4 Endring av taushetspliktsbestemmelsene i finanstilsynsloven, sentralbankloven og folketrygdfondloven
4.1 Lovforslagets bakgrunn
Offentleglova, lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd, gir allmennheten rett til innsyn i saksdokumenter, journaler og liknende register dersom ikke annet er fastsatt i eller med hjemmel i lov. Bestemmelser om unntak fra innsynsretten følger av offentleglova. Unntak gjelder blant annet for opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Generelle taushetspliktbestemmelser følger av forvaltningsloven, lov 10. februar 1967, mens særbehov for taushetsplikt på enkeltområder ivaretas i særlovgivningen.
Erfaringen med taushetspliktsbestemmelsene i finanstilsynsloven, sentralbankloven og folketrygdfondloven tilsier visse endringer og presiseringer i dem, blant annet for å ivareta hensynet til nødvendig informasjonsflyt mellom organene på området, slik at disse skal kunne løse sine oppgaver best mulig. Samtidig er det viktig med klare og oversiktlige regler om taushetsplikt.
Departementet ba på denne bakgrunn i brev 6. februar 2013 om høringsinstansenes merknader til et høringsnotat utarbeidet av departementet med forslag om endringer av taushetspliktbestemmelsene i lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet med finansinstitusjoner mv. (finanstilsynsloven), lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven) og lov 29. juni 2007 nr. 44 om Folketrygdfondet (folketrygdfondloven). Det ble foreslått endringer med i hovedsak følgende innhold:
Norges Banks taushetsplikt gjelder ikke overfor Finansdepartementet, Etikkrådet eller enkelte internasjonale organisasjoner.
Finansdepartementet og Etikkrådet pålegges tilsvarende taushetsplikt som følger av sentralbankloven for Norges Bank
Folketrygdfondets taushetsplikt utvides slik at den omfatter forretningsmessige opplysninger i sin alminnelighet og ikke kun opplysninger det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde
Finansdepartementet pålegges tilsvarende taushetsplikt som følger av folketrygdfondloven for Folketrygdfondet
Personer og institusjoner utenfor Finanstilsynet som mottar opplysninger underlagt lovpålagt taushetsplikt fra Finanstilsynet, pålegges tilsvarende taushetsplikt som følger av finanstilsynsloven for Finanstilsynet.
Høringsfristen var 20. mars 2013.
Høringsutkastet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Banklovkommisjonen
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Direktoratet for økonomistyring
Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland
Finansmarkedsfondet
Finanstilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Handelshøyskolen i Bodø
Høyskolen i Sogn og Fjordane
Konkurransetilsynet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Norges Bank
Norges Forskningsråd
Norges Handelshøyskole
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Skattedirektoratet
Statens Pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Økokrim
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
AktuarKonsulenters Forum
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bedriftsforbundet
Coop Norge SA
Den Norske Advokatforening
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Econa
Eiendomsmeglerforetakenes forening
Energi Norge
EVRY
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Handelshøyskolen BI
Havtrygd Gjensidig Forsikring
Hovedorganisasjonen Virke
Huseiernes Landsforbund
Imarex Nos ASA
Knowledge Group
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Nasdaq OMX Oslo ASA
Nordic Association of Electricity Traders (NAET)
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Bondelag
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Ingeniør- og teknologorganisasjon
Norges Interne Revisorers Forening (NIRF)
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforening
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges Skogeierforbund
Norges Takseringsforbund
Norsk Investorforum
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk Landbrukssamvirke
Norsk olje og gass
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Tillitsmann ASA
Norsk Venture
Norsk Øko-Forum
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Kredittopplysningsbyråers Forening
NOS Clearing ASA
NTL-Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Oslo Clearing ASA
Pensjonskasseforeningen
Personskadeforbundet LTN
Skattebetalerforeningen
Skatterevisorenes Forening
Småbedriftsforbundet
Sparebankforeningen i Norge
The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)
Unio
Verdipapirfondenes Forening
Verdipapirsentralen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Økonomiforbundet
Ved e-post fra Finansdepartementet 11. februar 2013 ble følgende instanser gjort oppmerksom på høringen:
Norsk kommunikasjonsforening
Norsk Journalistlag
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Institutt for Journalistikk (IJ)
Journalisten
Følgende instanser uttalte at de ikke ville gi uttalelse i saken eller at de ikke hadde merknader til forslagene i høringsnotatet:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Utenriksdepartementet
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bedriftsforbundet
Brønnøysundregistrene
Finanstilsynet
LO
NAV Arbeids- og velferdsdirektoratet
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Takseringsforbund
Riksadvokaten
Økonomiforbundet
Følgende instanser har uttalt seg om realiteten i forslagene:
Advokatforeningen
Cefor
Datatilsynet
Etikkrådet for Statens pensjonsfond utland
Finans Norge
Folketrygdfondet
Norges Bank
Norsk Journalistlag
Norsk Redaktørforening
Norsk Presseforbund
Norsk kommunikasjonsforening
Pensjonskasseforeningen
Statistisk sentralbyrå
4.2 Høringsinstansenes generelle merknader
4.2.1 Høringsinstansenes syn
Enkelte av høringsinstansene som har avgitt høringsuttalelse har uttalt seg generelt om de støtter eller går mot forslagene.
Finans Norge og Cefor støtter i hovedsak de foreslåtte endringene. De mener de foreslåtte endringene gir klare og forutberegnelige regler for taushetsplikt for de berørte parter, noe som er viktig både for institusjonene og for finansnæringen.
Pensjonskasseforeningen uttaler i sin høringsuttalelse at de har betydelig forståelse for det uttalte behovet for justeringer i regelverket for de angjeldende institusjonene, herunder de skisserte beveggrunner. Foreningen støtter Finansdepartementets konkrete forslag til lovendringer.
Advokatforeningen har, med unntak av forslaget om utvidelse av Folketrygdfondets taushetsplikt, ingen merknader til utformingen av utkastet til lovendringer, og mener disse ivaretar hensynet til klare og oversiktlige regler på en god måte.
Norsk kommunikasjonsforening, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag går i mot de foreslåtte endringene. Disse høringsinstansene stiller videre spørsmål ved at man foreslår endringer av enkelte taushetspliktsbestemmelser, når det man egentlig trenger er en helhetlig gjennomgang av alle taushetspliktbestemmelsene i norsk lovverk. Høringsinstansene viser til at dette behovet er fremhevet i flere sammenhenger, blant annet av Ytringsfrihetskommisjonen i NOU 1999: 27 pkt. 10.4.2, Offentlighetslovutvalget i NOU 2003: 30 s. 48 og i regjeringens kriminalitetsforebyggende handlingsplan Gode krefter (tiltak 29).
For øvrig omtales høringsmerknadene i tilknytning til redegjørelsen for de konkrete lovendringsforslagene nedenfor.
4.2.2 Departementets vurderinger
Finansdepartementet er av den oppfatning at det uavhengig av en eventuell fremtidig bredere gjennomgang av gjeldende taushetspliktsbestemmelser, er et aktuelt og presserende behov for de endringene i gjeldende regelverk som er omtalt i høringsnotatet. Dette tilsier at lovforslag om dette ikke bør utsettes i påvente av en bredere gjennomgang av gjeldende taushetspliktsbestemmelser.
4.3 Forslag om at Norges Bank uten hinder av lovpålagt taushetsplikt skal kunne gi informasjon til Etikkrådet, departementet og enkelte internasjonale organisasjoner
4.3.1 Gjeldende rett
I tillegg til den alminnelige taushetsplikten som gjelder for forvaltningen, jf. lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 13, er Norges Bank underlagt en særskilt taushetsplikt i medhold av sentralbankloven § 12. Etter denne bestemmelsens første ledd plikter «(e)nhver som utfører tjeneste eller arbeid for banken, (…) å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om bankens eller andres forretningsmessige forhold eller om noens personlige forhold.»
