10 Nasjonale eierskapsgrenser
10.1 Gjeldende rett
Loven inneholder i dag lovfestede eierskapsgrenser på nasjonalt og regionalt nivå, jf. lovens §§ 10 og 11. Grensene definerer når en aktør anses å ha en «betydelig eierstilling» i ett av de definerte mediemarkedene. Eierskapsgrensene er ikke absolutte. For det første er «betydelig eierstilling» bare ett av to vilkår for inngrep, eierstillingen må i tillegg være i strid med formålet i lovens § 1 (jf. § 9 første ledd). For det andre framgår det av lovteksten at dette er en presumpsjonsregel («Betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt anses normalt å foreligge…»).
Monomedieeierskap
På nasjonalt nivå fastsetter loven en grense på 1/3 i hvert av de nasjonale markedene. I den opprinnelige loven framgikk eierskapsgrensen ikke av selve loven, men fulgte likevel klart av lovens forarbeider. Etter et forslag1 fra Bondevik II-regjeringen ble grensen i 2004 tatt inn i selve loven, men hevet til 40 pst. Etter at regjeringen Stoltenberg II overtok i 2005, ble grensen igjen satt tilbake til det opprinnelige nivået på 1/3, jf. lov av 30. juni 2006 nr. 55.
Multimedieeierskap
På nasjonalt nivå inneholder loven i tillegg egne grenser for såkalt «multimedieeierskap», dvs. samtidig eierskap i flere av de definerte nasjonale mediemarkedene. Ut fra en tankegang om at samtidig eierskap i flere markeder gir større samlet påvirkningskraft, ble det fastsatt et trinnsystem der eierskapsgrensene ble satt lavere jo flere markeder en aktør var involvert i. Dagens grenser er 30–20 pst. ved eierskap i to markeder og 20–20–20 pst. ved eierskap i tre markeder.
Krysseierskap
I tillegg inneholder loven en særregel om «krysseierskap», definert som den situasjonen at én eier som kontrollerer mer enn 10 pst. av ett nasjonalt marked blir eier i en annen aktør som også kontrollerer minst 10 pst. av samme marked. Begrunnelsen er at slikt felles eierskap medfører en fare for at aktørene opererer i samforstand og ikke framstår som reelt uavhengige.
10.2 Ekspertgruppens forslag og høringsnotatet
Monomedieeierskap
Gruppen mente at eierskapsgrensen på 1/3 på nasjonalt nivå er «et fornuftig utgangspunkt, siden denne grensen er blitt lagt til grunn i mange europeiske land og vil legge til rette for at et marked har et minimum av tre aktører». I tillegg foreslår gruppen en absolutt nedre grense for inngrep og viser til at dette vil skape en trygg frihavn («safe harbour») for aktørene og spare ressurser for Medietilsynet. Gruppen anbefalte derfor følgende modell:
Dersom eierandelen etter ervervet er lavere enn ¼, vil Medietilsynet ikke ha anledning til å gripe inn mot ervervet.
Dersom eierandelen etter ervervet er mellom ¼ og 1/3, vil Medietilsynet kunne gripe inn etter en konkret vurdering.
Dersom eierandelen etter ervervet blir 1/3 eller mer, vil det foreligge en presumpsjon for at ervervet er i strid med lovens formål, og det vil normalt gripes inn.
Gruppen trakk videre opp enkelte hensyn som bør tillegges vekt i tilsynets konkrete vurdering etter dette systemet. Gruppen mente at den nedre terskelen burde lovfestes, av forutberegnelighetshensyn. Det ble foreslått at presumpsjonsterskelen på 1/3 lovfestes på nasjonalt nivå, men slik at Medietilsynet gis hjemmel til å fastsette andre terskelverdier i forskrift. (Gruppen viste til at fastsettelse av terskelverdier vil kunne avhenge av avgrensningen av markeder, som også etter forslaget skulle fastsettes av Medietilsynet).
Multimedieeierskap
Gruppen så fortsatt behov for regler om multimedieeierskap, og støttet den prinsipielle begrunnelsen for slike regler fra Ot.prp. nr. 81 (2003-2004). Gruppen foreslo likevel en forenkling i forhold til dagens regler som innebar at det vil være en presumpsjon for inngrep om en aktør som har 1/3 eierandel i ett marked, gjennom et erverv oppnår mer enn 1/4 eierandel i et annet marked. Mao opprettholdes ikke trappetrinnmodellen i dagens lov. Gruppen mente dette ville være mer forutsigbart og mer konsistent med 1/3-grensen ved vekst gjennom erverv i samme marked.
