19 Økonomiske og administrative konsekvenser
19.1 Diskrimineringsloven om seksuell orientering
Departementets forslag innebærer endringer ved at virkeområdet for forbud mot diskriminering utvides fordi vernet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering utvides til alle samfunnsområder og fordi de nye diskrimineringsgrunnlagene kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk innføres.
Loven vil gjelde en relativt begrenset gruppe. Det finnes ingen sikre tall på hvor mange vi kan regne som lesbiske, homofile, bifile og transpersoner. En av grunnene er at vi ikke har undersøkelser som er omfattende nok og representative nok. En annen grunn er at det kommer an på hvem som defineres inn i de ulike kategoriene. Vi kan anslå at mellom 100 000 og 425 000 mennesker kan regnes som lesbiske, bifile og homofile i Norge i dag, at det er mellom 15 000 og 20 000 transpersoner og transseksuelle, og 600-800 personer som har eller har hatt intersextilstander. Antallet som regner seg som intersexpersoner er ikke kjent.
Nytten vurderes imidlertid å være stor for dem som utsettes for diskriminering. Samtidig må de etiske aspektene ved likebehandling og likeverd vektlegges som en del av nytteverdien.
Lovendringen betyr at næringslivet, organisasjoner, skoler, idrettslag mv. vil få plikt til å la være å diskriminere. Dette innebærer ikke økte kostnader.
Videre får offentlige myndigheter, alle offentlige arbeidsgivere, private arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte og arbeidslivets organisasjoner plikt til å arbeide aktivt for å fremme lovens formål. Arbeidsgivere som har aktivitetsplikt får plikt til å redegjøre for planlagte og iverksatte tiltak i årsberetning eller årsbudsjett. Det skal ikke redegjøres for den faktiske tilstanden når det gjelder arbeidstakernes seksuelle orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.
Departementet legger til grunn at utvidelsen av aktivitets- og redegjørelsesplikten ikke innebærer vesentlige kostnader. Offentlige myndigheter, arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner har allerede etablert systemer for å håndtere aktivitets- og redegjørelsespliktene som følger av likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Ved gjennomføring av aktivitets- og redegjørelsesplikten i diskrimineringsloven om seksuell orientering kan en derfor bygge på eksisterende rutiner.
Econ Pöyry gjorde en samfunnsøkonomisk analyse av Diskrimineringslovutvalgets forslag til endringer av aktivitetsplikten i NOU 2009: 14 (utvidelse av plikten til å gjelde seksuell orientering, politisk syn og alder, aktivitetsplikt for alle arbeidsgivere, konkretisering av plikten, implementering av plikten i virksomhetenes HMS-system og håndheving av Arbeidstilsynet), jf. NOU 2009: 14 kapittel 29.2.1.3 side 357. Utvalget konkluderte på bakgrunn av Econ Pöyrys analyse med at forslaget om endring i aktivitetsplikten kun ville få minimale økonomiske konsekvenser for virksomhetene.
Det antas at lovendringen kan føre til noen flere saker hos Likestillings- og diskrimineringsombudet og -nemnda som skal håndheve loven. Det legges til grunn at dette håndteres innenfor gjeldende budsjettrammer.
19.2 Nye regler om oppreisning og erstatning
Departementet foreslår at alle diskrimineringslovene og arbeidsmiljølovens kapittel om diskriminering får regler om objektivt ansvar for oppreisning og erstatning ved diskriminering i arbeidslivet og vanlig uaktsomhetsansvar for oppreisning og erstatning ved diskriminering utenfor arbeidslivet.
Dette betyr at likestillingslovens skyldkrav ved oppreisning på andre områder enn arbeidslivet, endres til vanlig uaktsomhet. Videre betyr det at diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og arbeidsmiljøloven endres slik at skyldkravet ved erstatning i arbeidslivet endres til objektivt ansvar.
Forslaget vil ikke gi vesentlige økte administrative eller økonomiske byrder for staten, fylkeskommuner, kommuner, næringsliv eller enkeltpersoner.
