3 Begrepet «rase» erstattes med «etnisitet, avstamning, hudfarge»

3.1 Bakgrunn

I forbindelse med Stortingets behandling av ny utlendingslov uttalte et flertall i Kommunal- og forvaltningskomiteen at rasebegrepet som benyttes i lovens § 28 (om beskyttelse) og § 30 (om grunnlaget for forfølgelse) kan gi uheldige assosiasjoner fordi ordet rase i norsk språk kan være et belastende ord. Flertallet ba samtidig Regjeringen om å vurdere et mer passende begrep, jf. Innst. O. nr. 42 (2007-2008) s. 20. På denne bakgrunn sendte Justisdepartementet 9. juli 2010 på høring forslag om å benytte «etnisitet, avstamning, hudfarge» istedenfor «rase» i utlendingsloven.

Forslaget ble sendt på høring til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Domstolsadministrasjonen

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)

• KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Den norske dommerforening

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Juristforbund

• Politiets Fellesforbund

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• African Youth in Norway (AYIN)

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Grenseland – forum for asylsøkere og flyktninger

• Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

• KIM – kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene

• MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• NOAS – Norsk organisasjon for asylsøkere

• Norsk Innvandrerforum

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• Bispedømmene (11 stykker)

• Den norske kirke – Kirkerådet

• Islamsk Råd

• Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Amnesty International Norge

• Flyktninghjelpen

• Frivillighet Norge

• Helsingforskomitéen

• Human Rights Service (HRS)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• NORAD

• Norsk Folkehjelp

• OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering

• Redd Barna

• PRESS – Redd Barna Ungdom

• Røde Kors

• Seniorsaken

• SOS Rasisme

• UNHCR Stockholm

• Arbeiderpartiet

• Det liberale folkepartiet

• Demokratene

• Fremskrittspartiet

• Høyre

• Kristelig Folkeparti

• Kystpartiet

• Miljøpartiet De grønne

• Norges Kommunistiske Parti

• Pensjonistpartiet

• Rødt

• Senterpartiet

• Sosialistisk Venstreparti

• Venstre

• Antirasistisk Senter

• Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Jussformidlingen

• Kontoret for fri rettshjelp

• Rettspolitisk forening

• Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

3.2 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a gir en forkortet gjengivelse av flyktningkonvensjonen art. 1 A (2), som bl.a. angir hvilke grunnlag for forfølgelse som kan gi rett til flyktningstatus. Bestemmelsen lyder som følger:

«En utlending som er i riket eller på norsk grense, skal etter søknad anerkjennes som flyktning dersom utlendingen […] har en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell gruppe eller på grunn av politisk oppfatning […]»

Forfølgelsesgrunnene i § 28 første ledd bokstav a er nærmere definert i lovens § 30. Bestemmelsen bygger på EUs statusdirektiv artikkel 10, der flyktningkonvensjonens forfølgelsesgrunner defineres. Lovens § 30 første ledd bokstav a gir følgende legaldefinisjon av rasebegrepet:

«Rase skal særlig anses å omfatte hudfarge, avstamning og tilhørighet til en bestemt etnisk gruppe.»

3.3 Andre lands rett

I den finske loven er flyktningdefinisjonen i flyktningkonvensjonen gjengitt, men uttrykket «rase» er i den svenske oversettelsen formulert som «ursprung».

I den svenske loven er flyktningdefinisjonen i flyktningkonvensjonen gjengitt, og begrepet «ras» er brukt i oversettelsen.

I den danske loven er ikke flyktningdefinisjonen gjengitt på annen måte enn gjennom en henvisning til flyktningkonvensjonen.

3.4 Internasjonal begrepsbruk

Ifølge flyktningkonvensjonen artikkel 1 A (2) er det et vilkår for anerkjennelse som flyktning at forfølgelsesfare er knyttet til «race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion». Av EUs rådsdirektiv 2004/83/EF (statusdirektivet) artikkel 10 nr. 1 bokstav a fremgår at «the concept of race shall in particular include considerations of colour, descent, or membership of a particular ethnic group».

FN benytter begrepet «racial» i rasediskrimineringskonvensjonen 1965 (The International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination). Den europeiske menneskerettskonvensjon 1950 (EMK) benytter begrepet «race» i art. 14 om diskrimineringsforbud. Det samme gjør FN-konvensjonene av 1966 om sivile og politiske rettigheter (SP) og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), og FNs barnekonvensjon 1989. Også øvrige nyere FN-konvensjoner bruker begrepet, jf. konvensjonen om beskyttelse mot tvungne forsvinninger og konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, begge fra 2006. Begrepet er også benyttet i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse (implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin).