Taushetspliktbestemmelsen er blitt praktisert slik at den også omfatter oppgavene med den operasjonelle forvaltningen av Statens pensjonsfond utland som Norges Bank er tillagt etter lov 21. desember 2005 nr. 123 om Statens pensjonsfond § 2 annet ledd.
Det følger av sentralbankloven § 12 annet ledd at taushetsplikt etter første ledd ikke gjelder overfor Finanstilsynet eller overfor andre EØS-staters sentralbanker. Det er uklart om unntaket som gjelder andre EØS-staters sentralbanker, kan tolkes slik at det omfatter andre relevante myndighetsorganer og organisasjoner, jf. drøftelsen av tilsvarende spørsmål når det gjelder Finanstilsynets taushetsplikt nedenfor under avsnitt 6. Taushetsplikten etter første ledd gjelder heller ikke overfor Økokrim ved oversendelse av opplysninger i henhold til § 18 i lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering mv. (hvitvaskingsloven).
Taushetsplikten gjelder ikke meddelelser om bankens forretningsmessige forhold som hovedstyret eller noen som har fullmakt fra hovedstyret, gir på vegne av banken, jf. § 12 fjerde ledd.
Sentralbankloven § 12 tredje ledd fastslår at bestemmelsene i forvaltningsloven § 13 annet og tredje ledd og § 13a til § 13e får anvendelse. Forvaltningsloven § 13 b nr 5 gir regler om adgangen et forvaltningsorgan har til å gi opplysninger underlagt taushetsplikt til andre forvaltningsorgan. Det framgår av bestemmelsen at taushetsplikten etter forvaltningslovens § 13 ikke er til hinder for at et forvaltningsorgan blant annet kan gi andre forvaltningsorgan opplysninger «som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag». Bestemmelsene innebærer at Norges Bank kan gi opplysninger underlagt taushetsplikt til Finansdepartementet og Etikkrådet i den grad dette er nødvendig for at Norges Bank skal kunne løse sine lovpålagte oppgaver.
4.3.2 Høringsforslaget
I høringsnotatet pkt. 2.2 fremgikk det følgende om forslaget til endring av sentralbankloven § 12 annet ledd første punktum:
«Norges Bank vil regelmessig ha behov for å informere departementet om fortrolige forhold som omfattes av Norges Banks taushetsplikt i medhold av forvaltningsloven § 13 og sentralbankloven § 12. Det vises her særlig til at Norges Banks oppgaver blant annet omfatter å være utøvende og rådgivende organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken, jf. sentralbankloven § 1 første ledd annet punktum, samt til bankens rolle i den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond utland, jf. lov om Statens pensjonsfond § 2 annet ledd. Dersom banken mener det er behov for tiltak av penge-, kreditt-, og valutapolitisk karakter av andre enn banken, skal banken underrette departementet om dette, jf. sentralbankloven § 3 annet ledd. Videre skal alle bankens beslutninger i saker av særlig viktighet først forelegges Finansdepartementet, se sentralbankloven § 2 annet ledd. Norges Bank, som formell eier og ansvarlig for arbeidet med å ivareta Statens pensjonsfond utlands eierrettigheter, vil dessuten løpende motta informasjon som del av forvaltningen som vil kunne være relevant for Etikkrådets arbeid.
Det følger av mandat fastsatt av departementet 8. november 2010 for forvaltningen av SPU at ansvarlig investeringsvirksomhet skal være en integrert del av forvaltningen og at den skal være i samsvar med retningslinjene for observasjon og utelukkelse (fastsatt av Finansdepartementet 1. mars 2010). For å identifisere selskaper med virksomhet som kan være i strid med disse retningslinjene er det opprettet et uavhengig råd - Etikkrådet - som overvåker porteføljen løpende. Etikkrådet gir tilrådinger til Finansdepartementet om for eksempel å utelukke selskaper fra fondets investeringsunivers på grunn av handlinger eller unnlatelser som strider mot kriteriene i fondets retningslinjer.
Av retningslinjene for observasjon og utelukkelse § 6 framgår det blant annet at det jevnlig skal avholdes møter mellom Finansdepartementet, Etikkrådet og Norges Bank for å utveksle informasjon om arbeid med eierskapsutøvelse og Etikkrådets overvåking av porteføljen, og at Etikkrådet kan be Norges Bank om opplysninger om hvordan konkrete selskaper er håndtert i eierskapsutøvelsen og om andre forhold som vedrører disse selskapene.
Norges Banks hovedstyre, eller noen som har fullmakt fra hovedstyret, kan gi opplysninger om bankens forretningsmessige forhold i medhold av sentralbankloven § 12 fjerde ledd. Denne bestemmelsen sammenholdt med forvaltningsloven § 13 b nr 5, som åpner for at Norges Bank kan gi andre forvaltningsorgan opplysninger «som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag», dekker etter Finansdepartementets syn i all hovedsak Norges Banks behov for å kunne gi departementet og Etikkrådet informasjon som er taushetsbelagt. For å unngå tvil om at Norges Bank også skal kunne gi opplysninger som er taushetsbelagt, for eksempel om andres forretningsmessige forhold, og som ikke er omfattet av unntaket i forvaltningsloven § 13 b nr 5 bør det imidlertid framgå av sentralbankloven at Norges Bank kan gi informasjon til Finansdepartementet og Etikkrådet uten hinder av lovpålagt taushetsplikt.
Departementet foreslår også lovendringer som skal klargjøre at Norges Bank uten hinder av lovpålagt taushetsplikt kan gi opplysninger til enkelte internasjonale organisasjoner som Norges Bank er medlem av eller samarbeider med. Det gjelder for eksempel Bank for International Settlement (BIS), samt de europeiske tilsynene i banksektoren, nasjonalt og på EU-nivå innen EØS-området. Internasjonal økonomi er sammenvevet, og situasjonen i andre land vil raskt kunne påvirke situasjonen i Norge. I takt med utviklingen av internasjonal økonomi har det internasjonale samarbeidet utviklet seg mye de siste årene. Et viktig område er utviklingen av makrotilsyn i banksektoren og samordningen med det tradisjonelle banktilsynet. Det samarbeides mer og tettere også mellom sentralbanker og finanstilsynsmyndigheter om regulering og krisehåndtering i banksektoren. Det kan oppstå behov for å kunne utveksle opplysninger – også taushetsbelagte – for eksempel i en bankkrisesituasjon. En slik adgang for Norges Bank til å gi opplysninger er et naturlig motstykke til den adgangen Finanstilsynet har etter finanstilsynsloven § 7 til å gi taushetsbelagte opplysninger til andre myndigheters sentralbanker.
På denne bakgrunn foreslås det endringer i sentralbankloven slik at Norges Bank kan gi informasjon som er underlagt taushetsplikt til henholdsvis Finansdepartementet, Etikkrådet og internasjonale organisasjoner som Norges Bank samarbeider med eller er medlem av. Det vises til forslaget til endring i sentralbankloven § 12 annet ledd første punktum.»
4.3.3 Høringsinstansenes syn
Advokatforeningen og Norges Bank støtter Finansdepartementets forslag til endringer av taushetspliktbestemmelsene i sentralbankloven § 12.
Norges Bank foreslår at den foreslåtte endringen i sentralbankloven § 12 annet ledd første punktum, som innebærer at det gjøres unntak fra taushetsplikten også for andre EØS-staters «banktilsynsmyndigheter» justeres til «finanstilsynsmyndigheter» for å dekke at problemstillingene og samarbeidsstrukturene er tverrsektorielle, slik at dette ved behov vil kunne dekke også verdipapirmarkeds- og forsikringstilsyn, inkludert slike myndigheter på EU-nivå.
