6 Departementets vurderinger
6.1 Overordnet sammenligning av forordning (EF) nr. 80/2009 og forordning (EØF) nr. 2299/89
Departementet legger til grunn at Stortinget i realiteten tok stilling til om det er akseptabelt at forordning (EF) nr. 80/2009 blir norsk rett ved å slutte seg til regjeringens tilråding i Prop. 48 S (2015–2016). Men for fullstendighetens skyld er det ønskelig med en kortfattet sammenligning mellom ny og gammel forordning her også.
Som det fremgår av kapittel 2 er hovedformålet med den nye forordningen å tilpasse reguleringen til endringer i flyselskapenes forretningspraksis. Den viktigste årsaken er den stadig større betydning salg av billetter via flyselskapenes egne nettsider har, og den reduserte betydningen salg via reservasjonssystemene dermed får. I tillegg virker det troverdig at faren for usaklig forskjellsbehandling blir redusert når transportørene ikke lenger eier andeler i systemleverandørene.
Formålet med den nye forordningen er det samme som den gamle forordningen – å sikre virksom konkurranse mellom reservasjonssystemene, og dermed mellom de transportørene som formidler sine billetter gjennom dem. Den nye forordningen tar konsekvensen av at når virkeligheten forandrer seg, så må formålet nås på en annen måte.
Den nye forordningen inneholder færre og enklere bestemmelser. Den innebærer derfor både en fornuftig forenkling og et pedagogisk fremskritt som det er grunn til å støtte.
Departementet tolker det lave antallet høringsuttalelser som et tegn på at det grunnleggende formålet med den nye forordningen ikke er omstridt. Ingen har uttalt at de ikke støtter innholdet i forordningens konkurranserettslige bestemmelser.
6.2 Valget av lovteknikk – inkorporasjonslov
I høringsforslaget gikk Samferdselsdepartementet inn for at forordning (EF) nr. 80/2009 skulle gjennomføres som forskrift, med unntak av de bestemmelsene i forordningen som etter norsk lovtradisjon bør ha lovs karakter. Særlig viktig er bestemmelsen som gir EU-kommisjonen (for EFTA-landenes del – ESA) hjemmel til å ilegge foretak økonomiske reaksjoner (tvangsmulkt og overtredelsesgebyr slik disse begrepene normalt blir brukt i norsk rett) for manglende etterlevelse av de materielle bestemmelsene i forordningen og plikten til å gi korrekt og fullstendig informasjon.
Begrunnelsen for den foreslåtte lovteknikken var at man slipper å foreta lovendring ved gjennomføring av mindre endringer i forordningen slik man må dersom hele forordningen er gjort til lov.
Justis- og beredskapsdepartementet påpeker i sin høringsuttalelse at den tilnærmingen som er foreslått i høringsnotatet ikke vil tilfredsstille kravet i EØS-avtalen artikkel 7 om at forordninger skal gjennomføres «som sådan». Justis- og beredskapsdepartementet sier følgende:
«Vi viser til at i henhold til EØS-avtalen artikkel 7 skal forordninger gjennomføres i norsk rett «som sådan». Det forutsetter at forordningen gjennomføres ved inkorporasjon. Det følger videre av kravet til gjennomføring i artikkel 7 at det er en ytterst begrenset adgang til å supplere inkorporasjonsbestemmelsen med å gjenta deler av forordningsteksten direkte i loven. Den klare hovedregelen er at denne fremgangsmåten ikke skal benyttes. Samferdselsdepartementet uttaler i høringsnotatet på s. 7 at det er nødvendig med en «dobbeltregulering» ettersom forordningen skal inkorporeres i en forskrift. Ved at deler av forordningsteksten omskrives i loven, mens resten inkorporeres i forskrift, vil forordningsbestemmelsen måtte tolkes i lys av lovbestemmelsene. Tilnærmingen vil ikke tilfredsstille kravet til gjennomføring «som sådan» i artikkel 7. Dersom forordningen har bestemmelser som etter sitt innhold bør gjennomføres på lovs nivå, må inkorporeringen skje direkte i lov.»
Samferdselsdepartementet oppfatter argumentene i Just- og beredskapsdepartementets høringsuttalelse som absolutte juridiske krav, og har derfor valgt å legge til grunn at hele forordningen må inkorporeres som lov.
