Prop. 134 L (2019–2020)

Endringer i statsborgerloven (tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser)

Til innholdsfortegnelse

4 Menneskerettslige forpliktelser

4.1 Innledning

Både Grunnloven og internasjonale konvensjoner setter grenser for utformingen av en hjemmel for tap eller tilbakekall av statsborgerskap og for praktiseringen av en slik hjemmel. Grunnlovs- og konvensjonsbestemmelser som er av betydning, er blant annet

  • Den europeiske konvensjon om statsborgerskap av 1997 artikkel 7 nr. 1

  • FNs konvensjon om begrensning av statsløshet av 1961 artikkel 8 nr. 2 bokstav b

  • Grunnloven § 97, EMK artikkel 7 (forbudet mot tilbakevirkende lover)

  • Grunnloven § 98 (forbud mot diskriminering)

  • Grunnloven § 102, jf. EMK artikkel 8 og SP artikkel 17 (vern om privat- og familieliv)

  • Grunnloven § 104 annet ledd, jf. FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1 (hensynet til barnets beste)

  • Grunnloven § 113 (inngrep ovenfor den enkelte må ha hjemmel i lov)

4.2 Den europeiske konvensjon om statsborgerskap av 1997 og FNs konvensjon om begrensning av statsløshet av 1961

I Den europeiske konvensjon om statsborgerskap av 1997 (Europarådskonvensjonen om statsborgerskap) artikkel 4 angis noen hovedprinsipper som statspartenes nasjonale lovgivning skal bygge på. Et av prinsippene er at ingen vilkårlig skal bli fratatt sitt statsborgerskap (bokstav c). Ifølge den forklarende rapporten til Europarådskonvensjonen om statsborgerskap knytter prinsippet seg både til det faktiske grunnlaget for tap og de prosessuelle sikkerhetsmekanismene. I kapittel IV i denne konvensjonen fremgår det at avgjørelser om statsborgerskap skal inneholde skriftlig begrunnelse og skal kunne gjøres til gjenstand for administrativ eller rettslig overprøving. I den forklarende rapporten fremheves:

«Selv om EMK ikke inneholder noen bestemmelser om sivil rettshjelp, kan retten til en rettferdig prøving av saken i henhold til artikkel 6 nr. 1 noen ganger gjøre det påkrevet at staten sørger for advokatbistand når dette er uunnværlig, for eksempel på grunn av en saks kompleksitet. (…)»

Europarådskonvensjonen om statsborgerskap artikkel 7 inneholder en uttømmende liste for når statene kan frata personer deres statsborgerskap. Statsborgerloven inneholder allerede hjemler for tap av statsborgerskap i de fleste av tilfellene som tillates i henhold til artikkel 7 nr. 1, se punkt 3.1 ovenfor. Det fremgår av den forklarende rapporten til konvensjonen at ordlyden i artikkel 7 nr. 1 bokstav d («conduct seriously prejudicial to the vital interests of the State Party») er hentet fra FNs konvensjon om begrensning av statsløshet. I henhold til FNs konvensjonen om begrensning av statsløshet kan statsborgerskapet fratas personer som «i strid med sin lojalitetsplikt overfor den kontraherende stat har opptrådt på en måte som står i alvorlig strid med interesser av avgjørende betydning for staten», jf. artikkel 8(3)(a)(ii) («has conducted himself in a manner seriously prejudicial to the vital interests of the State»).

Hva som ligger i formuleringene er nærmere beskrevet i den forklarende rapporten til Europarådskonvensjonen om statsborgerskap:

«Bokstav c
  • 64. Denne bokstav dekker frivillig tjeneste i enhver utenlandsk militær styrke uten hensyn til om den er en del av en utenlandsk stats væpnede styrker. Personer anses ikke for å ha tjenestegjort i en utenlandsk militær styrke dersom de, før de ervervet statsborgerskap, tjenestegjorde i en militær styrke i et land som de var borgere av.

(…)
Bokstav d
  • 67. Ordlyden «fremferd som er sterkt til skade for statspartens vitale interesser» er hentet fra artikkel 8 nr. 3 a ii i 1961-konvensjonen om begrensning av statsløshet. Slik fremferd innbefatter særlig landsforræderi og andre aktiviteter rettet mot vedkommende stats vitale interesser (for eksempel arbeid for en utenlandsk hemmelig tjeneste), men omfatter ikke vanlige straffbare forhold, uansett hvor alvorlige de måtte være.»

De to konvensjonene er forskjellige på et viktig punkt. Europarådskonvensjonen om statsborgerskap artikkel 7 nr. 3 tillater ikke at personer som taper statsborgerskapet gjøres statsløse, mens FNs konvensjonen om begrensning av statsløshet artikkel 8 åpner for denne muligheten. Konvensjonen tillater at personer gjøres statsløse, forutsatt at staten ved tiltredelse til konvensjonen allerede har en slik hjemmel og forbeholder seg denne retten.

