12 Plan- og bygningsloven

12.1 Innledning

Hvordan situasjonen i Ukraina vil utvikle seg, er usikkert. Det samme gjelder hvor mange fordrevne som kommer til Norge på grunn av krigen, og når retur er mulig. Det er viktig å legge til rette for at personer som er fordrevet fra eget land, skal kunne leve fullverdige og gode liv mens de er i Norge. Dette krever at myndighetene på kort tid kan fremskaffe et tilstrekkelig antall av blant annet boliger, barnehageplasser og skoleplasser. Plan- og bygningsloven er ikke utformet med tanke på å løse akutte situasjoner. Det er behov for å gjøre tilpasninger i regelverket som vil gi kommunene mulighet til å fravike plan- og bygningsloven for å sikre at nødvendige tiltak kan bli iverksatt raskt og effektivt, blant annet for å sikre tilstrekkelig med boliger.

12.2 Gjeldende rett

Etter plan- og bygningsloven skal oppføring, plassering og endret bruk (bruksendring) av bygninger vurderes av kommunen gjennom søknader om tillatelse etter § 20-2, jf. § 20-1, og om nødvendig også søknader om dispensasjon fra loven eller arealplaner eller om endring av slike planer, jf. §§ 19-2 og 12-14.

De fleste søknader om tillatelse behandles etter de ordinære saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven. Dette innebærer blant annet at naboer og gjenboere skal ha minst to uker til å komme med merknader til søknad om tillatelse til bruksendring eller dispensasjon, jf. § 21-3.

Kommunen har i utgangspunktet tolv uker på å behandle søknader som omfatter både søknad om bruksendring og dispensasjon fra plan eller krav i loven (for eksempel tekniske krav eller krav til avstand fra nabogrense), jf. § 21-7.

Er tiltaket avhengig av tillatelse eller samtykke fra andre sektormyndigheter, for eksempel Arbeidstilsynet eller vegmyndighetene, har disse fire uker på å gi tillatelse eller samtykke, jf. § 21-5 tredje ledd. Denne fristen kommer i tillegg til tolvukersfristen. Kommunen kan ikke gi igangsettingstillatelse før et slikt samtykke eller en slik tillatelse foreligger, jf. § 21-5 første ledd.

Vedtak etter plan- og bygningsloven kan påklages. Klagefristen er tre uker fra man er gjort kjent med vedtaket. Kommunen har åtte uker på å forberede og oversende klagen til statsforvalteren, som så har tolv uker på å behandle og avgjøre saken, jf. byggesaksforskriften § 7-1, jf. plan- og bygningsloven § 21-8.

Det er i tillegg en rekke tekniske krav som må oppfylles. Ved tidsbestemte bruksendringer, selv kortvarige, må bygningen eller den delen av bygningen som skal endres, i utgangspunktet oppfylle dagens krav i plan- og bygningsloven og forskrift 19. juni 2017 nr. 840 om tekniske krav til byggverk (byggteknisk forskrift).

Loven har ikke egne særregler som sikrer raskere prosesser ved kriser eller ekstraordinære situasjoner. Er det for eksempel behov for å ta i bruk en idrettshall til asylmottak, et kontorlokale til skole, en hytte til bolig eller tilsvarende, krever dette søknad om tillatelse og ofte også dispensasjon fra plan. Dette gjelder selv om den endrede bruken er ment å være kortvarig for å dekke et akutt behov.

Plassering av midlertidige bygninger, som for eksempel modulbygg, paviljonger, brakker og telt, er unntatt fra krav til søknad og tillatelse dersom de ikke skal stå lenger enn to måneder, jf. plan- og bygningsloven § 20-5 tredje ledd. Er det behov for plassering utover dette, kreves søknad om tillatelse, jf. § 20-2.

Dersom en arealplan har forbud mot plassering av midlertidige bygninger, vil det være nødvendig å søke om dispensasjon fra planen, uavhengig av hvor kort eller lenge bygget skal stå.

12.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en tidsbegrenset beredskapshjemmel i plan- og bygningsloven § 20-9, som gir kommunene adgang til å gjøre unntak fra krav om søknad om tillatelse og arealplan for oppføring av bolig, tidsbestemt bruksendring av eksisterende bygninger og plassering eller oppføring av midlertidige bygninger som skal brukes til innkvartering av asylsøkere og andre utlendinger som Utlendingsdirektoratet gir botilbud til, omsorgssenter for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år, barnehage, skole og bolig. Den foreslåtte bestemmelsen er utformet langt på vei tilsvarende som den tidligere beredskapshjemmelen i plan- og bygningsloven for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19.

Forslaget til bestemmelse inneholdt også en forskriftshjemmel. Forslag til midlertidig forskrift om unntak fra plan- og bygningsloven for å håndtere høye ankomster av fordrevne fra Ukraina ble sendt på høring samtidig.

