8 Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger

Departementet har mottatt svar fra 51 høringsinstanser. Av disse har 21 ingen særskilte merknader, jf. kap. 2.2. Høringsinstansene er positive til at det fremmes en lov om Norsk kulturråd som fastsetter rammer for rådets virksomhet og som regulerer forholdet mellom Kulturrådet og departementet.

Nedenfor følger en tematisk gjennomgang av de viktigste merknadene, med departementets vurderinger.

8.1 Kulturrådets formål

Kulturrådets formål framgår av § 1 i høringsnotatets lovforslag, se ovenfor kap. 7.

Norsk kulturråd (rådet) foreslår at begrepet «kulturarv» inkluderes i formålsparagrafen. Rådet skriver:

«Begrepet er innarbeidet både nasjonalt og internasjonalt (Cultural heritage), og kan ikke sies å være ekskluderende for noen grupper. Vårt forslag til endring er: ( . . . ) bidra til at kunst, kultur og kulturarv blir bevart ( . . . ).»

Sarpsborg kommune har lignende synspunkter.

Departementet bemerker at begrepet «kulturarv» brukes i flere sammenhenger om materielle og immaterielle objekter og kilder som blant annet arkiv, bibliotek og museum har ansvar for. Begrepet «kultur» er imidlertid et vidt begrep som omfatter «kulturarv». I lov 29. juni 2007 om offentlege styresmakters ansvar for kulturverksemd (kulturlova) § 1 fastlegger loven offentlige myndigheters ansvar for å legge til rette for et vidt spekter av «kulturverksemd» slik at alle får delta i kulturaktiviteter og oppleve kulturuttrykk. I § 2 er «kulturverksemd» definert blant annet som det å verne om, fremme innsikt i og videreføre kulturarv. Gjennom at et samfunn bevarer materiell og immateriell kunst og kultur får dette status som kulturarv. Omfanget av hva som er kulturarv er et resultat av hva samfunnet velger å bevare. Arkiv, bibliotek, museum og andre kulturarvinstitusjoner bidrar til at kultur blir bevart, dokumentert og gjort tilgjengelig. Departementet mener på denne bakgrunn at lovforslagets formulering er en tilstrekkelig beskrivelse av det som ønskes uttrykt.

Norsk komponistforening, Den norske Forfatterforening, Norske Kunsthåndverkere og Sandnes kommune ønsker at begrepet «skape» skal med i lovteksten slik at formålsparagrafen blir slik: «( . . . ) bidra til at kunst og kultur blir skapt, bevart, dokumentert og gjort tilgjengelig for flest mulig».

Departementet mener at Kulturrådets bidrag til å skape kunst og kultur kommer til uttrykk i første del av paragrafen, hvor det beskrives at Kulturrådets formål er å stimulere samtidens mangfoldige kunst- og kulturuttrykk. Likevel ser departementet at dette kan gjøres tydeligere ved at begrepet «skape» tas inn i andre del av paragrafen, og vil derfor følge høringsinstansenes anbefaling.

8.2 Kulturrådets virkeområde

Kulturrådets virkeområde er beskrevet i høringsnotatets lovforslag § 2, se ovenfor kap 7.

Sandnes kommune er opptatt av geografisk spredning av tilskuddsmidlene og skriver:

«( . . . ) den viktige underskogen av frilans kulturaktører er avhengig av statlige tilskudd fra Norsk kulturråd. Det er derfor en nødvendighet at midler fra kulturrådet er tilgjengelige for alle, uavhengig av virkeregion. Det er viktig at dette er sentralt i det grunnleggende regelverket ( . . . ).»

Departementet vil påpeke at høringsnotatets forslag til § 2 fastslår at Kulturrådet er et statlig forvaltningsorgan som har hele landet som virkeområde. Dette innebærer at hensynet til geografisk spredning ligger som et overordnet premiss for Kulturrådets funksjon, og at det dermed også vil være et av kriteriene for fordeling av tilskuddsmidler.

