Prop. 134 L (2019–2020)

Endringer i statsborgerloven (tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser)

Til innholdsfortegnelse

3 Gjeldende rett

3.1 Erverv og tap av statsborgerskap

3.1.1 Innledning

Statsborgerloven regulerer erverv og tap av norsk statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 1 første ledd. Bestemmelsene om tap og tilbakekall finner man i kapittel 5 (§§ 23-27).

Norsk statsborgerskap kan erverves på fire forskjellig måter: Ved fødsel, ved adopsjon, etter søknad og ved melding.

Norsk statsborgerskap kan tilbakekalles ved omgjøring etter forvaltningsloven § 35 eller alminnelige forvaltningsrettslige regler dersom grunnlaget for omgjøring er feil ved saksbehandlingen eller rettsanvendelsen, jf. statsborgerloven § 26 første ledd. Et vedtak om statsborgerskap kan også tilbakekalles dersom søkeren mot bedre vitende har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket, jf. § 26 annet ledd. Statsborgerskap som er ervervet av en person som var under 18 år på tidspunktet for erverv eller søknad, og som er bygget på uriktige eller ufullstendige opplysninger gitt av foreldre eller besteforeldre mot bedre vitende, kan som hovedregel ikke tilbakekalles. Vedtak om tilbakekall treffes av Utlendingsdirektoratet. Norsk statsborgerskap kan videre tapes automatisk ved fravær fra riket, jf. § 24 og etter søknad, jf. § 25. Tap av statsborgerskap i disse tilfellene anses ikke som straff.

Ved lov av 25. mai 2018 nr. 19, ble det vedtatt ny § 26 a. Bestemmelsen fastsetter at statsborgerskap kan tapes dersom vedkommende straffes etter en bestemmelse i straffeloven kapitlene 16, 17 eller 18 som kan føre til fengselsstraff i seks år eller mer. Tap av statsborgerskap etter denne hjemmelen skjer ved dom i straffesak.

En person som har tapt sitt norske statsborgerskap er utlending og omfattes av bestemmelsene i utlendingsloven.

Etter gjeldende rett er det ikke hjemmel for tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser dersom vedkommende ikke er dømt for forholdene.

3.1.2 Sikkerhetssaker etter statsborgerloven

En søker har ikke rett til å erverve norsk statsborgerskap dersom hensynet til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn taler mot, jf. statsborgerloven § 7 annet ledd. For å ivareta hensynet til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn har departementet instruksjonsmyndighet. Statsborgerloven § 28 annet ledd gir departementet hjemmel til å instruere i enhver sakstype, så fremt nevnte hensyn foreligger. I saker der det er aktuelt å avslå av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, er det departementet som treffer vedtak i første instans, jf. statsborgerloven § 27 første ledd tredje punktum.

Hva som ligger i begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» er nærmere forklart i punkt 11.5 i Prop. 50 L (2011–2012) om endringer i statsborgerloven:

«Begrepet «grunnleggende nasjonale interesser» må tolkes i lys av den generelle samfunnsutviklingen og endringer i det internasjonale trusselbildet, og har en dynamisk karakter. Begrepet vil omfatte både norske og utenlandske interesser i Norge, samt trusler mot norske interesser i utlandet. Videre kan begrepet omfatte hensynet til Norges alliansepartnere. En avgrensing av begrepet vil bero på en sammensatt vurdering, og må gjøres konkret i hvert enkelt tilfelle».

3.1.3 Saksbehandling av sikkerhetssaker etter statsborgerloven

Statsborgerloven kapittel 6 del II inneholder særskilte regler for saksbehandling i domstolen av søksmål om gyldigheten av vedtak etter § 7 annet ledd. Bestemmelsene her trådte i kraft 1. januar 2019. Bestemmelsene omhandler forholdet til tvistelovens regler, særlige søkmålsfrister, oppnevning av særskilt advokat og dennes rolle, behandling av opplysninger som nevnt i tvisteloven § 22-1, kommunikasjonen mellom den særskilte advokaten, den saken gjelder og dennes partsfullmektig, øvrige regler om rettens behandling av saken og rettens avgjørelser.

Bakgrunnen for å innføre særskilte regler for saksbehandling i domstolen i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser er at det er nødvendig med egne prosessuelle regler som sikrer tilstrekkelig kontradiksjon for den enkelte, uten at graderte opplysninger offentliggjøres.

Utlendingsloven kapittel 14 inneholder særskilte regler for saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Begrepene grunnleggende nasjonale interesser og utenrikspolitiske hensyn vil til en viss grad kunne være overlappende, eksempelvis i saker som gjelder personer med tilknytning til internasjonal terrorisme. Begrepene forstås på samme måte som i utlendingsloven. Det vises til omtalen av utlendingsloven under punkt 3.3.1 nedenfor.