Krysseierskap
Gruppen foreslo å oppheve bestemmelsen om krysseierskap, og la vekt på at gruppen ikke har funnet eksempler på tilsvarende regler i andre land og at de nasjonale eierskapsgrensene er tilstrekkelige for å forhindre en for stor grad av konsolidering innenfor et marked. Gruppen mener likevel at krysseierskap kan være et moment i den konkrete vurderingen av et erverv. Konkret kan det styrke presumpsjonen for inngrep der eierskapsgrensen på 1/3 er passert og være et moment i vurderingen av om et erverv under denne grensen likevel er i strid med lovens formål.
10.3 Høringsinstansenes syn
10.3.1 Monomedieeierskap
Når det gjelder grensen for eierskap innenfor ett nasjonalt marked deler høringsinstansene seg i to hovedgrupper.
Departementets forslag om å opprettholde 1/3-grensen som utgangspunkt på nasjonalt nivå støttes av LO, Berner Gruppen, Familie & Medier, Medietilsynet, Mentor Medier og Norsk Journalistlag.
Medietilsynet mener det må framgå uttrykkelig av ordlyden i § 10 at betydelig eierstilling også kan foreligge der andelen er mellom 1/3 og ¼ og foreslår at § 10 tredje ledd utformes slik: Medietilsynet kan etter en konkret vurdering komme til at en betydelig eierstilling også foreligger ved kontroll av en andel mellom ¼ og 1/3 i et nasjonalt mediemarked.
Andre er uenige i forslaget, og går inn for at grensen heves til 40 pst. (eller «minst» 40%). Dette gjelder Schibsted Media Group, A-pressen, Wilberg Management, Mediebedriftenes landsforening, Norsk redaktørforening og Fagpressen. Telenor mener at de nasjonale eierskapsbegrensningene bør økes til minst 50 % hvis de ikke fjernes helt.
Egmont er kritisk til videreføring av en eierskapsterskel på 33 % i kringkastingsmarkedet, og viser til strukturelle forhold og den faktiske situasjon på kringkastingsmarkedet, med bare ett privateid alternativ til den statlige nyhetskringkasteren. Egmont mener derfor en særregulering basert på at det skal finnes tre aktører vanskelig kan forsvares.
Schibsted Media Group mener det ikke stemmer at 1/3 grensen er et fellestrekk ved europeisk medieeierskap. Tvert imot er Norge alene i Norden om en slik øvre grense, og få, om noen, europeiske land har et like stramt regime som det norske.
Blant de som har uttalt seg om forslaget om trygg frihavn («safe harbour») på ¼ støtter Berner Gruppen, Medietilsynet og Norsk Journalistlag forslaget. Schibsted Media Group har for så vidt ikke innvendinger til forslaget, men mener at en slik regel vil få liten praktisk betydning for de ledende norske aktørene.
10.3.2 Multimedieeierskap
Blant høringsinstansene som uttaler seg konkret om reguleringen av multimedieeierskap er det ulike synspunkter.
A-pressen, Fagpressen, Mediebedriftenes Landsforening og Schibsted Media Group mener reglene om multimedieierskap bør fjernes. Flere mener at en nasjonal grense for eierskap på 40 % er tilstrekkelig til å sikre nødvendig mangfold, samtidig som den vil ivareta bransjens utviklingsmuligheter. Schibsted uttaler også at grensene for multimedieeierskap er hemmende, fordi man er avhengig av å bygge opp kompetanse både innenfor tekst, lyd og levende bilder dersom man skal lykkes i mediemarkedet.
Forslaget om å opprettholde regulering av multimedieeierskap støttes av Familie & Medier, Medietilsynet og Norsk Journalistlag. NHST mener totalt nasjonalt eierskap for en medieaktør ikke bør være mer enn 20-25 % og at det ut fra dette virker rasjonelt at en tilstreber et 20-20-20 andelsregime, herunder at dette også ser ut til å bli en slags «europeisk norm».
10.3.3 Krysseierskap
Et flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet støtter forslaget om å oppheve særreguleringen av krysseierskap. Dette gjelder A-pressen, Medietilsynet, Familie & Medier, Fagpressen, Mediebedriftenes Landsforening og Telenor. I tillegg har Norsk Journalistlag ikke sterke motforestillinger til at bestemmelsen om krysseierskap oppheves, så lenge den nasjonale 1/3-grensen sikres ved lov. Konkurransetilsynet peker på at krysseierskap vil kunne være uheldig både som potensielt konkurranseproblem og i forhold til pluralisme og meningsmangfold, og at betydningen av krysseierskap vil inngå i den konkrete vurdering Konkurransetilsynet gjennomfører i en konkret sak. Dette understreker behovet for at virkningene vurderes i hver enkelt sak.
