstansar er opptekne av at det vil vere eit paradoks at til dømes Arbeidstilsynet og HMS-etatane kan gi tvangsmulkt og stengje verksemda av omsyn til dei tilsette, mens ingen har høve til å gi mulkt eller stengje av omsyn til brukarane. Somme meiner også det kan føre til vridingseffektar i ressursbruken i kommunane dersom tilsyn som ikkje vil vere omfatta av framlegget utvalet kjem med til føresegner i kommunelova, vil ha sterkare reaksjonsmiddel enn fylkesmannen vil få etter reglane i kommunelova. Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler til dømes dette:

«Etter Fylkesmannens syn bør reaksjonsformene ses i sammenheng med de reaksjonsformer andre tilsynsorganer har til sin disposisjon. En rekke tilsyn har i dag mulighet for å ilegge kommunene tvangsmulkt, for eksempel Arbeidstilsynet. Det er ikke rimelig og kan føre til vridningseffekter, at manglende innfrielse av plikter i forhold til ansatte fører til sterkere reaksjoner enn manglende overholdelse av plikter i forhold til utsatte grupper som for eksempel psykisk utviklingshemmede, elever med spesialundervisning eller barnevernklienter.»

Fleirtalet av dei brukar- og interesseorganisasjonane som har uttalt seg, ønskjer at tilsynet skal ha reaksjonsmiddel ut over høvet til å gi pålegg. Norsk forbund for utviklingshemmede uttaler:

«NFU støtter ikke utvalgets flertall i deres tilrådning om at pålegg skal være eneste reaksjonsform ovenfor kommunene. Vi mener det også er nødvendig med andre sanksjonsformer. Vi opplever stadig en uvilje hos kommunene til å effektuere påklagede vedtak som fylkesmannen har omgjort. De viser heller ikke vilje til å fatte nye vedtak hvor fylkesmannen, på grunn av at kommunen har anvendt sitt skjønn på en åpenbart urimelig måte, har opphevet et vedtak. Vi kan ikke se at en kommune vil utvise større vilje til å følge et pålegg gitt av tilsynsmyndighetene enn de gjør i forhold til avgjørelser fattet av overordnet klageinstans.»

Fleire av høyringsinstansane uttaler at det særleg er i tilfelle der det kan liggje ein økonomisk gevinst i å ikkje følgje pålegget frå tilsynet, at det er mest aktuelt med tvangsmulkt.

Statens helsetilsyn og Norges sykepleierforbund viser til Ot.prp. nr. 105 (2001–2002) Om lov om endringer i lov 30. mars 1984 nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten og enkelte andre lover. Statens helsetilsyn uttaler dette:

«[...] der det fremgår at de vurderingene som lå til grunn for å innføre hjemmel for tvangsmulkt i spesialisthelsetjenesten også gjør seg gjeldende i forhold til kommunehelsetjenesten og tannhelsetjenesten. Behovet for økonomisk pressmiddel, konsistens og harmonisering av virkemiddelbruken tilsa etter departementets mening at tvangsmulkt også burde innføres overfor kommunehelsetjenesten. Det ble fremhevet at adgangen til å bruke tvangsmulkt vil gi tilsynsmyndigheten en mer fleksibel sanksjonsmulighet, og at det ville virke preventivt og mer effektivt enn pålegg alene. I Stortingets behandling av denne proposisjonen ba sosialkomitèens flertall i sin innstilling (innst. 0. nr. 18 (2002-2003)) om at Regjeringen på egnet tidspunkt legger frem sak om en tilsvarende ordning i forbindelse med pålegg overfor kommunehelsetjenesten og tannhelsetjenesten for også innenfor disse tjenestene å bidra til å sikre oppfølging av ilagte pålegg.»

Få høyringsinstansar seier noko om den klageretten utvalet føreslår i utkastet til § 60d i kommunelova. Fylkesmannen i Hedmark støttar framlegget, mens Fylkesmannen i Sør-Trøndelag uttaler at det vil få følgjer for den enkelte dersom pålegget ikkje blir oppfylt før klaga er behandla.

Justis- og politidepartementet kommenterer omgrepsbruken til utvalet og meiner ein i arbeidet med oppfølginga av utgreiinga ikkje bør omtale tvangsmulkt som ein «sanksjon». Det same gjeld kompetansen tilsynsmyndigheita har til å gi pålegg. Departementet viser til omgrepsbruken i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring.

