5 Særlig om hensynet til samiske interesser
5.1 Rettslige rammer
I henhold til Grunnloven § 108 påligger det statens myndigheter å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.
Gjennom menneskerettsloven er flere sentrale folkerettslige rettsakter, blant annet FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP), inkorporert og gitt forrang overfor annen lovgivning. Folkerettens urfolksvern er sentralt ved behandlingen av arealinngrep som berører samisk reindrift. Norge er gjennom SP art. 27 forpliktet til å ivareta det materielle grunnlaget for den samiske kulturutøvelsen, se punkt 2.3.2.
Etter sameloven kapittel 4 har representanter for samiske interesser rett til å bli konsultert i saker som kan få direkte betydning for dem. Konsultasjonsplikten gjelder både for statlige myndigheter, fylkeskommuner og kommuner, samt private rettssubjekter når de utøver myndighet på vegne av staten, jf. sameloven §§ 4-3 og 4-4.
Konsultasjonsretten innebærer en bestemt måte å legge opp prosessen på. Den gir derimot ikke rett til et bestemt resultat. Retten til å bli konsultert er mer enn en rett til å bli hørt. Formålet med konsultasjoner er å sikre at samiske interesser skal komme tidlig inn i aktuelle prosesser og ha muligheten til å påvirke resultatet. Konsultasjoner skal gjennomføres i god tro og med formål om å oppnå enighet, jf. sameloven § 4-6.
Sametinget og andre representanter for berørte samiske interesser har rett til å bli konsultert i saker om lovgivning, forskrifter og andre beslutninger eller tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte.
Det er en forutsetning at det ikke blir fattet en endelig avgjørelse før konsultasjonene tar til. Konsultasjonene skal ikke avsluttes så lenge partene antar at det er mulig å bli enige i saken. Brudd på reglene om konsultasjoner kan gi grunnlag for ugyldighet i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.
Sameloven kapittel 4 gjelder ikke for Sametinget i saker der Sametinget har innsigelseskompetanse etter plan- og bygningsloven § 5-4, jf. sameloven § 4-1 siste ledd. Reglene om innsigelse etter plan- og bygningsloven §§ 5-4 til 5-6 gjelder også ved konsesjonsbehandling etter energiloven § 2-1 sjuende ledd. Sametinget har ikke konsultasjonsrett i tillegg til innsigelsesrett fordi innsigelsesinstituttet er ment å ivareta de samme hensynene. Avgrensingen gjelder imidlertid bare for Sametinget. Det kan derfor oppstå plikt til å konsultere etter reglene i kapittel 4 med representanter for andre berørte samiske interesser, slik som reinbeitedistrikter.
Finnmarksloven skal legge til rette for at grunn og naturressurser i Finnmark forvaltes på en balansert og økologisk bærekraftig måte. Dette skal skje til beste for innbyggerne i fylket og særlig som grunnlag for samisk kultur, reindrift, bruk av utmark, næringsdrift og samfunnsliv. I saker om endret bruk av utmark, skal Finnmarkseiendommen vurdere hvilken betydning endringen vil ha for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv. Sametinget har, med hjemmel i finnmarksloven § 4, fastsatt retningslinjer for hvordan samiske hensyn skal bedømmes når forslag om endret bruk av utmark i Finnmark skal vurderes, jf. forskrift 11. juni 2007 nr. 738. Retningslinjenes formål er å sikre at offentlige myndigheter og Finnmarkseiendommen foretar en grundig og forsvarlig vurdering av virkningene for samisk kultur, reindrift, utmarksbruk, næringsutøvelse og samfunnsliv før det treffes avgjørelse i saker om endret bruk av utmark i Finnmark.
Dersom det oppstår uenighet i Finnmarkseiendommens styre om hvordan Finnmarkseiendommen skal stille seg til et forslag om endret bruk av utmark, etablerer finnmarksloven § 10 et særskilt system for hvordan avgjørelsen skal fattes om hva Finnmarkseiendommens syn på saken skal være.