Dagbladet (i vedlegg til høringsuttalelsen fra Berner Gruppen) mener dagens regel om krysseierskap kan suppleres for å befeste treaktørprinsippet i en situasjon hvor dette utfordres, og viser til at de største aktørenes adgang til krysseierskap kan begrenses også i foretak som er noe mindre enn dagens lov forutsetter.
10.4 Departementets vurdering
10.4.1 Monomedieeierskap
Departementet opprettholder forslaget om å beholde 1/3-grensen som utgangspunkt på nasjonalt nivå. Dette er sentralt for å oppnå målet om minimum tre uavhengige aktører av betydning i de ulike mediemarkedene. Departementet legger – i likhet med ekspertgruppen – også vekt på at 1/3-grensen synes å være et fellestrekk i europeisk regulering av eierskap i media. En direkte sammenlikning mellom ulike europeiske land er riktignok vanskelig pga forskjeller i reguleringsmodeller, men flere land opererer med grenser på 30 prosent og også lavere på nasjonalt nivå. For eksempel opererer Italia med en grense på 20 pst. av omsetningen på sektoren, Tyskland praktiserer en grense på 30 pst. av seeroppslutningen på TV, og Frankrike har en grense på 30 pst. av opplaget innenfor ulike grupper av aviser. For øvrig vises det til omtalen av eierskapsregulering i andre land i kap. 4. Departementet er derfor ikke enig med Schibsted i at Norge skiller seg ut i europeisk sammenheng med særlig strenge eierskapsgrenser.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at Medietilsynet ikke bør ha mulighet til å fravike de nasjonale eierskapsgrensene i forskrift. Departementet mener at den nasjonale eierskapsgrensen er et så sentralt politisk spørsmål at den ikke bør kunne endres uten stortingsbehandling. Dersom utviklingen skulle tilsi at definisjonen av de nasjonale mediemarkedene bør endres, vil det være naturlig å samtidig vurdere behovet for endringer i eierskapsgrensene.
Når det gjelder forslaget om en nedre grense, en såkalt trygg frihavn («safe harbour»), viser departementet til at forarbeidene til den opprinnelige loven ga anvisning om en nedre grense på 20 prosent. Denne grensen ble ikke videreført da eierskapsgrensene i 2004 ble tatt inn i selve loven. Forslaget ble bl.a. begrunnet med at det var mindre behov for en slik grense så lenge den nasjonale grensen ble hevet til 40 pst. Eierskapsgrensene ikke er absolutte, men angir presumpsjoner for den konkrete vurderingen som alltid må gjøres opp mot lovens formål. Departementet legger derfor til grunn at det vil bidra til forutberegnelighet for næringen at det fastsettes en absolutt nedre grense for inngrep. Departementet mener ¼ i denne sammenheng kan være et naturlig nivå, og viser til at dette tilsvarer praksis etter både norsk og europeisk konkurranserett.
10.4.2 Multimedieeierskap
Reguleringen under medieeierskapsloven er knyttet til muligheten for å påvirke opinionen, jf. pkt. 3.3.2. Det kan ikke være noen tvil om at markeds- og opinionsmakten til en medieaktør blir større jo flere medier aktøren er involvert i. Departementet anser derfor, i likhet med ekspertgruppen, at det fortsatt er behov for egne regler om multimedieeierskap. Samtidig anser også departementet at erverv i andre markeder kan være mindre betenkelig i forhold til medieeierskapslovens formål enn erverv og konsentrasjonsøkning innenfor samme marked.
Departementet opprettholder derfor forslaget fra høringsnotatet om at reguleringen av multimedieeierskap forenkles, og at dagens fininndelte trinnsystem erstattes av to grenser som tilsvarer den nasjonale grensen for monomediekonsentrasjon (1/3) og den nedre grensen for inngrep (1/4).
10.4.3 Krysseierskap
Etter departementets vurdering er krysseierskap en type eierkonsentrasjon som ikke i utgangspunktet kan presumeres å være problematisk i forhold til lovens formål. Dette i motsetning til horisontal konsentrasjon over de fastsatte grensene. Det synes derfor mer naturlig at ev. krysseierskap trekkes inn som et moment i den konkrete vurderingen av et erverv, og departementets slutter seg til ekspertgruppens uttalelse om at krysseierskap f.eks. kan «… styrke presumpsjonen for inngrep over eierskapsgrensen på 1/3 og være et moment i vurderingen av om et erverv under denne eierskapsgrensen likevel er i strid med lovens formål». Departementet opprettholder forslaget om å oppheve den særskilte bestemmelsen om eierskapsbegrensning ved krysseierskap.