Kulturrådet har et nasjonalt ansvar. Tilskuddsmidlene som Kulturrådet disponerer, er innrettet mot forskjellige typer formål og søkere og fordeles etter søknader fra hele landet. Kriteriet om geografisk spredning forutsetter et mest mulig representativt søknadstilfang. Kulturrådet har ansvar for at alle aktuelle søkere over hele landet får god søknadsinformasjon og veiledning som kan sikre dette hensynet.

8.3 Oppnevning av rådet, rådets sammensetning og kompetanse

Det vises til høringsnotatets lovforslag § 3, se ovenfor kap. 7.

Råde kommune, Kristiansand kommune, Trondheim kommune, Bergen kommune, Troms fylkeskommune, Rogaland fylkeskommune, Sogn og Fjordane fylkeskommune og Nordland fylkeskommune er opptatt av geografisk representasjon i rådet og medvirkningsprosesser med regionale og kommunale aktører. Det foreslås ulike måter å innarbeide dette i loven. Kristiansand kommune skriver:

«Kristiansand kommune støtter Kulturdepartementets forslag til lov om Norsk kulturråd, med følgende merknad: Tillegg til § 3: Rådet skal ha en sammensetning som ivaretar hensynet til kjønnsmessig likevekt og geografisk spredning.»

Trondheim kommune skriver:

«Trondheim kommune foreslår at det i lovens § 3 tilføyes at Kulturrådet skal ha medlemmer fra alle landets regioner og de tre største byene.»

Norsk kulturråd (rådet), Norsk kulturråd (direktøren) og Fond for utøvende kunstnere mener at antall rådsmedlemmer ikke bør lovfestes for å bevare en viss fleksibilitet.

Departementet bemerker at antall rådsmedlemmer er fastsatt ut fra hensynet til at rådet ikke skal være for stort, samtidig som det skal dekke kunst- og kulturfaglig kompetanse på sentrale områder. I tillegg tas det hensyn til geografisk spredning og annen representativitet, som kjønn, alder og kulturelt mangfold. Ved oppnevning av medlemmer til rådet er det mange hensyn som skal veies opp mot hverandre. Departementet mener denne samlede vurderingen best kan foretas dersom de enkelte elementene ikke er låst i bestemte nøkler. Når det gjelder kjønnsmessig fordeling, følger imidlertid kravene av likestillingslovens bestemmelser om representasjon av begge kjønn i offentlig oppnevnte utvalg, styrer, råd, nemnder mv.

Det er forståelig at det stilles spørsmål om antall rådsmedlemmer bør være fleksibelt ut fra behovet for å få inn kompetanse på særskilte, kanskje tidsbestemte, områder. Departementet vil imidlertid peke på at det finnes flere måter rådet kan supplere sin kompetanse på. Rådet oppnevner selv faglige utvalg etter behov, og kan selv regulere antall utvalg, hvilke oppgaver utvalgene skal ivareta, og hvordan utvalgene skal trekkes inn i rådets arbeid. Etter departementets mening vil dette ivareta behovet for fleksibilitet på en tilfredsstillende måte.

Direktoratet for Forvaltning og IKT (Difi) skriver følgende om oppnevningen av rådet:

«Forslaget om at Rådets medlemmer oppnevnes for fire år og at oppnevningen gjelder fra 1. januar etter et valgår framstår uten nærmere begrunnelse. Det er nærliggende å anta at dette er gjort for å gi en påtroppende regjering muligheten til – på politisk grunnlag – å justere Rådets sammensetning. Vi stiller spørsmål om dette er egnet til å inngi tillit til at Kulturrådets tilskuddstildelinger er rent kunstfaglig fundert.

Spørsmålet om adgang til gjenoppnevning er ikke nevnt. Vi vil anbefale at denne adgangen reguleres og begrunnes eksplisitt. Hvis man ønsker å styrke uavhengigheten, bør det være en relativt lang oppnevningsperiode (f.eks. 6–7 år), men uten adgang til gjenoppnevning.»