Etter forslaget til § 20-9 skal ikke plan- og bygningsloven § 1-6 andre ledd gjelde. Dette innebærer at oppføring av bygning, tidsbestemt bruksendring eller plassering av midlertidige bygninger til de aktuelle formålene kan gjennomføres uavhengig av plangrunnlag og planbestemmelser. Mest aktuelt vil det trolig være å gjennomføre midlertidige tiltak i strid med arealplaner. Eksempel på dette kan være tidsbegrenset bruksendring av hytte til bolig i område regulert til fritids- og turistformål, eller midlertidig plassering av skolepaviljong på område regulert til friareal og med forbud mot midlertidige tiltak.

Departementet foreslo at kommunene skal avslå anmodning om unntak dersom de vurderer at bygningen utgjør fare for liv og helse, eller dersom tiltaket kan føre til fare for skade på miljøet eller kulturminner eller tap av naturmangfold eller dyrkbar eller dyrket jord, eller dersom det kan vanskeliggjøre gjennomføring av plan.

Forslaget er i første rekke ment for midlertidige tiltak. Siden situasjonen er uforutsigbar, og det kan være behov for å bosette svært mange personer, åpnet forslaget for at kommunene også kan gi unntak for å oppføre nye, varige boliger. Dette er boliger som i første rekke vil være standardiserte bygningstyper slik at de kan oppføres raskt og til lave kostnader. Departementet understreket i høringsnotatet at minimumskravene i byggteknisk forskrift vil gjelde fullt ut for denne type bygg.

Hovedutfordringen for oppføring av nye boliger vil gjerne være forholdet til arealplaner. Den foreslåtte beredskapsbestemmelsen åpner for å kunne sette til side både arealformål og planbestemmelser. Dersom kommunen vurderer å gi unntak for varig oppføring av nye bygninger til boligformål, understreket departementet viktigheten av at dette først og fremst skjer i områder som kommunen allerede har avsatt til eller vurdert som aktuelle for boligformål.

For de midlertidige tiltakene, det vil si midlertidig bruksendring og midlertidig plassering av bygninger som paviljonger, brakker og lignende, kan kommunene etter forslaget innvilge unntak med varighet inntil to år. Det var videre foreslått at kommunene skulle kunne forlenge varigheten én gang, med den konsekvens at den totale varigheten av tiltaket ble fire år.

12.4 Høringsinstansenes syn

Departementet mottok totalt 23 høringssvar. Flertallet av høringsinstansene som uttalte seg om forslaget til beredskapsbestemmelse i plan- og bygningsloven, var i det alt vesentligste positive til forslaget. Seks av høringsinstansene hadde ingen merknader til forslaget.

Asker kommune er i utgangspunktet positiv til de foreslåtte endringene, som de mener er nødvendige for å sette kommunene i stand til å ta imot et stort antall fordrevne fra Ukraina. Kommunen anbefaler derimot ikke at bestemmelsen åpner for permanent bebyggelse.

Bergen kommune er positiv til forslaget og mener det gir kommunen tilstrekkelig handlingsrom og fleksibilitet til å skaffe nok boliger i en tid hvor kommunene forbereder seg på en situasjon med omfattende ankomster. Bergen kommune ber likevel departementet være særlig oppmerksom på hensynet til personsikkerhet når det legges til rette for å opprette midlertidig tilbud om innkvartering, og anbefaler at det fortrinnsvis bør brukes bygninger som allerede er godkjent for beboelse eller overnatting, ettersom dette er arealer hvor hensynet til personsikkerhet er ivaretatt. Bergen kommune ser videre positivt på forslaget om unntak for oppføring av nye boliger, men understreker at disse må innfri minimumskrav i teknisk forskrift. Bergen kommune peker også på at boligene må ha gode kvaliteter i seg selv, samtidig som utearealene må ha tilstrekkelig gode kvaliteter. Dette er særlig viktig med tanke på at mange av de som ankommer, er barn.

Oslo kommune er positiv til bestemmelsen fordi den vil gi handlingsrom og smidige prosesser i kommunen for å få til en rask innkvartering av flyktninger og personer under midlertidig kollektiv beskyttelse. Disse vil også sikres nødvendig sosial infrastruktur. Oslo kommune er derimot skeptisk til at private tilbydere likestilles med offentlig myndigheter, og mener det kan gi en bedre sikkerhetsventil at anmodninger om unntak begrenses til å komme fra offentlig myndighet. Oslo kommune mener videre det er behov for en presisering av om loven kun kommer til anvendelse ved oppføring av bygninger når området er avsatt til bebyggelse og anlegg, eller om dette kravet kun gjelder visse bygningstyper eller bruk. På den måten får kommunen informasjon og kan føre statistikk over antall flyktninger som skal innkvarteres.

Skien kommune slutter seg til forslaget, men mener at formuleringen i § 20-9 fjerde ledd tillegger kommunen en forpliktelse som kan være tilnærmet umulig å oppfylle. Skien kommune foreslår derfor en alternativ formulering: «Ved avslag plikter kommunen etter evne samtidig å foreslå andre egnede bygninger.»