5.2 Samiske interesser i planlegging etter plan- og bygningsloven
Statlige, regionale og kommunale myndigheter skal gjøre konkrete og grundige vurderinger av konsekvensene av de aktuelle inngrepene for samiske interesser og det folkerettslige vernet av disse. I arealbrukssaker skal vurderingene også omfatte sumvirkningene av alle tiltak i det aktuelle område.
Planleggingen skal blant annet legge til rette for å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsressurser og samfunnsliv, jf. plan- og bygningsloven § 3-1 bokstav c. I tillegg er bestemmelser om konsultasjoner som skal sikre samiske interessers deltakelse blitt lovfestet i sameloven. Det vises til veileder for kommuner og fylkeskommuner om konsultasjoner med samiske interesser gitt av daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementet 1. juli 2021.
5.3 Samiske interesser og konsesjonsbehandling av vindkraft
Reindrift utøves i rundt 40 prosent av Norges landareal fra Engerdal kommune og nordover. Reindrift er en sentral kulturbærende næring for den samiske befolkningen. Reindriften trenger store arealer og er avhengig av ulike årstidsbeiter og fungerende flytt- og drivleier mellom disse. Reinbeiteområdene er under press fra mange sektorer og interesser. Vindkraft er også arealkrevende, og større vindkraftverk etableres stort sett i utmark. I områder med samisk reindrift vil disse arealene da inngå i reinbeiteområdet.
Ved konsesjonsbehandling av vindkraft i samiske områder vil reindrift være et sentralt hensyn. Når det meldes et konkret vindkraftprosjekt i et samisk område, skal meldingen sendes til de berørte reinbeitedistriktene og til Sametinget. Samiske interesser skal konsulteres før fastsettelse av konsekvensutredningsprogrammet.
Hensynet til samisk reindrift konsekvensutredes som et eget fagtema og med utredere som må ha reindriftsfaglig kompetanse. Reindriften skal gis anledning til å medvirke i utredningsprosessen, og tradisjonell og lokal kunnskap er en viktig del av kunnskapsgrunnlaget.
Hensynet til samisk reindrift avveies i konsesjonsbehandlingen, og det kan ikke gis konsesjon dersom tiltaket kan innebære en overskridelse av den materielle skranken som følger av SP art. 27. Det er de siste 10 årene avslått en rekke søknader om vindkraftverk av hensyn til samisk reindrift.
Stortingsmeldingen om vindkraft på land – Meld. St. 28 (2019–2020), omhandler en rekke forslag som skal styrke medvirkning fra reindriften i prosessene og forbedringer av hensynet til reindrift i konsekvensutredninger av vindkraft. Av meldingen følger det blant annet at dersom det planlegges nye vindkraftverk i samiske områder, skal de samiske interessene involveres i alle stadier i prosessen. Tiltakshaver må ta kontakt med berørte reinbeitedistrikter i en innledende fase før et prosjekt meldes, og meldingen skal sendes til berørte reinbeitedistrikter og Sametinget. Berørte reinbeitedistrikter bør også inviteres med på oppstartsmøtet med kommunen. Samiske interesser skal konsulteres før fastsetting av utredningsprogram, og reindriftens erfaringsbaserte og tradisjonelle kunnskap skal vektlegges som kunnskapsgrunnlag i utredningene. Utreder må ha kunnskap om reindrift, og må kunne tilegne seg kunnskap om hvilken effekt tidligere tiltak i det aktuelle området har hatt på reindrift. Tiltakshaver har ansvar for å legge aktivt til rette for at tilstrekkelig medvirkning fra reindriften kan finne sted på et tidlig stadium. Dette kan innebære at tiltakshaver må sørge for at reindriften får bistand med den rådgivning konsesjonsmyndighetene finner nødvendig.
Videre heter det i meldingen at den samlede belastningen for reindriften som følge av tiltaket, samt eksisterende, godkjente eller planlagte tiltak, skal vurderes og vektlegges i konsesjonsbehandlingen, i tillegg til at virkninger av klimaendringer og rovvilttrykk i området må vurderes.
Konsesjonssøknader som inneholder dokumentasjon på medvirkning fra reindriften i utredningen og en avtale om avbøtende og kompenserende tiltak, vil bli prioritert i konsesjonsbehandlingen framfor søknader som ikke har god dokumentasjon på disse forholdene.
