2 Bakgrunn
2.1 Tvangsmulkt og overtredelsesgebyr
Luftfartstilsynet opplever regelmessig at flyselskaper, flyplasser, ansatte i luftfarten og privatflygere ikke respekterer luftfartslovgivningen. I en del tilfeller er det mulig å reagere mot dette ved å suspendere eller trekke tilbake en tillatelse vedkommende foretak eller person er avhengig av å ha for å utøve virksomheten. I andre tilfeller er dette en lite egnet måte å reagere på eller en måte som av formelle grunner ikke er mulig å benytte.
Dreier det seg om et enkeltstående regelbrudd som allerede har opphørt på reaksjonstidspunktet, vil det å trekke tillatelsen kunne være en lite egnet reksjonsform. For det første kan det være at de reglene som er brutt skal ivareta andre hensyn enn de hensynene som er knyttet til det å inneha tillatelsen. Dernest kan det være at det å trekke tilbake eller suspendere tillatelsen vil virke uforholdsmessig for innehaveren av tillatelsen eller ansatte i et foretak som innehar tillatelsen. Endelig – og det er kanskje de viktigste tilfellene i denne sammenhengen – kan det være at det å trekke tilbake tillatelsen vil ha alvorlige konsekvenser for samfunnet for øvrige. De typiske eksemplene på dette er at en flyplass må stenge eller et flyselskap må stanse driften midlertidig.
I noen få tilfeller vil formell straff kunne være en egnet alternativ reaksjonsmåte. Men selv om Luftfartstilsynet skulle velge å gå til det skritt å anmelde et forhold, vil saken kunne bli henlagt fordi politi eller påtalemyndighet ikke har ressurser til å forfølge forholdet. Alternativt kan det være at de ikke deler Luftfartstilsynets vurdering av de aktuelle forholdenes straffverdighet eller alvorlighet for øvrig. Vurderingen av sakens alvorlighet vil i mange tilfeller forutsette flyfaglig kompetanse som det ikke kan forventes at politiet selv besitter, og som det kan være krevende å formidle før saken allerede er henlagt.
Samlet fører dette til at Luftfartstilsynet i praksis står opprådd for reaksjonsmidler i en del tilfeller der formålet bak luftfartslovgivningen tilsier at det bør reageres. Stikkord i denne delen av proposisjonen er derfor behovet for effektive, treffsikre, forholdsmessige og formålsfremmende reaksjonsformer.
Luftfartstilsynet bør settes i stand til å legge press på de aktørene som viser manglende vilje til å etterleve regelverket (fremover i tid), eller som i alle fall ikke prioriterer dette høyt nok, uten at aktiviteten trenger å stanse opp. Tvangsmulkt vil kunne ivareta nettopp dette behovet på en treffsikker måte.
På samme måte bør Luftfartstilsynet settes i stand til å reagere på regelbrudd som allerede har funnet sted selv om forholdet av en eller annen grunn ikke blir forfulgt strafferettslig eller der det ikke finnes en tillatelse som kan eller bør suspenderes eller trekkes tilbake. Bruk av overtredelsesgebyr vil i slike tilfeller kunne sikre at den som har brutt regelverket i det aktuelle tilfellet, og andre aktører i luftfarten, respekterer reglene (henholdsvis individualprevensjon og allmennprevensjon). I en del tilfeller vil et regelbrudd ha gitt økonomisk gevinst (ofte vil det nettopp være motivet for ikke å etterleve regelen), og overtredelsesgebyret vil da bidra til å sikre like konkurransevilkår ved at denne fordelen inndras.
Luftfartsloven hjemler i dag bare bruk av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved brudd på passasjerrettighetsreglene og reglene om luftfartsavgifter. Disse reaksjonsformene kan med andre ord ikke brukes ved brudd på sentrale regler som har til formål å ivareta sikkerhet, forhindre anslag mot luftfarten (security), miljø og fordeling av tidsluker (slots) på lufthavnene – for å nevne de viktigste.
Ved forordning (EF) nr. 216/2008 og to senere endringsforordninger som alle tre er tatt inn i EØS-avtalen, har EU fått utvidet sin myndighet på området flysikkerhet. Forordningen gir også Det europeisk flysikkerhetsbyrået (EASA) myndighet til å anmode Kommisjonen om å ilegge økonomiske reaksjoner av den arten som er behandlet i denne proposisjonen ved brudd på vilkår nyttet til sertifikater som er utstedt av EASA selv. Proposisjonen gjør det mulig for EFTAs overvåkningsorgan (ESA) å speile Kommisjonens rolle overfor foretak i EFTA/EØS-landene.