Statsforvalteren i Agder ser behovet for å sikre raske prosesser for å dekke behovet for innkvartering, bosetting og tilbud om barnehage og skole i den krevende situasjonen som har oppstått, og er i det vesentlige enig i departementets forslag til endringer. Statsforvalteren er likevel skeptisk til forslaget om å åpne for permanente bygg, da det etter deres syn ofte vil være mer krevende å utrede konsekvenser av permanente tiltak. Statsforvalteren mener derfor at det bør vurderes om det kan fastsettes lengre frister for kommunenes behandling av slike saker, både av hensyn til kvaliteten på saksbehandlingen og muligheten for medvirkning.

Statsforvalteren i Oslo og Viken gir ikke uttrykk for om de er positive eller negative til forslaget. Statsforvalteren viser til at de skal bidra til at regjeringens miljø- og arealpolitikk blir gjennomført på regionalt og lokalt nivå, og anbefaler derfor kommunene at de også i saker etter § 20-9 gir berørte statlige og regionale myndigheter anledning til å bli hørt i saker som berører deres fagområde. Statsforvalteren tar, som statlig høringspart, til orde for at de vil kunne legge til rette for hurtig saksbehandling, slik at de nasjonale interessene fortsatt blir ivaretatt uten at det går på bekostning av saksbehandlingstid og kommunalt selvstyre.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har ingen innvendinger mot forslaget, og støtter at myndigheten til å gjøre unntak gis til kommunene. DSB forutsetter at dersom kommunene gir unntak fra kravet om dispensasjon fra eller utarbeidelse av arealplan, vil hensynet til berørte offentlige myndigheter ivaretas.

Folkehelseinstituttet uttrykker forståelse for behovet for den foreslåtte endringen i plan- og bygningsloven og en ny forskrift. De ber likevel om at det går frem av forarbeidene at folkehelselovens kapittel 3 om miljørettet helsevern og de to forskriftene om miljørettet helsevern ligger fast. Folkehelseinstituttet mener det vil være viktig for at kommunen, gjennom krav til aktuelle lokaler, tilsyn med lokalene og driften samt muligheten til å kreve rettinger ved behov, kan bidra til at lokalene ikke gir helseskader eller helsemessig ulempe.

Riksantikvaren er tilfreds med at kulturminner er omtalt i presiseringen om unntak i forslaget til midlertidig endring i plan- og bygningsloven § 20-9 andre ledd.

Utlendingsdirektoratet gir blant annet uttrykk for at det er viktig for dem å kunne etablere innkvartering raskt, og det er derfor behov for en smidig prosess. UDI uttaler at det er avgjørende for dem og driftsoperatørene at kommunene behandler sakene så raskt som mulig, og at unntaket gis så lang varighet som mulig. UDI ønsker at forslaget skal åpne for at også driftsoperatørene kan sende anmodning.

UDI trekker frem at det er store kostnader forbundet med å etablere innkvarteringer for asylsøkere, og at det å starte etablering av innkvartering uten vedtak fra kommunen vil kunne innebære en høy risiko for UDI og driftsoperatørene. UDI gir uttrykk for at den beste løsningen vil være at dersom kommunen ikke treffer vedtak innen fristen, kan det anses som en stilltiende aksept fra kommunens side, eller subsidiært at når fristen er oversittet, skal det regnes som et avslag som kan påklages. UDI peker videre på at de har behov for at innkvarteringer som er etablert, kan eksistere så lenge det er behov for disse, da det er lite hensiktsmessig å etablere innkvarteringer som kun kan ha kort varighet. De foreslår at det presiseres i forarbeidene at kommunene som hovedregel bør innvilge tillatelse i tråd med anmodningens opplysninger om varighet.

KS mener plan- og bygningsloven fungerer godt som den er, men anerkjenner at det kan oppstå ekstraordinære situasjoner som tilsier at de ordinære prosessene settes til side. KS mener det bør komme frem tydeligere i loven hvilke kriterier som ligger i «nødvendig». Ifølge KS må et sentralt kriterium være at det ikke finnes aktuelle alternativer som medfører mindre ulemper. KS stiller også spørsmål ved om det er tatt høyde for potensielle konsekvenser av at ansvaret som vanligvis tilligger ansvarlige foretak, kan bli tillagt tiltakshaver, som ikke nødvendigvis innehar den kompetansen det normalt stilles krav om. Av hensyn til lovens anvendelighet foreslår KS at § 20-9 eksplisitt angir at tiltakshaveren uansett har ansvar for at vilkårene for unntak er oppfylt. KS mener at klare og koordinerte frister må på plass. Ettersom det ikke er lagt opp til en mulighet for forlengelse av saksbehandlingsfristen, mener KS at syv kalenderdager er en mer riktig frist enn de fem kalenderdagene foreslått i høringsnotatet.

Det er foreslått at det kan gis unntak for to år med mulighet for forlengelse. KS mener det ikke synes å være grunnlag for departementets forslag om forlengelse av unntaket når det kan gis unntak for to år, og lovbestemmelsen har en foreslått varighet til 1. juli 2023. KS peker også på at det bør fremgå av loven hvilke konsekvenser som gjør seg gjeldende når varigheten av vedtaket om unntak utløper, og når loven og tilhørende forskrifter opphører å gjelde. KS foreslår at det blant annet presiseres i loven at en eventuell forlengelse etter lovens utløp forutsetter en ordinær søknad og saksbehandling.

