11 Regionale mediemarkeder

11.1 Gjeldende rett

I dag er det bare dagspressen som er regulert på regionalt nivå. Betydelig eierstilling på regionalt nivå er i lovens § 11 definert som kontroll med en andel på 60 prosent eller mer av det samlede dagsopplaget av region- og lokalaviser i en medieregion.

De regionale markedene er definert i forskrift. Gjeldende forskrift ble fastsatt ved Kronprinsreg. res. 1. juli 2005 og definerer i alt 10 regioner. Regioninndelingen ble basert på en utredning av faktisk mediebruk i ulike deler av landet. Utgangspunktet for inndelingen er områder som utgjør en naturlig enhet mht faktisk mediebruk, med særlig vekt på geografiske nedslagsfelt og den innholdsmessige dekningen til medier i området. Samtidig ble det lagt betydelig vekt på at regionene ikke skulle være for små, for å sikre at reguleringen rettes inn mot markeder som er store nok til at publikums- og annonsemarkedet i regionen gir grunnlag for mediemangfold.

11.2 Ekspertgruppens forslag og høringsnotatet

11.2.1 Om regional regulering generelt

Gruppen foreslo å opprettholde reguleringen på regionalt nivå, men gikk inn for at produktmarkeder, geografisk markedsavgrensning og eierskapsterskler fastsettes i forskrift.

Når det gjelder produktmarkeder gikk gruppen i utgangspunktet ikke inn for å regulere kringkastingsmarkedene regionalt, og viste til departementets begrunnelse for å holde disse utenfor (jf. Ot.prp. nr. 81 for 2003-2004). Det ble også vist til de «økonomiske utfordringene i lokal-TV-markedet de senere år». Gruppen påpekte likevel at de lokale kringkastingsmarkedene kan utvikle seg, og at det «ved behov» bør kunne vurderes om dette er markeder som bør underlegges regulering.

Når det gjelder geografisk markedsavgrensning pekte gruppen på den såkalte «paraplymodellen» for aviskonkurranse, som illustrerer hvordan aviser på ulike geografiske nivåer kan være i konkurranse med hverandre, jf. pkt. 9.2. I tillegg kan det være konkurranse mellom lokalaviser på samme geografiske nivå, men med ulike utgiversteder, såkalt «grensekrig». Gruppen kritiserte dagens system som innebærer at det bare er aviser som kommer ut innenfor den definerte regionen som regnes inn, og mente at «.. avisens faktiske nedslagsfelt sammen med en vurdering av hvorvidt avisen kan sies å konkurrere i det aktuelle regionale markedet om å frembringe informasjon, bør trekkes inn i vurderingen av hvilken region de enkelte aviser skal tilhøre».

Departementet sa seg i høringsnotatet enig med ekspertgruppen i at reguleringen på regionalt nivå burde opprettholdes og at den geografiske markedsavgrensningen regionalt, som i dag, bør foretas i forskrift. Etter departementets mening bør regioninndelingen reflektere de reelle markedene for frambringelse og formidling av informasjon, og regionene deles inn slik at mediene innenfor regionen til en viss grad kan fungere som reelle alternative kilder til regionale nyheter og informasjon. Departementet var også enig i at beregning av regionale eierposisjoner bør baseres på avisenes faktiske nedslagsfelt og funksjon som informasjonskilde og ikke utelukkende på utgiversted.

11.2.2 Regionale grenser for eierskap

Gruppen mente det bør fastsettes tilsvarende «presumpsjonsterskler» for inngrep i regionale markeder som i nasjonale markeder, men tok ikke konkret stilling til hvor disse bør settes. Gruppen viste til at grensene bør vurderes i sammenheng med avgrensningen av de regionale markedene. Ut over å slå fast at «små markeder vil peke i retning av høye terskler» gikk ikke gruppen nærmere inn på spørsmålet.

Departementet var enig i at grensene («presumpsjonstersklene») bør fastsettes i forbindelse med avgrensningen av de regionale markedene, og viste til at det markedsmessige grunnlaget for mangfold vil være mindre jo mindre markedet er. Departementet la likevel til grunn at dagens grense på 60 pst. av det regionale dagspresseopplaget «kan være et naturlig utgangspunkt».

