7 Trygderettens saklige virkeområde
7.1 Innledning
I trygderettsloven kap. I finner man bestemmelser om Trygderettens saklige virkeområde, det vil si hvilke saker som skal avgjøres av Trygderetten. Det dreier seg om vedtak om individuelle rettigheter og plikter innenfor nærmere angitte områder. Departementet foreslås ikke realitetsendringer hva gjelder virkeområdet, men det foreslås en del redaksjonelle endringer i paragrafen.
Det klart største sakstilfanget springer ut av folketrygdloven. I praksis dreier det seg om avgjørelser truffet av Arbeids- og velferdsetaten eller HELFO. Men også vedtak truffet i medhold av spesiallover og annet offentlig regelverk faller inn under virkeområdet, så som barnetrygd, krigspensjon, supplerende pensjonsordninger av ulikt slag med mer. Videre faller pensjonsordninger innenfor offentlig sektor inn under virkeområdet. Innenfor denne gruppen kommer det flest saker fra Kommunal Landspensjonskasse og Statens Pensjonskasse. Også saker om samordning av pensjons- og trygdeytelser hører inn under Trygderettens virkeområde.
Loven § 1 nr. 4 inneholder en bestemmelse av en noe annen karakter, idet en ankemotpart kan bringe et spørsmål av prinsipiell art inn til Trygderetten til uttalelse, uten at det er et konkret vedtak som skal overprøves. Denne ordningen foreslås fjernet.
7.2 Gjeldende rett
Trygderettsloven kapittel 1 §§ 1 og 2 angir Trygderettens saklige virkeområde. Først og fremst er dette angitt ved henvisning til konkret sentralt lovverk på området, se § 1 nr. 1 første ledd. Men også i andre lover finnes regler som gir Trygderetten kompetanse til å behandle saker. Videre angir § 1 nr. 2 at Kongen gjennom forskrift kan bestemme at overprøving av vedtak på nærmere angitte områder skal høre under Trygderetten.
7.2.1 Saksområder angitt i § 1 nr. 1 første ledd
Etter trygderettsloven § 1 nr. 1 første ledd kan vedtak om individuelle rettigheter og plikter etter folketrygdloven, barnetrygdloven, krigspensjonslovgivningen, supplerende pensjonsordninger fastsatt ved lov eller vedtak av Stortinget og samordningsloven ankes inn for Trygderetten.
Det er i praksis tjenestepensjonsordningene som faller inn under ordlyden i § 1 nr. 1 første ledd bokstav d. Bestemmelsen skiller ikke mellom tjenestepensjonsordninger for offentlig og privat ansatte. Det følger imidlertid av § 1 nr. 2 første ledd bokstav c at Kongen kan bestemme at private tjenestepensjonsordninger skal falle inn under Trygderettens myndighetsområde. Dermed er det naturlig å avgrense § 1 nr. 1 første ledd bokstav d til å omfatte supplerende tjenestepensjonsordninger for offentlig ansatte.
Av tjenestepensjonsordninger fastsatt i lov finnes det flere. Den mest sentrale er Statens pensjonskasse. Ellers kan blant annet nevnes pensjonsordninger for sykepleiere, fiskere, sjømenn, apotekvirksomhet, ledsagere i utenrikstjenesten og stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer.
7.2.2 Særlige lovbestemmelse etter § 1 nr. 1 andre ledd
Etter denne bestemmelsen skal Trygderetten behandle de saker som etter særlig lovbestemmelse hører under den.
Eksempler på slike bestemmelser finnes i yrkesskadetrygdloven av 12. desember 1958 nr. 10, jf. § 40, lov om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon av 23. desember 1988 nr. 110, jf. § 3, lov om avtalefestet pensjon for offentlige tjenestemenn m.fl. av 11. juni 1993 nr. 64, lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse av 25. juni 2010 nr. 28 § 5, og AFP-tilskottsloven av 19. februar 2010 nr. 5 § 17.
7.2.3 Forskrifter mv. etter § 1 nr. 2
Ifølge trygderettsloven § 1 nr. 2 første ledd kan Kongen bestemme at Trygderettens arbeidsområde også skal omfatte visse supplerende pensjonsordninger. Det gjelder a) supplerende pensjonsordninger for kommunale arbeidstakere, b) supplerende pensjonsordninger for arbeidstakere i selvstendige statlige og kommunale foretak og i andre institusjoner av offentlig karakter, og c) supplerende private pensjonsordninger. Bestemmelsen omfatter de tjenestepensjonsordningene som ikke er opprettet ved lov eller ved vedtak av Stortinget. For at en tjenestepensjonsordning skal være omfattet av denne bestemmelsen, må det være bestemt av Kongen. Myndigheten er senere delegert til Arbeids- og sosialdepartementet.