KS ser at kommunen kan bidra når det gjelder alternative bygg, og at dette ikke bør være begrenset til å gjelde hastetilfellene. KS foreslår at et generelt krav ved avslag formuleres slik: «Ved avslag bør kommunen så langt det er mulig orientere om alternative eiendommer eller byggverk kommunen kjenner til.»

KS er skeptisk til at forslaget åpner for oppføring av varige boligbygg i områder som ikke er regulert til dette eller har dette som arealformål, og til at boligene kan ha en lavere standard enn det som normalt aksepteres. Til tross for dette mener KS at det i ekstraordinære situasjoner og nødstilfeller likevel må kunne åpnes for at de ordinære prosessene settes til side, og at hensynet til rask håndtering i krisesituasjoner må veie tyngst. Av samme årsak mener KS at det bør komme klarere frem i § 20-9 at terskelen skal være særlig høy for permanente tiltak.

Norges Røde Kors uttrykker bekymring for at kravene til bygg som skal benyttes til innkvartering, senkes, da det kan påvirke helse, miljø og sikkerhet til flyktninger eller personer under midlertidig kollektiv beskyttelse som ankommer. Ifølge Norges Røde Kors har Norge god kapasitet til å huse personer som ankommer landet, og de advarer mot å redusere standarden på innkvarteringen så det går ut over livskvaliteten til flyktninger og personer under midlertidig kollektiv beskyttelse.

Advokatforeningen mener at en klagefrist på kun tre dager vil bli for krevende å oppfylle, og anbefaler at klagefristen økes til en uke. Advokatforeningen anbefaler også at det gjøres endringer i reglene om klage, samt klargjøres hvordan permanente bygg som er oppført etter unntaksreglene, skal bringes i samsvar med de ordinære reglene når behovene for unntak ikke lenger er til stede. Advokatforeningen mener også at det bør vurderes å vedta nye permanente beredskapshjemler i plan- og bygningsloven som åpner for særskilte saksbehandlingsregler mv. til bruk i enkelte forhåndsdefinerte beredskapssituasjoner.

Boligprodusentenes Forening støtter høringsforslaget. For ny, varig bolig beregnet på fordrevne fra Ukraina anbefaler foreningen at det presiseres at tiltaket skal tilfredsstille krav i byggteknisk forskrift, at alle fagområder i tiltaket skal være belagt med ansvar, at dokumentasjon for oppfyllelse av krav og ansvarsdokumentasjon skal foreligge hos tiltakshaver, at tiltaket kan tas i bruk når tiltakshaver sender inn søknad om midlertidig brukstillatelse eller ferdigattest, og at kommunen deretter fatter vedtak om brukstillatelse og ferdigattest.

Byggenæringens Landsforening (BNL) er positive til de foreslåtte endringene i plan- og bygningsloven som har til hensikt å avhjelpe konsekvenser av høy ankomst av fordrevne fra Ukraina, under den forutsetning at krav i byggteknisk forskrift fortsatt skal oppfylles, at alle fagområder i tiltaket skal være belagt med ansvar, og at krav til dokumentasjon skal foreligge hos tiltakshaver.

Norsk Eiendom er positive til de foreslåtte endringene. De trekker frem at endringen i tiltakshavers ansvar er i tråd med forenklingsvurderingene, og at det er bra at det ikke legges opp til nye runder med dokumentasjon og søknader når unntaket oppheves.

MD Solutions AS, som er en driftsoperatør for Utlendingsdirektoratet, mener det må presiseres at det ikke kan stilles krav til innsending av erklæring av ansvarsrett fra foretak. Ifølge aksjeselskapet må det tydeligjøres at det er tiltakshaver som har det overordnede ansvaret for at tiltak oppfyller kravene i plan- og bygningsloven, og at unntak ikke skal utløse masse krav om ekstraordinær dokumentasjon for byggene, ihvertfall der det er ordinære branntilsyn, serviceavtaler på elektriske arbeider, nødlys og slokkeanlegg.

BoligMentoren – Norges Huseierforbund, Byggmesterforbundet, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Nye Veier, OBOS og Statsforvalteren i Innlandet hadde ikke merknader til forslaget.

12.5 Departementets vurdering

12.5.1 Innledning

I den grad det er mulig, bør de ordinære saksbehandlingsprosessene i plan- og bygningsloven følges, selv i ekstraordinære situasjoner. Når departementet fremmer forslag om beredskapsbestemmelse, har dette sammenheng med at dagens saksbehandlingsprosesser kan trekke ut i tid, noe som igjen kan medføre uforutsigbarhet ved høye ankomster av personer fordrevet fra Ukraina. I en ekstraordinær situasjon er det avgjørende at kommunene har nødvendige verktøy som sikrer at prosessene går raskt. Departementet har tillit til at kommunene gjør gode vurderinger knyttet til når det er nødvendig med raskere prosesser, og hvilke unntak som er nødvendige.