Departementet viser til at det i lovforslaget § 3 framgår at oppnevningen til rådet skal rullere. I merknadene til § 3 forklares rulleringssystemet slik at halvparten av medlemmene og varamedlemmene oppnevnes hvert annet år. Dette betyr at oppnevning fra 1. januar etter valgår bare vil gjelde halvparten av rådets medlemmer. Det vil være den sittende regjering som oppnevner, men rulleringssystemet betyr at rådet vil kunne bestå av medlemmer oppnevnt av forskjellige regjeringer. Slik vil en rullerende oppnevning sikre et bredere oppnevningsgrunnlag og motvirke eventuell fare for ensretting av rådet. Departementet ser imidlertid at dette kan tydeliggjøres i lovforslaget, og foreslår å ta inn denne setningen: «Oppnevningene skal være rullerende slik at halvparten av medlemmene oppnevnes hvert annet år».

Departementet mener at det er gode argumenter både for og mot gjenoppnevning av rådsmedlemmer. Faktorer som kontinuitet, fornyelse og behovet for å sikre den rette fagkompetansen må avveies mot hverandre. Departementet ønsker å opprettholde en oppnevningsperiode på fire år. Departementet mener det bør være mulighet for gjenoppnevning, men at den bør begrenses til å gjelde én ny fireårsperiode. Dette vil ivareta alle hensynene nevnt over og samtidig motvirke at et bestemt kunst- og kulturfaglig syn fester seg. Departementet foreslår en slik regel i lovteksten.

Norsk kulturråd (rådet), Norsk kulturråd (direktøren), Norske kunsthåndverkere, Den norske Forfatterforening og Fond for utøvende kunstnere mener at rådets kompetanse er så sentral at det bør fremgå av loven at medlemmene oppnevnes på grunnlag av kunst- og kulturfaglig kompetanse.

Departementet påpeker at det vil fremgå flere steder i proposisjonen, bl.a. i merknadene til de enkelte bestemmelsene, at rådet oppnevnes på grunnlag av kunst- og kulturfaglig kompetanse. Departementet er likevel enig i at dette er et så sentralt poeng at det bør fremgå av loven, og foreslår en slik tilføyelse i § 3 tredje ledd.

8.4 Rådets faglige uavhengighet

Høringsnotatets lovforslag §§ 5, 6 og 7 inneholder bestemmelser om rådets faglige uavhengighet, se ovenfor kap. 7.

En rekke høringsinstanser uttrykker tilfredshet med avklaringen og tydeliggjøringen av rådets faglige uavhengighet. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet mener at «reglene om hvor langt uavhengigheten strekker seg, og reguleringen av klageadgangen og omgjøringsadgangen synes å være fornuftig».

Norsk kulturråd (rådet) og Norsk kulturråd (direktøren) mener at uavhengigheten ytterligere bør forsterkes ved at uttrykket «faglig» strykes i § 5 første punktum. Videre foreslår de at uttrykket «kunst- og kulturfaglig skjønn» i §§ 6 og 7 erstattes av «faglig skjønn». I tillegg mener rådet at uttrykket enkeltvedtak i § 5 er uklart og bør erstattes av «vedtak».

Departementet vil bemerke at rådet er et forvaltningsorgan oppnevnt av Kongen og underlagt Kulturdepartementet i et hierarkisk forvaltningssystem. Det er kun i faglige spørsmål rådet har en uavhengig stilling. Det er derfor nødvendig at ordet «faglig » bevares i lovteksten.

Begrensningene i klage- og omgjøringsadgangen i §§ 6 og 7 er dyptgripende ordninger, og må begrunnes i særlige hensyn. Det må framgå tydelig og presist hvor langt begrensningene går. Uttrykket «kunst- og kulturfaglig» skjønn er mer presist enn uttrykket «faglig skjønn». Uttrykket må ses på bakgrunn av begrunnelsen for instruksjonsbegrensningen, nemlig at tilskuddsfordelingen i enkeltsaker skal skje upåvirket av politiske myndigheter så langt det dreier seg om et kunst- og kulturfaglig skjønn.