11.3 Høringsinstansenes syn

11.3.1 Om regional regulering generelt

Høringsinstansene deler seg i to hovedgrupper også i synet på regional regulering. Flere instanser er mot fortsatt regulering av eierskap regionalt:

A-pressen mener enhver markedsinndeling må begrenses til det nasjonale markedet, og at regional regulering av mediemarkedet må fjernes fra loven. A-pressen går av både prinsipielle og praktiske årsaker imot særskilt regional regulering av avismarkedet, og mener at særregulering av papiravisene på regionalt nivå vil være i strid med lovens formål. A-pressen viser til at enhver form for inndeling i regioner i begrenset grad vil avspeile et regionalt «meningsfellesskap» eller «meningsmarked. A-pressen angir også en rekke momenter som taler mot regional regulering:

• det finnes ikke noen adekvat måte å måle mediebruk regionalt som vil gi likebehandling av medier i ulike regioner,

• det er uklart hva som menes med relevant regionalt innhold,

• det er umulig å finne relevante ensartede terskelverdier som kan definere grensen for hva som truer lovens formål,

• det er ikke påvist at mangfoldet på regionalt nivå er truet, eller at regional eierbegrensing i avismarkedet vil fremme lovens formål og

• en regional eierbegrensning vil kunne true lokale mediers konkurransekraft og overlevelsesevne og motvirke lovens formål.

Mediebedriftenes Landsforening mener regionale begrensninger må avvikles. MBL viser til at det som regel ikke finnes alternativer til de sterke aktørene regionalt, som har finansiell styrke og mediekompetanse til å sikre at dagens medietilbud kan opprettholdes. En regional eierskapsregulering vil derfor kunne bidra til det motsatte av lovens formål.

Schibsted mener den regionale reguleringen bør avvikles, og at den i motsatt fall kan få alvorlige negative følger for ytringsfriheten og mediemangfoldet.

Norsk Redaktørforening mener at det å definere regionale markeder basert på geografiske grenser neppe vil gi noe bidrag til det formålet loven er ment å fremme, og peker på en utvikling med bortfall av tradisjonelle nummer to-aviser og framvekst av «superlokale» aviser med svært begrenset dekningsområde. Redaktørforeningen mener disse hovedtrekkene speiler en utvikling som neppe lar seg regulere gjennom en lov om eierskapsbegrensninger.

Fagpressen mener regionale begrensninger må avvikles.

Telenor mener de regionale eierskapsbegrensningene bør fjernes. Telenor mener det ikke er faglig belegg for å hevde at det generelt sett er slik at eierkonsentrasjon over en bestemt grense i en medieregion er i strid med formålet i medieeierskapsloven, og viser til rapport (fra NHH) bestilt av ekspertgruppen som viser at konsentrert eierskap kan bidra til å sikre mangfold og kvalitet.

En del høringsinstanser er tilhengere av fortsatt regional regulering.

Berner Gruppen slutter seg til departementets uttalelse fra høringsnotatet om at et godt lokaldemokrati er en forutsetning for et velfungerende nasjonalt demokrati, og at en medieeierskapslov derfor også bør gi en sikkerhet mot ensretting av den lokale og regionale informasjonsformidlingen og meningsdannelsen.

Mentor Medier mener det er viktig at regionale grenser videreføres, slik at det ikke kan legges til rette for at medie-Norge deles opp mellom sammenhengende kjeder av mediemonopoler.

Norsk Journalistlag mener regulering av eierskap på regionalt nivå må opprettholdes for å sikre alternative informasjonskilder for den enkelte borger. Norsk Journalistlag peker på at innbyggerne trenger et mangfold av uavhengige lokalmedier for å kunne delta aktivt i lokaldemokratiet og for å utvikle standpunkt til lokale samfunnsspørsmål. Norsk Journalistlag mener dagens avgrensning av de regionale markedene er utdatert og støtter forslaget om at disse skal fastsettes av Medietilsynet i forskrift. Et hovedmål bør ifølge NJ være at den geografiske markedsavgrensningen reflekterer de reelle markedene for frambringelse og formidling av informasjon. Beregning av regionale eierposisjoner bør baseres på avisenes faktiske nedslagsfelt og funksjon som informasjonskilde. Norsk Journalistlag er enig i at det, med henvisning til et føre var - prinsipp, er riktig å åpne for at det i forskrift i framtiden kan defineres egne produktmarkeder for kringkasting på regionalt nivå.