Etter en vurdering av de innkomne høringssvarene, opprettholder departementet i det alt vesentligste forslaget til beredskapsbestemmelse i plan- og bygningsloven § 20-9. Departementet har likevel funnet grunn til å foreslå enkelte endringer i lovforslaget på bakgrunn av de mottatte innspillene. For å sikre at beredskapsbestemmelsen blir mest mulig oversiktlig for brukerne, foreslår departementet å dele bestemmelsen i to. Selve beredskapsbestemmelsen reguleres i § 20-9, mens saksbehandlingsreglene skilles ut i ny § 20-10.

12.5.2 Generelt om forslaget

Etter forslaget kan kommunene gjøre unntak fra arealplan og krav om søknad om tillatelse for bygninger som skal brukes til innkvartering av asylsøkere og andre utlendinger som Utlendingsdirektoratet gir botilbud til, omsorgssenter for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år, barnehage, skole og boliger.

Adgangen til å gjøre unntak etter bestemmelsen er i første rekke ment for midlertidige tiltak. Med midlertidige tiltak menes tiltak med varighet inntil to år. Det er likevel nødvendig å ta høyde for at det kan være behov for å bosette svært mange personer. Mange steder i landet fører press i boligmarkedet til at det kan være vanskelig å skaffe nok boliger. Departementet mener derfor at det, som et nødvendig beredskapstiltak, bør åpnes for at kommunene også kan gi unntak for å oppføre nye, varige boliger. Bergen kommune og Oslo kommune er positive til dette forslaget, i tillegg til Boligprodusentenes Forening, Byggenæringens landsforening og Norsk Eiendom. Asker kommune og KS uttrykker derimot skepsis til denne delen av forslaget.

Departementet er enig med Bergen kommune i at så langt det er mulig, bør eksisterende bygninger brukes både for kortvarig innkvartering og mer permanent bosetting. Selv om forslaget åpner for å gi unntak for å kunne oppføre nye, varige boliger, er dette først og fremst ment som en sikkerhetsventil som kommunene kan ta i bruk dersom det ikke på annen måte er mulig å fremskaffe nok boliger. Departementet er således enig med KS i at dette bør komme tydelig frem, og departementet foreslår derfor å presisere dette i bestemmelsen. Departementet bemerker videre at det vil være opp til kommunene selv å vurdere om adgangen til å gi unntak for nye, varige boliger skal brukes. Ingen har rettskrav på at kommunen skal innvilge unntak. Departementet er også enig med Bergen kommune, Boligprodusentenes Forening, Byggenæringens Landsforening og Norsk Eiendom, som påpeker viktigheten av at minimumskravene i byggteknisk forskrift gjelder fullt ut for nye, varige boliger. Eventuelle nye boliger som oppføres, vil nok i første rekke være standardiserte bygningstyper, slik at de kan oppføres raskt og til lavere kostnader. Departementet understreker at minimumskravene i byggteknisk forskrift vil gjelde fullt ut for nye boliger. Dette er også viktig når det er tale om varige boliger med varig plassering. For det tilfellet at det oppføres nye boliger, vil disse i etterkant kunne gjenbrukes til andre formål, som for eksempel studentboliger, førstegangsetablerere eller vanskeligstilte. I og med at minimumskravene i byggteknisk forskrift gjelder fullt ut, har departementet vanskeligheter med å se at forslaget legger opp til dårligere kvalitet enn det som ellers aksepteres, slik KS gir uttrykk for.

Hovedutfordringen for oppføring av nye boliger vil gjerne være forholdet til arealplaner. De foreslåtte beredskapsbestemmelsene åpner for å kunne sette til side både arealformål og planbestemmelser. Det er likevel tatt inn en skranke om at det ikke kan gis unntak dersom det kan vanskeliggjøre gjennomføring av planer. Dersom kommunen gir unntak for varig oppføring av nye bygninger til boligformål, er det derfor viktig at dette fortrinnsvis skjer i områder som kommunen allerede har avsatt til eller vurdert som aktuelle for boligformål.

Unntaket er likevel utformet videre for å gi større fleksibilitet dersom områdene regulert til boligformål ikke strekker til for å imøtekomme behovet. Lovforslaget åpner derfor for å føre opp bygninger i områder avsatt til bebyggelse og anlegg etter plan- og bygningsloven § 11-7 første ledd nr. 1. Departementet forutsetter at kommunene utviser særlig forsiktighet med hensyn til plassering av bygninger i områder hvor det bør tas særlige hensyn til omgivelsene, for eksempel nær kulturminner, kirker, grav- og urnelunder mv.

Forslaget om å etablere mottak, omsorgssentre, barnehage og undervisning er ikke ment å ivareta kommersielle interesser. Unntak kan derfor i utgangspunktet bare gis på bakgrunn av skriftlig anmodning fra offentlige myndigheter. Dette kan være en kommunal, fylkeskommunal eller statlig myndighet. Private tilbydere innen barnehage, skole eller bolig kan også be om unntak dersom dette knytter seg til avlastning eller supplering av offentlige myndigheters oppgaver. De må i så fall legge frem en vurdering eller annen bekreftelse fra relevant offentlig myndighet som bekrefter at tiltaket er nødvendig.