Uttrykket «enkeltvedtak» er definert i forvaltningsloven § 2. Definisjonen, sammen med langvarig praksis, har gitt uttrykket et presist innhold som dekker intensjonen bak bestemmelsen i § 5, nemlig at det dreier seg om vedtak som gjelder en eller flere bestemte tilskuddsmottakere.

Den norske Forfatterforening og Norsk Faglitterær forfatter- og oversetterforening understreker viktigheten av at rådet og rådets medlemmer gis full uavhengighet og selvstendighet. Den norske Forfatterforening mener at «( . . . ) det bør fremgå av loven at hvert rådsmedlem er fritt og uavhengig ( . . . )».

Departementet understreker at rådets uavhengighet, og dermed rådsmedlemmenes uavhengighet, framgår av lovforslagets § 5. I tillegg framgår det flere steder i proposisjonen at rådsmedlemmene skal være uavhengige.

Difi anbefaler utvidet begrunnelse for Kulturrådets uavhengighet, knyttet mer eksplisitt til kunst- og kulturfeltets egenart, særlig med vekt på å sikre den kunstneriske friheten og det kunstfaglige skjønnet mot instruksjon fra politiske myndigheter.

Departementet viser her til kap. 9.1.2 Generelle føringer.

8.5 Rådet/fagadministrasjonen

Når det gjelder den overordnede organiseringen av Kulturrådet, framgår den av bestemmelsene i §§ 2, 3 og 4 formulert i høringsnotatets forslag, se ovenfor kap. 7.

Norsk kulturråd (rådet) anfører at avgrensningen mellom rådet og fagadministrasjonen ikke er tilstrekkelig avklart, og at fagadministrasjonens roller og oppgaver ikke er tydelig definert. Rådet foreslår at det eventuelt utarbeides forskrifter/instrukser for å klargjøre forholdet mellom råd og administrasjon. Også Riksarkivaren, Norges Museumsforbund, Difi, Musikernes fellesorganisasjon og Utvalget for statens stipend og garantiinntekter for kunstnere uttrykker behov for å klargjøre forholdet mellom det kollegiale organet og fagadministrasjonen. Riksarkivaren skriver følgende:

«For det første skal direktøren ha ansvar for forberedelse og oppfølging av saker som gjelder rådet, for det andre være rådgiver for departementet i kulturspørsmål og for det tredje ha ansvar for oppgaver som delegeres fra departementet. Oppgaven med å være sekretariat for rådet er altså bare en av flere oppgaver. Det er mulig kommentaren i høringsbrevet, som vel må antas å bli gjentatt i eventuell proposisjon, som rettskilde kan være tilstrekkelig avklarende, men Riksarkivaren synes for sin del at denne delingen og innretningen av fagadministrasjonens arbeid bør komme klarere fram i selve lovteksten. Vårt forslag er at det i § 4 i loven gis en bredere beskrivelse av fagadministrasjonens oppgaver, og at skillet mellom administrasjonen som sekretariat for rådet på den ene siden og som selvstendig forvaltningsorgan under departementet på den andre siden, kommer tydeligere til uttrykk i lovteksten.»

Landslaget for lokal- og privatarkiv innvender at lovforslaget ikke tar hensyn til arkivfagets organisatoriske behov. Bergen kommune ønsker å få tydeliggjort rollefordelingen mellom Riksarkivet og Kulturrådet.

Norsk kulturråd (direktøren) bemerker på sin side at det vil være uhensiktsmessig å regulere administrasjonens oppgaver i detalj i lovs form. Bakgrunnen er at Kulturrådets virksomhet stadig er i endring. Det foreslås at bestemmelsene om fagadministrasjonen utgår fra lovutkastet og erstattes med en bestemmelse om at «( . . . ) Rådets arbeid støttes, faglig og administrativt, av et sekretariat som ledes av en direktør».