Definisjonen av statsløshet fremgår av FN-konvensjonen om statusen til statsløse personer av 1954 artikkel 1 nr. 1: …the term «stateless person» means a person who is not considered as a national by any State under the operation of its law.

4.3 Forbudet mot tilbakevirkende lover

Grunnloven § 97 fastsetter at: «Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft». Forbudet gjelder alle rettsområder, men er særlig viktig på strafferettens område.

Det avgjørende tidspunktet for vurderingen av tilbakevirkning etter Grunnloven § 97 er i utgangspunktet lovens vedtakelse. Det bør bemerkes at det tilsvarende tilbakevirkningsvernet etter EMK artikkel 7 normalt legger tidspunktet for kunngjøring til grunn, ikke det tidligere tidspunktet når loven ble vedtatt. Den enkelte kan dermed få et bedre vern etter EMK artikkel 7 enn etter Grunnloven § 97.

4.4 Forbud mot diskriminering

Grunnlovens diskrimineringsvern i § 98 fastsetter at:

«Alle er like for loven.
Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.»

Grunnlovens diskrimineringsvern i § 98 er utformet som et generelt forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. Det er ikke listet opp ulike diskrimineringsgrunnlag, slik det er gjort i mange av menneskerettighetskonvensjonene.

EMK artikkel 14 forbyr diskriminering innenfor konvensjonens område. Etter EMK artikkel 14 kan diskriminering ikke skje på grunnlag av kjønn, rase, hudfarge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status. Tilsvarende bestemmelse om fratakelse av statsborgerskap finnes i FNs konvensjon om begrensning av statsløshet artikkel 9.

Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 forbyr forskjellsbehandling blant annet på bakgrunn av etnisitet, religion og livssyn. Loven § 9 åpner for forskjellsbehandling der forskjellsbehandlingen har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende ovenfor den eller de som forskjellsbehandles.

4.5 Vern om privat- og familieliv

Retten til respekt for privatliv og familieliv følger blant annet av Grunnloven § 102, jf. EMK artikkel 8 og SP artikkel 17. Som utgangspunkt må det antas at det vernet Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) har etablert i saker om statsborgerskap i henhold til EMK artikkel 8, også skal legges til grunn for forståelsen av det vernet som følger av Grunnloven § 102 i tilsvarende saker.

EMK artikkel 8 lyder i norsk oversettelse slik:

  • «1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

  • 2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden og kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.»

Ved vurderingen av om EMK artikkel 8 er krenket, vil EMD først ta stilling til om det foreligger et inngrep i den enkeltes privatliv eller familieliv. Dersom dette er tilfelle, vil EMD vurdere om inngrepet er lovmessig, om det ivaretar et legitimt formål og om det er nødvendig i et demokratisk samfunn. I denne vurderingen vil problemstillingen være hvorvidt det foreligger en «fair balance» mellom inngrepet og statens legitime mål. I relasjon til EMK artikkel 8 nr. 2 utgjør blant annet rikets sikkerhet, offentlig sikkerhet og hensynet til statens økonomiske velferd legitime formål.

Saken K2 v. The United Kingdom (42387/13) gjaldt tap av statsborgerskap for en terrormistenkt person. EMD vurderte om tapet var vilkårlig, og hvilke konsekvenser tapet påførte personen. Beslutningen til britiske myndigheter var ikke vilkårlig fordi den var gjort i henhold til lov og med tilstrekkelige prosessuelle garantier. Beslutningen ble heller ikke ansett å være uforholdsmessig. I vurderingen legges det vekt på at personen ikke ble gjort statsløs ved tap av britisk statsborgerskap og at personen hadde reist frivillig fra Storbritannia før vedtaket om tap av statsborgerskap. Personens familie bodde ikke lenger i Storbritannia og besøkte ham relativt ofte i Sudan.

Saken Genovese v. Malta (53124/09) gjaldt søknad om maltesisk statsborgerskap for sønnen av en britisk mor og en maltesisk far. Ifølge maltesisk regelverk kunne barn født i utlandet kun få maltesisk statsborgerskap dersom moren var maltesisk. Søkeren hevdet at beslutningen om å nekte statsborgerskap var i strid med diskrimineringsforbudet i EMK artikkel 14, og at saken falt innenfor virkeområdet av artikkel 8 om retten til privatliv.

EMD uttaler at konseptet privatliv er et vidt uttrykk som kan omfatte flere aspekter av en persons fysiske og psykiske identitet. I avsnitt 33 fremgår det at:

«…even in the absence of familiy life, the denial of citizenship may raise an issue under Article 8 because of its impact on the private life of an individual, which concept is wide enough to embrace aspects of a person’s identity. While the rights to citizenship is not as such a Convention right and while its denial in the present case was not such as to give rise to a violation of Article 8, the Court considers that its impact on the applicant’s social identity was such as to bring it within the general scope and ambit of that Article.»