Muligheten til å fastsette supplerende lovbestemmelser er ifølge høringsuttalelsen «ytterst begrenset». Det endelige lovforslaget forutsetter at det er nødvendig med noen få supplerende bestemmelser, men at disse avgrenses etter de samme prinsippene som i gjeldende reservasjonslov.
6.3 EFTAs overvåkingsorgans myndighet til å ilegge økonomiske reaksjoner overfor norske foretak
De politisk-konstitusjonelle sidene av denne myndigheten behandles i Prop. 48 S (2015–2016). Her omtales noe mer regeltekniske sider.
Artikkel 15 i forordning (EF) nr. 80/2009 har i hovedsak samme innhold som artikkel 16 i forordning (EØF) nr. 2299/89. Begge bestemmelser hjemler økonomiske sanksjoner i to tilfeller – ved manglende etterlevelse av plikten til å gi opplysninger og ved manglende etterlevelse av de materielle, konkurranserettslige bestemmelsene i forordningene.
I det sistnevnte tilfellet er det naturlig å omtale reaksjonen som et overtredelsesgebyr. Den er en administrativ sanksjon mot et regelbrudd som allerede har funnet sted. I det førstnevnte tilfellet er det noe mer uklart hva formålet med reaksjonen er. Dersom man velger å konsentrere seg om reaksjonens evne til å fremtvinge etterlevelse av opplysningsplikten fremover i tid er det mer naturlig å omtale reaksjonen som tvangsmulkt. Dersom man velger å konsentrere seg om reaksjonen som en sanksjon mot manglende etterlevelse av et pålegg om å gi opplysninger som tidligere er gitt, er det naturlig å forstå den som et overtredelsesgebyr. I samme retning trekker det faktum at både den gamle og den nye bestemmelsen krever at det foreligger skyld i form av forsett eller uaktsomhet. Vi viser til de terminologiske drøftelsene i sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003: 15 Fra bot til bedring.
Både den gamle og den nye bestemmelsen inneholder et tak på hvor stor den økonomiske reaksjonen kan være. For så vidt gjelder brudd på de materielle bestemmelsene i forordningene setter begge forordninger taket på reaksjonen til maksimalt 10 prosent av foretakets omsetning i foregående regnskapsår. For så vidt gjelder brudd på opplysningsplikten fastsetter den gamle forordningen en ramme for reaksjonen på fra 1 000 ECU til 50 000 ECU. Den nye forordningen inneholder kun et tak på 1 prosent av foretakets omsetning foregående regnskapsår. Hvilken av de to forordningene som er strengest vil avhenge av forholdene i det enkelte tilfellet. Hovedinntrykket er at forskjellen er et spørsmål om regelteknikk.
6.4 Kontroll med etterlevelse av forordningen
Gjeldende reservasjonslov etablerer et håndhevelsessystem som omfatter både overnasjonale og nasjonale håndhevingsmyndigheter. Det henger sammen med at håndhevingen etter gjeldene lov blant annet skal skje ved hjelp av fysiske inspeksjoner på forretningsstedet til det foretaket som er gjenstand for kontroll. Da er det nødvendig at nasjonale myndigheter medvirker.
Den nye forordningen innebærer at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og EFTA-domstolen vil være de eneste myndighetsorganene som har håndhevelsesroller, og at all kontroll skjer skriftlig. I stedet legges det vekt på at disse organene skal kunne bygge sine vurderinger på opplysninger som fremgår av rapporter utarbeidet av en uavhengig revisor. I siste instans kan EFTAs overvåkingsorgan kreve at den revisoren foretaket selv har valgt blir byttet ut. Systemet fremgår av forordningens artikkel 12. Se også samspillet mellom denne bestemmelsen og de generelle prosedyre- og saksbehandlingssystemene i artikkel 16.
Dette innebærer at de bestemmelsene i gjeldende reservasjonslov som legger oppgaver til Konkurransetilsynet ikke blir videreført. De bestemmelsene om oppgavefordeling mellom nasjonale organer som fremgikk av den nå opphevede forskriften av 23. juni 2000 nr. 584 om håndheving av EØS-avtalens regler om edb-baserte reservasjonssystemer for passasjertransport mv. er etter dette ikke aktuelle å gjeninnføre. Se omtalen av forskriften i kapittel 3.