Etikkrådet støtter den delen av departementets forslag som omhandler Etikkrådet. Etikkrådet viser til at forslaget innebærer at den juridiske hindringen mot at Norges Bank deler informasjon med Etikkrådet faller bort, noe som vil gjøre samarbeidet mellom institusjonene enklere.
Finans Norge og Cefor er generelt enig i det foreslåtte unntaket fra sentralbankens taushetsplikt overfor departementet, Etikkrådet og EØS-staters banktilsynsmyndigheter. Finans Norge ser behovet for ustrakt og tett samarbeid mellom Norges Bank og internasjonale organisasjoner, men etter deres vurdering er unntaket som foreslås, for bredt og generelt utformet. Finans Norge mener at slik forslaget til endring i Norges Banks taushetsplikt er formulert, vil dette i ytterste konsekvens kunne innebære at sentralbanken gis unntak fra taushetsplikten overfor enhver internasjonal organisasjon banken skulle bli medlem av eller samarbeide med i fremtiden. Det vil være avgjørende for finansnæringen at opplysninger gitt til sentralbanken også i fremtiden blir behandlet konfidensielt, slik at forretningsmessig sensitive opplysninger ikke kommer på avveie. Det vil videre være viktig for næringen med forutberegnelighet for i hvilke situasjoner sentralbanken vil videreformidle informasjon den har fått fra næringsaktørene, samt til hvilke organisasjoner slik informasjon skal kunne gis. Finans Norge foreslår derfor at unntaket fra sentralbankens taushetsplikt enten skal gjelde for nærmere angitte internasjonale organisasjoner, eksempelvis hjemlet i forskrift, eller at det inntas i lovforslaget at Norges Bank bare unntas taushetsplikt når informasjon underlegges taushetsplikt tilsvarende sentralbankens hos mottagende organisasjon.
Datatilsynet skriver i sin høringsuttalelse at det fremstår som uklart for Datatilsynet hvilken betydning forslag om unntak fra taushetsplikten kan ha for personopplysningsvernet. Dette kommer av at høringsnotatet ikke omtaler eventuelle negative personvernmessige konsekvenser eller forholdet til personopplysningsloven. Det vises til at en negativ personvernmessig konsekvens kan være utvidelse av adgangen til utlevering av taushetsbelagte opplysninger om noens personlige forhold, jf. forslag til ny sentralbanklov § 12 annet ledd første punktum. Etter alminnelig personvernrett vil en slik utlevering ofte følges opp med en informasjonsplikt til den registrerte, enten i forkant av at utlevering skjer eller i forbindelse med slik utlevering. Datatilsynet ber om at departementet ser hen til – og eventuelt vurderer kompensering for – eventuelle negative personvernmessige konsekvenser lovforslagene kan medføre. Etter Datatilsynets vurdering bør også forholdet til personopplysningsloven og personverndirektivet klargjøres.
Statistisk sentralbyrå(SSB)viser til at de foreslåtte endringer i sentralbankloven i utgangspunktet ikke innvirker på SSBs tilgang til opplysninger fra Norges Bank for bruk ved utarbeidelse av offisiell statistikk i medhold av statistikkloven (lov 16. juni 1989 nr. 54) § 2-2 jf. forvaltningsloven § 13 b nr 4. SSB fremholder at det likevel kan reises spørsmål om den klargjøring av hvilke mottakere som kan motta opplysninger fra banken uten hinder av taushetsplikten som nå foreslås, kan så tvil om SSBs fortsatte rett til opplysninger. SSB ber derfor om at departementet vurderer om SSB også skal tas med i listen over mottakere som omtales i sentralbankloven § 12 annet ledd første punktum, eventuelt om det omtales i forarbeidene til lovendringen at endringene ikke er ment å få innvirkning på SSBs rett til opplysninger underlagt taushetsplikt fra banken i medhold av statistikkloven § 2-2 jf. sentralbankloven § 12 tredje ledd og forvaltningsloven § 13 b nr 4.
4.3.4 Departementets vurderinger
Finansdepartementet har kommet til at den foreslåtte endringen i sentralbankloven § 12 annet ledd første punktum, som innebærer at det gjøres unntak fra taushetsplikten også for andre EØS-staters «banktilsynsmyndigheter», bør justeres til å omfatte andre EØS-staters «finanstilsynsmyndigheter». Det vises til begrunnelsen som fremgår av Norges Banks høringsmerknad gjengitt ovenfor.
Videre bør et vilkår for utlevering av informasjon underlagt lovpålagt taushetsplikt til internasjonale organisasjoner som Norges Bank er medlem av eller samarbeider med, være at opplysningene underlegges taushetsplikt tilsvarende sentralbankens hos mottagende organisasjon. Det vises til begrunnelsen som fremgår av Finans Norge og Cefors høringsmerknad gjengitt ovenfor. I tilfeller der eventuelt lovverk som gjelder for mottagende organisasjon, ikke pålegger organisasjonen en tilstrekkelig omfattende taushetsplikt, vil dette kunne reguleres ved at mottagende organisasjon i avtale med Norges Bank forplikter seg til å behandle opplysningene konfidensielt.
Organisasjoner som kan være aktuelle for adgangen til å utlevere informasjon underlagt lovpålagt taushetsplikt til internasjonale organisasjoner som Norges Bank er medlem av eller samarbeider med, vil for eksempel kunne være Bank for International Settlement (BIS) og Det internasjonale pengefondet (IMF).
Finansdepartementet har vurdert den foreslåtte endringen i sentralbankloven § 12 annet ledd første punktum opp mot reglene i personopplysingsloven (lov 14. april 2000 nr 31). Departementet anser eventuelle personvernmessige konsekvenser av den foreslåtte endringen for å være små. Det vises her til at den foreslåtte endringen er en presisering og klargjøring av en adgang til å utveksle opplysninger som i stor grad allerede foreligger etter gjeldende regelverk. Videre innebærer den foreslåtte endringen av sentralbankloven § 12 første ledd at mottaker av opplysningene underlegges en tilsvarende taushetsplikt som Norges Bank. Det må videre kunne antas at den informasjon som gis i medhold av unntaket fra taushetsplikt, normalt ikke vil være personopplysninger, jf. personopplysningsloven § 2 nr 1.
Departementet deler SSBs oppfatning av at de foreslåtte endringer i sentralbankloven i utgangspunktet ikke innvirker på SSBs tilgang til opplysninger fra Norges Bank for bruk ved utarbeidelse av offisiell statistikk i medhold av statistikkloven § 2-2 jf. forvaltningsloven § 13 b nr 4.
Departementet opprettholder for øvrig vurderingene som fremgår av høringsnotatet. Det vises til forslag til endring i sentralbankloven § 12 annet ledd første og annet punktum.
4.4 Forslag om utvidelse av Folketrygdfondets taushetsplikt om forretningsmessige forhold
4.4.1 Gjeldende rett
Folketrygdfondloven § 6 første ledd annet punktum gjør forvaltningslovens regler om taushetsplikt (jf. forvaltningsloven § 13 flg.) gjeldende for Folketrygdfondets tillitsvalgte, ansatte og andre som utfører tjeneste eller arbeid for selskapet. Folketrygdfondets ansatte mv. er således underlagt den samme taushetsplikten som gjelder generelt i offentlig forvaltning. Henvisningen til forvaltningslovens taushetspliktbestemmelser medfører at opplysninger om forretningsforhold er underlagt taushetsplikt kun i den utstrekning «det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.
Det framgår av Folketrygdfondloven § 6 første ledd tredje punktum at taushetsplikten ikke gjelder overfor departementet.
Forskrift 17. oktober 2008 nr. 1119 til offentleglova (offentlegforskrifta) § 1 tredje ledd bokstav b slår fast at offentleglova ikke gjelder for «dokument knytte til formuesforvaltning hos rettssubjekt som har slik forvaltning som føremål».