2.2 De øvrige forslagene
De bestemmelsene i gjeldende luftfartslov som regulerer krav til vandel for ansatte i luftfarten er innbyrdes inkonsistente og gir til dels uklare hjemler. I tillegg bygger de på en terminologi som stemmer dårlig med terminologien i den nye politiregisterloven. Endelig er det enkelte persongrupper som burde kunne underlegges krav om vandel som det ikke er hjemmel for i dag.
Luftfartsloven gir i dag ikke hjemmel for å foreta rutinemessige kontroller (uten mistanke om overtredelse) av om piloter, kabinansatte, flygelerede, mv. etterlever forbudet mot bruk av alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler i forbindelse med arbeid. Dette oppfatter departementet som lite konsekvent når en vet at rutinemessige kontroller er vanlige innenfor vegtrafikken.
I tillegg er det relativt nylig vedtatt bestemmelser i vegtrafikkloven som åpner for at det fastsettes absolutte grenser for når en person skal anses påvirket av andre berusende eller bedøvende midler enn alkohol. Departementet mener denne muligheten bør finnes også innenfor luftfarten. Tradisjonelt har det vært en målsetning å ha mest mulig like regler om forbud mot bruk av rusmidler innenfor transportsektoren.
Den globale luftfartsorganisasjonen ICAO vedtok for en stund siden å utvide definisjonen av luftfartsulykker til også å omfatte ulykker med førerløse luftfartøy. Denne definisjonen er også tatt inn i en ny forordning om undersøkelse av flyulykker. For å kunne gjennomføre våre internasjonale forpliktelser er det derfor nødvendig å endre definisjonen av luftfartsulykker.
Luftfartsloven har i dag en litt ufullstendig hjemmel for å pålegge billettselgere å gi utfyllende informasjon om pris, vilkår, mv. ut over de kravene som følger av EØS-avtalen og av markedsføringsloven. Bare med fullstendige opplysninger kan passasjerene gjøre seg opp en formening om hvilke valg de selv er tjent med.
Noen av straffebestemmelsene i luftfartsloven kapittel XIV har ikke blitt vurdert så grundig som de burde i forbindelse med tidligere endringer av de underliggende plikt- og rettighetsbestemmelsene andre steder i loven.
Norge er i ferd med å fremforhandle en avtale om etablering av en såkalt nordeuropeisk funksjonell luftromsblokk (NEFAB). Avtalen som sådan vil bli forelagt Stortinget i form av en samtykkeproposisjon (Prop S). En av bestemmelsene i avtalen gjelder erstatningsansvaret for ytere av flysikringstjenester (typisk Avinor AS og Meteorologisk institutt). For å ha virkning overfor de private foretakene bestemmelsen retter seg mot må bestemmelsen gjennomføres i intern norsk rett. Dette krever en ny hjemmel.
Den nevnte forordningen om undersøkelse av flyulykker har noe mer presise bestemmelser enn gjeldene luftfartslov om hvilke hjemler undersøkelsesmyndigheten (Statens havarikommisjon for transport) skal ha til å innhente medisinske opplysninger. Gjennomføring av forordningen krever derfor lovendring.
2.3 De to høringene
Proposisjonen er resultatet av to separate lovearbeider. Forslagene i kapittel 3 (tvangsmulkt og overtredelsesgebyr) er resultatet av et forslag som ble sendte på høring ved brev av 16. februar 2009 og med høringsfrist 16. april 2009. Følgende instanser var adressater:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Barne- og likestillingsdepartementet
Finansdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Utenriksdepartementet
Konkurransetilsynet
Luftfartstilsynet
Regjeringsadvokaten
Sivilombudsmannen
Statens havarikommisjon for transport
Sysselmannen på Svalbard
Aeroflot
Agderfly Trafikkflygerskole
Airlift AS
Air Service Brønnøysund AS
Austrian Airlines
Board of Airlines Representatives in Norway - BARIN
Brussels Airlines
CHC Helikopter Service AS
Continental Airlines
CSA-Czech Airlines
Danish Air Transport
Delta Airlines
Fellesforbundet
Finnair Norge AS
Fonnafly Sjø AS
Fossum Fly
Fred Olsen Fly- og Luftmateriell AS
GCAT Flight Academy Norway AS
Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon
Helifly AS
Heli-Team AS
Honningsvåg Flyekspedisjon
Iberia
Icelandair
Kings Bay AS
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
LOT – Polish Airlines
Luftfartsskolen AS
Lufthansa
Luftreiser
Lufttransport AS
Mehamn Flyekspedisjon AS
Middle East Airlines
NHO Luftfart
Norport Handling Bergen AS
Norrøna Propeller & Parts AS
Norsk Allmennflyforening – AOPA Norway
Norsk Flygelederforening
Norsk Flygerforbund
Norsk Flytekniker Organisasjon
Norsk Helikopter AS
Norsk Kabinforening
Norsk Luftambulanse AS
Norsk Luftsportsforbund
Norwegian Air Shuttle ASA
Notodden Lufthavn AS
Olympic Airlines
Oslo Lufthavn AS
Pakistan International
Pratt & Whitney Norway Engine Center AS
Rygge sivile lufthavn AS
Sandefjord lufthavn AS
SAS Cargo Norway AS
SAS Ground Services Norway AS
SAS Scandinavian Airlines Norway AS
SAS Technical Services AB
Servisair Norge AS
Singapore Airlines
Skien Lufthavn AS
Spirit Air Cargo Norway AS
Store Norske Spitsbergen Grubekompani AS
Sundt Air AS
Svolvær Flyekspedisjon AS
ST Aerospace Solution NUF
Sunnhordland Lufthavn AS
Thai Airways Int.