Familie og Medier mener ordningen med regulering på regionalt nivå bør opprettholdes, og støtter forslaget om at produktmarkeder, geografisk markedsavgrensning og eierskapsterskler fastsettes i forskrift.

Medietilsynet er enig i at regulering av dagspressemarkedet på regionalt nivå bør videreføres, og mener forslaget til beregning av regionale eierposisjoner (faktisk nedslagsfelt og funksjon som informasjonskilde) bedre vil reflektere aktørenes reelle markedsstilling i regionen. Tilsynet ser imidlertid at dette kan gi avgrensningsproblemer mht når en avis har tilstrekkelig utbredelse til å regnes med i et område. Tilsynet slutter seg til at regionale markeder som utgangspunkt bare vil omfatte dagspresse og nettaviser, og at lokalkringkasting og NRKs regionale sendinger skal holdes utenfor beregningen av eierposisjoner. Tilsynet slutter seg også til at loven åpner for at kringkasting kan reguleres regionalt på et senere tidspunkt.

11.3.2 Regionale grenser for eierskap

Som nevnt er det flere av høringsinstansene som går imot fortsatt regulering av eierskap på regionalt nivå. Av de som går inn for en videreføring av regional regulering støtter flertallet forslaget til prinsipper for fastsetting av regionale grenser, og at 60 % er et naturlig utgangspunkt.

Norsk Journalistlag mener dagens grense på 60 % av det regionale dagspresseopplaget kan være et naturlig utgangspunkt for «presumpsjonstersklene», og at de konkrete grensene bør fastsettes i forbindelse med avgrensningen av de regionale markedene, hvor inndelingen bør gjenspeile faktisk konkurransesituasjon og mediebruk.

Familie & Medier støtter forslaget til regulering på regionalt nivå, men mener at departementets formulering av 60 % som et utgangspunkt er en noe for forsiktig tilnæring, og at en terskel på 60 % bør beholdes slik denne er formulert i nåværende § 11.

Berner Gruppen er enig i begrunnelsen for fortsatt regional regulering i høringsnotatet, og er også enig i at dagens grense på 60 % av det regionale avisopplaget – nå supplert med nett – fortsatt bør være et naturlig utgangspunkt. Berner Gruppen mener på den annen side at det bør gis klare føringer og fastsettes vesentlig lavere terskler i situasjoner hvor et nasjonalt ledende mediekonsern foretar oppkjøp av lokale eller regionale medier, fordi den nasjonale dominansen da forsterker den regionale. Berner Gruppen viser til «paraplymodellen» og Sigurd Høsts modell tilpasset norske forhold, og mener slik differensiering bør innarbeides i forskriftene.

Mentor Medier mener det er viktig at de regionale grensene videreføres, slik at det ikke blir lagt til rette for at medie-Norge deles opp mellom sammenhengende kjeder av mediemonopoler.

Medietilsynet bemerker at de ulike medieregionene vil kunne variere betydelig med hensyn til befolkning og antall medievirksomheter, og at det bør åpnes for at eierskapsgrensene kan variere etter regionens størrelse.

11.4 Departementets vurdering

11.4.1 Behovet for regulering av eierskap på regionalt nivå

Flere høringsinstanser mener regional regulering er i strid med eller ikke fremmer lovens formål. Det blir blant annet pekt på at loven innebærer en særregulering av papiraviser, at reguleringen truer lokale avisers overlevelsesevne, og at det er en rekke problemer knyttet til måling og regulering på regionalt nivå.