4.4.2 Høringsforslaget
I høringsnotatet foreslås det at taushetsplikten for Folketrygdfondet utvides til å omfatte både egne og andres forretningsmessige forhold i sin alminnelighet, og ikke kun i den utstrekning «det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår» jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Med forretningsmessige forhold menes også «tekniske innretninger og framgangsmåter» slik dette tolkes etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Forvaltningsloven § 13 annet og tredje ledd og § 13 a til § 13 e om begrensinger i taushetsplikten vil etter forslaget fortsatt få anvendelse for Folketrygdfondet.
Det framgår av folketrygdfondloven § 6 første ledd tredje punktum at Folketrygdfondets taushetsplikt ikke gjelder overfor departementet. Det foreslås i høringsnotatet at unntaket fra taushetsplikten også skal gjelde for den utvidede taushetsplikten som foreslås i høringsnotatet.
4.4.3 Høringsinstansenes syn
Norsk kommunikasjonsforening, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag går i mot forslaget om utvidelse av Folketrygdfondets taushetsplikt. Foreningene viser til viktigheten av uavhengig og løpende kontroll i arbeidet med å avdekke blant annet korrupsjon. Foreningene uttaler at en utvidet taushetsplikt for Folketrygdfondet vil redusere medienes og andre samfunnsaktørers muligheter til å drive kontroll med Folketrygdfondets forvaltning. Foreningene viser til at lovgiver allerede har foretatt en vurdering av behovet for å verne Folketrygdfondets forretningsvirksomhet og behovet for innsyn gjennom de unntak som er vedtatt. Det vises særskilt til unntaket for dokumenter knyttet til formuesforvaltning, og unntakene for anskaffelsesprosesser og lønn. Foreningene anser at det ikke er godtgjort at det foreligger et konkret, legitimt og reelt behov for departementets forslag. Når det gjelder disse foreningenes generelle innvendinger vises det til omtalen i avsnitt 4.2.
Advokatforeningen er i tvil om forslaget og ber departementet vurdere å videreføre den rett til innsyn som i dag følger av folketrygdfondloven § 6. Advokatforeningen uttaler blant annet: «Folketrygdfondet forvalter «Statens pensjonsfond Norge». Selv om dette er en forretningsmessig virksomhet med formål om å oppnå høyest mulig avkastning, forvalter Folketrygdfondet fellesskapets pensjons midler. Dette kan gi grunnlag for innsyn i virksomheten ut over det som ellers gjelder for virksomhet av forretningsmessig karakter.» Foreningen peker også på at det ikke fremgår av departementets begrunnelse om gjeldende regler har skapt problemer av betydning for Folketrygdfondet.
Finans Norge og Cefor har ingen innvendinger mot forslaget om at Folketrygdfondets taushetsplikt endres slik at den tilpasses fondets forretningsmessige virksomhet, mens Folketrygdfondet, Norges Bank og Pensjonskasseforeningen støtter forslaget.
Folketrygdfondet er generelt positive til forslaget til endring av taushetspliktsbestemmelsen i folketrygdfondloven. Folketrygdfondet viser til at dagens taushetspliktbestemmelse i forvaltningsloven ikke tar hensyn til at Folketrygdfondet ikke er et tradisjonelt forvaltningsorgan. Det vises til at Folketrygdfondet forestår alminnelig forretningsvirksomhet på linje med andre kapitalforvaltere, og virksomheten avviker betydelig fra virksomheten til ordinære forvaltningsorganer. Folketrygdfondet peker også på rådgivningsplikten som Folketrygdfondet har overfor departementet om investeringsstrategi og behov for endringer i mandatet for kapitalforvaltningen. Det uttales at det ikke kan utelukkes at denne rådgivningen også kan innbefatte forhold som ikke er omfattet av unntaket i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav b. Folketrygdfondet uttaler: «For å sikre fortrolig og mest mulig åpen rådgivning overfor Finansdepartementet, er det viktig at også egne forretningsmessige forhold er omfattet av taushetsplikten.»
Pensjonskasseforeningen viser til at det i forhold til de forslag som relateres til Folketrygdfondets taushetsplikt om forretningsmessige forhold, er nærliggende paralleller til de hensyn som gjør seg gjeldende for landets kommunale pensjonskasser. Disse vil, i likhet med Folketrygdfondet, ha et sterkt behov for at forretningsrelaterte opplysninger ikke tilflyter uvedkommende. Pensjonskassene har samme behov for at taushetsplikten inkluderer både egne og andres forretningsmessige forhold i alminnelighet. En slik utvidelse som departementet foreslår for Folketrygdfondet, må etter Pensjonskasseforeningens syn også gjelde for offentlige pensjonskasser. Disse pensjonskassene har, tilsvarende som Folketrygdfondet, kapitalforvaltning som kjerneområde i virksomheten. Det vises også i denne sammenheng til bestemmelsen i offentlegforskrifta § 1 tredje ledd bokstav b.
4.4.4 Departementets vurderinger
Folketrygdfondet forvalter motverdien av den delen av Statens pensjonsfond som omtales som «Statens pensjonsfond Norge», jf. lov om Statens pensjonsfond § 2 tredje ledd og § 7. Stortinget har valgt å dekke statens behov for kapitalforvaltningstjenester ved å legge noe av kapitalforvaltningen til Folketrygdfondet. Med unntak av noen svært få subjekter, befinner aktørene som leverer kapitalforvaltningstjenester seg utenfor forvaltningen. Formålet med virksomheten er å oppnå høyest mulig avkastning på kapitalen i Statens pensjonsfond Norge. Folketrygdfondet driver dermed ikke alminnelig forvaltningsvirksomhet, men forretningsmessig virksomhet. Dette er hensyntatt ved at forvaltningsloven, med unntak av taushetsplikt- og habilitetsbestemmelsene, ikke gjelder for Folketrygdfondet.
Taushetspliktbestemmelsene i forvaltningsloven er tilpasset alminnelig forvaltningsvirksomhet og hindrer bare delvis innsyn i andres forretningsmessige disposisjoner. Folketrygdfondets egne forretningsmessige behov for skjerming mot innsyn er også kun delvis ivaretatt og da primært ved at offentleglova ikke gjelder for dokumenter knyttet til Folketrygdfondets formuesforvaltning, jf. forskrift 17. oktober 2008 nr. 1119 til offentleglova § 1 tredje ledd bokstav b. Dette unntaket omfatter for eksempel dokumenter som inneholder kurssensitiv informasjon, analyser fra investeringsrådgivere mv. Unntaket omfatter ikke nødvendigvis dokumenter som berører andre sider ved driften, for eksempel forretningsmessige avtaler med Folketrygdfondets depotbank som kan inneholde informasjon som vil kunne være skadelig for kapitalforvaltningen om det ble offentliggjort. Videre gir unntaksbestemmelsene i offentleglova noe vern, og i praksis kan innsideinformasjonsbestemmelsen i verdipapirhandelloven § 3-4 gi vern i noen grad.
Folketrygdfondet som institusjonell investor har samme behov for vern av sine næringsinteresser som det aktørene utenfor forvaltningen har. Erfaring har vist at det er behov for et større vern av Folketrygdfondets egne forretningsmessige forhold enn det gjeldende rett åpner for. Næringsdrivende og andre Folketrygdfondet har kontakt med, bør dessuten kunne gi opplysninger av forretningsmessig karakter til Folketrygdfondet i tillit til at opplysningene ikke blir kjent for uvedkommende. Som det framgår av omtalen i avsnitt 4.3.1 og 4.3.2, er taushetsplikten til Norges Bank tilpasset dette organets formål og virksomhet, jf. sentralbankloven § 12. Også Folketrygdfondets taushetsplikt bør være tilpasset organets forretningsformål.
Også av hensyn til styringsdialogen mellom Finansdepartementet og Folketrygdfondet kan det være nødvendig å utveksle informasjon som av hensyn til forvaltingen bør være konfidensiell, men som ikke nødvendigvis er taushetsbelagt eller omfattet av noen av unntaksbestemmelsene i offentleglova. Det vises til drøftelsen i avsnitt 4.5.1 og 4.5.2.
