4 Gjeldende rett
4.1 Konstituerende vedtak
Norsk kulturråd ble opprettet ved stortingsvedtak 11. desember 1964:
«Det opprettes et råd – Norsk kulturråd på 11 medlemmer hvorav 7 oppnevnes av Kongen og 4 av Stortinget. Kulturrådet skal være rådgivende organ for Kirke- og undervisningsdepartementet i saker som vedrører kulturfondets virksomhet.»
Grunnlaget for stortingsvedtaket var St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 1 (1964–65) om Norsk kulturfond, Innst. S. nr. 294 (1964–65) og Budsjett-innst. S. nr. 235 (1964–65), og videre St.prp. nr. 130 (1964–65) om vedtekter for Norsk kulturfond og retningslinjer for bruken av fondets midler. Dokumentene viser den tette koblingen det er mellom Norsk kulturråd og Norsk kulturfond. Kulturfondet ble opprettet ved samme stortingsvedtak som Kulturrådet.
4.2 Forskrift for Norsk kulturråd
Når det gjelder den nærmere organiseringen av Kulturrådet, forutsatte Stortinget at dette ble gjort ved kongelig resolusjon. Organisatoriske bestemmelser ble gitt i forskrift fastsatt ved kgl. res. 27. august 1965 nr. 3554.
Reglene om oppnevning og sammensetning av rådet er siden endret ved to anledninger, sist ved endringsforskrift 19. juni 2009. Paragraf 2 lyder slik etter siste endring:
«Rådet skal ha 10 medlemmer med fire nummeriske varamedlemmer som oppnevnes av Kongen etter tilråding fra Kultur- og kirkedepartementet. Kongen oppnevner rådets leder og nestleder. Oppnevningene gjelder for fire år. Oppnevningene skal være rullerende slik at halvparten av medlemmene oppnevnes hvert annet år. Oppnevningene skal gjelde fra 1. januar etter valgår.»
Medlemmene oppnevnes på grunnlag av kunst- og kulturfaglig kompetanse. Ved oppnevningen tas det også hensyn til geografisk spredning og annen representativitet. Rådets medlemmer skal være uavhengige og arbeide etter prinsippet om armlengdes avstand både fra politiske myndigheter og ulike interesser, jf. St.prp. nr. 65 (2008–2009) Endring av reglene om oppnevning og sammensetning av Norsk kulturråd.
Formål og arbeidsoppgaver for rådet framgår av § 4, som lyder slik:
«Rådet har til oppgave å arbeide for kunst og kulturvern i samsvar med de vedtekter for Norsk kulturfond og de retningslinjer som Stortinget fastsetter. Det er Kultur- og vitenskapsdepartementets rådgivende organ i saker som gjelder Norsk kulturfond, og skal gi uttalelser i andre spørsmål som departementet legger fram for det, eller som Rådet selv ønsker å ta opp.
Rådet skal hvert år gi tilråding til Kultur- og vitenskapsdepartementet om fordeling av midler som bevilges til Kulturfondet. Det har ansvaret for bruken av de midler som ved fordelingen blir stilt til Rådets disposisjon.
Rådet skal innen 15. februar gi melding til Kultur- og vitenskapsdepartementet om fondets virksomhet i det foregående år.»
Ifølge § 3 kan rådet oppnevne et arbeidsutvalg og nedsette utvalg til å arbeide med særskilte saker eller saksområder. Paragraf 5 bestemmer hvor mange møter rådet minst må holde i året og hva som skal til for at rådet er vedtaksfør. Paragraf 6 inneholder enkelte saksbehandlingsregler og en hjemmel for rådet til å delegere avgjørelser til rådets leder, direktør og til faglige utvalg oppnevnt av rådet.
4.3 Delegasjonsreglement
Et delegasjonsreglement ble fastsatt 4. juni 1996, sist med endringer av 28. september 2010. I reglementet er de faglige utvalgene gitt myndighet til ved enstemmighet å treffe vedtak i saker om tilskudd opp til et beløp på 300 000 kroner. For faste ordninger hvor rådet har vedtatt egne tilskuddskriterier for ordningen, og hvor rådet gir slik fullmakt til utvalgene, kan utvalgene treffe vedtak også i saker hvor tilskudd overstiger 300 000 kroner. Utvalgene kan ikke treffe vedtak hvis saken er viktig eller prinsipiell i den forstand at den krever det brede skjønn som bare kan utøves av et samlet råd.
