Prop. 134 L (2019–2020)

Endringer i statsborgerloven (tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser)

Til innholdsfortegnelse

9 Saksbehandling og rettshjelp

9.1 Forslaget i høringsnotatet

9.1.1 Saksbehandling i forvaltningen

Departementet foreslo i høringsnotatet at saker om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser skulle behandles etter en prosedyre der departementet treffer vedtak om tap av statsborgerskap i førsteinstans.

Departementet foreslo at det skal gis rett til fritt rettsråd uten behovsprøving under behandlingen i departementet, og det ble foreslått tilsvarende stykkprisbetaling som i saker om utvisning og tilbakekall etter utlendingsloven. Det vil si at ved bistand som ikke overstiger to timer, betales det med en og en halv ganger den offentlige salærsatsen og at ved bistand over to timer betales det med tre ganger den offentlige salærsatsen.

Det ble foreslått at departementets vedtak ikke kan påklages, men at det kan kreves overprøvd av domstolene uten kostnader for den saken gjelder. Departementet foreslo at det skulle fastsettes nærmere hvordan UDI kan bistå departementet i forberedelsen av slike saker.

9.1.2 Saksbehandling i domstolen

Departementet foreslo å sette en frist for å bringe departementets vedtak inn for domstolen til en måned fra underretning om vedtaket etter statsborgerloven. Begrunnelsen for å innføre en frist er å sikre rask saksbehandling av saker som berører grunnleggende nasjonale interesser. Departementet mente at tidsrammen balanserer statens interesse i å få avklart vedtakets gyldighet og sikre iverksetting og personens interesse i å få tid til å overveie om og hvordan vedkommende skal angripe vedtaket.

Departementet foreslo at sakene skulle prioriteres i domstolen, på samme måte som utlendingssaker som berører grunnleggende nasjonale interesser. Tap av statsborgerskap vil kunne føre til at personen også vurderes utvist. Det ville være i både statens og den enkeltes interesse å legge til rette for en hurtig og effektiv behandling av disse sakene.

Saker om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser vil være saker som kan inneholde graderte opplysninger, og som samtidig berører retten til privatliv og familieliv etter EMK artikkel 8. Retten til et effektivt rettsmiddel etter EMK artikkel 13 gjør det nødvendig med egne prosessuelle regler som sikrer tilstrekkelig kontradiksjon for den enkelte, uten at graderte opplysninger offentliggjøres. Forslaget var basert på lovforslag i Prop. 141 L (2012–2013) Endringer i utlendingsloven mv. (behandling av sikkerhetssaker), som er gjennomført i utlendingsloven kapittel 14. Departementet foreslo at det i saker hvor det inngår materiale som er gradert etter sikkerhetsloven, skulle åpnes for at Kongen kunne sette som vilkår for samtykke til å fremlegge de graderte opplysningene for retten, at det oppnevnes en særskilt sikkerhetsklarert advokat for den saken gjelder. Den særskilte advokaten skulle opptre i tillegg til personens eventuelle øvrige prosessfullmektige i saken.

Det følger av forslaget at det skulle være den særskilte advokaten som skulle representere personen når det gjelder bevis som holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat, jf. tvisteloven § 22-1. Advokaten vil ha taushetsplikt om disse opplysningene. Forslaget innebærer videre at det skulle være den særskilte advokaten som ville motta prosesskriv der slike bevis omtales, og som skulle ivareta personens interesser i den delen av rettsmøtet der det forhandles om slike bevis. Det ble foreslått at etter at advokaten har blitt gjort kjent med de graderte opplysningene i saken, skulle han ikke lenger ha adgang til å kommunisere med personen saken gjelder eller dennes eventuelle øvrige prosessfullmektig. Unntak ble foreslått ved at den særskilte advokaten kan motta skriftlige henvendelser fra den saken gjelder eller den ordinære prosessfullmektigen.

Den særskilte advokaten skulle ha rett til å angripe statens beslutning om at opplysninger nektes fremlagt for den saken gjelder. Dersom retten gir medhold i at det ikke er grunnlag for å holde opplysninger hemmelige, åpnet forslaget for at staten kunne velge å frafalle bevisene, men fastholde hemmelighold.

Departementet foreslo at de advokatene som skulle benyttes som særskilte advokater, skulle være sikkerhetsklarert til «strengt hemmelig». På denne måten ville man blant annet unngå et eventuelt advokatbytte dersom saken skulle bli tilført opplysninger som er gradert høyere enn hemmelig.

Det ble foreslått at det skulle oppnevnes en særskilt advokat så snart departementet har tatt stilling til om man vil samtykke til fremleggelse av graderte opplysninger ved bruk av en slik advokat.