Ansvars- og rolledelingen mellom Finansdepartementet og Folketrygdfondet forutsetter en god og åpen informasjonsutveksling mellom disse organene om forhold som gjelder forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge. Bred åpenhet er en viktig forutsetning for å skape oppslutning og legitimitet omkring forvaltningen. Departementet legger derfor vekt på at informasjon om forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge i størst mulig grad skal være offentlig tilgjengelig.
Samtidig er det slik at enkelte opplysninger ikke bør være allment tilgjengelig for å unngå å påføre fondet unødige kostnader og andre ulemper. Eksempler på slike opplysninger er planer om større endringer i investeringsstrategien, detaljer om gjennomføring av vedtatte endringer i investeringsstrategien og råd fra Folketrygdfondet i andre spørsmål om forvaltningen, som utformingen av risikorammer, rapporteringskrav, bestemmelser om ansvarlig investeringspraksis mv. Folketrygdfondets betydelige størrelse i det norske aksje- og obligasjonsmarkedet taler for å legge vekt på slike hensyn. Verdien av Statens pensjonsfond Norge tilsvarer om lag 10 pst. av verdien av Oslo Børs totalindeks. Tilsvarende tilsvarer porteføljen av norske obligasjoner om lag 5 pst. av verdien av referanseindeksen for norske obligasjoner.
Deler av informasjonsutvekslingen mellom departementet og Folketrygdfondet vil ikke kunne unntas fra offentlighet etter de generelle unntaks- og taushetspliktbestemmelsene etter offentleglova. Samtidig vil opplysningene kunne være av en slik art at det vil svekke institusjonenes evne til å gjennomføre en forsvarlig saksbehandling, og det vil kunne ha negative konsekvenser for statens forretningsmessige interesser, hvis opplysningene på løpende basis blir gjort offentlig tilgjengelig. Hvis lovverket ikke gir et tilstrekkelig vern mot at denne type opplysninger blir allment kjent, vil det i ytterste konsekvens kunne svekke forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge.
En utvidet taushetsplikt for Folketrygdfondet vil etter departementets syn ikke hindre mediene i å utøve kontroll. Svært mye informasjon om forvaltningen er offentlig tilgjengelig. Finansdepartementet rapporterer årlig om Statens pensjonsfond til Stortinget. Folketrygdfondet er gjennom retningslinjene for forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge pålagt omfattende rapporteringskrav. Det er i retningslinjene et eksplisitt krav om å legge til grunn størst mulig åpenhet om forvaltningen innenfor de rammer som settes av en forsvarlig gjennomføring av forvalteroppdraget (jf. § 7-1 første ledd i mandat 8. november 2010 om forvaltningen av Statens pensjonsfond utland og § 6-1 første ledd i mandatet 21. desember 2010 om forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge).
I tillegg til den kontrollen som utføres av de nevnte aktørene, er virksomheten i Folketrygdfondet underlagt tilsyn av ekstern og intern revisor. Videre vil Riksrevisjonen påse at forvaltningen skjer innenfor Stortingets vedtak og forutsetninger. Eventuelle avvik mellom departementets forvaltning og Stortingets vedtak og forutsetninger vil framgå både av meldingen om Statens pensjonsfond og Riksrevisjonens årlige rapporter til Stortinget.
Samtidig vil forvaltningsloven § 13 annet og tredje ledd og § 13 a til § 13 e etter forslaget fortsatt få anvendelse for Folketrygdfondet. Det medfører blant annet begrensninger i taushetsplikten der det ikke er behov for beskyttelse slik dette er avgrenset i forvaltningsloven § 13 a.
Det er derfor departementets vurdering at informasjon om både departementets og Folketrygdfondets forvaltning samlet sett er godt ivaretatt. Det er imidlertid viktig at hensynet til offentlighetens behov for innsyn skjer innenfor en ramme som også ivaretar viktige og legitime hensyn til en forsvarlig økonomisk forvaltning av fellesskapets midler.
Departementet har merket seg høringsmerknaden fra Pensjonskasseforeningen vedrørende kommunale pensjonskassers behov for regler om taushetsplikt tilpasset virksomheten i pensjonskassen. Endringen i folketrygdfondloven vil etter departementets vurdering ikke ha virkninger for pensjonskassers taushetsplikt.
Det framgår av folketrygdfondloven § 6 første ledd tredje punktum at Folketrygdfondets taushetsplikt ikke gjelder overfor departementet. Dette bør gjelde også for den utvidede taushetsplikten som foreslås her.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at taushetsplikten etter folketrygdfondloven § 6 utvides slik at den omfatter Folketrygdfondets og andres forretningsmessige forhold. Det vises til forslag til endring i § 6 første ledd og § 6 nytt annet ledd første, annet og fjerde punktum.
4.5 Forslag om taushetsplikt for departementet og Etikkrådet når de mottar taushetsbelagte opplysninger fra Finanstilsynet, Norges Bank og Folketrygdfondet
4.5.1 Gjeldende rett
Forvaltningsloven § 13 første ledd fastslår at: «(e)nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om: 1) noens personlige forhold, eller 2) tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår». Bestemmelsen gjelder for forvaltningen i sin alminnelighet, og denne taushetsplikten gjelder således for ansatte mv. i Finansdepartementet, Etikkrådet, Finanstilsynet og Norges Bank.
Ansatte mv. i Finanstilsynet og Norges Bank er i medhold av bestemmelser i henholdsvis finanstilsynsloven og sentralbankloven i tillegg underlagt særskilte regler om taushetsplikt som er mer omfattende enn taushetsplikten som følger av forvaltningsloven §§ 13 flg.
Taushetsplikten etter finanstilsynsloven § 7 gjelder opplysninger om en «kundes forhold». Begrepet «kunde» i finanstilsynsloven § 7 antas å omfatte enhver fysisk eller juridisk forretningsforbindelse av en institusjon underlagt tilsyn av Finanstilsynet. Bestemmelsen pålegger en videre taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Det vises her til at det etter finanstilsynsloven § 7 ikke er vilkår om at opplysningene skal angå «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold». Dette innebærer at eksempelvis opplysninger om privatkunder omfattes. Videre oppstiller ikke bestemmelsen noe krav om at hemmelighold må være av konkurransemessig betydning.
Sentralbankloven § 12 gjelder enhver opplysning knyttet til «bankens eller andres forretningsmessige forhold eller noens personlige forhold». Bestemmelsens begrep «noens personlige forhold» skal tolkes i samsvar med forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, jf. uttalelser i NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet s. 374. Bestemmelsen går imidlertid videre enn taushetsplikten som følger av forvaltningsloven, da taushetsplikten omfatter bankens eller andres forretningsmessige forhold i alminnelighet, ikke kun «tekniske innretninger og framgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det av hensyn til den opplysningen angår, vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde».
4.5.2 Høringsforslaget
I høringsnotatet ble det foreslått å utvide Finansdepartementets taushetsplikt slik at taushetsplikten i departementet og i Etikkrådet samsvarer med taushetsplikten i henholdsvis Norges Bank, Finanstilsynet og Folketrygdfondet. Om forslag til endring av Finansdepartementets taushetsplikt ble det i høringsnotatet uttalt følgende:
«Når opplysninger underlagt særskilt taushetsplikt hos Finanstilsynet eller Norges Bank blir gitt til departementet, oppstår spørsmålet om hvilken taushetsplikt som gjelder for disse opplysningene hos Finansdepartementet. Problemstillingen kan for eksempel komme på spissen ved at noen ber departementet om innsyn i et dokument oversendt fra Finanstilsynet eller Norges Bank med slike opplysninger.