Det følger av forskrift (F15.03.1974 nr. 5) at de medlemmer hvis kommuner som har sin pensjonsordning i Kommunal pensjonskasse (KLP) er omfattet av trygderettsloven. Det er også gitt en egen forskrift som omfatter overleger, underordnede sykehusleger og fylkeskommunale veiarbeidere (F06.06.1975 nr. 9551).
Tilsvarende gjelder også når kommuner har egne kommunale eller fylkeskommunale pensjonskasser eller har sin pensjonsordning i privat livselskap (F04.03.1977 nr. 1). Det er en forutsetning at ordningene er likeverdige med KLP og har overføringsavtale med Statens pensjonskasse.
Det er ikke fastsatt bestemmelser som omfatter tjenestepensjonsordninger for ansatte i privat sektor, og tvister hører dermed ikke under Trygderetten.
I trygderettsloven § 1 nr. 2 andre ledd er det åpnet for at departementet, hvis det er søkt om det, kan bestemme at tilleggstrygder skal være omfattet av bestemmelsen. Her siktes det nok til såkalte kommunale tilleggspensjoner som kommuner ga som et supplement til den flate alderstrygden som fantes tidligere. Disse eksisterer så vidt vites ikke lenger.
7.2.4 Begrensinger i virkeområdet etter trygderettsloven § 2
Etter bestemmelsens første ledd kan Trygderetten ikke prøve vedtak i den utstrekning dette etter bestemmelser i lov eller i vedtekt eller i medhold av lov eller vedtekt ikke er gjenstand for anke eller som kan ankes inn for en annen ankeinstitusjon.
Tvist mellom arbeidsgiver og arbeidstaker eller mellom arbeidstaker og NAV lokal om sykepenger i arbeidsgiverperioden, jf. folketrygdloven § 8-19, kan bringes inn for Ankenemnda for sykepenger i arbeidsgiverperioden, se folketrygdloven § 20-6. Det fremgår uttrykkelig av folketrygdloven § 21-13 tredje ledd at ankenemndas vedtak ikke kan påklages til overordnet forvaltningsorgan eller ankes til Trygderetten.
Folketrygdloven § 24-1 om vedtak av ligningsmyndighetene etter folketrygdloven kapittel 24. Det praktisk viktige er at ligningsmyndighetenes fastsetting av pensjonsgivende inntekt og pensjonspoeng ikke kan bringes inn for Trygderetten.
Forskrift om unntak fra anke til Trygderetten F15.04.1997 nr. 324 er fastsatt med hjemmel i folketrygdloven § 22-12 fjerde ledd. Hvilke vedtak som unntas er fastsatt i forskriften § 1, som lyder:
«Følgende vedtak etter folketrygdloven kan ikke ankes inn for Trygderetten:
Vedtak om bidrag til spesielle formål etter folketrygdloven § 5-22 med tilhørende forskrifter.
Vedtak om unntak fra vilkåret om forutgående medlemskap for rett til stønad som enslig mor eller far etter folketrygdloven § 15-2 med tilhørende forskrifter.
Vedtak etter folketrygdloven § 15-4 andre og tredje ledd om likestilling av faktisk samlivsbrudd med separasjon.
Vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning etter § 25-6 og utelukkelse fra å utstede legeerklæringer etter § 25-7.
Vedtak i saker hvor det er inngått avtale om direkte oppgjør, jf. folketrygdloven § 22-2.»
Det følger videre av trygderettsloven § 2 andre ledd at Trygderetten ikke kan prøve vedtak som treffes av Kongen eller et departement. Dette er en bestemmelse som må antas å ha liten praktisk betydning.
7.3 Høringsnotatet
I høringsnotatet ble det foreslått noen redaksjonelle endringer, blant annet for å samle og strukturere bestemmelsen. Dessuten foreslås uttrykket «den som berøres direkte av vedtaket» erstattet med «den vedtaket gjelder», uten at det er ment å bety en realitetsendring i forhold til dagens praksis.