4.4 Vedtekter og retningslinjer for Norsk kulturfond
Stortinget fastsatte vedtekter for Norsk kulturfond og retningslinjer for bruken av midlene 19. juni 1965. I vedtektene § 2 heter det at Norsk kulturfond har som formål å stimulere skapende åndsliv i litteratur og kunst, verne vår norske kulturarv og virke for at flest mulig skal få del i kulturgodene. Paragraf 4 i vedtektene bestemmer at Norsk kulturråd gir tilråding om fordeling av fondsmidlene og har ansvaret for de beløp som ved fordelingen blir stilt til rådets disposisjon.
Retningslinjene har følgende innledning:
«Rammen for fondets virksomhet er kunst og kulturvern. Rådets tiltak bør ha den dobbelte hensikt å stimulere kunsten og kulturvernet og samtidig å gjøre kunst- og kulturverdiene tilgjengelige for flest mulig. Innenfor denne rammen vil rådet til enhver tid måtte vurdere hvilke oppgaver som bør prioriteres.»
Retningslinjene bestemmer deretter hvilke formål og oppgaver rådet skal legge særlig vekt på. De er til en viss grad blitt uaktuelle som styringsdokumenter etter hvert som enkelte av oppgavene er overført til andre organer, og nye oppgaver og prioriteringer er kommet til.
4.5 Andre styringsdokumenter
I tillegg kommer andre styringsdokumenter, så som omtalen av Norsk kulturråd i de årlige budsjettproposisjonene og i budsjettinnstillingen fra stortingskomiteen, tildelingsbrev fra departementet, egen økonomiinstruks for Kulturrådet og Kulturrådets egen virksomhetsplan.
Tildelingsbrevet fra Kulturdepartementet angir de beløp som stilles til disposisjon for rådet i det angjeldende året og hvilke krav som stilles til rapporteringen til departementet. Tildelingsbrevet angir dessuten særskilte forutsetninger og føringer, bl.a. som følge av Stortingets budsjettbehandling.
Gjeldende økonomiinstruks for Kulturrådet «Økonomiinstruks for Norsk kulturråd, Fond for lyd og bilde og Statens stipend og garantiinntekter for kunstnere, samt deres felles administrasjon» ble fastsatt 13. januar 2005 av Kulturdepartementet. Instruksen inneholder bestemmelser om intern oppgave- og ansvarsdeling, budsjettdisponeringsmyndighet, løpende økonomiforvaltning, rapporteringer og kontroll og resultatoppfølging.
I instruksen punkt 2.1 heter det:
«Norsk kulturråd (i denne instruksen benevnt rådet) har ansvar for fordeling av midler som stilles til disposisjon, jf. uttømmende liste gitt i tildelingsbrev.»
4.6 Instruks for direktørstillingen
Norsk kulturråds administrasjon ledes av en direktør tilsatt av Kulturdepartementet. Administrasjonen er fra 2000 også administrasjon for styret for Fond for lyd og bilde og Utvalget for statens stipend og garantiinntekter for kunstnere. Disse er ikke underlagt det kollegiale organet i Norsk kulturråd, men er egne styrende organer. Direktøren rapporterer til Kulturdepartementet for driftsbudsjettet, som inkluderer kostnader knyttet til styre, råd og utvalg. Instruks for direktørstillingen er fastsatt av Kulturdepartementet 24. september 1996 og er ikke endret siden. Instruksen reflekterer således ikke de organisatoriske endringene fra 2000. Disse er imidlertid ivaretatt i økonomiinstruksen, hvor det framkommer at direktøren alene har ansvar for administrasjonens organisering og drift.
Ifølge instruksens § 1 har direktøren ansvar for å tilrettelegge saksforberedelsen «. . . slik at man på best mulig måte ivaretar og styrker rådets kollegiale særpreg». Av § 3 framgår det at direktøren er daglig leder av administrasjonen og har ansvar for å legge fram forslag til virksomhetsplan, budsjett og årsmelding for rådets virksomhet. Etter § 4 er det direktørens ansvar å sette i verk rådets vedtak og andre vedtak gjort av utvalg som rådet har delegert kompetanse til. Av § 6 framgår at direktøren «uttaler seg på vegne av Norsk kulturråd, rådets utvalg m.v. innen rammen av vedtak eller retningslinjer». Direktøren skal dessuten lede kontaktarbeidet med myndigheter, organisasjoner og andre samarbeidspartnere.
4.7 Saksbehandlingsregler
Forvaltningsloven, offentlighetsloven og arkivloven gjelder for alle organer i Kulturrådet. Egne saksbehandlingsregler for Kulturrådet i tilskuddssaker er gitt i forskrift 29. januar 1999 nr. 187 om tilskudd fra Norsk kulturfond.