Bestemmelsen gir ikke hjemmel til å rekvirere bruk av privateide byggverk eller disponere privat eiendom i en krisesituasjon. Slik rekvisisjon av bygninger kan mot erstatning gjennomføres etter sivilbeskyttelsesloven § 25 og helseberedskapsloven § 3-1, jf. § 1-5.

I den grad det vil være behov for å ta i bruk privat eiendom uten bruk av beredskapshjemler, må dette sikres enten gjennom frivillig avtale eller etter reglene om ekspropriasjon og forhåndstiltredelse i oreigningslova.

12.5.3 Kommunens myndighet

Departementet opprettholder forslaget om å videreføre ansvarsforholdet som allerede følger av plan- og bygningsloven, ved at myndigheten til å gjøre unntak gis til kommunene. Det er kommunene som har nødvendig lokalkunnskap og kompetanse, og det er også de som har oversikt over og ansvar for kritisk infrastruktur. Slik departementet ser det, vil det å videreføre gjeldende ansvarsforhold sikre mer effektive prosesser, i tillegg til at det bygger opp under nærhetsprinsippet om at kriser organisatorisk skal håndteres på lavest mulig nivå. Forslaget ivaretar også hensynet til det lokale selvstyret, jf. kommuneloven § 2-1.

Behandling av eventuelle klager foretas av statsforvalterne, som er gitt delegert myndighet etter plan- og bygningsloven § 1-9.

Skranker for unntak

I § 20-9 andre ledd er det foreslått enkelte skranker for å kunne gi unntak. Kommunen kan ikke gi unntak dersom det aktuelle tiltaket innebærer fare for liv og helse, eller det kan føre til skade på miljø, kulturminner, tap av naturmangfold, dyrket eller dyrkbar jord, eller dersom tiltaket vil vanskeliggjøre gjennomføring av plan. Vil for eksempel en tidsbestemt bruksendring kunne føre til fare for skade på en bygning som er regulert til bevaring, vil det ikke være grunnlag for å gi unntak. Kommunen skal heller ikke gi unntak dersom krav som skal ivareta personsikkerhet, ikke er oppfylt, jf. «fare for liv og helse». Departementet forstår bekymringen til Norges Røde Kors om standarden til innkvarteringsfasilitetene. Departementet vil imidlertid understreke at dette er innkvartering som skal brukes for en kort periode, og kravene som skal ivareta hensynet til menneskers liv og helse, så som brannsikkerhet og konstruksjonssikkerhet, ligger fast. Innkvarteringstilbudet skal være forsvarlig.

Forholdet til tilgrensende regelverk

Plan- og bygningsloven er i utgangspunktet en samordningslov. Når kommunen får inn en ordinær søknad om tillatelse, har kommunen plikt til å forelegge denne for berørte myndigheter hvis ikke tiltakshaver allerede har innhentet avgjørelse eller uttalelse på forhånd, jf. plan- og bygningsloven § 21-5. For tiltak som er unntatt søknadsplikt, er det tiltakshaver alene som har ansvaret for å samordne og innhente uttalelser eller tillatelser fra andre myndigheter. Forslaget til § 20-9 innebærer således at det er tiltakshaver selv som må sørge for å avklare forholdet til annet regelverk.

Krav til liv og helse som følger av annet regelverk, ligger fast. Departementet viser i denne forbindelse særlig til folkehelseloven kapittel 3 om miljørettet helsevern og underliggende forskrifter om miljørettet helsevern, som gir kommunene anledning til å stille krav til aktuelle lokaler, føre tilsyn med disse og driften samt kreve rettinger ved behov.

Departementet viser også til brann- og eksplosjonsvernloven med tilhørende forskrifter, som blant annet stiller krav om vannforsyning/slokkevann. Ved etablering av mottak anbefales det at aktørene har god dialog med brannvernmyndighetene for å sikre at hensynet til brannsikkerhet blir forsvarlig ivaretatt. Departementet oppfordrer også kommunene til å ta imot bistand fra det lokale brannvesenet med tanke på tilsyn med brannsikkerheten i mottak.

12.5.4 Skriftlig anmodning og frister for saksbehandling og klage

Det er viktig at kommunene er kjent med hvilke tiltak som etableres. Det vil gjøre det mulig for dem å følge opp med tilsyn og eventuell ulovlighetsoppfølging av bruken, også når behovet for unntak har falt bort. For å sikre notoritet stilles det derfor krav om at det må anmodes skriftlig om unntak. Kravet til skriftlighet kan ivaretas for eksempel gjennom bruk av e-post eller SMS dersom kommunen har lagt til rette for det.