En tilsvarende problemstilling som den som er nevnt i avsnittet ovenfor, vil kunne oppstå for opplysninger som Folketrygdfondet gir til departementet underlagt den utvidede taushetsplikten som foreslås i avsnitt 3 ovenfor.
Det følger av offentleglova § 29 første ledd at det er organet som mottar et innsynskrav, som skal vurdere og avgjøre det. I Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova, avsnitt 6.2.1 s. 76, gis det uttrykk for at det er rekkevidden av mottakerorganets taushetsplikt som er avgjørende for om opplysningene er unntatt fra innsyn etter offentleglova § 13 første ledd. Videre heter det at det må være særskilt fastsatt i de aktuelle bestemmelsene om taushetsplikt for at den strengere taushetsplikten til avsenderorganet skal «følge med» når et dokument blir oversendt til et annet organ.
Verken finanstilsynsloven § 7 eller sentralbankloven § 12 pålegger etter sin ordlyd taushetsplikt for ansatte mv. i departementet. Dersom forutsetningen i Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova vist til i avsnittet ovenfor legges til grunn, så innebærer det at opplysninger, når de er oversendt til Finansdepartementet fra Finanstilsynet og Norges Bank, underlegges en taushetsplikt i medhold av forvaltningsloven § 13 flg. som etter omstendighetene kan være mindre omfattende en det som gjaldt hos avgiverorganene. Det samme vil være tilfellet hvis Folketrygdfondet pålegges en mer omfattende taushetsplikt enn det som følger av forvaltningslovens bestemmelser, jf. forslaget til endring av folketrygdfondloven § 6 nevnt i avsnitt 3 ovenfor.
Dersom Finansdepartementet i medhold av offentleglova må gi innsyn i opplysninger som er undergitt særskilt taushetsplikt i avgiverorganet, vil dette etter departementets vurdering gi resultater som ikke er egnet til å ivareta hensynene bak den utvidede taushetsplikten på en god måte.
Det framgår av forarbeidene til finanstilsynsloven § 7 (se Ot.prp. nr. 2 (1985-86) avsnitt 8.12.8) at den mer omfattende taushetsplikten for en «kundes forhold» som gjelder for Finanstilsynets tjenestemenn, må ses i sammenheng med reglene om taushetsplikt som gjelder for bankene. Banker og andre finansinstitusjoner behandler og oppbevarer en omfattende mengde opplysninger, herunder personsopplysninger, om sine kunder. Det er av betydning for tilliten til finansinstitusjonene at kunder kan overlate midler til, og kjøpe tjenester fra dem, uten fare for at informasjon tilflyter konkurrenter, media eller andre. Sivilombudsmannen har i januar 2011 i en avsluttet sak om dokumentinnsyn (Sivilombudsmannens sak 2010/1876) gitt uttrykk for at den nære sammenhengen mellom finansinstitusjonenes taushetsplikt og den taushetsplikt Finanstilsynet er underlagt, tilsier at bestemmelsene tolkes likt. Saken gjaldt spørsmål om en avis kunne få innsyn i kundeopplysninger en bank hadde oversendt til Finanstilsynet. Finansdepartementet fikk medhold i at det var riktig å opprettholde Finanstilsynets vedtak om at det ikke skulle gis innsyn. Dette er etter Finansdepartementets syn i tråd med standpunktet om at den strengere taushetsplikten bør «følge med» når opplysninger gis fra Finanstilsynet til Finansdepartementet.
Den strengere taushetsplikten som gjelder for Norges Bank, jf. avsnitt 4.1 ovenfor, har sammenheng med at Norges Bank i medhold av sentralbankloven § 1 annet ledd annet punktum kan utføre alle former for bankforretninger og banktjenester til fremme av sine formål. Det framgår av forarbeidene til sentralbankloven, se NOU 1983: 39 Lov om Norges Bank og pengevesenet s. 373-374 at man derfor anså det for naturlig at banken ble underlagt like strenge taushetspliktbestemmelser som det øvrige bankvesen. Videre ble her vist til at sentralbanken burde ha taushetsplikt om opplysninger som banken mottar fra andre institusjoner i egenskap av å være sentralbank, for eksempel fra andre statsbanker, kredittinstitusjoner m.v., samt taushetsplikt om egne forhold.
Det vises videre til det som er sagt ovenfor i avsnitt 3.2 om begrunnelsen for å utvide Folketrygdfondets taushetsplikt utover det som følger av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 flg.
En mindre omfattende taushetsplikt hos Finansdepartementet vil videre kunne hindre en god og åpen informasjonsutveksling, enten fordi myndighetsorganer med særskilt taushetsplikt finner det problematisk å gi opplysninger videre til departementet, eller fordi private parter blir mer tilbakeholdne med å oppfylle sin opplysningsplikt ovenfor Finanstilsynet, eller begrenser den informasjonen de gir til Norges Bank eller Folketrygdfondet, fordi de frykter at informasjonen vil kunne komme på avveie når den ikke beskyttes av en like omfattende taushetsplikt i Finansdepartementet. Dette vil kunne virke negativt inn på de nevnte institusjonenes evne til å utføre sine lovpålagte oppgaver.
Etter Finansdepartementets vurdering er det på denne bakgrunn behov for lovendringer som fjerner usikkerhet knyttet til hvorvidt opplysninger som er undergitt taushetsplikt i Norges Bank og Finanstilsynet, samt Folketrygdfondet gitt lovendringen foreslått i avsnitt 3 ovenfor, vil være undergitt en tilsvarende omfattende taushetsplikt dersom de gis til Finansdepartementet.
Det vises til forslaget til endring av finanstilsynsloven § 7 første ledd, sentralbankloven § 12 første ledd nytt annet punktum og folketrygdfondloven § 6 nytt annet ledd nedenfor.»
Om forslaget til endring av Etikkrådets taushetsplikt ble det uttalt følgende i høringsnotatet:
«Det vises til forslaget om utvidelse av Finansdepartementets taushetsplikt i avsnitt 4.2.1 ovenfor. Når Etikkrådet får opplysninger fra Norges Bank underlagt taushetsplikt etter sentralbankloven, bør medlemmer av Etikkrådet av samme grunner ha en tilsvarende taushetsplikt som den som gjelder for Norges Bank.
Det vises til forslaget til endring av sentralbankloven § 12 første ledd nytt annet punktum nedenfor.»
4.5.3 Høringsinstansenes syn
Advokatforeningen, Finans Norge, Cefor, Folketrygdfondet og Norges Bank støtter Finansdepartementets forslag til endringer av taushetspliktbestemmelsene i finanstilsynsloven § 7 og sentralbankloven § 12.
Folketrygdfondet viser til at det er en naturlig følge av en utvidet taushetspliktsbestemmelse at den også vil gjelde dersom slike opplysninger oversendes Finansdepartementet. Av hensyn til en åpen informasjonsutveksling, også når det gjelder Folketrygdfondets rådgivningsplikt ovenfor departementet, er det viktig at taushetsbelagte opplysninger forblir taushetsbelagt når slike opplysninger oversendes Finansdepartementet.
Norges Bank viser i sin høringsuttalelse til at det i gjeldende sentralbanklov § 12 allerede finnes et unntak for at Norges Bank kan gi opplysninger til Finanstilsynet uten hinder av bankens taushetsplikt, og ber om at det inntas en tilsvarende presisering om mottakers taushetsplikt for Finanstilsynet for opplysninger oversendt dit fra Norges Bank, dvs. på samme måte som foreslått for Finansdepartementet og Etikkrådet. Bakgrunnen er det nære samarbeid mellom sentralbanken og Finanstilsynet bl.a. knyttet til beredskap og finanskrisehåndtering. Banken viser til at Finanstilsynets taushetsplikt etter finanstilsynsloven § 7 første ledd om «en kundes forhold» dels er mer begrenset enn taushetsplikten etter sentralbankloven § 12, samt at Finanstilsynets taushetsplikt etter forvaltningslovens §§ 13 følgende kunne være mindre omfattende enn den som gjelder for Norges Bank selv, på samme måte som i forholdet til Finansdepartementet.