Departementet viser til at formålet med loven er å tydeliggjøre rådets faglige uavhengighet og klargjøre ansvarsfordelingen mellom politisk nivå og rådet. Lovforslaget slår fast at betegnelsen Norsk kulturråd/Kulturrådet dekker både rådet og fagadministrasjonen. Dette er i samsvar med faktisk bruk, og det reflekterer den nære tilknytningen mellom rådet og fagadministrasjonen. For å tydeliggjøre avgrensingen mellom de to delene av organisasjonen, får de hver sin betegnelse i loven, nemlig rådet og fagadministrasjonen. Men loven inneholder med hensikt ingen beskrivelse av fagadministrasjonens oppgaver og ansvar. Etter departementets mening er avgrensningen tilstrekkelig, og ytterligere beskrivelse av fagadministrasjonens oppgaver hører ikke hjemme i loven. Dette er oppgaver som vil variere over tid og som reguleres gjennom regelverk på lavere nivå og årlige tildelingsbrev fra departementet.

Difi reiser spørsmål om at det forhold at fagadministrasjonen skal tjene to herrer (rådet og departementet), kan skape forvirring.

Departementet ser ikke at det skal råde noen forvirring eller uklarhet om den faktiske oppgave- og ansvarsfordelingen, hvilke fullmakter som gjelder eller hvilke rapporteringslinjer som skal følges. Avgrensning av oppgaver, ansvar og fullmakter skjer gjennom departementets instruks om økonomi- og virksomhetsstyring, direktørinstruksen og departementets årlige tildelingsbrev. Fagadministrasjonens forhold til sine oppdragsgivere reguleres i disse styringsdokumentene.

8.6 Klageordningen

Rogaland fylkeskommune mener at klageadgangen bør bedres.

Difi skriver følgende om klageordningen:

«Det framgår av høringsnotatet at det ikke gis adgang til å klage til departementet over det kunstfaglige skjønnet som ligger til grunn for tilskuddstildelinger i Kulturrådet. Samtidig heter det at «Det er etablert en betryggende ordning for klagebehandlingen i Norsk Kulturråd». Men vi savner en omtale av den ordningen. Når instruksjonsmyndighet og klageadgang skal avskjæres, er det særlig viktig at det er åpent tilgjengelig for allmennheten hvordan vedkommende organ ivaretar de nødvendige hensyn.»

Departementet er enig i at klagebehandlingen bør beskrives:

Etter at det er truffet vedtak i en sak, informeres søkeren skriftlig om vedtaket. Søkeren informeres samtidig om klageadgangen. En klage vurderes først administrativt for å se om vilkårene for å behandle klagen foreligger. Det kan klages over feil i saksbehandlingen, rettsanvendelsen eller faktumgrunnlaget. Det kunst- og kulturfaglige skjønnet kan ikke overprøves. Unntaket i klageadgangen er dels begrunnet med at departementet mangler tilstrekkelig kunstfaglig kompetanse til å foreta en reell overprøving og dels med at rådet skal arbeide uavhengig av og på armlengdes avstand fra overordnede myndigheter. Dersom det er tvil om vilkårene for klagebehandling foreligger, legges saken fram for det faglige utvalget som har behandlet saken. Om man finner at klagegrunnlaget ikke er til stede, blir klagen avvist, jf. forvaltningsloven § 33 annet ledd, og brev om dette sendes klager. I brevet opplyses det at vedtaket om avvisning også kan påklages.

Klager som ikke avvises, eller hvor avvisningsvedtaket påklages, følger i utgangspunktet samme saksgang som en søknad. Den går først til det aktuelle faglige utvalg. Utvalget kan velge å opprettholde eller omgjøre vedtaket. Dersom vedtaket opprettholdes, går saken videre til behandling i rådet. Rådet kan velge å opprettholde eller endre vedtaket. Dersom klagen ikke imøtekommes i rådet, informeres klager om dette. Hvis klageren ønsker å opprettholde klagen etter vedtak i rådet, oversendes saken til departementet for endelig avgjørelse.