Både avslag på statsborgerskap og tap av statsborgerskap er altså inngrep som kan falle innenfor virkeområdet til EMK artikkel 8, og dermed antakelig også Grunnloven § 102.

4.6 Barnets beste

Ved utforming av regler om tap av statsborgerskap vil hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn. Dette følger blant annet av Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Grunnloven § 104 lyder slik:

«Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.
Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.
Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.»

Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Barnekomiteen beskriver hensynet til barnets beste som et trefoldig konsept (General comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3, para. 1), 29 May 2013). For det første er det en materiell rettighet som medfører at barnets beste skal vurderes i avgjørelser som gjelder barn. For det andre er barnets beste et tolkningsprinsipp: Dersom en bestemmelse kan tolkes på flere måter, skal tolkningen som i størst grad ivaretar barnets beste legges til grunn. For det tredje er barnets beste en prosessuell regel: Avgjørelser som gjelder barn må foranlediges av en prosess som viser at barnets interesser er identifisert og hvordan de er veiet mot andre hensyn.

Hensynet til barnets beste har blitt trukket fram i flere saker om vedtak etter utlendingsloven. Den såkalte Maria-saken (Rt. 2015 side 93) gjaldt gyldigheten av vedtak om utvisning av moren til en norsk jente på fire år. Den utviste moren var jentas eneste omsorgsperson. Høyesterett viste til at barnets interesser inngår som et tungtveiende element ved forholdsmessighetsvurderingen etter Grunnloven § 102 om retten til respekt for privat- og familieliv. At jenta var norsk statsborger var sentralt i rettens vurdering. Høyesterett kom enstemmig til at vedtaket var ugyldig fordi det var uforholdsmessig overfor den norske jenta. I dommen er det flere uttalelser om statsborgerskapets betydning. Førstvoterende uttaler blant annet i avsnitt 76:

«Statsborgerskap utgjør, etter mitt syn, et grunnleggende rettslig, sosialt og psykologisk bånd, som kan være av avgjørende betydning for et menneskes identitet og utvikling gjennom hele livet, fra fødsel til død.»

I Høyesteretts dom den 9. desember 2019 (HR 2019-2286-A) kom Høyesterett til at utvisningen av mor ikke var et uforholdsmessig tiltak ovenfor hennes fire barn som var norske statsborgere. Saken gjaldt en kvinnelig asylsøker som hadde oppgitt uriktig opprinnelsesland ved ankomst til Norge, fremlagt falske identitetsdokumenter og forklart seg usant om asylgrunnlaget. Hun fikk tilbakekalt sitt norske statsborgerskap i juni 2015 fordi hun hadde oppgitt uriktige opplysninger om identitet. Overtredelsene var meget alvorlige. Hun hadde ingen berettiget forventning om å bli i Norge og etablere et beskyttet familieliv her. Det forelå ingen uoverkommelig hindring for å fortsette familielivet i hjemlandet. Selv om utvisningen ville medføre vanskeligheter for barna, forelå ikke opplysninger om at dette ville gå ut over det som må forventes i en slik situasjon. Det forelå ikke slike ekstraordinære forhold som i de tilfellene der EMD har kommet til at EMK artikkel 8 er brutt. Høyesterett kunne etter dette ikke se at barna ville bli utsatt for uvanlig store belastninger, eller at det forelå ekstraordinære omstendigheter som tilsa at utvisning i to år ville være et uforholdsmessig inngrep overfor noen av barna, jf. utlendingsloven § 70, EMK artikkel 8 og barnekonvensjonen artikkel 3.

FNs høykommissær for flyktninger har uttalt følgende om hensynet til barnets beste i saker om statsborgerskap (Guidelines on statelessness no. 4: ensuring every child's right to Acquire a Nationality through Articles 1–4 of the 1961 Convention on the Reduction of Statelessness):

«Article 3 of the CRC sets out a general principle and also applies in conjunction with Articles 7 and 8, requiring that all actions concerning children, including in the area of nationality, must be undertaken with the best interests of the child as a primary consideration.»

Barnekonvensjonen har også andre bestemmelser som berører barns rett til statsborgerskap. Det følger av Barnekonvensjonen artikkel 7 at barn har rett til å erverve et statsborgerskap. Etter artikkel 8 er Norge forpliktet til å respektere barnets rett til å bevare sin identitet, herunder statsborgerskap, uten ulovlig innblanding. Videre følger det av artikkel 12 at barn har rett til å bli hørt i administrativ og rettslig saksbehandling. Barnets mening skal tillegges vekt etter barnets alder og modenhet.

Samlet sett er det etter dette ingen tvil om at hensynet til barnet må tillegges vekt både ved utformingen av bestemmelser om tap av statsborgerskap, og i den enkelte sak, der det må foretas en individuell vurdering av barnets situasjon. Barnekonvensjonen er inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven og skal ved motstrid ha forrang fremfor andre lover, jf. menneskerettsloven § 3.

Til dokumentets forside