Den særskilte advokaten skulle etter forslaget varsles om alle rettsmøter, og ha rett til å delta i alle rettsmøter som avholdes i saken. En særskilt advokat vil ha taushetsplikt om de opplysningene som ellers kunne vært hemmeligholdt av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat etter tvisteloven § 22-1 første ledd. En advokat som har vært oppnevnt som særskilt advokat i eksempelvis tingretten, og har fått tilgang til gradert informasjon, vil ikke kunne være personens ordinære advokat i en eventuell behandling i senere rettsinstans. Dette og andre begrensninger i adgangen for den særskilte advokaten til å ha befatning med saken mv. på et senere tidspunkt, ble foreslått regulert i forskrift.

Departementet foreslo at retten i slike saker ikke kunne settes med dommerfullmektig eller meddommere, jf. statsborgerloven § 31 g annet ledd. For øvrig ble det foreslått at personen saken gjelder og dennes prosessfullmektig, ikke skulle ha rett til innsyn i den delen av avgjørelsen som inneholder opplysninger som ellers ville vært hemmeligholdt av hensyn til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat.

9.2 Høringsinstansenes syn

Jussbuss og Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) mener at rettssikkerhetshensyn tilsier at domstolene skal avgjøre om norsk statsborgerskap skal fratas en norsk statsborger. Amnesty International mener at tap av statsborgerskap må anses som straff og viser til NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap.

POD bemerker at rettssikkerhetshensyn, herunder hensynet til kontradiksjon er ivaretatt gjennom saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven og statsborgerloven. De mener at den foreslåtte ordningen vil sikre en god balanse mellom hensynene til effektivitet, rettssikkerhet og legitimitet samt behovet for politisk styring.

Rettspolitisk forening støtter forslaget om fri rettshjelp dersom departementet opprettholder forslaget.

Advokatforeningen mener det ikke er mulig å gjøre noe forsvarlig arbeid på det antall timer fritt rettsråd som departementet foreslår. Det vises til at en som er norsk borger har en så vidt sterk tilknytning til riket at det vil være mye faktum som skal belyses og mye dokumentasjon som skal fremlegges i forbindelse med et varsel om tap av statsborgerskap.

POD støtter at saker om tap av statsborgerskap og utvisning behandles samlet.

9.3 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at saker om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser skal behandles etter en prosedyre der departementet treffer vedtak om tap av statsborgerskap i førsteinstans. Departementet bemerker at alle andre inngripende saker som berører hensynet til grunnleggende nasjonale interesser, behandles i departementene i første instans, herunder avslag på søknad om statsborgerskap etter statsborgerloven § 7 annet ledd. Etter gjeldende rett er det samme prosedyre for behandling av sakene etter utlendingsloven og statsborgerloven, og departementene har opparbeidet seg erfaring og kompetanse på slike saker.

Som det fremgår av punkt 2.6, vedtok Stortinget 9. desember 2019 å videreføre og styrke ordningen med forvaltningsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap på grunn av uriktige opplysninger, jf. Prop. 141 L (2018–2019), Innst. 62 L (2019–2020), Lovvedtak 10 (2019–2020). Det er sterke prinsipielle argumenter mot å pålegge domstolene forvaltningsoppgaver. Dette vil rokke ved maktfordelingsprinsippet som sikrer at statsmaktene er delt mellom lovgivende, utøvende og dømmende myndighet, og vil bidra til å svekke tilliten til domstolene. Legitimiteten til domstolene vil svekkes, dersom domstolene skal utføre saksbehandling i første instans istedenfor kontroll av forvaltningens vedtak. Det er domstolenes oppgave å føre legalitetskontroll, og ikke drive forvaltning etter maktfordelingsprinsippet.

I saker om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, er det i tillegg også ytterligere argumenter som taler mot at domstolene skal fatte vedtak.

For å kunne avverge et terroranslag eller liknende, anser departementet det som avgjørende at tap av statsborgerskap og eventuelle utlendingsrettslige tiltak, som for eksempel utvisning, kan iverksettes raskt. Alle norske statsborgere har rett til opphold i og innreise til Norge, og norske myndigheter har ikke mulighet til å stoppe norske statsborgere på grensen. I verste fall kan manglende handling fra myndighetene føre til at terrorangrep ikke blir forebygget. Etter departementets vedtak om tap av statsborgerskap vil personen være utlending. Dette innebærer at personer som var norske statsborgere da de forlot Norge, vil kunne bli nektet innreise i riket hvis departementet fatter vedtak om tap av statsborgerskapet mens personen befinner seg i utlandet. Forvaltningslovens regler om underretting og saksbehandlingsrutinene som ellers gjelder i disse sakene, vil også gjelde når personen befinner seg i utlandet.