Etter departementets vurdering bør anmodningen inneholde informasjon om hvem som er tiltakshaver, eiendommen, hva tiltaket går ut på (oppføring av ny, varig bolig, tidsbestemt bruksendring eller plassering av midlertidige bygninger), omfang og antatt varighet dersom det er tale om et midlertidig tiltak. Tiltakshaveren skal også legge ved en erklæring om at vilkårene i paragrafen er oppfylt. Der det er tale om oppføring av ny, varig bolig, må tiltakshaver legge frem dokumentasjon på at kravene i byggteknisk forskrift er oppfylt.

Forslaget som var på høring, la opp til svært stramme frister. Særlig Advokatforeningen og KS ga uttrykk for at fristene for henholdsvis klage og saksbehandling bør utvides til syv virkedager. Departementet er enig i dette. Det bør også være en noe lengre saksbehandlingsfrist ved anmodning om unntak for oppføring av ny, varig bolig.

Departementet foreslår at kommunen får en frist på syv virkedager til å behandle anmodninger om unntak. Forslaget på syv dager er i tråd med innspillet til KS. Ved anmodning om unntak for oppføring av ny, varig bolig foreslår departementet at saksbehandlingsfristen settes til 14 dager. Dette vil gi kommunene noe bedre mulighet til å ta stilling til tiltaket. Oppføring av nye boliger som skal stå permanent, vil ofte kreve at det tas andre vurderinger og hensyn enn ved midlertidig bruksendring eller midlertidig plassering av bygninger, som kun skal stå for en kort periode. Selv i ekstraordinære situasjoner er det ønskelig, så langt det er mulig, å opprettholde tilnærmet normale saksbehandlingsprosesser. Som Statsforvalteren i Oslo og Viken påpeker, har statsforvalterne en viktig rolle med hensyn til å gjennomføre regjeringens miljø- og arealpolitikk på regionalt og lokalt nivå. Dette ivaretas gjennom plikten til foreleggelse. Foreleggelse for statsforvalteren og andre berørte statlige og regionale myndigheter vil kunne sikre bedre og mer forsvarlig beslutningsgrunnlag. Departementet slutter seg derfor til argumentasjonen til både Statsforvalteren i Oslo og Viken og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og foreslår at der oppføring av ny, varig bolig berører ansvarsområdet til statlige eller regionale myndigheter, skal disse få muligheten til å uttale seg. Foreleggelsesplikten gjelder bare dersom det er aktuelt for kommunen å gi unntak fra arealplan for oppføring av nye, varige boliger. Fristen for å uttale seg foreslås satt til fem virkedager, og inngår i fristen på 14 virkedager. Som virkedager regnes alle dager som ikke er søndager eller lovbestemte helge- eller høytidsdager. Dersom regionale eller statlige myndigheter ikke overholder fristen, kan kommunen avgjøre saken.

Dersom kommunen ikke er i stand til å overholde fristene som er satt, kan tiltakshaveren sette i gang tiltaket. Dette innebærer derimot ikke at unntak anses som gitt. En eventuell igangsetting skjer derfor på egen risiko. Kommunen må behandle anmodningen og gi tilbakemelding i form av et vedtak, og tiltaket vil fortsatt kunne avslås dersom vilkårene for å gi unntak ikke er oppfylt.

Departementet er enig med Advokatforeningen i at den foreslåtte klagefristen på tre dager er for kort og i realiteten innebærer at klageretten blir illusorisk. Muligheten til å klage er en viktig rettssikkerhetsgaranti. Departementet slutter seg til Advokatforeningens argumentasjon og foreslår derfor å utvide klagefristen fra tre virkedager til syv virkedager fra kommunen har fattet vedtak. Kommunen skal forberede klagesaken og oversende denne til statsforvalteren innen syv virkedager. Dersom kommunen ikke overholder fristen, kan statsforvalteren kreve å få saken oversendt slik at de kan ta klagen under behandling. Statsforvalteren har i likhet med kommunen syv virkedager på å behandle og avgjøre klagen.

Fristene som er foreslått, er svært korte og vil innebære at kommunene og statsforvalterne må prioritere å behandle saker som omfattes av forslaget til § 20-9. Dette kan gå utover saksbehandlingen av ordinære søknader etter plan- og bygningsloven. En mulig konsekvens av dette er at kommunene i ordinære saker risikerer å måtte tilbakebetale tiltakshaver 25 prosent av det totale gebyret for hver påbegynt uke de oversitter den ordinære fristen på 12 uker, jf. byggesaksforskriften § 7-6. Etter plan- og bygningsloven § 21-7 første ledd reguleres tilbakebetaling av gebyret etter nærmere bestemmelser i forskrift, jf. § 21-8 tredje ledd. Ingen av høringsinstansene har kommentert på behov for utsettelse av tidspunktet for når tilbakebetaling av gebyr skal skje. Departementet vil derfor avvente situasjonen, og ved behov vurdere midlertidige endringer i byggesaksforskriften om å utsette tidspunktet for når tilbakebetaling av gebyr skal skje.