TUIfly Nordic AB
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Vadsø Flyekspedisjon AS
Widerøe’s Flyveselskap AS
Yrkesorganisasjonenes Fellesorganisasjon
Ørland Lufthavn
Følgende instanser hadde realitetsmerknader til den første høringen:
Airport Coordination Norway
Avinor AS
Finansdepartementet
Foreningen mot unødig flystøy
Forsvarsdepartementet
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Luftfartstilsynet
NHO Luftfart
Norsk Flygelederforening
Norsk Flygerforbund
Norsk Flyoperatør Forbund
Norsk Flytekniker Organisasjon
Norsk forening mot støy
Norsk Luftambulanse
Norsk Luftsportsforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Scandinavian Airlines Norge AS
Statens havarikommisjon for transport
Statens innkrevingssentral
Widerøe’s Flyveselskap ASA
Følgende instanser sa at de ikke hadde merknader til den første høringen:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Barne- og likestillingsdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøvernedepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Utenriksdepartementet
Grunnen til at det har gått lang tid fra avslutning av høringen til lovforslaget fremmes for Stortinget er først og fremst de krevende forhandlingene med EU om måten forordning (EF) nr. 216/2008 (den nye forordningen om Det europeiske flysikkerhetsbyrået – EASA) skal tas inn i EØS-avtalen på. Se om denne i punkt 3.5.4. Samferdselsdepartementet har ment at gjennomføringen av denne forordningen i norsk rett henger så nært sammen med de øvrige forslagene i kapittel 3 at det ikke har vært forsvarlig å legge frem saken i to ulike proposisjoner med relativt kort mellomrom.
Et forslag som ble sendt på høring 3. mai 2011 ligger til grunn for forslagene i kapittel 4 - 9. Dette høringsbrevet ble sendt til følgende instanser med høringsfrist 1. juli 2011:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Miljøvernedepartementet
Olje- og energidepartementet
Utenriksdepartementet
Konkurransetilsynet
Luftfartstilsynet
Oljedirektoratet
Petroleumstilsynet
Statens havarikommisjon for transport
Airlift AS
Avinor AS
BenAir AS
Board of Arline Representatives in Norway – BARIN
Bristow Norway AS
British Airways avd. Gardermoen
CHC Helikopter Service AS
Danish Air Transport
European Helicopter Centre AS
Flyklagenemnden
Hesnes Air AS
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Ikaros ANS
Industri Energi
Landsorganisasjonen i Norge
Luftfartens funksjonærforening
Lufttransport AS
North Flying AS
Næringslivets Hovedorganisasjon
NHO Luftfart
Norsk Flygerforbund
Norsk Flygelederforening
Norsk Helikopteransattes Forbund
Norsk Luftsportsforbund
Norsk Flyoperatør Forbund
Norsk Flyteknikerorganisasjon
Norsk Luftambulanse AS
Norwegian Air Shuttle ASA
Notodden Lufthavn AS
Oljeindustriens Landsforening
Oslo Lufthavn AS
Rygge sivile lufthavn AS
Rørosfly AS
SAFE
Sandefjord Lufthavn AS
Scandinavian Airlines Norge AS
Skien Lufthavn AS
Sundt Air AS
Sun Air of Scandinavia A/S
Sunnhordland Lufthavn AS
Widerøes Flyveselskap ASA
Følgende instanser hadde realitetsmerknader:
Avinor AS
Datatilsynet
Finansdepartementet
Landsorganisasjonen i Norge
NHO Luftfart
Norsk Flygelederforening
Norsk Flygerforbund
Norsk Flyteknikerorganisasjon
Følgende instanser hadde ikke merknader:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Justis- og politidepartementet
Miljøverndepartementet
Oljeindustriens Landsforening
Utenriksdepartementet
Forslagene i kapittel 10 og 11 har ikke vært sendt på alminnelig høring. I stedet har involveringen av de berørte vært sikret gjennom forberedelsene og selve gjennomføringen av de internasjonale regelverksarbeidene som ligger til grunn for disse to forslagene. Det fremgår mer om bakgrunnen i kapittel 10 og 11.