Det må antas at arbeidsgivere i offentlig og privat sektor i noen flere tilfeller enn i dag må betale erstatning ved diskriminering på grunn av etnisitet, nedsatt funksjonsevne og seksuell orientering, alder mv., og at offentlige myndigheter, private virksomheter og enkeltpersoner i noen flere tilfeller enn i dag må betale oppreisning ved diskriminering på grunn av kjønn på andre områder enn i arbeidslivet.
En nytteeffekt vil være at arbeidsgivere og andre skjerper sin aktsomhet slik at diskriminering unngås.
19.3 Opplysningsplikt om lønn
Departementet foreslår en rett for arbeidstaker til å få lønnsopplysninger ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Denne retten lovfestes i diskrimineringslovene. Større åpenhet om lønn har som mål å gi bedre håndheving av forbudet mot diskriminering.
Styrket vern mot lønnsdiskriminering kan få samfunnsøkonomiske konsekvenser, og noen økonomiske og administrative konsekvenser for den enkelte virksomhet.
19.3.1 Økonomiske og administrative konsekvenser for arbeidsgiver
Tillitsvalgte har allerede innsyn i lønn i forbindelse med lønnsforhandlinger. I statlige, kommunale og fylkeskommunale virksomheter er opplysninger om lønn offentlige for alle arbeidstakere. Dette gjelder imidlertid bare bruttolønnen, og ikke kriteriene for lønnsfastsettelsen.
Det kan ikke utelukkes at en plikt for arbeidsgivere til å opplyse om lønn ved mistanke om lønnsdiskriminering vil kunne innebære noe administrativt merarbeid for virksomhetene. Dette gjelder først og fremst i privat sektor. Det lar seg ikke anslå hvor store disse utgiftene vil bli. Det antas imidlertid at forslaget ikke vil ha administrative konsekvenser av vesentlig betydning.
Åpenhet om lønn skal være et verktøy for likelønn og kan følgelig få konsekvenser for kvinners lønnsutvikling. Forslaget kan derfor innebære økte personalkostnader for arbeidsgiver dersom det fremmes nye lønnskrav eller det viser seg at avlønningen er i strid med retten til likelønn. Arbeidsgiver kan velge flere måter å møte nye lønnskrav på, enten ved å øke personalkostnadene eller ved omdisponering innen eksisterende budsjettrammer. Det lar seg ikke gjøre å anslå størrelsen på eventuelle økte personalkostnader.
19.3.2 Samfunnsøkonomiske konsekvenser
Det vil fortsatt være partene i forhandlinger som bestemmer lønn, og ikke domstoler og jurister. En ny plikt for arbeidsgiver til å gi opplysninger om lønn ved mistanke om diskriminering vil ikke endre balansen mellom retten til likelønn og retten til frie forhandlinger og det norske systemet for lønnsdannelse.
Opplysninger om egen lønn i forhold til en kollegas lønn kan imidlertid gi kvinner en sterkere rolle i lokale lønnsforhandlinger. Med åpenhet og kunnskap om egen og andres lønn blir det lettere å argumentere og å oppnå resultater gjennom forhandlinger. Dette er en legitim konsekvens og i tråd med prinsippene for fri lønnsdannelse gjennom forhandlinger.
Konsekvenser for arbeidstilbud og lønnsdannelse
I tillegg til målet om å hindre lønnsdiskriminering, vil en reduksjon av lønnsforskjellene ha mange typer konsekvenser for økonomien og arbeidsmarkedet. Slike konsekvenser er knyttet til arbeidstilbud og lønnsdannelse.
En analyse utført av Statistisk sentralbyrå (SSB) i 2008 viste at dersom kvinner og menn får samme lønnsmessige avkastning av utdanning og erfaring, så vil kvinners arbeidstilbud og lønn øke.
Det var på oppdrag av Likelønnskommisjonen at SSB gjennomførte en analyse av konsekvensene av et forslag om innstramming av håndhevingen av likelønnsbestemmelsen i Lov om likestilling mellom kjønnene (NOU 2008: 6 Kjønn og lønn, Vedlegg 2. Virkninger av to tiltak for mindre lønnsforskjeller mellom kvinner og menn). Likelønnskommisjonen foreslo blant annet en styrking av Likestillings- og diskrimineringsombudet, presisering av innholdet i plikten til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling, herunder likelønn, og en plikt til å utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn og stillingsgrupper.