7.3 Merknader og framlegg frå ­departementet

Departementet er samd med utvalet når det gjeld grunngivingane det nemner for å bruke reaksjonar dersom tilsynet oppdagar brot på lovgivinga, og dei motførestellingane utvalet kjem med mot bruk av reaksjonar. Slik departementet ser det, bør tilsynet kunne gi pålegg om retting til kommunane.

Når det gjeld spørsmålet om tilsynet bør ha høve til å gi tvangsmulkt, vil departementet peike på at dersom ein skulle ta inn i kommunelova ein generell heimel om at statleg tilsyn med kommunesektoren skulle ha høve til å bruke tvangsmulkt mot kommunar og fylkeskommunar på alle område, ville dette føre til ei omfattande utviding av bruken av tvangsmulkt. Bruk av tvangsmulkt overfor kommunane eksisterer i dag berre på nokre få område.

Departementet er samd med utvalet i at det ikkje nødvendigvis er slik at det er dei reaksjonsformene som inneber stor grad av tvang overfor kommunen, som er dei best eigna verkemidla. Tvangsmulkt som tappar ein kommune for enda fleire ressursar, høver dårleg til å rette på forhold der årsaka til dømes er manglande ressursar.

Departementet viser også til påpeikinga utvalet kjem med om at pengekrav mot ein kommune, ein fylkeskommune eller eit interkommunalt selskap ikkje kan setjast i verk eller sikrast etter tvangsfullføringslova kapittel 7 eller sikrast etter kapittel 14. Derfor har statlege tilsyn avgrensa verkemiddel til å tvinge kommunane til å følgje pålegg frå tilsynet gjennom tvangsmulkt.

På denne bakgrunn støttar departementet tilrådinga frå utvalet om at tilsynet skal kunne gi pålegg til kommunen om å rette på forhold som er i strid med dei føresegnene det fører tilsyn med at blir følgde, men ikkje bruke andre negative reaksjonar som til dømes tvangsmulkt.

Departementet meiner elles at det er grunn til å tru at det ikkje først og fremst er trugsmålet om sanksjonar frå tilsyna som hindrar kommunane i å bryte lova. Litt enkelt kan ein seie at bruk av ulike tvangsmiddel kan ha ein effekt dersom brot på lovgivinga er tilsikta og ikkje kjem av manglande evne eller ressursar til å oppfylle lovkrava.

Likevel kan ein ikkje sjå bort frå at det finst tilfelle der årsaka til manglande oppfylling av pålegga frå tilsynet ikkje er manglande evne, men det ein må kalle manglande vilje til å oppfylle krava. Det blir i dag teke få avgjerder om pålegg. Såleis vil det vere snakk om heller få saker der ein kommune etter at han har fått pålegg, vil la vere å følgje opp pålegget. Her vil logikken i den demokratiske styringskjeda med dei sterke insentiva til å rette opp uheldige forhold som måtte bli avdekte, vere minst like viktige som ei eventuell tvangsmulkt.

Når det gjeld spørsmålet om kommunane kan klage på pålegg som er gitt av tilsyna, ser det i dag ut til å vere ulik praksis i dei ulike sektorane. Departementet støttar framlegget frå utvalet om at bruken av pålegg bør skje gjennom fullt ut forsvarleg saksbehandling og med dei same prosedyrane som gjeld for å sikre rettstryggleiken til private. Departementet føreslår derfor at det blir teke inn ei ny føresegn i kommunelova om at reglane i forvaltningslova kapittel VI Om klage og omgjøring skal gjelde tilsvarande for vedtak om pålegg etter kommunelova.

I NOU 2003: 15 Fra bot til bedring blir det gjort greie for tvangsmulkt og pålegg som framoverretta tiltak med det formålet å sørgje for at ein lovleg tilstand blir (gjen)oppretta. Etter terminologien i utgreiinga NOU 2003: 15 vil tvangsmulkt og pålegg ikkje bli omtalte som sanksjonar. Sanksjonsutvalet bruker «andre forvaltningstiltak» om alt som ikkje inngår i definisjonen utvalet har av sanksjon. Kommunal- og regionaldepartementet bruker i lovutkastet til § 60e omgrepet sanksjon også om framoverretta tiltak, som til dømes tvangsmulkt. Departementet vurderer det slik at denne bruken av omgrep er meir i tråd med det som er praksis i dag i tilsyn og også i vanleg språkbruk, enn omgrepet «andre forvaltningstiltak». Dersom det skjer ei generell endring i bruken av omgrep som eit resultat av ei oppfølging av NOU 2003:15 i framtida, må denne bruken av omgrep vurderast på ny.

Til forsida av dokumentet