Ved domstolsbehandling vil ikke formålet om å avverge terror eller liknende kunne ivaretas i tilstrekkelig grad, ettersom etterforskning og domstolsbehandling av straffbare forhold kan være tidkrevende.

De handlingene som ligger til grunn for tap av statsborgerskap, vil i utgangspunktet kunne gi grunnlag for utvisning etter utlendingsloven §§ 66 (utvisning av utlendinger uten oppholdstillatelse) eller 126 (grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn). Det er av sentral betydning at tap av statsborgerskap og eventuell utvisning fra Norge kan skje parallelt eller med så kort mellomrom som mulig, noe som blir en utfordring hvis sakstypene behandles på to ulike måter. Departementet (KD) og utlendingsforvaltningen kan behandle og avgjøre slike saker raskt, mens domstolsbehandling vil kreve lengre saksbehandlingstid.

Departementet vurderer at behandling og vedtak om tap av statsborgerskap i departementet i første instans samlet ivaretar hensynet til grunnleggende nasjonale interesser og hensynet til den enkeltes rettssikkerhet på best måte. Departementet viser til at personen ikke skal kunne påklage vedtaket som fattes av departementet, men i stedet kunne bringe saken inn for domstolen innen én måned etter at vedkommende ble underrettet om vedtaket. Staten skal bære alle kostnader med saken. Vedkommende skal ha rett til fritt rettsråd uten behovsprøving, fri sakførsel uten behovsprøving og fritak for rettsgebyr. Personen vil så snart som mulig få oppnevnt en særskilt advokat hvis det skal føres bevis i saken som ellers kan holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet. Den særskilte advokaten skal gjøres kjent med opplysninger og bevis som føres etter samtykke i henhold til tvisteloven § 22-1, og ivareta interessene til den saken gjelder i forbindelse med rettens behandling av disse. Etter at den særskilte advokaten er blitt gjort kjent med de graderte opplysningene i saken, har han ikke lenger adgang til å kommunisere med den saken gjelder eller dennes prosessfullmektig. Den særskilte advokaten kan likevel motta skriftlige henvendelser fra disse personene etter dette tidspunktet. Både den alminnelige prosessfullmektigen og den særskilte advokaten er tilstede i rettsmøtene i den åpne delen av rettssaken, mens bare den særskilte advokaten er tilstede i den delen av saken der graderte bevis fremlegges.

Domstolene kan fullt ut overprøve departementets vurdering av om personen har utvist en fremferd som tilsier at vedkommende sterkt vil skade grunnleggende nasjonale interesser. Når det gjelder domstolsprøving av vedtak om utvisning etter utlendingsloven § 126 annet ledd (grunnleggende nasjonale interesser), viser praksis at retten etter omstendighetene bør utvise en viss tilbakeholdenhet ved overprøving av forvaltningens bevisvurderinger som fremstår som forsvarlige (Rt 2007 side 1573 avsnitt 49). Den konkrete saken gjaldt utvisning «når hensynet til rikets sikkerhet gjør det nødvendig» etter tidligere utlendingslov § 30 annet ledd bokstav a. Om kravet til bevis uttaler Høyesterett at grunnleggende nasjonale interesser gir anvisning på et skjønn for bedømmelse av fremtidig risiko. Beviskravet må stilles ut fra hvilke handlinger risikoen refererer seg til.

«Der det er risiko for terrorhandlinger av noe omfang, vil nok selv en begrenset, men reell risiko for slike handlinger kunne true rikets sikkerhet på en slik måte at vilkåret for utvisning kan være oppfylt.»

Departementets oppfatning er at dette også må gjelde saker om tap av statsborgerskap etter § 26 b. Det skal foretas en helhetsvurdering av det samlede bevismaterialet, ikke en bedømmelse av holdbarheten av den enkelte opplysning.

Departement foreslår å øke antallet timer fritt rettsråd i forhold til det som ble foreslått i høringsnotatet, jf. departementets vurdering i punkt 7.4 i Prop. 146 (2016–2017). I stykkprisforskriften § 5 annet ledd bokstav d er det fastsatt at det ved bistand som overstiger to timer i sak om avslag på søknad om statsborgerskap etter statsborgerloven § 7 annet ledd, betales fem ganger den offentlige salærsats. Ved bistand som ikke overstiger to timer, betales det med en og en halv ganger den offentlige salærsats. Departementet vurderer at samme bistand bør gis i saker om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Endringen vil innføres i stykkprisforskriften (Forskrift om salær fra det offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser) ved fri rettshjelp og i straffesaker) § 5.

Til dokumentets forside