Etter departementets vurdering kan en nasjonal grense for eierskap ikke alene sikre mot eierdominans på regionalt eller landsdelsnivå. Uten regional regulering vil en aktør i teorien kunne eie for eksempel alle lokalaviser i hele Nord-Norge, Trøndelag og Vestlandet nord for Stavanger uten å passere 1/3-grensen i noe nasjonalt marked. Da vil det være få alternative kilder til informasjon om regionale eller lokale forhold og politikk i dette området, og én aktør kan få potensielt meget stor påvirkningskraft regionalt. En slik konsentrasjon vil kunne være et lokaldemokratisk problem. Departementet opprettholder derfor forslaget om regulering av eierskap på regionalt nivå, og forslaget om at reguleringen skjer ved forskrift fastsatt av Medietilsynet.

11.4.2 Regionale mediemarkeder

Produktmarkeder

Når det gjelder spørsmålet om regional regulering og forholdet til lovens formål, viser departementet til at dagspressen fortsatt er den mest nyhetsintensive av de ulike mediene, og også gjennomgående fortsatt den mest sentrale nyhetskanalen for informasjon om lokale forhold. Selv om også andre medier og kanaler vil kunne spre informasjon og ytringer om lokale forhold, vil de tradisjonelle lokalavisene ha stor betydning for den lokale dagsorden og samfunnsdebatten. Departementet mener derfor, i likhet med ekspertgruppen, at de regionale produktmarkedene kan begrenses til dagspressen. Men i likhet med på nasjonalt nivå bør her elektroniske medier som springer ut av dagspressen (inkl. nett- og mobilutgaver) regnes inn i det regionale dagspressemarkedet.

I likhet med ekspertgruppen mener departementet at det fortsatt er grunn til å holde lokalkringkastingsmarkedene utenfor reguleringen. Det vises her til ekspertgruppens drøftelse pkt. 10.5.2.3 og pkt. 3.3 i Ot.prp. nr. 81 (2003-2004). Det blir her både vist til lokalkringkasting fortsatt må anses å ha en mindre sentral betydning for informasjonstilfang og ytringsfrihet enn lokalavisene og de økonomiske utfordringer i lokal-TV-bransjen.

Departementet anser at det per i dag ikke er grunnlag for å regulere andre markeder enn dagspresse på regionalt nivå, men dette er forhold som kan endre seg over tid. Departementet ser for eksempel ikke bort fra at de lokale kringkastingsmarkedene kan utvikle seg på en måte som tilsier at de bør underlegges regulering. Digitalisering og endringer i mediebruk kan gi lokalkringkastingen en viktigere posisjon som lokal og regional nyhetskilde. Departementet foreslår derfor at loven åpner for at det i forskrift kan defineres også andre produktmarkeder på regionalt nivå (og alternativt at det i forskrift kan fastsettes regionale markeder som omfatter flere medier).

Geografiske markeder

Departementet holder fast ved at den geografiske markedsavgrensningen regionalt, som i dag, bør foretas i forskrift. Regioninndelingen bør reflektere de reelle markedene for frambringelse og formidling av informasjon, og regionene bør deles inn slik at mediene innenfor regionen til en viss grad kan fungere som reelle alternative kilder til regionale nyheter og informasjon.

Forutsatt at regionale markeder fortsatt skal reguleres, er det støtte i høringen for at det ikke er utgiversted, men funksjon som regional nyhetskilde som bør avgjøre om et konkret medium regnes inn i det regionale markedet. Departementet opprettholder derfor forslaget om at det avgjørende bør være avisenes faktiske nedslagsfelt og funksjon som informasjonskilde, samt en vurdering av om avisen konkurrerer i det aktuelle markedet om å frambringe informasjon. I denne sammenheng kan den såkalte paraplymodellen for aviskonkurranse gi veiledning. Departementet legger til grunn at forslaget vil legge til rette for vurderinger som i større grad enn i dag vil reflektere de ulike aktørenes reelle markedsstilling regionalt.