Som det fremgår av forskriften § 1, er rådets beslutninger basert på et selvstendig kunst- og kulturfaglig skjønn:
«Norsk kulturråd forvalter Norsk kulturfond, og fordeler fondets midler til kunst- og kulturtiltak ut fra et faglig og kunstnerisk skjønn i samsvar med fondets formål.»
Rådets selvstendige rolle er ytterligere regulert ved forskrift 20. november 1987 nr. 924 hvor det bestemmes at det ikke er adgang til å klage til departementet over Kulturrådets faglige kunstneriske skjønn. Det kan kun klages over feil i saksbehandlingen eller rettsanvendelsen.
Forskriften om tilskudd fra Norsk kulturfond angir gangen i en typisk tilskuddssak. Paragraf 2 beskriver Kulturfondets formål og er likelydende med formålsangivelsen i Kulturfondets vedtekter § 2. Målgruppen for Kulturfondet er beskrevet i § 3 og lyder:
«Søkere til Norsk kulturfond kan være private eller offentlige organisasjoner, institusjoner og virksomheter eller privatpersoner. Tilskudd fra Kulturfondet gis i første rekke til enkelttiltak og til forsøksvirksomhet på kunst- og kulturområdet. Det gis ikke støtte til ordinær drift av institusjoner og organisasjoner.»
Deretter følger regler om bl.a. kunngjøring av fondsmidlene, krav til søknaden, nærmere regler om søknadsbehandlingen, rapportering, oppfølging og kontroll, bortfall av tilskudd og klageadgang.
I tillegg til den generelle reguleringen i forskriften har Kulturrådet lagt ut retningslinjer for de enkelte tilskuddsordningene på sine nettsider. Støtte til scenekunst er skilt ut i en egen forskrift, forskrift 12. oktober 1998 nr. 1440 om støtteordningen for fri scenekunst.
Innkjøpsordningene for litteratur er regulert ved avtaler mellom forlagene og Kulturrådet.
4.8 Instruksjonsmyndigheten
Stortingets og departementets instruksjonsmyndighet overfor rådet er grundig utredet i St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014, hvor det framgår at reglene på dette området er uoversiktlige og til dels uklare. Det siteres fra side 225 flg.:
«Det andre spørsmålet som melder seg, er om Stortinget har høve til å instruera om bruken av Norsk kulturfond. I utgangspunktet er det råd å tenkja seg at Stortinget kan ha slik instruksjonsrett som lekk i budsjettførehavinga eller utan tilknyting til budsjettførehaving. Instruksjonsretten kan gjelda generelle eller individuelle instruksar.
Dette reiser problemstillinga om Stortinget ved plenarvedtak kan vedta generelle instruksar for bruken av Norsk kulturfond. I forskrifta om Norsk kulturfond er det fastsett i § 3 at disponeringa av midlane til Norsk kulturfond skjer «i samsvar med retningsliner som Stortinget har fastsett». Det framgår av samanhengen i Innst. S. nr. 294 (1964–65) at dette er dei retningslinene som Stortinget fastsette 19. juni 1965, og som no er kalla «Forskrift om bruken av midlar frå Norsk kulturfond». Og det må vera klårt at Stortinget, om det ynskjer, kan vedta nye generelle instruksar.
Den neste problemstillinga er om Stortinget som lekk i budsjetthandsaminga kan vedta individuelle instruksar. Generelt er det i statsretten for lengst lagt til grunn at Stortinget i tilknyting til budsjettvedtaket har kompetanse til gje pålegg om bruk av løyvingar. Slik instruksjonsrett kan tenkjast å vera avskoren ved lov, av di lovvedtak står over plenarvedtak. Men om Kulturrådet og Norsk kulturfond er det ikkje gjort noko lovvedtak, og difor er instruksjonsretten ikkje avskoren på det grunnlaget.
Forskrifta om Norsk kulturfond er fastsett ved plenarvedtak i Stortinget. Den regulerer tilsynelatande instruksjonsspørsmålet. I § 4 er det fastsett at «Norsk kulturråd gir tilråding om fordeling av fondsmidlane og har ansvaret for dei summar som ved fordelinga blir stilte til rådvelde for Rådet». Av samanhengen med § 3 framgår det at dette ved ei språkleg tolking må innebera at det er Kulturrådet sjølv som vedtek den konkrete fordelinga av midlar. Dette vert òg støtta av det som er framgår av dei stortingsfastsette retningslinene om bruken av midlar frå Norsk kulturfond. Men sidan båe desse forskriftene er fastsette ved plenarvedtak i Stortinget, kan dei statsrettsleg ikkje binda Stortingets kompetanse til seinare ikkje å vedta noko anna ved plenarvedtak. Rettsleg må difor Stortinget stå fritt til å vedta individuelle instruksar som lekk i budsjettvedtaket. Derimot vil plenarvedtaket avskjera instruksjonsrett for departementet.