Departementet mener at dette er betryggende ordning for klagebehandlingen.

8.7 Offentlighet, begrunnelse av vedtak

Norsk redaktørforening mener loven bør fastslå at Kulturrådet er underlagt offentlighetsloven, forvaltningsloven og arkivloven. Det bør slås fast i forskrift at rådets postjournal skal publiseres på rådets hjemmesider. De foreslår også at rådets møter som utgangspunkt bør holdes for åpne dører, og at dette slås fast i loven.

Departementet påpeker at det framgår av de respektive lovers virkeområde at offentlighetsloven, forvaltningsloven og arkivloven gjelder for Kulturrådet. Det er derfor ikke nødvendig å gjenta det i denne loven. Det er dessuten framhevet i proposisjonens kap. 4 Gjeldende rett.

Både når det gjelder forslaget om å regelfeste at rådets postjournal skal publiseres på rådets hjemmesider og at rådets møter som utgangspunkt bør være offentlige, bemerker departementet at dette praktiseres i dag og at slik regulering ikke hører hjemme i denne loven.

Norsk Arkivråd foreslår at det i lovteksten framkommer at vedtak skal begrunnes og at begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtakene treffes. Bergen kommune har lignende innspill.

Departementet bemerker at Kulturrådet (fagadministrasjonen) behandler ca. 16 000 søknader i året. Kulturrådet følger forvaltningslovens krav til begrunnelse av vedtak. Når de gir avslag på søknader i første svarbrev går de lenger enn lovens krav. Departementet mener at det ikke bør stilles ytterligere krav til begrunnelse i lovs form.

8.8 Språklig klargjøring

Hedmark fylkeskommune anfører at det bør vurderes «( . . . ) å innføre separate egennavn på henholdsvis Norsk kulturråd som faglig kollegialt organ (faglig råd) og Norsk kulturråd som administrasjon ( . . . )».

Departementet viser til det som er skrevet under kap. 8.5 og understreker at de to delene av organisasjonen har fått hver sin betegnelse i lovforslagets § 2, nemlig rådet og fagadministrasjonen. Ytterligere betegnelser for å tydeliggjøre avgrensningen, mener departementet ikke er nødvendig.

Norsk kulturråd (direktøren) mener det er behov for ytterligere begrepsavklaringer med hensyn til rådet og administrasjonen og foreslår bl.a. på den bakgrunn at rådet gjennomgående skrives med stor R.

Departementet ser ikke bort fra at det kan bidra til tydeliggjøring å skrive rådet med stor R for slik å få fremhevet det kollegiale organets status. Dette vil imidlertid være i strid med alminnelige skriveregler og Språkrådets anbefaling.

Norsk filminstitutt, Fond for utøvende kunstnere og Nordland fylkeskommune foreslår språklige endringer i § 3. Norsk filminstitutt foreslår en språklig avklaring i § 3 tredje ledd som departementet ønsker å følge. Tredje ledd vil etter endringene lyde:

«Rådet skal ha ti medlemmer og numeriske varamedlemmer etter behov. Rådets medlemmer, inkludert leder, og varamedlemmer oppnevnes av Kongen etter tilråding fra departementet. Rådsmedlemmene kan gjenoppnevnes én gang. Medlemmene oppnevnes på grunnlag av kunst- og kulturfaglig kompetanse. Oppnevningene gjelder for fire år fra 1. januar etter valgår. Oppnevningene skal være rullerende slik at halvparten av medlemmene oppnevnes hvert annet år.»

Fond for utøvende kunstnere foreslår å tilføye et «også» i § 3 første ledd annen setning. Departementet tar dette til følge. Annen setning vil etter endringen lyde:

Rådet skal bl.a. også være et rådgivende organ for staten i kulturspørsmål.