Norsk kommunikasjonsforening, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag støtter ikke forslaget om å utvide taushetsplikten til også å gjelde Finansdepartementet eller Etikkrådet. Det vises til at forslaget er i strid med de klare anbefalinger som foreligger, jf. det som er referert fra disse høringsinstansenes høringsmerknader under pkt 4.2.1 ovenfor. Videre anser disse at departementets begrunnelse er mangelfull. Det er, og skal være, forskjell på en privat banks taushetsplikt og en offentlig virksomhet. Når opplysninger fra banker oversendes departementet, er det fordi det er relevant i en annen sammenheng enn de er gitt, og da er det også logisk at de underlegges det regelverk som gjelder innsyn i offentlig saksbehandling. Offentleglova har dessuten også unntaksbestemmelser som verner andre legitime hensyn som økonomi, konkurranse, interne diskusjoner og vurderinger mv. Privat informasjon som tilhører banken, vil derfor ikke, som departementet frykter, «tilflyte media, konkurrenter eller andre» med mindre den er relevant og ikke kan unntas etter offentleglova. Da har samfunnet også en legitim rett til innsyn. Det framholdes at man ikke kan se at departementet har godgjort at det er behov for særskilt unntak på dette området. Disse høringsinstansene er videre uenige i departementets tolking av Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2010/1876.
4.5.4 Departementets vurderinger
Som det framgår ovenfor er Finansdepartementet av den oppfatning at uavhengig av en eventuell fremtidig bredere gjennomgang av gjeldende taushetspliktsbestemmelser, er det aktuelt og presserende behov for de endringer i gjeldende regelverk som er omtalt i høringsnotatet.
Formålet med den foreslåtte lovendringen er å sikre at opplysninger underlagt lovpålagt taushetsplikt hos Finanstilsynet, Norges Bank eller Folketrygdfondet underlegges en like omfattende taushetsplikt når opplysningene gis videre til Finansdepartementet eller Etikkrådet. Dagens regelverk innebærer at opplysninger lovgiver har ment skal være underlagt lovpålagt taushetsplikt, etter omstendighetene vil kunne være underlagt en mindre omfattende taushetsplikt når de, for eksempel, oversendes Finansdepartementet i forbindelse med en klagesak, i forbindelse med Norges Banks rolle som rådgivende organ for penge, kreditt- og valutapolitikken, eller når Etikkrådet får oversendt opplysninger av betydning for rådets arbeid. De samme hensynene som tilsier taushetsplikt hos Finanstilsynet, Norges Bank eller Folketrygdfondet, tilsier etter departementets syn i slike situasjoner en tilsvarende taushetsplikt for Finansdepartementet og Etikkrådet.
Departementets ansvar i henhold til lov om Statens pensjonsfond § 2 annet ledd jf. § 7, omfatter fastsettelse av overordnede rammer for forvaltningen av SPU og SPN. Disse rammene forankres i Stortinget. Departementet fastsetter de overordnede investeringsrammene for forvaltningen, herunder referanseindekser og risikorammer. Referanseindeksene angir en strategisk fordeling av fondskapitalen på ulike typer eiendeler og geografiske regioner. Indeksene er en detaljert beskrivelse av hvordan fondenes kapital i utgangspunkt skal være investert. Mandatene er rammepregede og prinsippbaserte, og forutsetter at Norges Bank og Folketrygdfondet fastsetter mer detaljerte interne bestemmelser.
Norges Bank og Folketrygdfondet ivaretar den operative forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN. Dette omfatter i tillegg til gjennomføring av den fastsatte investeringsstrategien, og plasseringer i henhold til denne, styring, måling og kontroll av risiko samt rapportering og utøvelse av eierrettigheter på vegne av SPU og SPN. Norges Bank og Folketrygdfondet har også ansvar for å gi departementet råd om videreutvikling av investeringsstrategien for fondene.
Departementet følger opp forvaltningen blant annet gjennom kvartalsvise møter med Norges Bank og Folketrygdfondet.
I Meld. St. 15 (2010–2011) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2010 og Meld. St. 17 (2011-2012) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2011 er det gjort nærmere rede for styringsmodellen for forvaltningen av Statens pensjonsfond og den etablerte ansvars- og rolledelingen mellom departementet på den ene side og de to forvalterne på den annen side.
Ansvars- og rolledelingen mellom departementet og de to kapitalforvalterne forutsetter en god og åpen informasjonsutveksling mellom disse organene. Samtidig er bred åpenhet viktig for å skape oppslutning og legitimitet omkring forvaltningen. Departementet viser til redegjørelsen i punkt 4.4.4 syvende til niende avsnitt hvor departementet vurderer hensynet til åpenhet opp mot behovet for å unnta opplysninger for å unngå å påføre fondet unødige kostnader og andre ulemper. De samme momentene som gjør seg gjeldende i forbindelse med forvaltningen av SPN, gjør seg gjeldende for SPU. For Norges Bank gjelder særskilt at avvik også vil framgå av representantskapets årlige rapportering til Stortinget. Samlet sett er departementets vurdering at offentlighetens tilgang på informasjon om både departementets, Folketrygdfondets og Norges Banks forvaltning godt ivaretatt. Det er viktig at hensynet til offentlighetens behov for innsyn tilpasses en ramme som også ivaretar viktige og legitime hensyn til en forsvarlig økonomisk forvaltning av fellesskapets midler.
Et bedre samsvar mellom departementets taushetsplikt og forvalters taushetsplikt vil dessuten tilrettelegge bedre for skriftlig dokumentasjon omkring forretningsmessige forhold ved forvaltningen av Statens pensjonsfond. Skriftlighet om slike forhold vil være hensiktsmessig også av hensyn til det parlamentariske og det konstitusjonelle ansvaret. Ved vedtakelsen av unntaket i offentleglova § 23 fjerde ledd, vektla lovgiver til sammenlikning at det er viktig å opprettholde god og skriftlig korrespondanse mellom eier og selskap, og at innsyn vil kunne skade konkurranseevnen til selskapet og det offentliges kontroll som eier. Det følger av offentleglova § 23 fjerde ledd at «(d)et kan gjerast unntak frå innsyn for dokument som gjeld selskap der staten (…) har eigarinteresser, og som blir behandla av vedkommande organ som eigar, dersom selskapet ikkje er omfatta av verkeområdet for lova her.» Offentleglovutvalet (NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov) foreslo å oppheve unntaket, slik at unntak for korrespondanse mellom eierorganet og selskapet skulle følge de alminnelige innholdsbaserte unntaksbestemmelsene. Under høringsrunden ga blant annet Olje- og energidepartementet uttrykk for at unntaket burde beholdes, idet det ble pekt på at dokument som blir utvekslet mellom eierorganet og selskapene, ofte inneholder sensitive opplysninger, og at det er viktig med skriftlig kommunikasjon på grunn av det parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret. Justisdepartementet viser i forarbeidene til bestemmelsen, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) Om lov om rett til innsyn i dokument i offentlige verksemd (offentleglova) avsnitt 12.3.7, til at det er viktig å opprettholde god og skriftlig korrespondanse mellom eier og selskap, og at unntaket er godt begrunnet. Det vises videre til at innsyn vil kunne skade konkurranseevnen til selskapet og det offentliges kontroll som eier. Justisdepartementet gikk derfor inn for å beholde unntaket, samtidig som unntaket ble snevret inn ved at det omfatter bare kommunikasjon med selskap som faller utenfor offentlighetslovens virkeområde. Finansdepartementet mener at mange av de samme hensynene som ble vektlagt ved vedtakelsen av offentleglova § 23 fjerde ledd gjør seg gjeldende i forholdet mellom forvalter og Finansdepartementet.