3.2 Rettsvirkninger av norsk statsborgerskap

Grunnloven § 106 annet ledd annet punktum slår fast at norske statsborgere ikke kan nektes adgang til riket. En norsk statsborger kan heller ikke utvises fra Norge. Det samme gjelder utlendinger som er født i Norge og senere uavbrutt har hatt fast bopel her, jf. utlendingsloven § 69. Norske statsborgere har videre rett til norsk pass etter reglene i passloven. Å inneha et norsk pass gir større reisefrihet enn mange andre lands nasjonalitetspass.

En annen sentral rettighet som er forbeholdt norske statsborgere, er retten til å stemme ved valg til Stortinget, samt retten og plikten til å stille til valg som stortingsrepresentant, jf. Grunnloven § 50. Det er videre kun norske statsborgere som kan bli utnevnt til statsråd, jf. Grunnloven § 12.

Etter Grunnloven § 119 og forsvarsloven § 6 er norske statsborgere vernepliktige. Den som har dobbelt statsborgerskap er ikke vernepliktig i Norge hvis konvensjon med en annen stat er til hinder for det. Personer som ikke er norske statsborgere, men som hører hjemme her i riket, kan med visse begrensninger, pålegges verneplikt etter søknad, jf. forsvarsloven § 6 tredje ledd og vernepliktsforskriften § 2.

En norsk borger kan ikke utleveres til annet land, jf. utleveringsloven § 2. Reglene om overlevering av personer mellom Norge og medlemsstater i Den europeiske unionen og mellom Norge og andre nordiske stater for straffbare forhold på grunnlag av en arrestordre gjelder som hovedregel også norske borgere, jf. arrestordreloven § 10 første ledd.

Statsborgerskapet har betydning for muligheten til å representere Norge i idrett, og det kan ha betydning for retten til utdanningsstøtte fra Statens lånekasse for utdanning og for retten til tjenester etter sosialtjenesteloven.

Norsk statsborgerskap er også en forutsetning for å kunne ha visse stillinger. Den som skal utnevnes til embetsmann må være norsk statsborger, jf. Grunnloven § 114. Det samme gjelder dommere, jf. domstolloven § 53, og medlemmene av Arbeidsretten, jf. arbeidstvistloven § 36.

Lederen, nestlederen og minst ett annet medlem i Trygderetten må oppfylle kravene til å være høyesterettsdommer, jf. trygderettsloven § 3. Sammenholdt med domstolloven § 53 innebærer dette krav om norsk statsborgerskap. Faste medlemmer av Trygderetten er uansett embetsmenn, slik at de må ha norsk statsborgerskap, jf. Grunnloven § 114. Også andre stillinger og verv forutsettes besatt av personer som fyller kravene til å være høyesterettsdommer. Dette gjelder for eksempel for sivilombudsmannen, jf. sivilombudsmannsloven § 1.

Tilsatte med alminnelig politimyndighet i politi- og lensmannsetaten må være norske borgere, jf. politiloven § 18. Det samme gjelder utsendte utenrikstjenestemenn, jf. utenrikstjenesteloven § 9.

Statsborgerskapet har også betydning for norske myndigheters muligheter for å yte diplomatisk beskyttelse og ulike former for konsulær bistand i utlandet.

3.3 Annet regelverk av betydning for forslaget

3.3.1 Utlendingsloven

En person som taper det norske statsborgerskapet blir utlending, og vil dermed falle inn under utlendingsregelverket. Ved innvilgelse av søknad om norsk statsborgerskap faller gjeldende tillatelse etter utlendingsloven bort. En person som taper norsk statsborgerskap, etter bestemmelsene som foreslås her, vil verken ha permanent oppholdstillatelse eller annen tillatelse etter utlendingsloven, selv om vedkommende har hatt det tidligere. Ved en eventuell søknad om ny oppholdstillatelse, må utlendingsmyndighetene foreta en konkret vurdering i den enkelte sak av om vilkårene for dette er oppfylt. Det kan i et slikt tilfelle være aktuelt å nekte oppholdstillatelse i medhold av utlendingsloven § 59, dersom det foreligger omstendigheter som vil gi grunn til å nekte utlendingen adgang til eller opphold i riket i medhold av andre bestemmelser i loven. Oppholdstillatelse vil også kunne nektes av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn, jf. utlendingsloven § 126 første ledd.