Den tredje problemstillinga er om Stortinget, utan samanheng med budsjettførehavinga, ved plenarvedtak kan instruera om bruken av midlane som vert løyvde til Norsk kulturfond. Svaret på dette må òg klårt vera ja. Ved eit nytt plenarvedtak er ikkje Stortinget statsrettsleg bunde av eit tidlegare plenarvedtak. Men det ville framstå som merkeleg om ein slik instruks vart vedteken utan at ein samstundes diskuterte det prinsipielle i å leggja om ordninga slik ho er etablert og har vore respektert.
Eit tredje hovudspørsmål er om Kultur- og kyrkjedepartementet kan instruera om bruken av midlar i Norsk kulturfond generelt eller individuelt. Utgangspunktet er at eit departement har instruksjonsrett i høve til eigne underliggjande etatar. Men slik instruksjonsrett kan vera avskoren ved Stortingets plenarvedtak eller ved lov. På dette feltet er det inga lovgjeving, og spørsmålet er difor korleis ein skal tolka dei plenarvedtaka som vart gjorde i samband med opprettinga av Norsk kulturråd.
Tolkinga gjeld særleg §§ 3 og 4 i forskrift om Norsk kulturråd sett i samanheng med innleiinga til forskrift om bruken av midlar frå Norsk kulturfond. Systemet som forskrifta om Kulturrådet etablerer, er eit system der Stortinget har gjeve retningsliner og Kultur- og kyrkjedepartementet gjev tilråding til regjeringa om disponeringa ved kgl. res. tufta på tilråding frå Kulturrådet, men at Kulturrådet så har «ansvaret for dei summar som ved fordelinga blir stilte til rådvelde».
Språkleg er ikkje desse føresegnene heilt heldig utforma, men det er naturleg å leggja til grunn at det siterte uttrykket nettopp tek sikte på at det er Kulturrådet som sjølvstendig avgjer dei individuelle tildelingane. Og det har òg ei viss støtte i innleiinga til forskrifta om bruken av midlar. I tillegg kjem at når Stortinget på grunn av plenarvedtaket slik det no lyder, er avskore frå å gje individuelle instruksar, er det eit støtteargument for at forskrifta må lesast slik også i høve til departementet.
I tillegg kjem at teknikken med å løyva pengane som ei samla løyving og å kalla denne løyvinga eit kulturfond i seg sjølv peikar på at forvaltninga skal vera sjølvstendig, jamvel om fondet ikkje er eit fond i tydinga eit sjølvstendig rettssubjekt. Dersom det hadde vore eit fond i denne meininga, ville det rettsleg sett vera ei stifting, dvs. ein sjølveigande formue. Eit slikt fond ville ikkje kunna instruerast dersom ikkje det uttrykkjeleg var fastsett i den disposisjonen som oppretta det.
Vidare kjem at fleire tilhøve underbyggjer at det i praksis er lagt til grunn at departementet ikkje kan instruera i individuelle saker. I alle fall er det fastsett i dei to tilskotsforskriftene at søkjarar ikkje har rett til å klaga til departementet over tildelingsvedtak «hva angår Rådets faglige kunstneriske skjønn», og dette framgår òg av forskrifta om unnatak frå klagerett etter forvaltningslova. At overprøving er avskoren i høve til klage, er ein sterk indikasjon på at retten til å gje detaljerte instruksar samstundes er avskoren.
Konklusjonen er difor at departementet ikkje har rett til å instruere Kulturrådet om individuelle avgjerder om tildeling frå Norsk kulturfond.
Når det gjeld generelle instruksar om saksførebuing og kva for omsyn ein bør leggja vinn på ved avgjerdene, er det lite grunnlag for å seia at denne retten er avskoren. Og praksis har altså vore at departementet mellom anna har fastsett dei generelle forskriftene om tilskotsordningar i 1998 og 1999. Konklusjonen på dette er difor at departementet har rett til å gje generelle instruksar.
For løyvinga til Kulturrådet under kap. 320 post 74 Tilskot til tiltak under Norsk kulturråd er det ingen særskilde haldepunkt for at instruksjonsrett er avskoren. Dermed må ein her følgja hovudregelen om at både departementet og Stortinget kan instruera individuelt, både gjennom særskilde instruksjonar og i samband med budsjettvedtak.»