Utgangspunktet var at en styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven vil føre til at kvinner og menn får likere lønn når denne er korrigert for utdanning, erfaring og ansvar. Lønnsforskjellene kan reduseres på tre måter: 1) kvinnene får økt lønn, 2) mennene får redusert lønn eller det kan skje en 3) kombinasjon av variantene 1) og 2).
SSB viste til at vi ikke har noen modell eller analyseresultater som viser hvor mye lønnsgapet vil bli redusert av å håndheve en skjerpelse av loven. SSB gjennomførte derfor analysen ved hjelp av et sett med simuleringer (mikrosimuleringsmodellen LOTTE-Arbeid) som tar utgangspunkt i lønnsutjevning mellom kvinner og menn.
Modellen kan ikke tallfeste hva som faktisk vil skje som følge av en styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten, men det ble lagt til grunn at lønnsgapet reduseres ved at kvinners timelønn øker.
SSB legger også vekt på usikkerheten rundt anslagene, særlig fordi det er vanskelig å tallfeste likelønnsgapet.
Analysene viste at kvinners lønn vil øke mellom 12 og 18,8 prosent. I den første varianten med en økning på 12 prosent får alle kvinner samme prosentvise økning. I den andre varianten varierer kvinners lønnsøkning med utdanning og (potensiell) yrkeserfaring på samme måte som for menn. Kvinner med høy utdanning og lang yrkeserfaring får derved større lønnsvekst enn de med kortere utdanning og erfaring.
Analysen vurderer virkningen på arbeidstilbudet av at kvinner får samme avkastning av utdanning og erfaring som menn, uavhengig av sektor og bedrift. Med arbeidstilbud menes det antall timer personene ønsker å arbeide gitt timelønn og andre variabler som har betydning for individenes tilpasning i arbeidsmarkedet. Økt timelønn kan gi to effekter. Økt timelønn kan føre til at en person arbeider mindre for å oppnå en viss inntekt, og inntektseffekten trekker i retning av redusert arbeidstilbud. En annen effekt kan være at når timelønnen øker, går prisen på fritid opp og trekker i retning av redusert fritid og økt arbeidstilbud. SSB skriver at parameterestimatene i LOTTE-Arbeid innebærer at denne siste effekten (substitusjonseffekten) dominerer over inntektseffekten. Det vil si at økt timelønn trekker i retning av økt arbeidstilbud. Økt lønn for kvinner tilsier at kvinners samlede arbeidstilbud øker. Samtidig viser estimeringsresultatene at når kvinner får økt lønn, vil dette føre til en svak reduksjon i mannlige partneres arbeidstilbud dersom kvinnene er gift eller samboende.
Analysen viste at full likestilling med hensyn til avkastning av utdanning og erfaring vil føre til en økning i kvinners arbeidstilbud mellom 2,8 og 4 prosent.
En separat analyse av offentlig sektor viser at dersom kvinner får samme avkastning av utdanning og erfaring som menn, vil arbeidstilbudet øke med 1,1 prosent, mens lønna vil øke med 6,3 prosent.
19.4 Utvidet saksbehandlingskapasitet for nemnda
Likestillings- og diskrimineringsnemnda har i dag ti møter årlig og behandler om lag fem saker per møte. Departementet legger til grunn at endringsforslagene i diskrimineringsombudsloven og diskrimineringsombudsforskriften innebærer at antallet møter i nemnda økes til om lag femten i året. Det betyr at nemnda vil kunne behandle opp til 50 prosent flere saker enn i dag. Forslagene innebærer noe økte kostnader ved at det blir flere møter i nemnda. Det vil utgjøre om lag 220 000 kroner per år. Dette vil være kostnader til mer møtegodtgjørelse samt andre møteutgifter knyttet til nemndsmøtene.
Departementet vurderer at forslagene samlet ikke medfører vesentlige økonomiske og administrative kostnader for Likestillings- og diskrimineringsnemnda.