Utvisning

Et vedtak om utvisning innebærer at en utlending plikter å forlate riket, samt blir ilagt et tidsbegrenset eller varig forbud mot å reise inn i riket igjen (innreiseforbud) Utlendingens oppholdsstatus har betydning for hvilke handlinger som kan føre til utvisning. Adgangen til å utvise utlendinger som ikke er omfattet av EØS-avtalen (tredjelandsborgere) er regulert i utlendingsloven kapittel 8. Grunnlaget for utvisning kan være brudd på utlendingsloven eller straffbare forhold. En utlending kan ikke utvises dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene, jf. utlendingsloven § 70 første ledd. Det følger for øvrig av utlendingsloven § 69 at utlendinger som uavbrutt har hatt fast bopel i Norge og norske statsborgere er vernet mot utvisning. Vern mot utsendelse iht. utlendingsloven § 73 er til hinder for at det treffes vedtak om utvisning i medhold av utvisningsbestemmelsene i utlendingsloven §§ 66-68.

For utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen finnes særskilte regler om utvisning i utlendingsloven kapittel 13, hhv. § 122 om utvisning av hensyn til offentlig orden eller sikkerhet og § 123 om utvisning av hensyn til folkehelsen. Bestemmelsene bygger på direktivet om fri personbevegelighet, direktiv 2004/38/EF.

Utlendingsloven kapittel 14 har særskilte regler for saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn. Det følger av utlendingsloven § 126 annet ledd at det av hensyn til «grunnleggende nasjonale interesser» kan treffes vedtak om utvisning. Det kan ikke treffes vedtak om utvisning dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene, jf. § 126 tredje ledd. Det følger videre av utlendingsloven § 126 femte ledd at vern mot utsendelse iht. utlendingsloven § 73 første til tredje ledd ikke er til hinder for at det treffes vedtak om utvisning av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, men at vedtaket ikke kan iverksettes før grunnlaget for vern mot utsendelse er bortfalt. Forholdet mellom utvisning etter utlendingsloven § 122 og § 126 er omtalt i Prop. 141 L (2012–2013) Endringer i utlendingsloven mv. (behandling av sikkerhetssaker) kapittel 8.1.

Behandling av sikkerhetssaker

I Prop. 141 L (2012–2013) om endringer i utlendingsloven mv. (behandling av sikkerhetssaker) foreslo Justis- og beredskapsdepartementet (JD) nye regler for hvordan forvaltningen og domstolene skal behandle utlendingssaker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn (sikkerhetssaker). Formålet var å etablere regler som gir muligheter for kontradiksjon i saker der opplysninger som er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen, må hemmeligholdes. Samtidig skulle det legges til rette for en effektiv saksbehandling, tilpasset sakenes særegne karakter og viktighet.

Lovforslaget ble vedtatt av Stortinget 21. juni 2013. I utgangspunktet treffes vedtak eller beslutninger i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn av Utlendingsdirektoratet, jf. utlendingsloven § 127 første ledd. Vedtak etter utlendingsloven § 126 om å utvise en utlending som har oppholdstillatelse i Norge, tilbakekalle en oppholdstillatelse eller nekte fornyelse av en oppholdstillatelse som utlendingen ellers har rett til å få fornyet, treffes av departementet (JD), jf. utlendingsloven § 127 fjerde ledd. Departementet treffer også vedtak i tilsvarende saker som gjelder utlending med oppholdsrett etter utlendingslovens kapittel 13. Det samme gjelder vedtak om bortfall av vernet mot utsendelse for en utlending som tidligere er utvist, jf. utlendingsloven § 73. Departementet kan også beslutte at en sak som kan avgjøres av UDI, likevel skal avgjøres av departementet.

I saker som ikke er avgjort av departementet i førsteinstans, og hvor grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn helt eller delvis har vært avgjørende for utfallet av saken, er departementet klageinstans, jf. utlendingsloven § 129 første ledd. Vedtak i sikkerhetssaker som fattes av departementet i førsteinstans, kan ikke påklages. Imidlertid kan spørsmål om vedtakets gyldighet bringes inn for domstolen uten kostnad for utlendingen, jf. utlendingsloven § 129 annet ledd.

Bakgrunnen for denne ordningen er å legge til rette for at retten til kontradiksjon som følger av EMK artikkel 13 (retten til et effektivt rettsmiddel) og muligheten for konfidensialitet kan ivaretas. Informasjonen departementet mottar fra PST eller andre i tilknytning til enkeltsaker som berører grunnleggende nasjonale interesser vil ofte være gradert etter sikkerhetsloven eller etter instruks av 17. mars 1972 om behandling av dokumenter som trenger beskyttelse av andre grunner enn nevnt i sikkerhetsloven med forskrifter (beskyttelsesinstruksen). Hensynet til grunnleggende nasjonale interesser kan også begrunne unntak fra retten til innsyn etter forvaltningsloven og offentleglova.