3.5 Departementets forslag

I høringsbrevet av 9. juli 2010 tok Justisdepartementet utgangspunkt i lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) ved vurderingen av hvilke begreper som var egnet til å erstatte rasebegrepet i utlendingsloven § 28. I forarbeidene til diskrimineringsloven uttalte Kommunal- og regionaldepartementet følgende, jf. Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) kapittel 10.1.8.4:

«Departementet finner, i likhet med utvalget, at begrepet rase ikke bør brukes som diskrimineringsgrunnlag i loven. […] Departementet mener at et forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, hudfarge, språk, avstamning, religion og livssyn klart nok vil ramme det som ellers ville kunne betegnes som diskriminering på grunn av rase.»

Justisdepartementet foreslo på denne bakgrunn å erstatte begrepet «rase» i utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a med begrepene «etnisitet, avstamning, hudfarge». Nasjonal opprinnelse, språk, religion og livssyn, som det også vises til i beskrivelsen av hva rasebegrepet omfatter i Ot.prp. nr. 33 (2004-2005), vil dekkes av de øvrige forfølgelsesgrunnene i flyktningdefinisjonen «religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion».

Departementet foreslo også å oppheve legaldefinisjonen av «rase» i utlendingsloven § 30 første ledd bokstav a, idet denne definisjonen ville bli overflødig.

3.6 Høringsinstansenes syn

Elleve høringsinstanser har uttalt seg om forslaget, hvorav sju instanser støtter det (Politidirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norsk organisasjon for asylsøkere, Antirasistisk Senter og Mellomkirkelig råd for Den Norske Kirke). Fire instanser mener at dagens ordlyd bør beholdes (Utlendingsdirektoratet, Utenriksdepartementet, Utlendingsnemnda og Advokatforeningen).

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) er enig i at uttrykket «rase» i norsk språk kan virke belastende, og mener at uttrykket er utdatert og ikke lenger relevant i et mangfoldig og flerkulturelt samfunn. Direktoratet mener også at hensynet til harmoni i nasjonal lovgivning tilsier at man i de ulike nasjonale rettskildene etterstreber lik bruk av uttrykk som er ment å dekke det samme. Endelig oppfordrer IMDi norske myndigheter til å ta problemstillingen med at enkelte konvensjonsstater ønsker å unngå flyktningkonvensjonens rasebegrep videre i FN-systemet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet slutter seg til forslaget, og viser til at en slik formulering ville være i samsvar med synspunkter som har kommet til uttrykk i NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering og Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) om diskrimineringsloven.

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til at de hensynene som er tillagt avgjørende vekt for at rasebegrepet ikke er benyttet i diskrimineringsloven, må vektlegges tilsvarende i andre tilfeller der begrepet er benyttet.

Antirasistisk Senter viser til at lovverket bør diagnostisere rasistisk forfølgelse, uten å bruke forfølgerens begreper.

Mellomkirkelig råd for Den Norske Kirke peker på at selv om begrepet «avstamning» heller ikke er optimalt, gir det likevel mening å bruke dette i utlendingsloven, i og med at det er brukt i diskrimineringsloven, og tilfører den eksisterende flyktningdefinisjonen et nytt meningselement.

Utenriksdepartementet (UD) og Utlendingsdirektoratet (UDI) mener at den beste måten å sikre etterlevelse av flyktningkonvensjonen på i norsk rett, er å foreta en ren oversettelse, slik som i dag. UD peker på at rasediskriminering er et etablert rettslig begrep som er brukt i en rekke internasjonale menneskerettsinstrumenter, og at man ved å holde seg til ordlyden i internasjonale konvensjoner, unngår at det reises tvil om hvorvidt norsk lovgivning er i samsvar med internasjonale forpliktelser. UDI er enig i at begrepet «rase» er et belastende ord, men peker på at det er en fordel å bruke de samme begrepene i nasjonal rett med tanke på arbeidet for en felles europeisk asylrett.

UD og Utlendingsnemnda (UNE) mener at dersom uttrykket skal byttes ut, så anser de forslaget som dekkende. UNE understreker at dersom forslaget i praksis skulle vise seg å gi et snevrere meningsinnhold enn konvensjonens begrep, så vil UNE anvende flyktningkonvensjonens flyktningdefinisjon til fordel for klagerne i tråd med internasjonale forpliktelser.