12.5.5 Varigheten av unntak

De midlertidige lovendringene er foreslått å gjelde til 1. juli 2023. Departementet er således enig med KS i at dette tilsier at det ikke er grunnlag for forslaget om å kunne forlenge varigheten av unntaket. Departementet foreslår derfor at muligheten til forlengelse utgår. Dette innebærer at varigheten av midlertidige tiltak, det vil si tidsbegrenset bruksendring og midlertidig plassering av paviljonger, brakker og lignende, kan vare inntil to år. Varigheten av tiltaket skal fremgå av vedtaket.

Utlendingsdirektoratet peker i sitt høringssvar på behovet for forutsigbarhet ved at unntaket gis så lang varighet som mulig. Departementet oppfordrer kommunene til å imøtekomme tiltakshavers forslag til varighet, da dette kan bidra til å opprettholde nødvendig kapasitet ved høye ankomster.

12.5.6 Ansvaret til tiltakshaver

Etter det ordinære systemet i plan- og bygningsloven er det tiltakshaver som har det overordnede ansvaret for at tiltak gjennomføres i samsvar med krav som følger av plan- og bygningsloven, jf. også plan- og bygningsloven § 23-1. Med tiltakshaver menes person eller foretak som igangsetter et tiltak eller som et tiltak utføres på vegne av. I mange tilfeller vil eier og tiltakshaver være én og samme person eller foretak. Tiltakshaver har som utgangspunkt plikt til å videreføre sitt ansvar til ansvarlige foretak, jf. plan- og bygningsloven § 23-1 tredje ledd første punktum.

Konsekvensen av å gi unntak fra krav om søknad og tillatelse er for det første at kommunenes samordningsplikt etter plan- og bygningsloven § 21-5 overfor berørte sektormyndigheter ikke gjelder. Dette ansvaret ligger da hos tiltakshaveren. Ansvaret etter bestemmelsen er det samme som tiltakshaver allerede har etter plan- og bygningsloven §§ 21-2 og 23-1.

Enkelte av høringsinstansene har anbefalt at det presiseres at tiltakshaver må bruke ansvarlig foretak. Etter det ordinære systemet følger krav om bruk av ansvarlig foretak av søknadsplikten. Unntak fra krav om søknad innebærer således at det ikke gjelder krav om innsending av erklæring av ansvarsrett fra foretak. Det er da tiltakshaveren som alene har ansvaret overfor bygningsmyndighetene for at tiltaket oppfyller kravene, jf. også § 23-1 første ledd. Departementet bemerker også at kommunene etter plan- og bygningsloven § 23-1 tredje ledd har adgang til å unnta fra krav om ansvarsrett dersom dette er unødvendig. Det følger av forarbeidene til bestemmelsen at dette unntaket kan være aktuelt å bruke blant annet for større tiltak, for eksempel bruksendring fra hotell til asylmottak uten bygningsmessige endringer, se Prop. 122 L (2009–2010) punkt 2.9. Videre vil det være tiltakshavers ansvar at tiltaket ikke kommer i strid med annet regelverk, som for eksempel kulturminneloven, jordlova, folkehelseloven eller veglova. Det er dermed tiltakshaver selv som må sørge for å avklare behov for samtykke eller tillatelse fra andre myndigheter.

Departementet er derimot enig med høringsinstansene i at krav til bruk av ansvarlig foretak bør gjelde dersom kommunen tar i bruk muligheten til å gi unntak for oppføring av ny, varig bolig. Dette sikrer også at det ordinære systemet i plan- og bygningsloven opprettholdes.

Når behovet for unntak ikke lenger er til stede, plikter tiltakshaver å bringe eiendommen i samsvar med den bestemmelsen det er dispensert fra. Dette kan innebære plikt til å avslutte en midlertidig tillatt bruk, plikt til å fjerne eller endre et utført tiltak og eventuelt andre tiltak som er nødvendige for å gjenopprette den tidligere tilstanden.

Departementet understreker at selv om kommunen i denne ekstraordinære situasjonen har innvilget unntak fra plan- og bygningsloven, betyr ikke det at private aktører senere kan påberope seg dette som grunnlag for dispensasjon eller tillatelse når varigheten av unntaket opphører.

For det tilfellet at det er aktuelt å gi pålegg om retting, må dette rettes til «den ansvarlige», se plan- og bygningsloven § 32-3. Med «den ansvarlige» menes personer eller foretak som enten har ansvar for feil, eller som ut fra eierskap, avtale eller lignende står inne for tiltaket. I praksis vil den ansvarlige kunne omfatte tiltakshaver, eier, rettighetshaver, bruker eller leietaker. Det må med andre ord være noen som har en form for juridisk rådighet over bygget.

12.5.7 Permanente beredskapshjemler i plan- og bygningsloven

Advokatforeningen har oppfordret til å innføre permanente beredskapshjemler i plan- og bygningsloven. Siden flyktningkrisen i 2015 har Norge opplevd pandemi, naturkatastrofe (Gjerdrum) og krig i Europa som har resultert i en ny flyktningkrise. Hendelsene viser at det er behov for unntak fra plan- og bygningsloven, og permanente beredskapshjemler bør vurderes.