5.4 Lovforslagets betydning for konsultasjonsplikten
Både forslag til områderegulering og melding med konsekvensutredningsprogram for vindkraftverk utløser konsultasjonsplikt i samiske områder. Etter departementets forslag til lovendringer, vil det derfor være både en kommunal og en statlig prosess som utløser konsultasjonsplikt. Plikten må være oppfylt tilstrekkelig i begge prosessene.
Forslaget om endringer i plan- og bygningsloven § 3-7 innebærer at kommunene kan overlate til konsesjonsmyndighetene å sende på høring og legge forslag til områderegulering for vindkraftanlegg ut til offentlig ettersyn. Dersom kommunen overlater dette arbeidet til konsesjonsmyndighetene, bør konsesjonsmyndighetene også gis ansvaret for å koordinere konsultasjoner med samiske interesser på vegne av kommunen, slik at konsultasjonene, så langt det er mulig, samordnes og gjennomføres som en felles prosess etter begge lovverk. Ansvaret for at konsultasjonsplikten overholdes ligger imidlertid hos kommunen, og NVE kan ikke søke enighet med de konsulterte samiske interessene på vegne av kommunen. Kommunedirektøren har et selvstendig ansvar for å påse at saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, jf. kommuneloven § 13-1. Plikten til å konsultere med samiske interesser vil derfor være en del av den saksutredningen som skal ligge til grunn for et vedtak. Felles konsultasjon om forslag til områderegulering etter plan- og bygningsloven og søknad om konsesjon etter energiloven, forutsetter derfor at kommunen deltar i konsultasjonene som ansvarlig myndighet.
Sametinget har ikke konsultasjonsrett etter sameloven kapittel 4 i plansaker etter plan- og bygningsloven eller konsesjonssaker etter energiloven, men kan varsle innsigelse til både forslag til områderegulering og konsesjonssøknad. Ved innsigelse til konsesjonssøknad skal det gjennomføres innsigelsesmøte med Sametinget der innsigelsen og mulige løsninger drøftes. Ved innsigelse til forslag til områderegulering, skal det gjennomføres mekling etter plan- og bygningsloven § 5-6. Som for konsultasjoner, bør behandlingen av innsigelse til henholdsvis planforslag og konsesjonssøknad koordineres så langt det er mulig. NVE kan koordinere behandlingen av innsigelsene, men kan ikke søke enighet med Sametinget på vegne av kommunen. En koordinert innsigelsesprosess forutsetter derfor at kommunen deltar som ansvarlig planmyndighet.
Vindkraftanlegg kan ha store arealmessige konsekvenser for reindrifta og andre berørte samiske interesser. Olje- og energidepartementet gjennomfører derfor regelmessige konsultasjoner med Sametinget i sin sluttbehandling av innsigelser til vindkraftanlegg. I slike saker vil også Kommunal- og distriktsdepartementet gjennomføre konsultasjoner med Sametinget.
En områderegulering skal, slik det foreslås i denne proposisjonen, være overordnet. Detaljer i utforming av vindkraftverket og nærmere angitte vilkår for utbyggingen, fastsettes i konsesjonen. Forhandlinger og mekling i forbindelse med konsultasjoner og innsigelse til planforslaget må ta utgangspunkt i dette.
Etter at områdereguleringen er vedtatt av kommunen, vil det fremdeles være konsultasjonsplikt om konsesjonssøknaden for berørte samiske interesser, med mindre partene er enige om at dette ikke er nødvendig.
Konsultasjonsplikten gjelder også ved eventuell klagebehandling, og Olje- og energidepartementet gjennomfører regelmessig konsultasjoner med samiske interesser ved klagebehandling av energianlegg. Denne praksisen vil videreføres. Klage på vedtak om områderegulering for vindkraftanlegg vil også utløse konsultasjonsplikt dersom samiske interesser blir berørt. Konsultasjoner om klage på områderegulering for vindkraftanlegg bør samordnes med eventuelle konsultasjoner i forbindelse med klager på konsesjon så langt det er praktisk mulig.