En utvidet taushetsplikt på departementets hånd vil etter departementets syn ikke være i konflikt med offentlighetsprinsippet.
Som nevnt i punkt 4.3.2 framgår det av retningslinjene for observasjon og utelukkelse § 6 blant annet at det jevnlig skal avholdes møter mellom departementet, Etikkrådet og Norges Bank for å utveksle informasjon om arbeid med eierskapsutøvelse og Etikkrådets overvåking av porteføljen, og at Etikkrådet kan be Norges Bank om opplysninger om hvordan konkrete selskaper er håndtert i eierskapsutøvelsen og om andre forhold som vedrører disse selskapene. Selv om Norges Bank og Etikkrådet er tillagt klart definerte og ulike oppgaver overfor selskapene i porteføljen opptrer begge med utgangspunkt i samme aksjepost og på vegne av samme eier. Dette tilsier behov for koordinering av arbeidet i gitte situasjoner. I likhet med hva som gjelder ved informasjon som gis departementet, må informasjon som er taushetsbelagt i Norges Bank, forbli taushetsbelagt også dersom Norges Bank gir slik informasjon til Etikkrådet. Arbeidet Etikkrådet gjør, er foranlediget av det eierskapet departementet formelt sett har. Det vil si at de samme hensynene som begrunner en utvidet taushetsplikt for departementet av hensyn til eierrollen departementet har, tilsier en utvidet taushetsplikt for også Etikkrådet. Departementet foreslår at Etikkrådet pålegges tilsvarende taushetsplikt som det som følger av sentralbankloven § 12 for Norges Bank.
Departementet har i utkastet til endring av sentralbankloven § 12 første ledd nytt annet punktum fulgt opp Norges Banks forslag om at taushetsplikt etter sentralbankloven § 12 også bør gjelde for Finanstilsynet når Norges Bank utleverer opplysninger underlagt taushetsplikt til Finanstilsynet. Det vises til Norges Banks begrunnelse gjengitt ovenfor.
For øvrig vises det til vurderingene som framgår av høringsnotatet.
På denne bakgrunn foreslår departementet lovendringer som fjerner usikkerhet knyttet til hvorvidt opplysninger som er undergitt taushetsplikt i Norges Bank og Finanstilsynet, samt Folketrygdfondet gitt lovendringen foreslått i punkt 4.4 ovenfor, vil være undergitt en tilsvarende omfattende taushetsplikt dersom de gis til Finansdepartementet og Etikkrådet.
Det vises til forslaget til endring av finanstilsynsloven § 7 første ledd, sentralbankloven § 12 første ledd nytt annet punktum og folketrygdfondloven § 6 nytt annet ledd tredje punktum.
4.6 Finanstilsynets adgang til å gi opplysninger til relevante tilsynsmyndigheter innen EU/EØS uten hinder av lovpålagt taushetsplikt
4.6.1 Gjeldende rett
Det framgår av finanstilsynsloven § 7 første ledd tredje punktum at taushetsplikten som pålegges Finanstilsynets tjenestemenn mv i medhold av finanstilsynsloven § 7 første ledd, samt etter forvaltningslovens bestemmelser, ikke gjelder overfor blant annet «[…] andre EØS-staters sentralbanker eller tilsynsmyndigheter som fører tilsyn som nevnt i § 1 første ledd nr. 1-6, nr. 9, 10, 14 eller nr. 18, eller tilsyn med forvaltningsselskap for verdipapirfond.» Unntaket som innskrenker taushetsplikten overfor tilsynsmyndigheter i andre EØS-land, kom inn i loven ved lov 20. desember 1996 nr. 89 om endringer i lov av 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet for kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og verdipapirhandel m.v. (Kredittilsynet) (EØS-tilpasning) og lov av 15. juli 1949 nr. 1 om Norges Kommunalbank m.m. Med hjemmel i finanstilsynsloven § 7 første ledd femte og sjette punktum er det for øvrig i forskrift 30. november 1998 nr. 1102 om utveksling av opplysninger med tilsynsmyndigheter fra land i og utenfor EØS-området gitt nærmere regler om Finanstilsynets utveksling av opplysninger underlagt lovpålagt taushetsplikt med andre lands tilsynsmyndigheter.
4.6.2 Høringsforslaget
I høringsnotatet pkt. 5 ble det gitt følgende redegjørelse for departementets vurdering av Finanstilsynets adgang til å gi opplysninger til relevante tilsynsmyndigheter innen EU/EØS uten hinder av lovpålagt taushetsplikt:
«Bakgrunnen for innskrenkingen av taushetsplikten nevnt ovenfor er å legge til rette for at norske tilsynsmyndigheter kan utveksle opplysninger med relevante tilsynsmyndigheter innen EU/EØS, noe som kan anses som en forutsetning for et vel fungerende finansielt tilsyn i hele EØS-området.
Fra 1. januar 2011 er det i EU etablert et nytt europeisk tilsynssystem på finansmarkedsområdet med formål å styrke tilsynet med hele den europeiske finanssektoren og bedre forutsetningene for finansiell stabilitet. Det nye tilsynssystemet er basert på en todeling. European Systemic Risk Board (ESRB) – «Risikorådet» – har ansvaret for makroovervåking av systemrisiko på hele det europeiske finansmarkedet, mens tre europeiske finanstilsynsmyndigheter driver tilsyn på mikronivå innen bank (European Banking Authority, EBA), forsikring og pensjon (European Insurance an Occupational Authority, EIOPA) og verdipapirmarkedet (European Securities and Markets Authority, ESMA).
Finanstilsynsloven § 7 første ledd tredje punktum åpner etter sin ordlyd som nevnt for utveksling av opplysninger underlagt lovpålagt taushetsplikt med «andre EØS-staters […] tilsynsmyndigheter». Etter Finansdepartementets syn tilsier de samme hensynene som innebærer at Finanstilsynets skal ha adgang til å utveksle opplysninger underlagt lovpålagt taushetsplikt med andre EØS staters tilsynsmyndigheter, at denne innskrenkingen av taushetsplikten også bør gjelde overfor de nye, europeiske tilsynsorganene nevnt i avsnittet ovenfor. I lys av at dette, samt av at disse organene neppe kan anses som «uvedkommende» i forhold til Finanstilsynets taushetsplikt etter finanstilsynsloven § 7 første ledd første punktum, er Finansdepartementet av den oppfatning at bestemmelsen henvisning til «andre EØS-staters […] tilsynsmyndigheter» i dag må anses for å omfatte de nye europeiske tilsynsorganene. Finansdepartementet har på denne bakgrunn kommet til at det ikke er behov for lovendring på dette punktet.»
4.6.3 Høringsinstansenes syn
Advokatforeningen uttaler i sin høringsuttalelse at det er viktig at norske tilsynsmyndigheter kan utveksle opplysninger med relevante tilsynsmyndigheter innen EØS med sikte på å opprettholde et fungerende finansielt tilsyn i hele EØS-området.
Finans Norge og Cefor deler departementets tolkning av den aktuelle bestemmelsen. De forutsetter at informasjonen skal være underlagt taushetsplikt hos mottagende tilsynsmyndighet samt at informasjonen kun kan benyttes til tilsynsformål. Disse høringsinstansene uttaler at de er kjent med at Finanstilsynet allerede praktiserer dette ved oversendelse av informasjon til europeiske tilsynsmyndigheter.
4.6.4 Departementets vurderinger
Departementet viser til at det ikke er kommet inn merknader til forståelsen av Finanstilsynsloven § 7 første ledd tredje punktum som det er redegjort for i høringsnotatet. Departementet opprettholder sin vurdering i høringsnotatet, og anser det derfor ikke nødvendig med en eksplisitt regulering av at unntaket fra taushetsplikt også gjelder ovenfor de nye finanstilsynsmyndighetene i EU.