I den såkalte Krekar-saken (Rt. 2007 s. 1573) kommenterte førstvoterende forholdet mellom retten til effektivt rettsmiddel i EMK artikkel 13 og tvisteloven § 22-1 (som innebærer at retten ikke blir gjort kjent med materiale som må holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet og forholdet til fremmede stater). Han fant det «ikke uten videre innlysende» at det norske regelverket innfridde de krav som følger av EMK artikkel 13. Førstvoterende viste til Den europeiske menneskerettsdomstols (EMD) dom av 20. juni 2002 i saken Al-Nashif mot Bulgaria avsnitt 123, og uttalte følgende i et obiter dictum:

«85. Utvisningsvedtaket ovenfor A er et inngrep i hans familieliv etter EMK artikkel 8. I utgangspunktet synes det forutsatt, også når nasjonale sikkerhetsinteresser står på spill, at slike vedtak må underkastes «some form of adversarial proceedings before an independent body competent to review the reasons for the decision and relevant evidence, if need be with appropriate procedural limitations on the use of classified information.»

For å ivareta retten til et tilstrekkelig effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13, må det altså sikres at grunnlaget for avgjørelsen legges frem for et uavhengig organ. Det vises til Prop. 141 L (2012–2013) om endringer i utlendingsloven mv. (behandling av sikkerhetssaker) punkt 4 for en mer detaljert gjennomgang av internasjonal rett på området.

3.3.2 Politiregisterloven og politiregisterforskriften

Ifølge politiregisterloven § 30 er taushetsplikten ikke til hinder for at opplysninger utleveres fra politiet til andre offentlige organer i deres interesse, dersom dette er nødvendig for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte.

Politiregisterforskriften § 9-6 gjelder utlevering av opplysninger til andre offentlige organer i deres interesse. I medhold av politiregisterloven § 30 kan det blant annet utleveres opplysninger til utlendingsmyndighetene, for bruk i saker etter statsborgerloven, jf. første ledd nr. 9.

Før opplysninger utleveres skal politiet foreta en nødvendighetsvurdering, hvor det blant annet skal legges vekt på om mottakerorganet vil settes i stand til å treffe en riktigere eller mer velbegrunnet avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste enn om det ikke hadde mottatt opplysningene, jf. § 9-6 andre ledd. Vilkåret om å hindre at virksomhet blir utøvd på uforsvarlig måte vil særlig være oppfylt dersom samfunns- og sikkerhetsmessige hensyn tilsier det, jf. § 9-6 tredje ledd.

3.3.3 Rettshjelploven, rettsgebyrloven og stykkprisforskriften

Fri rettshjelp i sikkerhetssaker etter statsborgerloven

Vedtak om å avslå søknad om statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn treffes av departementet, jf statsborgerloven § 27 første ledd tredje punktum. Det fremgår av § 27 sjuende ledd tredje punktum at den det gjelder har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. Ved et eventuelt søksmål bærer staten alle kostnader med saken. Det gis da fritak for rettsgebyr jf. rettsgebyrloven § 10 første ledd pkt. 17, og rett til fri sakførsel, jf. rettshjelploven § 16 første ledd nr. 4.

Fri rettshjelp i sikkerhetssaker etter utlendingsloven

Det fremgår av utlendingsloven § 92 at utlendinger har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving i saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall av tillatelse eller tilbakekall av oppholdsdokument, jf. § 120. Dette gjelder likevel ikke i utvisningssaker i henhold til §§ 66 første ledd bokstav b og c, 67 første ledd bokstav a, b og c, 68 første ledd bokstav a og b og 122.

I tillegg til retten til fritt rettsråd uten behovsprøving som følger av § 92 første og annet ledd, skal det gis fritt rettsråd uten behovsprøving i forbindelse med saksbehandlingen i UDI dersom saken kan berøre utenrikspolitiske hensyn eller grunnleggende nasjonale interesser, jf. § 126 sjette ledd bokstav b. I sikkerhetssaker der departementet treffer vedtak i førsteinstans, bærer staten kostnadene ved et eventuelt søksmål, jf. § 129 annet ledd. Det er da gitt fritak for rettsgebyr jf. rettsgebyrloven § 10 første ledd pkt. 16, og rett til fri sakførsel, jf. rettshjelploven § 16 første ledd nr. 4.

Til dokumentets forside