Et særlig spørsmål er om også lokalaviser skal inkluderes i det regionale markedet. Lokalaviser har ikke et regionalt nedslagsfelt, og fyller gjennomgående en annen funksjon enn regionavisene. På den annen side er det klart at lokalaviser har betydning som mediekanal innenfor regionen. Lokale aviser vil for eksempel også dekke regionale spørsmål som særlig har betydning lokalt. Og i lys av at en region kan anses som en samling av flere lokalsamfunn, vil innhold som gjengis i de ulike lokalavisene, ha betydning for informasjonsspredning, meningsmangfoldet og debatten i regionen som helhet. Departementet viser også til at den potensielle påvirkningskraften vil være større ved eierskap i flere aviser som dekker samme område, men på ulike geografiske nivåer (lokalt, regionalt, nasjonalt), enn ved eierskap i lokalviser som ikke har overlappende nedslagsfelt. Departementet mener derfor at også lokalaviser bør inngå ved fastsettelse av et regionalt marked.

11.4.3 Regionale eierskapsgrenser

Departementet legger til grunn at eierskapsgrensene på regionalt nivå bør tilpasses avgrensningen av de regionale markedene. Konsekvensen blir at ulike regioner vil kunne ha ulike grenser. I mindre regioner vil det gjerne være et mindre markedsmessig grunnlag for mangfold, noe som tilsier at man aksepterer større grad av eierskapskonsentrasjon. På den annen side kan store regioner ha flere likhetstrekk med et nasjonalt marked, og gi grunnlag for at det fastsettes en noe lavere grense for eierskap.

Fastsettelsen av regioner og eierskapsgrenser bør gjenspeile faktisk konkurransesituasjon og mediebruk, og reflektere størrelsen på markedet og dermed muligheten for å etablere alternative eiermiljøer. I fastsettelsen av de regionale eierskapsgrenser bør det også tas hensyn til det øvrige nyhetstilbudet i regionen, inkludert NRKs regionsendinger.

Enkelte av høringsinstansene har pekt på at det ikke er økonomisk grunnlag for noe stort eiermangfold på regionalt nivå, og at det derfor er risiko for at reguleringen vil virke mot sin hensikt. Departementet er enig i at potensialet for eiermangfold er begrenset på regionalt nivå. Departementet er også oppmerksom på at lokal- og regionavisene er inne i en omstilling til et hardere konkurranseklima. Avisenes forretningsmodell utfordres på elektroniske plattformer, bl.a. av konkurranse fra aktører som kan tilby et publikum til annonsører uten selv å ha utgifter til produksjon av journalistikk. Og nedgangen i papiropplagene er en generell og langvarig trend, samtidig som brukernes villighet til å betale for nyheter på nye plattformer er begrenset.

Departementet mener derfor at det er grunnlag for en viss oppmykning av de regionale eierskapsgrensene i forhold til dagens nivå. De konkrete grensene må tilpasses størrelsen og markedspotensialet i de ulike regionene, men generelt bør grensene settes noe høyere enn i dag. I tillegg understreker departementet at eierskapsgrensen først og fremst vil være veiledende for den konkrete skjønnsmessige vurderingen av et erverv opp mot lovens formål. Dersom tilsynet har konkrete holdepunkter for å mene at et erverv snarere vil styrke enn svekke bredden og kvaliteten i innholdstilbudet til publikum, bør tilsynet kunne legge vekt på dette. På regionalt nivå kan dette være særlig aktuelt, bl.a. fordi det i mange tilfeller vil det være de store dagspressekonsernene som er aktuelle som investorer når en avis trenger kapital. Det vises for øvrig til drøftelsen under pkt.13.4.

Departementet legger også til grunn at forslaget i større grad enn i dag vil sikre at Medietilsynets vurderinger vil være basert på hvordan de regionale mediemarkedene faktisk fungerer, jf bl.a. at avgrensningen av markeder og regionale grenser skal defineres ut i fra avisenes faktiske nedslagsfelt og funksjon som informasjonskilde. Samlet sett anser departementet at forslaget til regionale regulering innebærer en rimelig avveining mellom hensynet til ytterligere eierskapskonsentrasjon regionalt og lokalt, og hensynet til et tilstrekkelig spredt eierskap og regionalt mangfold.

Departementet ser likevel at det er vanskelig å forutsi hvordan markedssituasjonen for regionale mediehus vil utvikle seg i tiden framover. Departementet ser derfor behov for å følge endringene tett over tid, og vil foreta en særlig evaluering av konkurransesituasjonen og forholdene for meningsmangfold regionalt i løpet av tre år.