Advokatforeningen mener at forslaget er spesielt fordi det utelukkende søker å endre det som i Norge oppfattes som belastende språkbruk, og fordi norsk lovgivning med dette bevisst fjerner et generelt akseptert og brukt begrep i internasjonalt menneskerettsarbeid. Videre mener foreningen at den tilsiktede konsekvensen å komme utenom begrepet ikke vil oppnås, samtidig som forslaget bryter opp en grunnleggende systematikk i flyktningkonvensjonen. Advokatforeningen mener derfor at endringsforslaget representerer et skritt i retning av en særnorsk tolkning av flyktningkonvensjonen. Advokatforeningen påpeker at begrepet «rase» antropologisk er omstridt, men at begrepet eksisterer som sosial og politisk kategori, og at begrepet ikke nødvendigvis anses som sjikanerende eller nedsettende i en internasjonal sammenheng. Advokatforeningen ønsker en redegjørelse for hvilken saklig sammenheng den norske motstanden mot begrepet har for ivaretakelsen av flyktninginstituttet. Det vises til at det ligger i instituttets natur at det må forholde seg til begreper og forestillinger som er umoralske eller tvilsomme for å kunne avgjøre flyktningstatus. Videre mener advokatforeningen at departementet burde klargjøre hvilken materiell betydning det har at flyktningkonvensjonens rasebegrep favner videre enn det biologiske rasebegrepet, og hvordan endringsforslaget vil påvirke våre internasjonale forpliktelser i Wienkonvensjonen om tolkning av traktater artikkel 33. Advokatforeningen etterlyser også en bredere utredning av bruken av begrepet «rase» ellers i lovgivningen. Foreningen peker på at rasediskrimineringskonvensjonen forutsetter at «rase» eksisterer som sosial kategori, og etterlyser en refleksjon over den betydningen det kan ha at FNs rasediskrimineringskomité har anmodet Norge om å inkorporere og beholde de henvisningene til rase som allerede finnes i lovgivningen.

3.7 Departementets vurderinger

Bakgrunnen for forslaget er Kommunal- og forvaltningskomiteens anmodning om å finne et mer passende begrep enn «rase» i utlendingsloven. Med bakgrunn i forarbeidene til diskrimineringsloven mener departementet at begrepet bør erstattes med «etnisitet, avstamning, hudfarge». Det understrekes at forslaget ikke er ment å innebære noen realitetsendring sammenlignet med gjeldende rett, men at det kun foretas en begrepsendring. Det er fortsatt flyktningkonvensjonens flyktningbegrep loven viser til, og som vil være avgjørende for tolkning av ordlyden i § 28 første ledd bokstav a.

Utlendingsloven § 28 er ikke en offisiell oversettelse av flyktningkonvensjonen, og bestemmelsen er heller ikke ment å være en direkte oversettelse av ordlyden i flyktningkonvensjonen, men en forkortet gjengivelse, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) om ny utlendingslov. Forslaget endrer ikke departementets vurdering av Wienkonvensjonens prinsipper for tolkning av traktater generelt eller tolkningen av flyktningkonvensjonens flyktningbegrep spesielt. Advokatforeningen påpeker at forslaget vil bryte opp systemet med «de fem forfølgelsesgrunner», og vil være et skritt i retning av en særnorsk tolkning av flyktningkonvensjonen. Departementet legger til grunn at det i norsk rett ikke vil være uklart hvilke kilder som skal legges til grunn ved tolkningen av flyktningkonvensjonen, og at forslaget derfor heller ikke vil medføre tolkningstvil. Det vises til departementets uttalelser ovenfor om hvordan begrepet skal tolkes.

Begrepet «rase» er ikke fullstendig fjernet fra norsk lovgivning. Det har imidlertid vært et uttalt ønske, bl.a. i forbindelse med utarbeidelsen av diskrimineringsloven, å fjerne begrepet fra lovgivningen. Departementet mener at ordlyden i utlendingsloven bør tilpasses en slik tilnærming, særlig sett hen til merknaden fra Kommunal- og forvaltningskomiteen da utlendingsloven 2008 ble vedtatt, jf. Innst. O. nr. 42 (2007-2008). For øvrig viser departementet til synspunkter i Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) kapittel 10.1.8.4, som også er sitert i høringsbrevet.