Loven § 1 nr. 4 første ledd inneholder en bestemmelse som ikke egentlig gjelder Trygderettens virkeområde. En ankemotpart kan bringe et spørsmål av prinsipiell art inn for Trygderetten til uttalelse, uten at det er et konkret vedtak som skal overprøves. Etter nr. 4 andre ledd er det opp til Trygderettens leder å avgjøre om betenkning bør gis og eventuelt hvordan. Ordningen har bare vært brukt én gang, for bortimot 30 år siden, og ble derfor foreslått opphevet.
Trygderettsloven § 1 nr. 3 slår fast at tvist i sak som etter de foregående ledd hører inn under Trygderetten først kan bringes inn for domstolene etter at Trygderetten har behandlet saken og truffet avgjørelse i den. Dette er ikke egentlig en bestemmelse som angår Trygderettens saklige virkeområde. Av denne grunn ble bestemmelsen foreslått flyttet til loven § 26, som handler om søksmål og domstolenes adgang til å prøve lovligheten av Trygderettens kjennelser, der den mer naturlig hører hjemme, se punkt 13.2. Det ble også foreslått noen mindre redaksjonelle endringer i bestemmelsen.
7.4 Høringsinstansene
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) og Pensjonskasseforeningen mener at det er uheldig at ordningen med å kunne bringe prinsipielle spørsmål inn for Trygderetten nå avskaffes. FFO mener at muligheten for å få en retningsgivende lovtolkning fra Trygderetten er både kostnadseffektivt og bra for rettssikkerheten til brukere. Sannsynligvis er det manglende kjennskap til ordningen, og ikke mangel på behov for ordningen, som er grunnen til at den bare har vært brukt én gang. FFO ber departementet om å gå bort fra forslaget om at ordningen skal opphøre og heller bevisstgjøre NAVs ansatte om ordningen. Pensjonskasseforeningen gir uttrykk for lignende synspunkter.
7.5 Departementets vurderinger og forslag
Departementet foreslår ikke realitetsendringer hva gjelder Trygderettens saklige virkeområde. Det følger av trygderettsloven § 1 nr. 4 at en institusjon som ved eventuell anke vil stå som ankemotpart kan bringe inn til Trygderetten til uttalelse spørsmål av prinsipiell art, hvis løsning antas å ville bli bestemmende for avgjørelsen av et betydelig antall trygde- eller pensjonssaker. Dette går ikke på Trygderettens saklige virkeområde i egentlig forstand, men representerer et unntak fra den klare hovedregel at Trygderettens oppgave er å behandle og avgjøre saker som gjelder konkrete vedtak.
Regelen har et visst slektskap med bestemmelsen i Grunnloven § 83 om at Stortinget kan innhente Høyesteretts betenkning over juridiske «Gjenstande». Hensikten med bestemmelsen er å legge til rette for at spørsmål av generell betydning skal kunne avklares på mer prinsipielt grunnlag uten overprøving av et konkret vedtak.
Trygderetten har så vidt vites kun avgitt slik uttalelse en gang. Dette var i 1983. Etter departementets mening viser dette at det praktiske behovet for ordningen ikke er til stede. Det kan også reises spørsmål om det er særlig hensiktsmessig eller effektivt å behandle spørsmål på denne måten, uten at det er basert på et konkret tilfelle. Og hvis det i systemet faktisk foreligger vedtak til overprøving, kan det synes vel så hensiktsmessig å ha dette som konkret utgangspunkt, også for å løfte argumentasjonen og drøftingen opp på et mer prinsipielt plan.
Departementet viser til dette, og i tråd med høringsnotatet foreslås nåværende § 1 nr. 4 første og andre ledd opphevet.
Trygderettsloven § 1 nr. 3 slår fast at tvist i sak som etter de foregående ledd hører inn under Trygderetten først kan bringes inn for domstolene etter at Trygderetten har behandlet saken og truffet avgjørelse. Som i høringsnotatet foreslås at denne bestemmelsen flyttes til lovens kapittel 5, § 26, som handler om søksmål og domstolenes adgang til å prøve lovligheten av Trygderettens kjennelser. Det er således ikke noen realitetsendring som foreslås, kun en redaksjonell endring.
Nåværende § 2 første og andre ledd foreslås videreført i den nye § 2 som fjerde og femte ledd.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 2.